전문가 초청 특강
수도권 성장관리를 위한 기본구상
발표｜이상대(경기개발연구원 연구위원) 정리｜사공호상(국토연구원 연구위원) K R I H S F O C U S
수도권 성장관리 계획수립의 배경
지난 20년간 규제 위주의 수도권정책과 난개발 경험을 극복하고, ‘선계획·후개발’체제를 실천 하기 위하여 개발과 보전이 조화된 지속가능한 공간구조 및 도시환경의 조성이 필요하게 되었 다. 또한, 동북아 경제허브, 국민소득 2만 달러 시대에 부응하여 경기도가 동북아 경제권의 핵심 지역을 형성하도록 공간 개발관리 및 인프라 구축의 밑그림을 제시하기 위한 수도권 성장관리 계획을 수립하게 되었다.
선진국에서는 이미‘성장관리(growth management)’의 참다운 의미를‘반성장(anti-growth)이 아닌‘관리된 성장’으로 받아들이고, 지속가능한 발전을 위해 노력하고 있다. 우리 역시 세계적 변화의 흐름에 발맞추어 수도권의 경쟁력을 강화하면서 주민들의 삶의 질을 높여 나기 위한 성 장관리프로그램을 마련해야 한다. 이를 통해 수도권과 경기도가 국가경쟁력 강화를 선도하는 지 역이자 주민들의 쾌적한 생활환경이 보장되는 미래지향적인 공간구조와 도시환경으로 발전해 나갈 수 있도록 해야 한다.
지금까지 수도권 정책은 주로 국가차원에서 이루어져 왔으며, 경기도의 역할은 매우 제한적 이거나 소극적이었다. 그러나 앞으로는 수도권의 성장관리를 위해서 경기도가 보다 적극적으로 의견을 개진하고 참여할 계획이다. 수도권 성장관리 기본구상은 이와 같은 배경에서 수립되었으
이 글은 현재 경기도에서 수립중인‘수도권 성장관리 기본구상’을 경기개발연구원 이상 대 연구위원이 지난 6월 17일 발표한 내용이다.
계획의 목적과 성격
수도권 성장관리 계획은 무질서한 도시의 확산에 따른 난개발을 방지하고, 미래 바람직한 공간구조 형성을 계획적으로 유도하기 위한 밑그림을 제시 함과 아울러 경기도정과 중앙정부의 정책에도 반 영될 수 있는 수도권의 계획적 개발·관리 정책과 공간개발의 기준으로 활용할 예정이다.
계획의 성격은 종합계획(comprehensive plan)이 아닌, 최소한 달성해야 할 핵심적인 계획요소에 초 점을 맞춘 전략계획으로서 미래에 대한 청사진 못 지 않게 개발관리의 과정을 중시하는 계획이다.
수도권 성장관리 정책방향
과거 추세와 정부 계획의 지표를 토대로 할 때,
2020년의 수도권 인구는 최소 2,369만 9천 명에 이
를 것으로 전망된다. 수도권의 시가화면적은 과거 추세를 토대로 추정할 때, 2020년에는 최대2,653km
2, 최소 2,082km2에 달하고, 신규 시가화 면적은 최대 1,057km2, 최소 486km2에 이를 것으 로 전망된다. 또한, 2020년의 수도권 총 수단통행 량은 6,900만 통행으로 증가할 것으로 예상된다.이러한 수도권의 성장여건을 감안하여 세 가지 성장관리 정책방향을 설정하였다. 첫째, 동북아 경 제권의 허브로서 경쟁력 있는 대도시권을 개발하 고 관리한다. 이를 위하여 환황해 경제권의 경기만 서해안 개발축을 형성하고 한반도 통일시대의 국
해야 한다.
둘째, 친환경적 개발과 관리다. 환경친화적 개 발을 위해서 환경용량을 고려하고 산, 강, 바다를 통합한 환경관리가 필요하다. 또한 개발과 보전의 조화를 위해 보전할 곳은 철저히 보전하고 개발할 곳은 집약적으로 개발해야 한다.
셋째, 난개발 방지를 위한 무분별한 개발을 동 결하고 모든 개발은 장기계획에 의해서만 선택적 으로 허용한다. 산발적인 개발을 더 이상 허용하지 않아야 하며, 개발제한구역 해제대상지역은 종합 적·집단적으로 개발해야 한다. 그리고‘선계획·
후개발’원칙에 따라 모든 개발행위를 사전에 통제 하고‘무계획·무개발’원칙에 따라 미리 계획되 어 있는 곳이 아니면 일체 도시개발을 불허한다.
공간구조 개편방향
수도권의 공간구조는 두 가지 기준에 따라 개편할 예정이다. 첫째, 다핵 분산형 구조로 개편한다. 이 를 위하여 근거리와 원거리 분산전략을 병행하고 서울에 집중되어 있는 중추기능 분담을 위한 근거 리 분산거점을 확보한다. 또한 원거리 분산을 위한 자족적 성장거점을 육성한다. 서울에 집중된 일극 구조를 다핵 분산형 구조로 개편하기 위하여 수도 권에 4개의 성장축을 설정하고 각 축별 유형화와 발 전방향을 정립하였으며, 그 내용은 <표>와 같다.
둘째, 도시간 기능연계를 강화한다. 이를 위하 여 전략적 성장축을 따라 광역교통체계를 구축하 고 광역교통체계의 결절점에 거점도시를 개발한
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다. 그리고 거점도시간 기능분담과 연계를 강화한 다. 광역생활중심도시와 산업+지역생활중심도시 를 광역도시철도를 통해 중추기능 분담핵과 연결 함으로써 인구 및 기능의 원활한 분산을 도모한다.
아울러 광역생활중심도시와 중추 기능 분담도시로부터 직접적인 서 비스가 어려운 농촌지역에 기초적 인 도시서비스를 제공하기 위한 지 역생활중심도시로 정비한다.
수도권 성장관리 계획구상
1. 환경관리
수도권의 녹지축을 보존하기 위하 여 1개의 남북축(광덕산 - 서영산 축)과 4개의 동서축(비무장지대 - 광덕산축, 북한산축, 관악산축, 삼 봉산축)을 설정하였다. 부녹지축 은 주녹지축과 확대녹지를 고려하 여 11개 부녹지축을 설정하였다.
부녹지축은 서울, 인천, 안양, 수원 등 수도권 서북부지역의 도심지 외 곽부 녹지를 주녹지축과 연계하면서 일부 시가지 로 축선이 통과하도록 하였다.
녹지축은 생태계를 보호·관리하는 차원에서 보존을 우선적으로 고려해야 한다. 녹지축상의 도
성장축 내 용
경인축 서울·인천간의 기존 성장축으로서 수도권 중심기능 고도화
서해안축 서해안남부축 산업 및 물류기능이 집적된 축으로 기존의 경인·경부축의 개발수요가 확산되는 축
서해안북부축 남북교류에 따른 성장에 대비
내륙축 내륙남부축 기존 경부축의 개발압력 분산 수용 내륙북부축 남북교류에 따른 성장에 대비
보완축 경기서남부환상축 인천국제공항과 수도권 남부와의 연계성 강화 경기서북부환상축 인천국제공항과 수도권 남부와의 연계성 강화
<표> 주요 성장축의 유형화와 발전방향 정립
<그림 1> 발전축별 기능배분 구상
존 및 복원계획을 수립해야 한다. 또한 녹지수요에 대한 적극적인 대응방안으로서 녹지량과 이용인구 를 고려한 녹지이용밀도를 분석하였다. 주요한 습 지를 보호하기 위하여 관리계획을 수립하며, 팔당 호, 복하천, 안성천, 양화천, 임진강 장단지역 등 우 수한 습지를 보전하기 위한 현황도면 작성과 관리 계획 수립이 필요하다.
대기환경을 효율적으로 관리하기 위하여 시화, 반월공단 등 대규모 오염물질 유발시설의 관리를 강화해야 한다. 또한 버스 등 이동오염원 저감방안 을 마련하고 서해안 대규모 오염원에 의한 대기오 염물질을 차단할 수 있는 완충녹지대를 설치하고, 녹지축을 고려하여 서울과 인천, 안산 중간에 완충 녹지를 보존·창출할 계획이다.
이외에도 수질환경을 보호하기 위하여 한강 하 구역에 환경친화적 관리방안을 마련하고 팔당상수 원보호구역을 철저하게 관리해야 한다. 또한, 연안 특별관리계획을 수립하여 연안환경을 보호하고, 갯벌의 보존과 연안생태계를 보호하기 위한 계획 이 필요하다.
2. 교통인프라 확충
수도권의 교통은 도로 위주의 교통시설공급에 의한 수도권 교통혼잡을 해소하기 위해 대중교통 및 철 도우선의 교통체계를 구축해야 한다. 그리고 수도 권 중심도시, 서울기능분담핵, 광역생활권 중심도 시들과는 고속 대중교통(광역급행철도)만으로 연 결하며, 서울 중심과 서울 기능분담핵과는
BRT(Bus Raprid Transit)로 연결한다. 통일에 대비
을 구축한다. 신도시 교통문제 해결, 시계 유출입 승용차 교통량을 줄이기 위해 방사형 간선철도를 정비·확충하고 X자형 급행광역철도, 동서·남북 직결철도(일부 광역철도 기능 겸용) 등 광역전철망 을 구축할 필요가 있다. 현 단계에서의 계획에서는 고속철도 서비스 제공권역이 수도권 남서부, 남동 부 등에 국한되어 있는데, 이를 북동부, 북서부권역 에까지 노선을 연장하여 서비스를 제공할 수 있어 야 한다.
수도권 성장관리를 위해서는 서울 및 수도권 4 대 권역의 균형발전을 유도할 수 있는 격자형 고속 도로망을 구축해야 한다. 아울러 수도권 내 거점도 시, 위성도시 그리고 잠재력이 높은 지역간을 연결 하는 광역 격자형 간선도로망을 구축해야 한다. 수 도권 제1순환 고속도로인 서울외곽순환고속도로
<그림 2> 수도권 철도망 구상도
고속철도 광역급행 광역철도 도시철도
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중 수도권 북부구간을 8차선으로 조기에 완공하고 서울반경 40km권, 전체연장 200km 10차로의 제2순환고속도로를 건설할 계획이다.
3. 산업입지
산업입지는 수도권 산업의 현황과 발전추세, 현행 법제도 및 정책 등을 고려하여 기본방향을 설 정하였다. 산업입지는 미래 수도권의 공간구조와 조화를 이루어야 하고 도시개발, 주택공급, 교 통투자, 문화시설공급 등과 유기적으로 연결·개발해야 한다. 그리고 전략적으로 도시개발지역 에서 클러스터 등 산업입지 수단을 활용하고 도시, 주택, 교통, 문화 등 생활환경 개선을 통해 산 업인력을 정착시켜야 한다.
수도권의 성장관리를 위해서 현재의 산업집적 정도, 산업인프라 여건, 각 지역의 산업잠재력, 미래 성장산업의 발전추세를 고려하여 지역별로 5개의 전략산업 클러스터 혁신거점을 설정하였 다. 이에 따라 수원은 첨단과학기술연구단지로, 성남(판교)은 IT관련 지식산업의 혁신거점으로, 안산은 시흥, 화성, 평택항 등과 이어지는 서해안 축의 혁신거점으로, 고양은 파주와 연계하여 북부 서해안의 지식기반산업 거점으로, 의정부는 경기도 동북부의 혁신거점으로 역할을 수행하 도록 유도한다. 경기도의 차세대 성장동력 전략산업은 차세대 이동통신(텔레메틱스), 디지털콘 텐츠, 나노전자소자, 바이오 신약, 디지털TV 방송으로 잠정 선정하였다.
4. 주택수요 관리와 공급
국토연구원에서 연구한 주택종합계획에 의하면, 2003∼2012년 동안 수도권의 주택소요량은 호 수를 기준으로 할 때 약 240만 호인 것으로 추정되었다. 2002년 주택재고와 향후 주택수요를 비 교하면, 앞으로 수요가 증가할 것으로 예상되는 지역은 수도권의 북부권역, 남부권역, 동부권역 이다. 향후 정책환경을 고려할 때, 소득 2만 달러 시대에 필요한 택지를 개발하고 주택을 건설하 는 데는 우선, ‘국토의계획및이용에관한법률’이 조속히 정착되고 이 법을 통한 토지개발이 원활 해질 수 있도록 노력해야 한다. 그리고 새로운 택지개발체제가 정착되는 과정에서 시행착오가 불가피함을 인식한다면, 과도기간 중 중앙정부나 광역자치단체 차원에서 대규모 신도시 개발을 추진할 필요가 있다. 기존의 수도권 신도시에 대한 가장 흔한 비판은 자족성이 부족하다는 것이 나, 현실적으로 자족성은 고용기회 및 생활편익시설의 구비 정도를 나타내는 상대적인 개념으로 보아야 한다.
주택정책과 밀접하게 관련이 있는 것이 교육시설이기 때문에 특수목적고 등 양질의 교육시설 을 확보해야 한다. 또한 현재의 여러 주거형태는 미래 소비자의 취향에 부응하지 못하므로 새로 운 주거문화를 적극적으로 도입하는 진취적인 계획이 필요하다. 주택건설을 추진하는 지방정부
가구의 이동 등 주택시장의 수요, 공급여건을 시계 열적으로 분석할 수 있는 자료구축을 통하여 시장 중심적 개발전략을 수립해야 한다.
5. 도시개발 관리
도시개발의 기조는 개발수요에 대응하여 신개발을 중심으로 하되, 기성시가지와 지역주민의 삶의 질 향상을 동시에 도모하는 정비전략도 균형적으로 추진한다. 또한 개발지역의 도시정비와 슬럼화 방 지를 위해 내부충진적 개발(infill)과 재개발·리모 델링을 적극적으로 추진해야 한다. 그리고 신개발 수요에 대응하여 가능한 한 광역적인 대규모 신도 시 개발을 중점 추진하되, 지역적 수요 충족 및 기 존도시 기능을 강화하고 임대주택의 공급 등을 목 적으로 한 중소규모 확장도시형 신시가지 조성도 병행해야 한다.
도시개발 및 정비전략은 첫째, 수요분산형 수도 기능 분담핵도시로서 서울의 주택수요를 수용하기 위해 개발되는 도시로 서울에서 상대적으로 근거 리에 개발되는 수도권 기능 분담핵도시를 건설한 다. 둘째, 광역생활권 중심도시로서, 서울에서 상 대적으로 원거리에 개발되며 수도권 남부와 북부 의 광역생활권의 중심기능을 담당하는 자족기능을 가진 전략 거점도시를 건설한다. 셋째, 도농통합형 지역생활권 중심도시로서 성장축에서 벗어난 지역 의 서비스 중심도시를 건설하고 또한 기존도시를 확충하여 도농 통합형의 도시로 육성한다.
주요 신도시 개발은 우선 개발수요를 균형 있게 배분한다. 즉 서울로부터 거리에 따라 근거리
발수요에 유연하게 대처한다. 그리고 광역 교통체 계의 결절지를 중심으로 신도시를 배치함으로써 기반시설 이용의 효율성 증대를 도모한다. 소수의 신도시를 가급적 큰 규모로 적정거리를 두고 개발 함으로써 연담화를 방지하고 아울러 환경훼손을 최소화하며, 집적이익의 극대화를 도모한다.
계획의 기대효과
경기도가 수립한 수도권 성장관리 기본구상은 비 록 비법정 계획이지만 수도권의 계획적 관리를 위 한 기초자료로 활용될 것이다. 참여정부가 들어선 이후 신행정수도건설을위한특별조치법, 국가균형 발전특별법 등 비수도권 발전을 위한 법령 제정 및 정비가 추진중이다. 현재 수도권 정책의 핵심이 되 는 수도권정비계획법에 의한 수도권 정비계획은 수도권에 대한 계획으로서 기능과 체계를 갖추지 못한 채 행위규제만을 다루고 있기 때문에 수도권 성장관리 기본구상은 이러한 문제의 보완기능과 계획적 개발·관리기능에 도움을 줄 것으로 기대 된다. 아울러 국토계획법에 의한‘선계획·후개발’
또는‘무계획·무개발’원칙을 철저히 적용하여 보 전할 지역에 대해서는 자연환경 조건 등에 따라 체 계적으로 보전하고, 개발할 지역은 체계적인 순서 에 따라 개발함으로써 건전한 국토공간구조의 기틀 을 마련하게 될 것이다.