미국 일리노이주 주민들은 연초부터 ‘세금폭탄’이라는 선물을 받고 들끓고 있다.
주의회가 임기 말 회기(lame-duck session) 마감시간 직전에 소득세를 3%에서 5%로, 법인세는 4.8%에서 7%로 각각 60%와 46%나 대폭 인상키로 결정한 것이 다. 불과 몇 달 전 중간선거에서 민주당에 충격적인 참패를 안긴 일등공신은 ‘티파 티운동’이었고, 불경기와 세금인상을 걱정하는 분위기를 감안하면 매우 이례적이다.
민주당의 패배는 일리노이주에서도 일어났고,1) 세금부담의 증가가 경기회복을 지연 시킬 것이라는 여론이2) 일고 있는 가운데 벌어진 일이다.
주의회가 민심과 동떨어진 법안처리를 강행한 데는 그럴만한 사정이 있다. 여론 상 수세에 몰리고 있지만 주의회는 여전히 민주당이 지배하고 있고, 그들은 강력한 이익집단의 로비와 영향력에 포획되어 있다. 가장 적극적인 이익집단인 공무원노조 와 교원노조는 주의회 건물 앞에서 연일 세금인상을 지지하는 시위를 하고 있었다.
사실 증세는 불가피한 측면이 없지 않다. 일리노이주는 캘리포니아주 다음으로 심 각한 재정위기를 맞고 있다. 주정부는 일반예산의 절반이 넘는 130억 달러 규모의 채무를 해결해야 할 처지인데, 전체 채무의 1/4 이상을 차지하는 미적립 연금채무 (unfunded pension liability)3)가 큰 골칫거리이다. 세금을 더 거두든지 채권을 발 행해서 메울 수밖에 없지만, 현재 주정부 중에서 꼴찌의 채권등급을 받고 있기에 채권 발행도 쉽지 않다.
고실업에도 불구하고 공공부문 근로자는 증가세
이와 같은 문제는 일리노이주만 아니라 미국 전역에 공통적으로 나타나는 현상이 다. 캘리포니아의 미적립 연금채무는 3,800억 달러, 주정부 전체로는 약 3조 달러
1) 선거에서 민주당은 상원 의석을 잃고, 하원 의석수도 8대 11로 공화당에게 역전되었다. 그러나 주 의회 선거에서는 하원에서 5석, 상원에서 2석을 공화당에게 내주었지만, 의석 분포 64-54, 35-24로 다수당의 위치는 유지하였다.
2) 미 의회가 지난 연말 부시감세(Bush Tax Cuts) 연장법안을 통과시킨 것은 이를 반영한 결과이다.
3) 미적립 연금채무는 예상지급액을 현가로 환산한 금액이며, 주법에 따라 일정 수준 이상으로 적립 해야 하는 의무를 지고 있다.
미국 공공부문 노조활동과 우리의 현실
장대홍 한림대학교 재무금융학과 교수
2011-01-31
로 추산되고 있다. 연방정부의 경우도 미적립 연금채무가 4조7천억 달러로 정부 부 채의 1/3, GDP의 절반 수준에 달한다. 미적립 연금채무가 큰 비중을 차지하는 이유 는 공공부문의 규모가 커지고, 공무원의 평균 보수가 급증한 데 연유한다. 특히 지 방정부의 연금채무가 상대적으로 큰 것은 지방공무원노조의 영향력과 밀접히 연관 되어 있다. 미국 노동인구의 14%를 차지하는 공공부문의 소비, 지출은 각각 GDP 대비 19%, 36.4%에 달한다.4) 지난 수년간 실업률이 급격히 늘었지만 공공부문 근 로자 수는 오히려 늘었다. 그들이 받는 평균 보상(average compensation)5)은 민간 부문에 비해 30~40% 정도 높고6) 고용은 보장된 것이나 다름없다. 주정부나 연방 정부의 재정적자가 늘어날 수밖에 없는 주요 원인이다.
공공부문 노조의 활동은 상황을 악화시킨 주역이다. 민간부문의 노조가입률은 전 성기인 1950년의 1/3 수준에서 현재 7% 수준까지 떨어진 반면, 공공부문에서는 노 조가입률이 41% 수준까지 치솟았을 뿐 아니라 노조가입자 수에서도 민간부문을 앞 질렀다.7) 미국 공무원노조들8)은 정부와 정치권에 막강한 영향력을 행사하는 이익 집단이며, AFL-CIO 내에서도 가장 영향력이 크다. 그들이 오바마-민주당 정권을 후원하고, 큰 정부와 증세 정책을 적극 지지하는 것은 전혀 놀랍지 않다. 최근 재정 위기에 처한 일리노이, 캔사스, 오레곤 주의회가 대폭적 증세안을 통과시킨 것도 지 방공무원 노조인 AFSCME의 강력한 입김 때문이었다. 이들을 포함한 지방정부를 민주당이 지배하고 있는 것은 전국 선거에 비해 일반 유권자들의 관심을 덜 받는 지방선거에서는 이들 이익집단의 영향력이 결정적인 역할을 하기 때문이다.
공공부문의 비대와 경직성, 비효율적이고 방만한 경영은 공공기관의 조직특성과 직결되어 있다. 민간기업과 달리 정부나 공공기관은 이윤이라는 조직목표가 없고, 독점적으로 서비스를 제공하며, 경영책임을 묻기 어렵다. 명목상의 고용주인 납세자 가 경영에 관여할 길은 사실상 없고, 실질적 관리자인 고위공직자는 지속적으로 경 영책임을 질 유인이 없다. 따라서 효율성을 평가하기가 쉽지 않고 시장에 의한 규 율이 작동하지 않으며, 실적부진에 대한 책임을 묻기 어렵다. 즉 거버넌스의 필수항 목인 투명성, 경합성, 책임성 중 어느 하나도 확립할 수 없는 구조적 문제를 갖고
4) World Bank, Public Sectors in Americas, 2007.
5) 급여와 복리후생비, 그리고 연금까지 포함하는 총 보상을 의미한다.
6) Edwin Feulner, “Union Want More from Taxpayers,” Fondry Blog, Sep 8, 2010.
7) BLS 통계, 2010
8) 이들은 연방정부 공무원노조인 AFGE(American Federation of Government Employees)와 NTEU(National Treasury Employee Union), 우체국 직원노조인 APWU(American Postal Workers Union)와 NALC(National Association of Letter Carriers), 그리고 지방정부 공무원노조 인 AFSCME(American Federation of State, County and Municipal Employees)를 포함한다. 이 밖에도 SEIU(Service Employees International Union), AFT(American Federation of Teachers) 에 공립학교와 보건업무에 종사하는 공공부문 근로자들이 가입되어 있다.
있다. 공공부문은 퇴출이 없으므로 적자가 나더라도 구조조정이나 조직 개편을 하 는 대신 세금으로 보전해서 버틸 수 있다. 밀턴 프리드먼은 정부부문이 지속적으로 팽창하고 비효율성일 수밖에 없는 이유가 바로 실패에 대한 책임을 질 필요가 없기 때문임을 지적한 바 있다.9)
미국의‘티파티운동’같은 조세 저항이 일어난 배경
공공부문 노조는 이런 사정을 잘 이해하고 대응해 왔다. 공공서비스의 확대는 그 들의 이해관계와 일치하므로, 수요와 공급이 모두 확대되도록 압력을 행사하고, 조 직 축소나 개편에 저항한다. 그들은 객관적인 성과측정이 어렵고 공익을 해친다는 명분을 들어 성과급제도(performance pay system)의 도입에 반대한다. 회사가 망 할 위험 때문에 협상력이 줄어들 가능성이 없으므로 정치력을 키워 보수와 복리후 생의 증대, 고용보호를 이루는 것이 최상의 전략이다. 정치력의 확대는 조합원의 수 를 늘려 확보된 자금을 통해 로비와 동조하는 정치인을 후원하는 형태로 나타난다.
노조의 후원을 받거나 친노조 성향의 정치인이 지배하는 의회는 공공서비스의 규 모와 범위, 공무원 보수와 관련된 정책에서 친노조적 성향을 취할 수밖에 없다. 결 과적으로 공공부문 노조는 협상 테이블에서 사용자-피고용자 양측에 모두 우호세 력을 키워나가는 순환이 이루어진다.10) 큰 정부와 공공서비스 확대를 지향하는 민 주당 의원들의 가장 적극적인 후원자는 바로 공무원노조, 교원노조, 경찰노조, 환경 미화원노조, 간호사노조와 같은 공공서비스 노조이며, 이들 노조에게 오바마와 현 민주당 지도부가 우호적 성향을 드러내고 있음은 공공연한 사실이다.
그 결과가 공공부문의 비대, 민간부문에 비해 과도하게 높은 보수수준과 고용보 호, 노조권력의 남용, 그리고 정부의 재정악화로 이어졌다.11) 특히 지방정부의 경우 채무의 대부분은 공무원연금, 의료보험료, 복리후생비와 같은 경직성 인적 경비 (non-flexible human service-related expenses)들인데, 그 중에서도 확정급여형 (defined-benefit plan) 연금이 큰 비중을 차지하게 된 것이다. 연금부채의 문제가 보다 심각한 이유는 연방법이 정부의 재정상태에 상관없이 지급약속을 변경할 수 없도록 규정하고 있을 뿐 아니라, 기대수명이 빠르게 늘어나고 있다는 점이다.
9) Milton Friedman, “Why Government Is the Problem,” Hoover Institution Report, 1992.
10) 뉴욕 공무원노조 간부는 1975년에 “고용주를 우리 스스로 선택할 수 있다(We have in a sense the ability to elect our own boss)”고 호언한 적이 있는데, 이런 사정을 잘 나타낸다.
11) 이들 사례들은 수없이 많다. 예를 들어 뉴저지 공립교원노조는 최근 단체협약으로 현재 재직 중 12%만 부담하는 의료혜택을 평생무료 의료보험으로 연장하려는 투쟁을 벌였다[Salvo, D., Trouble with the Public Sector Union(National Affairs, 2010) 참조].
연방정부와 지방정부를 합한 정부 부채는 16조5천억 달러로 GDP의 113%라는 위험수준에 도달했고, 미국 경제의 회복에 큰 걸림돌이 될 것으로 보인다. 지방정부 들은 인원 감축, 급여나 복리후생비의 축소, 연금제도 개혁을 시도하였지만 공공노 조의 강력한 반발에 부딪쳐 별다른 성과를 거두지 못하였기에,12) 세금이나 공공서 비스 요금의 인상, 채권 발행, 연방정부의 지원에 의존할 수밖에 없는 실정이다. 연 방정부 자체도 막대한 부채를 안고 있고 무한정 대외의존을13) 늘릴 수도 없을 것 이므로 현재와 같은 속도로 정부 채무가 지속될 수 없음은 분명하다.
이런 사정이 미국에서 ‘티파티운동’과 같은 조세저항이 일어나고 중간선거에서 공 화당의 약진한 배경이다. 지난 중간선거에서 민주당이 지배하는 주의회 수는 52개 에서 32개로 줄어든 반면 공화당은 33개에서 53개로,14) 공화당 주지사는 24대 26 석의 열세에서 31대 18석의 큰 차이로 역전되었다. 특히 민주당 텃밭이던 뉴저지, 펜실베이니아, 위스콘신, 미시간, 오하이오, 아이오와를 포함한 동북부와 중서부, 그 리고 플로리다, 캔자스에서 공화당이 승리하였고, 이들은 공공노조 활동의 통제와 재정건전화를 최우선 개혁과제로 내세우고 있다. 구체적인 내용은 주마다 다르지만 공공서비스 축소와 보수인상 억제, 공무원 연금개혁 등의 내용들을 담고 있다. 심지 어 민주당이 차지한 뉴욕과 캘리포니아에서도 같은 움직임을 보이고 있다. 그러나 오바마와 민주당은 임기 말 회기 의회에서 공공안전부문 노사협력법(Public Safety Employer-Employee Cooperation Act)을 통과시켰다. 이 법은 미국 전 지방정부 에서 경찰과 소방공무원에게 단체협약을 의무적으로 부여하는 일종의 노사상생법으 로서 공공부문 노조에 힘을 실어주게 되었다. 앞으로의 귀추가 주목된다.
우리나라 공공노조 조직률 민간부문의 5배
눈을 돌려 우리나라의 공공노조 문제를 살펴보기로 하자. 한국의 공공부문은 공 무원 100만 명, 공공기관 종업원 25만 명,15) 군인 63만 명, 국공립 교직원 41만 명을 포함해서 230만 명 정도로 추정되며, 전체 경제활동인구의 12%, 최종소비지 출은 GDP의 22%를 차지한다. 근년에 이르러 공공부문의 평균 급여 수준은 민간부 문과 대등한 수준에 이른 반면, 복리후생의 수준은 민간부문보다 낫고, 민간부문과 달리 고용은 거의 보장되어 있다. 본격적인 노조 설립은 1980년 후반 이후에 이루
12) 일례로 전직 캘리포니아 주지사 슈워제너거가 공무원의 보수와 연금을 조정하려던 시도는 노조의 반발로 실패하였다.
13) 연방정부 부채는 95% 수준이고(2010년 기준), 재무부 발행채권의 절반 정도가 외국인 보유이다.
외국인 보유 1, 2위는 중국과 일본으로 각각 전체의 25%, 20%를 차지한다(2009년 말 기준).
14) 상하원을 모두 합친 숫자임.
15) 공공기관은 공공기관운영법이 지정하는 공기업, 준정부기관 및 기타 공공기관을 말하며 약 305개 에 이른다(포함하는 노광표․이정봉, 공공부문 노동조합 조직현황과 단체교섭 사례연구, 한국노동 연구원, 2008).
어졌으나, 노조조직률은 48%로 9% 수준인 민간부문의 5배를 넘는다.16) 이들은 금 융노련, 정투노련, 전력노련, 광산노련, 연합노련과 철도, 통신, 병원, 사무직, 언론, 지하철, 교직원 노조, 공무원 노조와 같이 광범위한 산별노조를 포함하고 있다. 이 들 노조는 대부분 한국노총이나 민주노총과 같은 상급단체에 가입되어 있으며, 최 근에는 거대 노조인 공무원노조가 민주노총에 가입하였다.
우리나라의 공공부문 노조는 역사가 짧고 정치권과의 유착관계도 강하지 않지만 활동 행태, 영향력, 그리고 결과에서 재정적 곤경에 처한 미국, 일본, 프랑스, 그리 스의 경우를 빼닮았다. 그들은 강력한 이익집단임에도 경쟁이 거의 없고, 정치적 운 동에 적극적으로 참여하며, 공공부문의 지속적인 확대를 지지한다. 철도공사와 항공 공사의 경우에서와 같이 공익을 빌미로 민영화반대 투쟁을 벌인다. 전교조는 참교 육이라는 전술을 전면에 내세우면서, 교육정보의 공개와 교원평가에 반대하며, 좌편 향된 이념의 확산에 보다 적극적이다. 그들은 유권자의 관심이 덜한 교육감, 교육위 원 선거에 적극적으로 개입하여 그들에게 우호적인 인사들을 대거 당선시켰다. 공 공기관 근로자들 노조활동으로 민간부문보다 70% 높은 평균임금, 최고수준의 복리 후생 혜택, 고용보장, 민간부문보다 많은 각종 수당과 휴가를 얻어냈다.17) 대부분의 공공기관 단체협약은 노조조합원의 채용, 이동, 평가, 승진 등 인사원칙을 사전에 조합과 협의 또는 합의하에 시행하도록 규정하는 등 사용자의 경영, 인사권을 침해 하는 경우도 적지 않다.
이런 사정들은 공공부문의 확대 추세와 맞물려 향후 국가재정에 커다란 부담을 주게 될 가능성이 높다. 공식적인 국가채무는 300조 원 정도로 GDP의 1/3로 양호 한 수준이라고는 하지만 공기업과 준재정활동에 따른 부채를 포함하면 이미 GDP의 70%를 넘을 것으로 추정되고 있다. 보편적 복지의 확대와 같은 포퓰리즘 정책이 확대되고 공공부문 노조의 활동이 억제되지 않을 경우 우리도 심각한 재정위기에 빠져들 가능성이 크다.
특히 염려되는 부분은 연금부채이다. 4대 공적연금 중 공무원 연금수지가 이미 적자로 돌아서서 18조 원의 정부보전금이 투입된 상태이고, 사학연금과 국민연금도 각각 2021년, 2044년경에 수지 적자, 그리고 이후 20년 안에 기금이 고갈될 수 있 다는 전망도 나온다. 더구나 연금기여자 대비 연금수령자의 크기를 뜻하는 연금성 숙도18)가 빠르게 증가하고 있고, 저출산ㆍ고령화가 동시에 진행되고 있으므로 연금 부채에 대한 정부보전금의 규모도 엄청나게 늘어날 수 있음을 경계해야만 한다.19)
16) 군인을 제외한 공무원(54%), 공공기관 종업원(65.8%), 교직원(32%)의 노조가입률(서울경제신 문, 2011, 1. 23)을 근거로 한 추정치임.
17) 기획재정부의 공공기관 경영정보 공개 시스템(www.alio.go.kr) 공시내용 참조.
18) 우리나라의 공적연금은 도입된 기간이 짧기 때문에 연금성숙도는 비교적 낮은 수준(2010년 현재 15%)이지만 빠른 속도로 증가하고 있다.
공공노조 활동을 납세자 입장에서 보아야
공공부문 노조의 활동이 문제가 되는 가장 큰 이유는 정부서비스의 확대를 부추 기고 재정부담을 가중시키는 성향을 가지기 때문이다. 그렇기에 지난 정권에서 정 부조직 축소, 공기업 민영화, 공적연금 개혁을 추진하였으나 별 성과를 거두지 못하 였고, 현 정권이 추진한 공기업 선진화 정책도 지지부진한 상태이다. 이는 공공노조 의 활동이 경제논리보다는 정치논리를 근거로 이루어지고, 그 결과가 법적으로 제 도화된다는 사실과 무관하지 않다. 문제는 이를 되돌리려면 엄청난 저항과 비용이 들 수밖에 없고, 우리 경제의 미래에 엄청난 부담이 될 것이라는 점이다.
우리 사회는 그동안 뒤늦게 출발한 공공노조의 활동에 대해 특별히 주목하지 않 았다. 외국의 사례를 참작해서 뒤늦게나마 이를 시정할 시점이다. 공공노조의 활동 을 단순히 노동자의 권익보호 차원에서만 이해하기보다는 사용자인 납세자의 입장 에서 볼 필요가 있다. 민간부문과 같은 견제장치도 없이 그 이상의 혜택을 계속 허 용해야 하는지, 공공노조의 정치 개입을 방치할 것인지를 심각히 고민해야 한다.
19) 연금부채는 잠재적 부채이고, 여러 가지 요인에 따라 변동될 수 있다. 한국개발연구원의 추산[공 적연금제도의 평가와 정책과제(2008)]을 근거로 추정해 보면, 공적연금 정부보전액의 크기가 2060년경에는 500조 원에 이를 수 있을 것으로 예상된다.
