▮ 목차 ▮
제 장 배경1 .
제 장 도시권 정책 관련이론과 사례2 . 도시권의 필요성과 범위
1.
도시권 관련 패러다임과 이론 2.
해외 도시권 정책 및 사례 3.
제 장 도시권 현황 및 지역간 연계 협력 실태3 . ㆍ 도시권 일반현황
1.
지역간 연계 협력 정책 현황과 과제
2. ㆍ
지역간 연계 협력에 관한 설문조사
3. ㆍ
제 장 글로벌 도시권을 향한 정책방향과 과제4 . 기본방향
1.
중점과제 2.
지자체와 중앙정부의 역할 3.
제 장 정책제언5 .
KRIHS ISSUE PAPER 2011-20
발행처 국토연구원: 발행인 박양호: 주소 경기도 안양시 동안구 시민대로: 254
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글로벌 도시권 육성방안 연구( II)
A Study on Global City-Regions in Korea(II) 김동주 정일호 서연미 주미진 이승욱 강민규ㆍ ㆍ ㆍ ㆍ ㆍ
세계화 추세가 확산되면서 경제활동이 집중된 도시권(city-region)의 역할이 부각되고 있다 도시권은 경제권 성격의 기능지역. (functional region)으로 광역시와 인근 시 군ㆍ 또는 중소도시가 상호 연계되어 형성되는 지역이다 광역시를 중심으로 하는 도시권의. 경우 비수도권지역에서는 크게 대전도시권 광주도시권 대구도시권 부산 울산도시, , , , ㆍ 권 등 개 도시권이 형성되어 있다4 .
년 기준 개 도시권의 총인구는 천인으로 전국 인구의 비수도권
2010 4 13,949 29.6%,
인구의 약60%를 차지하고 있다 개 도시권의 전국대비 지역내총생산. 4 (GRDP)비중은 제조업 비중은 서비스업 비중은 를 차지하여 비수도권의 경제거점 26.8%, 32.0%, 25.2%
역할을 수행하고 있다.
도시권의 형성과 발전에 중요한 역할을 하는 지역간 연계 협력은 대전 충청지역의ㆍ ㆍ 경우 대전광역시와 인근 개 시 군이 참여하는8 ㆍ G9협의체를 구성하여 비교적 활발한 협력활동을 펴고 있으며 광주 전남 대구 경북 부산 울산 경남에서는 광역시, ㆍ , ㆍ , ㆍ ㆍ ㆍ 도 또는 시 군 차원에서 공동사업을 추진하거나 포럼 등을 구성하여 협력 활동을ㆍ 하고 있다 그러나 이러한 협력활동은 추진동력이 미약한 등 협력이 초기수준에 머물고. 있다.
향후 도시권 육성을 위해서는 지자체 자율의 도시권 형성과 발전 도모 지자체간, 연계 협력 모델 구축 도시권을 광역경제권 및 국토발전의 선도지역화 해야 한다ㆍ , . 이를 위한 개 중점추진과제로는 첫째 지자체 주도와 자율에 의한 도시권 참여 지자체를6 , 구성하며 둘째 도시권 지자체의 공동발전전략을 마련하고 연계 협력사업을 발굴하여, , ㆍ 추진한다 셋째 지자체간 협력기반 강화를 위해 상호 역할분담과 성과공유 등을, , 규정하는 협약제를 도입하며 넷째 도시권 협력사업과 정책을 조정하고 주관하는, , 추진기구가 구성하도록 한다 다섯째 광특회계 개편 등을 통한 도시권 발전재원을. , 확보하도록 하며 여섯째 도시권 발전을 위한 법적 기반을 갖추기 위해 관련 법률, , 개정 또는 특별법을 신설하는 방안을 검토한다.
이와 같은 중점추진과제를 각 도시권의 특성에 맞게 적용하여 도시권의 발전역량을 제고하고 글로벌 경쟁력을 강화함으로써 국토 및 지역발전의 새로운 모멘텀이 되도록, 해야 한다.
요약
제 장 배경 1 .
최근 들어 세계화 추세가 확산되면서 국경을 초월한 경제 사회 교류가 활발해지는ㆍ 등 지구촌시대가 일상화 되고 있다 이에 국가의 역할은 축소되는 반면 국가내. , 경제활동이 집중된 지역의 중요성이 커지고 있다 이러한 지역의 형성단위가 교통망의. 발달 생활권과 경제활동의 광역화 등으로 인해 개별도시에서 도시 지역간 네트워크로, - 형성되는 도시권(city-region)으로 변화하고 있다.
년대 이후 영국은 도시권 프랑스는 메트로폴 독일은 1990 (city-region), (m tropole),é
메트로폴리탄지역(metropolitan region) 등과 같이 거점도시와 인접지역을 연계한 도시권을 중심으로 지역발전을 도모하고 있다 특히 지자체간의 협력적 발전을 통해. 도시권을 국가차원에서 뿐만 아니라 국제적인 경쟁력이 높은 지역으로 육성하는 전략을 펴나가고 있다 우리나라도. 2008년부터 개 광역시와 개 도7 9 ( )道를 개의 광역경제권7 으로 묶어서 발전시키는 정책을 펴고 있다 그러나 각 광역경제권별로
(economic region) .
산업 및 대학 육성 인프라 확충 등 부문별, (sector) 전략에 정책을 집중함으로써, 성장잠재력이 높은 도시지역의 공간적 역량 결집과 확산은 미흡한 실정이다 이를. 보완하기 위하여 도시권 정책 도입의 필요성이 제기되고 있다.
이에 본 연구는 우리나라 도시권을 경쟁력을 갖춘 지역성장 거점으로 육성하여 광역경제권 및 국토발전을 촉진하며 나아가 글로벌 수준으로 도약할 수 있는 방안을, 마련하고자 한다 이를 위해. 2010년 수행된 제 차 연구에서는 도시권 설정대안을1 검토하고 외국도시권과 역량을 비교하였다 또한 도시권의 경제 산업 정주환경 등, . , , 부문별 발전방향과 과제를 제시하였다 제 차 연구인 본 연구에서는 도시권 발전을. 2 위한 기본방향을 제시하고 도시권 형성 기반 조성을 위한 중점추진과제를 제시하였다, . 이를 위해 해외도시권의 연계 협력 정책 및 사례를 조사하고 우리나라 도시권의ㆍ , 현황과 문제점을 분석하였다 또한 지방도시권의 지자체 공무원 전문가 등을 대상으로. , 도시권의 특성화 발전 및 추진체계 등과 관련한 설문조사를 실시하고 이를 바탕으로, 우리나라 도시권의 연계 협력 활성화 방안을 제시하였다.ㆍ
제 장 도시권 정책 관련이론과 사례 2 .
도시권의 필요성과 범위 1.
도시권은 광역시와 같은 거점도시를 중심으로 일상생활 경제활동 등의 상호 연관이, 높은 다수의 지자체로 형성되는 일종의 경제권 성격의 기능지역(functional region)이다. 지방 도시들은 분권화와 함께 광역화 고령화 및 농촌지역의 인구감소 삶의 질과, , 복지 등 분야의 재정수요 증가에 따른 재원부족 현상 등에 직면하고 있다 또한 개방화에. 따른 지역의 대외적 경쟁력을 높여야하는 등의 도전도 함께 받고 있다 따라서 대내외. 경쟁력 확보와 발전역량 강화 비용절감과 투자효율 제고 등을 달성하기 위한 방안으로, 기존의 행정구역 단위의 개별적 발전에서 벗어나 도시권을 기반으로 연계 협력에ㆍ 의한 공동발전의 중요성이 매우 커지고 있다.
우리나라에서 도시권은 지자체간의 통근통학 등 기능적 연계성 지리적 인접성, , 인구밀도와 토지이용 등 도시적
활동성 등을 고려할 때 인구, 만 이상의 광역시와 인근 100
시 군을 포함하는 도시권은,ㆍ 수도권을 별도로 할 경우, 전국적으로 개 정도가 구성4 되어 있다 즉 대전광역시. , , 광주광역시 대구광역시 부산, , 광역시와 울산광역시를 중심 으로 하여 인근에 각각 개6 ~10 개의 기초지자체가 서로 다양한 연계를 형성하여 도시권을 이루고 있다.
그림 1 _ 전국 인구분포와 4개 도시권
도시권 관련 패러다임과 이론 2.
도시권의 형성과 성장에 관련된 이론들은 신지역주의 메가시티지역 네트워크 도시론, , , 거버넌스이론 등이 대표적이다 신지역주의. (new regionalism)는 도시 및 지역문제 해결을 위한 대안적 체제로 새로운 지방정부를 만들거나 기존 지자체들 간의 협력을 통해 도시 지역 문제를 해소하려는 접근방법이다ㆍ (Swanstrom, 2001). 또한 구지역주의(old regionalism)와 달리 신지역주의 시대에는 지역 간 협력이 경쟁력의 핵심으로 지방정부간 공식 비공식적 협력이 중요해지고 있다.ㆍ
구분 구지역주의(old regionalism) 신지역주의(new regionalism)
협력형태 통치(government) 협치(governance)
운영방법 조정(coordination) 협력(collaboration)
성격 폐쇄적(closed) 개방적(open)
권한 집권(power) 분권(empowerment)
표 1 _ 구지역주의와 신지역주의 비교
자료: Edward C. Lesage 외(2004)에서 재구성
메가시티지역(megacity region)은 행정적으로는 구분되어 있으나 생활 경제 분야의, 분야가 기능적으로 연결되어 있는 지역으로 주로 세계경제와의 연계성을 강조한다.
네트워크 도시론(network city)은 도시경제적 측면에서 도시간의 협력을 강조하고 있다 개 이상의 도시들이 차별화된 전문화를 통해 수평적이고 상호보완적인 관계. 2 속에서 규모의 경제를 지향한다 네덜란드의 암스테르담 로테르담 헤이그 등이 각각. , , 비즈니스 국제물류 행정기능 등 분야에 특화하면서 광역적 교통네트워크를 통해, , 상호 유기적인 교류로 하나의 도시권을 형성하는 란스타드(Randstad)지역이 대표적 사례이다 지역간 협력 거버넌스 이론에서는 외부효과를 통해서 지역간 협력의 원인을. 밝히려고 하고 있다 이에 각 지자체간의 비용과 편익측면에 따라 자발적 협력. , 준광역행정 광역행정 등의 다양한 협력형태를 나타내고 있다 또한 지역간 협력, . 거버넌스의 한 형태로 다층 거버넌스(multi-level governance)의 개념이 유럽연합
에 관한 경험적 연구에서 처음 등장하였다 다층 거버넌스에서는 참여주체들이
(EU) .
위계적 권한을 갖는 분포로 구조화되어 있으나 정책과정에서는 수평적 상호연계 구조를, 갖는 특징을 보인다.
해외 도시권 정책 및 사례 3.
해외 선진국들은 세계적으로 경쟁력을 가진 도시권의 육성을 통해서 국가 발전의 지역기반으로 삼고 있다 해외의 대표적 도시권은 영국의 맨체스터. (Manchester)도시권, 프랑스의 리옹(Lyon)도시권 그리고 미국의 시애틀, (Seattle)도시권과 남부캘리포니아 도시권 등이다 이들 도시권들은 광역행정을 책임지는 지자체연합을 (South California) .
가지고 있다 맨체스터도시권에는 맨체스터와 인근. 10개 지자체연합인 광역맨체스터 협의회(AGMA)가 실질적인 도시권 정책을 집행하고 있다 리옹도시권은 중앙정부. 차원에서 추진된 다양한 협력 정책의 결과로 서로 다른 공간적 범위의 도시권이 형성되어 있으며 그랑 리옹, (Grand Lyon)이 주도적인 역할을 하고 있다 남부캘리포니아 도시권은. 지방정부가 개별적으로 다루기 어려운 광역문제를 논의하고 관련계획 수립 및 정책을 도출하는 지자체연합인 남부캘리포니아 연합 (SCAG)이 있다 시애틀도시권은 퓨젯. 사운드권역협의회(PSRC)가 광역적 지역발전의 구심적 역할을 하고 있다 이러한 해외. 도시권 사례에서 나타나는 주요 특징은 다음과 같다.
첫째 도시권의 형성은 도시의 광역화에 대응한 생활서비스의 효율적 공급 및, 성장관리 등을 위해 지자체간의 자율적인 협력으로 시작하였다 이후 도시권은 자국. 내에서 뿐만 아니라 글로벌 차원의 경쟁력을 갖춘 도시권으로 발전하기 위한 공동발전 목표를 설정하고 협력을 강화하고 있다.
둘째 도시권 발전목표 실현을 위한 지자체간 공동의 발전계획 및 추진전략을, 수립하며 지식서비스 환경 문화 등의 분야를 중심으로 발전을 도모하고 있다 특히, , , . , 광역교통인프라 구축 및 관리 물류시설 건설 하천관리 교육 연구기능 확충 등 다양한, , , ㆍ 연계 협력 프로젝트를 추진하고 있다.ㆍ
셋째 광역협의회 도시권 의회 등 다양한 형태의 협력적 추진기구를 구성 운영하고, ,
있으며 지자체 공공기관 경제단체 기업 등이 참여하고 있다 또한 지자체 대표로, , , , . 구성된 최고 의결기관인 이사회 등을 조직하고 사무국 또는 위원회 등을 통해 도시권, 정책을 실무적으로 추진하고 있다.
마지막으로 정책 추진기구의 구성 및 운영에 관한 사항을 법률 또는 규정에 명시하고 있으며 지방세 국가보조금 등을 통하여 도시권 정책추진을 위한 재원을 마련하고, ㆍ 있다.
제 장 도시권 현황 및 지자체간 연계 협력 실태 3 . ㆍ
도시권 일반현황 1.
대전 광주 대구 부산 울산도시권 등 개 도시권의 인구는, , , ㆍ 4 2010년 기준으로 천인에서 천인 범위의 규모이며 총인구수는 천인으로 전국인구의
1,658 6,680 , 13,949
를 차지하고 있다 수도권 인구가 천인으로 전국인구의 인 점을
29.6% . 22,969 48.7%
감안하면 개 도시권에는 비수도권 인구의 약, 4 60%가 거주하는 인구 및 경제활동의 집적지이다 그러나. 4개 도시권의 65세 이상의 고령인구비율은 평균 19.5%
로 수도권의 에 비해 높은 실정이다 (10.6% 26.1%)∼ 9.1% .
구분 인구 천인( , %) 제조업종사자수 인( , %) 서비스업종사자수 인( , %) 전국 47,196 (100.0) 3,102,601 (100) 5,265,537 (100.0) 수도권 22,969 (48.7) 1,394,446 (44.9) 3,064,146 (58.2)
개 도시권
4 13,949 (29.6) 991,291 (32.0) 1,328,111 (25.2) 대전도시권 2,676 (5.7) 139,488 (4.5) 283,744 (5.4) 광주도시권 1,658 (3.5) 81,254 (2.6) 180,863 (3.4) 대구도시권 2,935 (6.2) 204,173 (6.6) 266,425 (5.1) 부산 울산도시권ㆍ 6,680 (14.2) 566,376 (18.3) 597,079 (11.3) 기타 지역 10,278 (21.8) 716,864 (23.1) 873,280 (16.6)
표 2 _ 4개 도시권의 인구 제조업 및 서비스업종사자수 현황, (2010)
자료 통계청 국가통계포털: (http://kosis.kr/)
개 도시권의 전국대비 지역내총생산 비중은 제조업종사자수 비중은
4 (GRDP) 26.8%,
서비스업 종사자수 비중은 를 차지하고 있어 비수도권 지역에서 경제거점
32.0%, 25.2% ,
역할을 하고 있다 그러나 수도권의. 45% 58%∼ 수준보다는 경제력이 크게 낮다. 개 도시권은 대부분 중심도시인 광역시에 도시지하철이 운행되고 있으며 가
4 , KTX
정차하고 있어 서울 등 전국 주요 도시에 2~3시간 내외로 접근이 가능하다 각. 도시권에는 국제공항이 위치하고 있어 일본 중국 등 근거리 국가의 일부 지역과, 연결되어 있으나 미주 유럽 등을 포함하는 거의 대부분의 국제선은 수도권에 위치한, , 인천국제공항을 이용하고 있는 실정이다.
각 도시권의 인구이동 산업 및 거점기능 분포 등을 살펴보면 대전도시권은, , 국토중심부에 입지하는 지경학적 특성으로 인해 수도권 등 도시권 외부로부터의 인구유입이 계속되고 있으며 도시권내에서는 제조업은 공간적으로 집적되고, 서비스업은 분산되는 경향을 보이고 있다 특히 과학기술분야. R&D기능이 집적된 대덕연구단지와 세종시 과학산업단지 과학비즈니스벨트 등이 위치하고 있다, , . 광주도시권에서는 광주광역시의 인구집중이 높으며 도시권내에서 제조업은 분산, , 서비스업은 집적 현상이 나타나고 있다.
산업분야는 광( )光산업 문화예술분야에 특화되어 있다 대구도시권에서는, . 대구광역시의 인구집중도가 높으며 대구시 인근 경산시에 대학이 집적되어 있고, , 구미시에는 디스플레이, 모바일에 특화된 국가산업단지가 위치하고 있다. 부산 울산도시권은 도시권내부 및 외부지역과의 활발한 인구이동이 일어나고 있으며,ㆍ 부산광역시는 국제항만시설을 갖춘 물류와 국제비즈니스 울산광역시는 자동차 조선, , , 석유화학 창원시는 로봇과 기계 등의 분야에서 세계적 경쟁력을 갖추고 있다 타, . 도시권과 달리 부산 울산 통합창원시 등 인구, , 100만 명 이상 도시들로 구성된 다핵형 공간구조를 형성하고 있다.
그림 2 _ 4개 도시권의 주요 거점기능 분포
대전도시권 대구도시권
광주도시권 부산 울산도시권ㆍ
지역간 연계 협력 정책 현황과 과제
2. ㆍ
도시권이 형성되어 경쟁력을 갖기 위해서는 지자체간의 특성화된 발전을 바탕으로 활발한 상호 연계가 이루어져야 한다 특히 지자체간의 교통 주거 환경 등 분야의. , , 연계 확충 등 긴밀한 협력이 매우 중요하다.
그동안 우리나라는 여러 지자체를 묶어서 지역간 연계 협력을 계획적으로 또는ㆍ 정책적으로 지원 육성하는 정책을 시행해 왔다ㆍ . 1994년부터는 광역시와 주변지역, 산업단지와 배후지역 등 전국 10개 지역을 광역권으로 지정하여 육성하고 있다. 년부터는 개의 지방 도시권에 대해 광역교통계획을 수립하여 광역도로와 철도 1997 5
등 광역인프라를 확충하고 있다. 2000년부터는 대도시지역의 개발제한구역 그린벨트( )
조정과 토지이용 교통 주거 등 분야의 계획적 발전을 도모하기 위해 전국, , 11개의 광역도시권에 대해 광역도시계획을 수립하여 관리하고 있다 그러나 이들 정책은. 개발제한구역 조정 광역인프라 확충 등 특정 목적 중심으로 계획과 정책을 추진함에, 따라 지자체간 공동발전과 이를 위한 지자체들의 자발적 참여 및 내실 있는 협력이 미흡하였다.
년부터는 기초생활권 광역경제권 초광역개발권 등 차원 지역발전정책의
2010 , , 3
일환으로 지역간 연계 협력사업을 추진하고 있다 시 도 광역지자체간 연계ㆍ . ㆍ ㆍ 협력사업의 경우, 2010년에는540억 원 규모로30개 과제를 추진하였으며, 2011년에는 억 원 규모로 확대하였다 그러나 지역간 연계 협력사업이 주로 지자체들의
1,000 . ㆍ
숙원사업들만을 대상으로 함으로써 혐오 선호시설 문화 관광 교통 도시개발, ㆍ , ㆍ , ㆍ , 농수산업 분야 등 시너지 창출이 가능한 사업들이 추진되지 못하고 있다 또한. 지자체별 사업별로 자기 완결성을 꾀하는 칸막이식 사업추진 구조를 가지고 있으며,ㆍ 사업 추진조직의 기능과 협력체계가 명확하지 않아 형식적 협력형태를 띠고 있는 점이 지적되고 있다.
이외에 광역행정의 일환으로 지자체간의 사무위탁 행정협의회 구성 지방자치, , 단체조합 구성 등 지방자치법에 근거한 방식으로 협력업무를 수행하고 있다 이 경우. 대부분 행정사무 협력에 치중하고 협의회 등을 통해 협력사업을 발굴하더라도, 법 제도가 미비하고 협력사업 선정이 체계적이지 않으며 민간의 참여가 제한되고ㆍ 있는 점 등이 한계이다.
이외에 개 도시권 지역 등을 포함하여 지자체 간의 공동발전을 위해 자발적으로4 협력해온 사례는 다음과 같다.
대전광역권은 대전광역시와 인근 개 시 군이 참여하는8 ㆍ G9(Group 9) 협의체를 구성하여 연계 협력활동을 펴나가고 있다 그동안 산업 교통 문화 등의 분야에서ㆍ . , , 지역간 연계 협력사업을 발굴하여 공동 추진하는 등 타 지역에 비해 비교적 체계적인ㆍ 지자체간의 공동체 활동을 하고 있다 광주광역시와 전남지역의 경우 광주광역시가. , 년 직할시로 승격하면서 전라남도에서 행정적으로 분리되었으나 지역민들은 1986
여전히 정서적으로 같은 고장이라는 인식이 강하다 그러나 광주광역시와 인근. 시 군간의 협력수요는 다른 도시권에 비해 많지 않은 관계로 연계 협력이 상대적으로ㆍ ㆍ 활발하지 않은 실정이다 대구광역시와 경북 시 군간의 협력은 경제통합차원에서. ㆍ 주로 버스와 지하철 등 교통망 연계 광역상수도 공급 등의 분야를 중심으로 이루어지고, 있다 부산 울산도시권이 위치한 부산 울산 경남지역은 경제 산업 물류 등의 분야가. ㆍ , , , , 특화되고 산업 경제활동에 있어 거대한 클러스터가 형성되어 있어 비교적 활발할, 연계가 이루어지고 있다 그러나 도시권 형성과 관련하여 부산광역시 울산광역시. , 등 대도시 간의 경쟁에 치중하기보다는 상생발전을 위한 강한 협력이 요구되고 있다.
이와 같이 개별 지자체 단위의 행정과 정책 및 사업추진의 여건하에서 관련 지자체들이 모여서 상호 관심분야의 협력활동을 펴나가고 있으나 이러한 활동을 체계적으로 추진할 수 있는 제도적 기반이 미비하고 자치단체장의 관심여부 등에 영향을 받는, 등 협력활동에 대한 추동력이 미약한 실정이다.
지역간 연계 협력에 관한 설문조사
3. ㆍ
지역간 연계 협력과 도시권 육성방향 등과 관련하여 향후 도시권 정책 수립의ㆍ 기초자료로 활용하기 위하여 각 도시권의 지자체 공무원 시 도 연구기관의 연구원, ㆍ , 대학교수 등을 대상으로 설문조사(2011.11)를 실시하였다.
조사결과 지역간 연계 협력 차원에서 지금까지 추진된 정책들 중 가장 효과가, ㆍ 높았던 것은 광역계획 수립을 통한 연계 협력 이었다 다음으로 기초생활권 및‘ ㆍ ’ . ‘ 광역경제권 연계 협력ㆍ ’, ‘행정협의회, 조합, 사무위탁 등 지방자치단체간 행정협력사업 등의 순서로 효과가 높았다고 응답하였다’ .
지자체간 연계 협력의 성과로는 공공서비스에 대한 접근성 제고 가 가장 높게ㆍ ‘ ’ 평가되었으며 이어서 행정비용 절감 주민생활의 편의성 제고, ‘ ’, ‘ ’, ‘지역경제 활성화’ 등에서 성과가 있었다고 응답하였다.
그림 3 _ 지자체간 연계 협력 성과ㆍ
그러나 그동안 추진된 지자체간 연계 협력정책과 활동에 대해서는 전체적으로ㆍ 긍정적 평가(18.7%)보다는 부정적 평가(39.5%)가 배 이상 많아 향후 정책적 보완이2 , 필요하다고 인식하고 있었다 앞으로 지자체간 연계 협력 활성화와 도시권 정책이. ㆍ 실효성을 갖기 위해 개선해야할 과제로 지자체간 경쟁의식과 지역이기주의 극복 이‘ ’ 가장 중요하며 다음으로 연계 협력사업의 발굴과 추진, ‘ ㆍ ’, ‘협력관련 예산 확보’,
협력관련 법 제도 마련 협력 추진조직 구성 등이 필요하다고 보았다
‘ ㆍ ’, ‘ ’ .
그림 4 _ 지역간 연계 협력 강화를 위한 개선과제ㆍ
제 장 글로벌 도시권을 향한 정책방향과 과제 4 .
기본방향 1.
지금까지 추진된 지역간 연계 협력의 한계를 보완하여 향후 도시권 육성을 위해ㆍ 필요한 정책방향은 지자체 자율의 도시권 형성과 발전 지자체간 연계 협력 모델, ㆍ 구축 및 확산 광역경제권 및 국토발전의 선도지역화이다, .
그림 5 _ 도시권 정책의 기본방향
지자체 자율의 도시권 형성과 발전 1)
도시권 정책은 행정구역을 넘어서는 지자체간의 조정과 협력을 통해 해결하고 대응해나가기 위한 정책이다 따라서 지자체의 권한과 자율을 기반으로 상호 협력을. 통해 지역발전과제를 도출하고 추진해야하며 이는 지방화와 분권화 지역상생발전의, , 이념과도 부합한다 도시권 정책의 지속적이며 안정적 추진을 위해서는 지자체 등. 다양한 주체들의 참여와 협력이 필요하다 참여 주체의 책임과 역할은 지자체의. 발전수준과 재정여건 등의 조건에 따라 다양한 방식으로 분담해야 한다.
지자체간 연계 협력 모델 구축 및 확산
2) ㆍ
행정구역 중심의 독자적 발전에서 벗어나 미래지향적 상생협력의 지역발전을 이루어야 한다 이를 위해서는 각 지자체의 특성화 발전을 통해 경쟁력을 갖추는 것이 우선되어야. 하며 이를 기반으로 지자체간의 공동프로젝트 추진 등 상호 긴밀한 네트워크를 통해, 시너지를 극대화해야 한다.
특히, 지자체간의 협력은 광역자치단체 광역시 도 간 또는 기초자치단체( ㆍ ) 시 군 간의 수평적 협력뿐만 아니라 광역자치단체와 기초자치단체 중앙정부 등을
( ㆍ ) ,
포함하는 다층적(multi-level) 협력이 원활해야 한다 광역시와 시 군을 포함하는. ㆍ 대도시권의 경우 다층적 협력기반 강화를 위한 제도개선 및 지원이 필요하다.
광역경제권 및 국토발전의 선도지역화 3)
인구와 산업 등이 집적된 광역시 등 거점지역과 인근 시 군 또는 중소도시와 신성장거점ㆍ 등의 연계를 통한 광역적 발전을 이루어야 한다 특히 도시권 전체의 경제 산업. , , , 인프라 문화 등 분야의 핵심역량 강화와 이를 구현하기 위한 세부 전략이 R&D, ,
추진되어야 한다.
도시와 지역의 여건과 분포특성 등에 따라 광역경제권 내에 다양한 도시권 육성이 가능하고 도시권을 중심으로 연계 협력의 성과를 가시화하여 이를 타 지역으로, ㆍ 확산되도록 한다 이를 통해 광역경제권의 발전을 견인하고 국토의 균형발전과 글로벌. 경쟁력을 높여야 한다.
중점과제 2.
도시권 연계 협력 활성화 및 추진체계 구축을 위해 필요한 중점과제로 지자체 주도의ㆍ 도시권 설정 도시권 공동 발전전략 수립 및 연계 협력 사업 발굴 지자체간 협약, ㆍ , 활성화 협력적 추진기구 구성 도시권 발전재원 확보 도시권 발전의 법적 기반 구축, , ,
등 개 과제가 대표적이다6 .
대 중점 과제는 지역간 연계 협력 활성화를 통한 도시권 발전을 위해 기본적으로
6 ㆍ
고려해야할 사항이다 물론 각 도시권별 여건과 특성에 따라 중점과제의 반영여부와. 적용수준 등은 차이가 있을 수 있다 특히 도시권내 지자체간 연계 협력의 기반이. , ㆍ 취약한 여건 하에서 모든 과제를 동시다발적으로 추진하는 데는 한계가 있다 따라서. 도시권의 특성상 우선적으로 필요한 과제를 중심으로 단계적으로 추진하는 방식도 필요하다.
그림 6 _ 도시권 육성을 위한 중점 과제
지자체 주도의 도시권 형성 1)
도시권의 유형 구분
□
전국의 시 군 분포와 경제적 및 행정적 위상 등을 고려한 정주체계에 따라 중추도시권,ㆍ 농어촌생활권 등의 유형으로 구분하고 유형별 특성에 따라 정책의 차별화 한다, . 중추도시권은 광역시 등 거점도시와 기능적으로 연계된 인근 시 군으로 형성되거나,ㆍ 중소도시 또는 거점 국책사업지구간의 네트워크 형성으로 시너지를 제고할 수 있는 지역 등이 대상이다 농산어촌 생활권은 도시권과 연결성이 낮은 다수의 농어촌지역으로. 형성될 수 있다.
도시권의 합리적 설정
□
도시권은 행정구역을 넘어서 형성되는 경제권으로써 기능지역(functional region) 성격을 갖는 점을 고려하여 도시권의 범위 즉 참여 지자체를 설정하도록 한다, . 2010년 차년도 연구에서 기능적 연계성 통근통학 일상통행 지리적 근접성 행정구역
1 ( , ), (
인접여부 연담화 수준 도시적 활동성 인구밀도 도시적 토지이용률 농가율 등을, ), ( , , ) 기준으로 하여 지방 광역시를 중심으로 하는 개 도시권을 설정한 바 있다 앞으로, 4 . 지자체간의 역사문화 동질성 주민 의견 등을 종합적으로 고려하여 도시권이 설정이, 구체화되도록 하여 정책을 추진해야 한다.
도시권 설정은 중앙정부가 주도하기보다는 지역여건에 맞추어 지자체들이 자율적으로 정하도록 한다 도시권 설정과 관련하여 지자체의 자율을 저해하지 않는. 범위에서 중앙정부는 도시권 구성을 위한 인구 경제규모 등 최소한 요건과 가이드라인을, 마련하여 제시하는 방안을 검토할 필요가 있다.
또한 도시권의 지자체 구성도 항상 고정되어 있는 것이 아니라 필요에 따라 참여, 또는 배제가 가능하도록 하는 등 유연하게 함으로써 지역간의 경제 산업 문화 환경, , , 등 다양한 분야와 주체간의 연계 협력에 제약이 되지 않도록 해야 한다.ㆍ
공동 발전전략 수립 및 연계 협력사업 발굴 추진
2) ㆍ
도시권별 특성에 부합하는 발전전략 마련
□
도시권을 광역경제권 발전의 선도지역으로 육성하며 나아가 글로벌 경쟁 거점지역으로, 발전시켜 나가기 위해서는 다음과 같은 전략을 중점 추진해야 한다 다만 이러한 전략은. 일률적이기 보다는 도시권별 특성을 고려하여 탄력적으로 적용할 필요가 있다.
국제적 경제거점 육성
①
도시권은 FTA확대 등 新개방시대에 대응하여 세계적 도시권과 경쟁할 수 있도록 글로벌 자본 인재 정보의 거점이 되도록 한다 이를 위해서는 글로벌 스탠다드에, , . 부합하는 투자환경 구비 정주환경의 질 제고 등이 이루어져야 한다 무엇보다 도시권내, .
산업단지 경제자유구역에 대한 국내외 투자유치를 확대할 수 있도록 규제를 개선하도록, 한다.
대규모 외국인투자에 대한 계획수립 및 사업추진절차 간소화 부지확보와 입지규제, 완화와 실질적인 원스톱서비스의 제공도 필요하다 또한 외국인 생활에 불편이. 없는(barrier-free) 환경이 조성되도록 한다.
도시권 전체가 경제지역화 할 수 있도록 단계적이며 적극적인 규제개선과 이를 위한 로드맵을 설정하여 추진해나가도록 한다.
신성장기반의 전략산업 클러스터 육성
②
도시권 여건에 부합하는 미래 첨단기술분야의 특화산업을 육성한다 미래성장동력인. 융합 초기술 기반의 산업단지 조성 등을 통해 도시권을 IBEC (IT BT ET CT)ㆍ ㆍ ㆍ 新
산업밸리화 한다 미래 신성장동력인 융합분야와 별도로 기존 산업 고도화를
IBEC . IBEC
추진하도록 하며 이들 분야와 관련한 거점도시의 지식기반서비스를 확충하고 인근, 시 군의 제조업과 연계를 강화한다.ㆍ
또한 도시권내 특화산업과 대학을 연계한 전문화를 강화하여 경쟁우위를 확보하도록 한다. IBEC등 특화분야의 연구개발 허브를 조성하여 해외 고급인력과 기업의 집적을 촉진하도록 한다.
네트워크 도시권 구축
③
지역 특성화 발전에 기반한 도시 네트워크가 구축되도록 한다 지자체간. 비즈니스서비스 산업, , R&D, 인프라 생활서비스 등 도시기능의 상호보완적 유기적, , 연계체제가 형성되도록 한다. KTX등 고속간선교통망을 기반으로 도시권내 주요도시 및 성장거점을 허브앤스포크(hub & spoke) 등 도시권 공간구조 특성에 맞게 네트워크화할 필요가 있다.
도시권 네트워크와 관련하여 광역순환교통망 구축 등을 통해 대중교통중심의 광역 통합형으로 개발되도록 한다 도시권내 도로 철도 항공 등 교통수단간 원활한ㆍ . , ,
환승 환적이 가능한 통합운영방식의 인터모달리즘ㆍ (intermodalism)이 구현되도록 한다 도시권의 글로벌 관문. (gateway) 기능 강화가 필요하며 이를 위해 동북아 등, 세계 주요지역과 국제공항 항만 등을 이용한 접근성을 제고하도록 한다, .
스마트형 성장기반 조성
④
도시권 주민의 삶의 질 향상 글로벌 인재와 자본유치 지원을 위한 선진형 정주 문화, ㆍ 환경을 갖추도록 한다 지역 고유의 역사문화 지원 등 도시권의 특성을 도시권 발전에. 활용하며 우수 인재가 선호하는 주거 및 여가환경을 조성하도록 한다, .
교육서비스의 질적 개선 및 선진형 의료 서비스가 공급되도록 한다 이를 위해. 거점도시에 특성화고교 외국인학교 등 선진교육환경을 구비하도록 하며 수도권과, , 같은 우수 의료서비스를 지방도시권에서도 이용할 수 있도록 수도권 의료기관의 지방분원 입지 유도 지역대학병원의 경쟁력 강화 외국인 전담 진료소 확충 등을, , 추진한다 농촌지역에 필요한 교육 의료 등 기초생활서비스가 도시권 차원에서. ㆍ 통합적으로 공급 운영되도록 하며 이를 위해 기초생활권 정책과 연계 추진한다ㆍ , .
저탄소 녹생성장형 도시권 육성
⑤
도시권 차원에서 저탄소 녹색성장을 구현하여 온실가스 감축을 촉진하도록 한다 도시권. 지자체간의 기능분담과 공간구조를 고려한 분산형 집중방식의 압축개발(compact 로 에너지 절약을 촉진하도록 한다 신재생에너지 활용 자원순환시스템
development) . ,
구축 대기질 및 수질관리 등을 도시권 단위로 추진하도록 한다 광역대중교통망, . 구축 등을 통해 도시권 전체의 저탄소 녹색형 교통체계가 구축되도록 한다.
도시권 지자체간 기후변화에 대한 공동대응도 필요하다 도시권 차원의 온실가스. 감축 공동목표 수립 기후변화 공동대응팀 구성 등을 추진한다 또한 오픈스페이스, . , 강 하천 해안 등 녹색자산, , (green assets)과 녹색인프라의 지자체간 공동운영 및 관리를 통해 도시권 단위의 통합적 녹색경영이 구현되도록 한다.
창조적 지역재생 추진
⑥
도시권내 노후 시설과 기능의 재구조화를 통해 창조적 도시권 발전이 되도록 한다.
노후 주거단지의 복합개발 노후산업단지의 첨단기술기반 생태산업단지화 노후항만의, , 워터프론트형 개발 등을 추진한다 기존 교통시설은. IT ETㆍ 융합형 스마트하이웨이 등으로 지능화(intelligent)하도록 한다 지역재생 추진과 관련하여 지역문화 등 특성을. 반영하며 건축 디자인 개념을 도입하여 개성 있고 품격있는 도시권이 되도록 한다, . 도시재생 추진시 KTX정차역 등 교통거점을 비즈니스 컨벤션 문화예술 기능을, 갖춘 거점으로 복합개발하여 도시권 서비스 확충 및 지역경제를 활성화하도록 한다.
또한 KTX정차역 기반의 광역교통환승체계를 구축하는 등 대중교통중심의 도시권 개발(Transportation Oriented Development: TOD)이 되도록 한다 도시권 차원의. 재생 및 개발사업 추진과 관련하여 지자체 전체의 광역적 수요와 기능분담을 고려하며, 개별 지자체간에 중복되는 개발수요를 효율적으로 관리하는 것이 중요하다.
도시권 특성에 맞는 연계 협력사업 발굴
□ ㆍ
도시권의 국제적 경제거점화 신성장기반의 전략산업 클러스터 육성 네트워크 도시권, , 구축 스마트형 성장기반 조성 저탄소 녹색성장형 도시권 육성 창조적 지역재생, , , 추진 등 도시권 발전을 위한 전략을 구체화할 수 있는 연계 협력 프로젝트를 지자체ㆍ 공동으로 발굴하여 추진하도록 한다.
지자체의 모든 사업을 지역간 협력사업으로 추진하는 것은 가능하지도 않고 바람직하지도 않다 따라서 지역간 협력이 이루어질 수 있는 특성을 가진 사업을. 적극적으로 발굴 선정하여 추진하는 방식으로 협력이 이루어져야 한다 전문가ㆍ . 설문조사 결과 도시권 정책을 통해 연계 협력사업을 추진할 경우 수요가 가장 많은ㆍ , 분야는 도로 철도 등 인프라 건설과 운영 산업 경제 등 분야인 것으로 나타났다ㆍ , ㆍ . 협력수요가 큰 이들 분야를 중심으로 도시권 내 지자체들이 공통적으로 편익을 얻을 수 있는 사업을 선정 추진할 필요가 있다.ㆍ
협력기반 강화를 위한 지자체간 협약 활성화 3)
협약제도의 실효성 강화 및 도시권 적용 방향
□
지자체간 공동발전계획 수립 개발사업 추진 및 운영 성과공유 중앙과 지자체 재정지원, , , 등을 제도적으로 뒷받침하기 위해서는 도시권 발전협약의 도입이 필요하다 이와. 관련하여 지자체간 협약에 관한 사항은 국가균형발전특별법 과 지역균형개발 및「 」 「 중소기업 육성에 관한 특별법 등에서 규정하고 있다.」 1) 그러나 이러한 법령의 규정에도 불구하고 협약제도가 실제 집행되는 사례를 찾아보기 힘들다 우리나라에서 지역간. 협력이 잘 이루어지지 않는 이유는 근본적으로 개별 지자체 중심의 행정구조에 그 원인이 있으나 이외에 협력의 성과와 비용을 어떻게 배분할 것인가에 대한 불확실성이, 큰 데에도 원인이 있다 협력을 통해 얼마만큼의 성과를 분배해야 하며 이를 위해. , 얼마만큼의 비용을 지불해야하는지 명확하지 않은 상태에서 선뜻 협력에 나서기가 쉽지 않기 때문이다 지역간 협력에 협약이 활용되면 이러한 불확실성의 해소가 어느. , 정도 가능하다.
해외의 주요 도시권에서는 지자체 상호간 또는 국가와 지자체간 협약을 체결하여 정책추진을 공고히 하고 있다 영국의 다지역 협약. (Multi-Area Agreements: MAA), 프랑스의 계획계약(Contrat de Projet), 미국 시애틀의 지자체간 협약(Interlocal 이 대표적 사례이다 이러한 협약에는 중앙정부 지자체 이외에도 지역
Agreement) . ,
내 다양한 주체 이익단체 광역협의체 등 가 참여하고 있으며 협약 주체별 권한뿐만( , ) , 아니라 투자분담 관련 사항도 협약 내용에 포함하고 있어 그 실효성을 높이고 있는 점을 참고할 필요가 있다.
1) 국가균형발전특별법 제 조에는 국가와 지방자치단체는 국가와 지방자치단체 간이나 지방자치「 」 20 “ 단체 상호간에 지역발전을 위한 사업을 공동으로 추진하기 위하여 사업내용 및 투자 분담 등이 포함된 지역발전투자협약을 체결할 수 있다 고 규정되어 있다” . 「지역균형개발 및 중소기업 육성에 관한 특별법 제 조의 제 항과 제 항에는」 38 7 1 2 “시 도지사 또는 시장 군수 구청장은 지역종합ㆍ ㆍ ㆍ 개발사업을 효율적으로 추진하기 위하여 시행자와 대통령령으로 정하는 바에 따라 지역종합 개발사업의 시행에 관한 협약을 체결하여 시행할 수 있다 규정되어 있다” .
도시권 협약 활성화를 위한 지역발전투자협약제도 개선
□
협약 참여주체의 확대 및 주체별 책임과 권한 명시
①
현행 지역발전투자협약제도에 의한 협약 체결주체는 국가와 지자체로 국한되어 있다.
특히 지역발전투자협약은 광역지자체로 국한되어 있으며 지역종합개발협약 에서의, 민간은 사업시행자를 의미한다 또한 국가와 지자체가 협약을 체결할 수 있다는 규정을. , 두고 있을 뿐 주체별 책임과 권한에 대한 사항이 불명확하다.
국가 및 지자체 이외 주체의 협약 참여 보장을 통해 도시권내 여러 주체의 참여와 도시권 특성에 맞는 다양한 유형의 협약 체결이 가능하도록 해야 한다 또한 협력사업의. 성격과 관계없이 제출된 지역발전투자협약을 모두 지식경제부장관이 검토하는 현행 제도를 개선하여 지역개발사업 특성에 따라 관계 주무부처가 협약의 주도적 역할을 담당할 수 있도록 개선할 필요가 있다 예를 들어 개발촉진지구 관련 협약은 주무부처인. 국토해양부가 지자체와 협약과정을 지원하는 것이 바람직하다 협약참여 주체별로 역할. , 권한 및 책임소재를 명확히 하여 협약을 바탕으로 국가정책 및 지역정책 또는 지역정책, 간의 조정이 가능하도록 해야 한다 중앙정부는 지자체간 협약 작성의 지침 등을. 제공함으로써 협약 과정을 지원하는 한편 필요시에는 협약의 주체로 참여도록 한다, .
도시권 참여주체의 의견 수렴을 위한 협약절차 개선
②
현행의 지역발전투자협약은 협약체결 절차상 중앙정부로부터 승인된 협약안을 두고 기초지자체가 의견을 제시하도록 하고 있어 하위 지자체의 폭넓은 의견개진이 미흡한 실정이다 영국 프랑스 미국의 경우 협약 또는 프로젝트 계약을 작성하는 단계부터. , , 계약당사자인 지자체의 하위 지자체 의견을 청취하여 지역의 이해관계를 최대한 반영하고 있다 도시권 내 지자체간 협약체결 절차 및 중앙정부와 도시권간 협약. 절차를 구체화해야 한다 협약 추진 초기에 도시권 협력 추진기구를 중심으로 도시권. 내 의견 수렴절차를 마련하고 중앙정부의 공모사업 선정 및 지역개발지구 지정 후에는 협약체결을 의무화 할 필요가 있다.
그림 7 _ 중앙정부 참여사업의 협약체결 절차 안( )
협약 대상사업의 범위 및 우선순위 선정 등 구체화
③
협약 대상사업은 지역적 차원에서 시급성을 요하는 사업부터 국책사업에 이르기까지 다양하게 선정해야 한다 국제적 경제거점 육성 신성장산업 클러스터 육성 네트워크. , , 도시권 구축 스마트 성장기반 조성 저탄소 녹색도시권 육성 창조적 지역재생 추진, , , 등의 전략과 관련된 사업을 우선 검토할 필요가 있다 특히 국가와 지자체 또는 지자체. , 간의 재정건전성을 기준으로 상호 부담가능한 사업부터 우선적으로 추진하는 것이 바람직하다.
협약 대상사업 추진을 위한 재원 조달주체 명시
④
지자체 공동으로 추진하는 일부 사업은 현행 법률에 따라 재원부담 비율이 명시되어 있으나 중앙 지자체 민간 비율로만 제시하도록 되어 있다 지역개발사업 추진과, , . 관련하여 중앙정부 예산지원에 의존하는 구조로 인해 협력 사업에 참여하는 지자체는 사업 추진 재원 확보와 분담보다는 사업유치 경쟁에 치중하게 된다 따라서 도시권. 연계 협력 사업에 참여하는 주체별로 협약 대상사업에 대한 예산분담(matching fund)ㆍ 계획을 명시하도록 해야 한다 중앙정부가 협약을 주도하는 사업에 참여하는 경우. 도시권별 지원 가능 재원의 총액 등을 사전에 조정할 필요가 있다.
도시권 협력적 추진기구 구성 4)
협력 추진기구 구성과 역할
□
행정구역을 초월한 연계 협력과 원활한 조정을 위해서는 상시적인 협의체인 가칭ㆍ ( ) 도시권협의회를 구성할 필요가 있다 도시권협의회에는 협력사업에 대한 논의와 사업. 선정을 위해 광역시 및 기초지자체장과 지방의회 대표들의 참여가 필요하며 이외에도 기초지자체가 속한 광역시 도 지자체 의회 지역 민간기구 시민단체 경제계 등의ㆍ , , ( , ) 참여가 가능하다.
도시권협의회가 도시권내 통합적 네트워크의 허브역할을 수행하기 위해서는 독립적인 기구로서의 위상을 확보해야 한다 이를 위해서는 협력사업의 발굴 타당성분석 및. , 계획수립 사업평가 심의 조정기능 등을 갖추어야 하며 필요시 도시권 발전계획에서, , ㆍ , 선정된 전략사업에서 대해서는 집행기능 부여도 검토할 필요가 있다 이러한 기능이. 원활하게 수행되기 위해서는 도시권협의회에 법적 지위뿐만 아니라 인사 및 예산에 대한 권한을 갖추도록 해야 한다 또한 중앙정부와 도시권 발전 협약 체결시. , , 도시권협의회는 지자체를 대표하여 협약체결의 주체로 참여할 수 있도록 한다.
협력적 추진기구의 운영 형태
□
지역간 협력의 유형은 사무행정 중심의 협력방식에서부터 지자체 통합까지 다양한 방식이 가능하다 전문가 설문조사를 통해 도시권 정책 추진기구의 바람직한 형태에. 대해 조사한 결과 별도 조직 구성 없이 사안별로 추진하는 방안 협의체 위원회, ‘ ’, ‘ , 등 자율적이며 유연한 협력기구 구성 독립적인 법인 기구 구성 행정구역 통합’, ‘ ’, ‘ ’ 등의 방안 등이 제시되었다 특히 별도 조직 구성 없이 사안별로 추진하는 방안 이외의. , 대안에 대해서는 대부분 유사한 선호도를 보였다 이는 도시권 협력을 위해서 별도의. 조직구성이 필요하다는 공통적인 인식이 형성되어 있는 반면 조직의 구성 방식에, 대해서는 의견이 상이함을 의미한다 도시권협의회는 지자체들의 자유의사와 필요에. 따라 인근의 지자체들과 협력하여 구성되어야 한다 이 경우 하나의 지자체가 필요에. 따라서 인근의 시 도들과 여러 개의 도시권협의회를 구성하는 다소 복잡한 거버넌스ㆍ
체계가 형성된다 이와 같은 가변적 구조를 채택할 경우의 장점은 지자체들의 자발적이며. 적극적인 협력 자세와 의지를 기대할 수 있다 그러나 하나의 지자체가 경우에 따라서는. 여러 개의 도시권협의회를 운영 관리해야 하므로 이러한 문제에 대해서는ㆍ , 도시권협의회내에 사안에 관계된 지자체별로 별도의 조정이 가능한 장치를 두는 방안도 검토할 필요가 있다.
도시권 발전 재원 확보 5)
중앙정부 시 도 도시권 자자체 등에서 예산분담, ㆍ , (match funding)을 원칙으로 하여 도시권 연계 협력 사업의 재원을 확보하는 방안을 추진하며 이와 관련하여 다음과ㆍ , 같은 대안을 검토할 필요가 있다.
광역 지역발전특별회계 광 특회계 에 도시권 발전계정 설치( )
□ ㆍ ㆍ
현행 지역개발계정 광역발전계정 제주특별자치도계정 등으로 구성된 광특회계 내에/ / 도시권발전계정을 추가하는 방안이다 도시권발전계정은 기존의 광특회계 사업 중에서. 도시권 관련 사업들을 선별하여 구성하고 기존과 같이 사업별 지원 방식으로 운영하도록, 한다 도시권발전계정의 규모는 도시권의 인구 면적 지역발전수준 등을 감안하여. , , 전체 광특회계 중의 일정 비율을 배정하는 방식으로 확보하는 방안을 고려할 수 있다.
도시권 발전기금 설치
□
년 설치된 지역상생발전기금을 통해 시 도에 배분되는 재원 중 일정비율을
2010 ㆍ
도시권발전기금으로 활용하는 방안이다 지역상생발전기금은 지방소득세 및. 지방소비세 신설로 지역간 재정력 격차가 확대될 것을 감안하여 『지방자치단체 기금관리기본법 에 근거하여』 2019년까지 한시적으로 설치된 재원으로 수도권 개3 시 도가 지방소비세 중ㆍ 35%를 출연하여 조성한다 향후 도시권이 설정되고 도시권. 발전계획에 따라 사업이 추진될 경우 여기서 창출된 수입을 도시권발전기금으로, 편입함으로써 도시권 발전기금의 지속적 안정성을 확보하도록 하는 방안이다.
중앙부처 일반회계 중 도시권 발전 재원 확보
□
부처별로 시행중인 사업비를 도시권별로 통합 집행하는 방안이다 국토해양부 소관. 일반회계 사업을 대상으로 시범적으로 실시한 후 타 부처 사업으로까지 점차 확대해 나가는 방안을 검토한다.
구분 광특회계 내
도시권계정 설치 도시권 발전기금 설치 중앙부처 사업비 중 도시권 재원 별도 확보
내용
기존 광특회계 사업 중 도시권
∙
사업을 선별 설치
∙ 도시권의 인구규모 면적, , 지역발전수준 등을 고려 하여 비율 배정
지역상생발전기금 중 일정
∙
비율을 확보
도시권 발전계획에 의해
∙
추진된 사업으로부터 창출되는 수입을 기금 으로 편입
부처별 일반회계 사업비 중
∙
일부를 도시권 사업비로 통합 집행
국토해양부 시범실시 후
∙
타 부처로 확대 표 3 _ 도시권 정책추진 재원확보 방안 비교
도시권 정책추진 재원확보의 우선순위
□
도시권 정책 추진의 재원은 국가균형발전특별법에 의해 운영되는 광특회계 내에 도시권 계정 설치 도시권 발전기금 설치 일반회계 중 도시권 발전재원 확보방안 등을 통해, , 확보가 가능하다 이외에도 지자체의 예산편성 및 확보와 관련한 다양한 제도를 활용하여. 지자체가 연계 협력사업의 재원을 마련할 필요가 있다.ㆍ
설문조사를 통해 도시권 정책추진을 위한 재원 확보방안 중에서 우선적으로 필요한 방안에 대해 조사한 결과 중앙부처의 국고지원이 가장 높게 나타났다 이는 도시권, . 예산에 대해 지자체에서는 중앙정부가 별도의 예산을 확보할 것을 기대하는 것으로 판단된다 이어서 광특회계에서 별도 계정 신설 참여 지자체의 재원 분담 인센티브. , , 제공을 통한 민간투자 유치 도시권 발전 기금 마련 등의 순서로 나타났다 이러한, . 결과는 향후 도시권 연계 협력 사업 추진시 중앙정부 차원의 재원확보에 대한 기대ㆍ , 수준이 높으며 중앙정부의 사업비나 광특회계 재원 등 제도적으로 이미 확보된 재원의 투입 요구가 많을 것임을 시사한다.
그림 8 _ 도시권 정책추진 재원확보 방안
주 설문조사결과:
도시권 발전을 위한 법적 기반 구축 6)
도시권 발전을 효율적으로 지원하기 위해서는 특별법 제정 또는 기존의 관련 법률 개정 등 법적 추진기반을 갖추도록 한다 도시권 정책을 법제화하는 대안들을 검토하면. 다음과 같다.
국토의계획및이용에관한법률 개정 광역도시계획 관련( )
□
국토의계획및이용에관한법률에 의한 광역도시계획의 경우 계획의 목적과 내용 공간적, , 범위 등에 있어 도시권 정책과 가장 유사한 계획이다 광역도시계획은 중심도시와. 인근지역을 포함한 공간구조와 기능분담 녹지관리 및 환경보전 광역시설 배치 등에, , 관한 사항을 포함하고 있다 그러나 광역도시계획이 개발제한구역. (GB)의 조정에 치중하고 있으며 특히 지자체간 연계 협력의 관점보다는 종합발전계획의 성격으로, ㆍ 되어 있어 계획의 실효성이 낮은 점은 보완되어야 한다 광역도시계획의 내용을 도시권. 발전 목적에 부합하도록 조정하고 관련 법률을 정비하는 방안을 적극 검토할 필요가 있다.
지역균형개발및중소기업육성에관한법률 개정 광역권개발계획 관련( )
□
지역균형개발및중소기업육성에관한법률에 의한 광역권 개발계획은 지역개발 사업을 중점적으로 다루고 있어 도시권 공동사업 실천을 위한 실질적 내용 반영이 가능하고 법제화 절차가 비교적 간단하다는 것은 장점이다 그러나 연계 협력사업의 선정과. ㆍ 추진 지차제간 역할분담 등에 대한 내용이 취약한 점을 보완하는 방안이다, .
가칭 도시권발전특별법 제정 ( )
□
도시권 발전계획 수립 연계 협력사업 추진과 지자체간 협력에 관한 내용 등을 포함하는, ㆍ 새로운 법률을 제정하는 방안이다 법률제정은 도시권 정책추진 절차 및 사업내용. 등을 명확히 할 수 있는 장점이 있는 반면 타 법 및 계획과의 중복 문제가 제기 될, 수 있다.
구분 국토의계획및이용에관한 법률 개정
지역균형개발법
개정 (가칭 도시권발전특별법 제정)
장점
내용 관련성 높음
∙
도시계획과 관련성
( )
법제화 절차 간단
∙
내용적 정합성 높음
∙
지역발전과 연관
( )
법제화 절차 간단
∙
절차 명확
∙
수도권을 대도시에 포함시
∙
적용 용이
단점
일반법 국계법 내에서( )
∙
도시계획을 의제하는 특별법 계획을 양립하는 것은 체계상 곤란 국계법체계 혼란가중 우려
∙
현행 조
( 144 )
지균법은 전체적으로
∙
계획보다는 사업‘ 중심체계로 도시권의, 종합계획 형태와 상이
제정절차 복잡
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타법 계획과의 중복 및ㆍ
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혼란 우려 표 4 _ 도시권 정책의 법제화 방안 비교
지자체와 중앙정부의 역할 3.
도시권의 연계 협력을 활성화하기 위해서는 무엇보다도 지역간 협력의 당사자인ㆍ 지자체의 적극적인 참여가 필수적이다.
중앙정부는 도시권 발전의 지원자로서의 역할 또는 협력을 촉진하고 활성화시키는 촉매제 역할을 할 수 있다 도시권 발전을 위한 중점 과제를 효과적으로 추진하기. 위한 지자체와 중앙정부의 역할은 다음과 같다.
지자체 1)
도시권 협력 활성화를 위한 중점과제별 세부 정책방안 추진을 위한 지자체의 역할로는 지자체장의 관심과 참여 공동사업 발굴 및 공동계획 수립 협력 예산 지원 민간 등, , , 지자체 구성 주체의 참여 유도 지자체간 인적 교류를 통한 신뢰 기반 구축 등이 중요하다, . 설문조사 결과 도시권 정책추진을 위한 지자체의 역할로 중요한 것은 지자체장의, 관심과 참여 필요성이 가장 높았으며 예산지원 공동계획 수립 및 사업 발굴 지자체간, , , 인적 교류 등 신뢰기반 구축 민간 등 지자체 구성주체의 참여 유도 등의 순서로 나타났다, . 이와 함께 광역시와 인근 시 군간의 협력에 의한 도시권 발전을 위해서는 해당, ㆍ 시 군이 소속된 광역 지자체인 도ㆍ ( )道의 관심과 지원이 매우 중요하다.
그림 9 _ 도시권 정책추진을 위한 지자체 역할
주 설문조사 결과:
중앙정부 2)
도시권 협력 활성화를 위한 중점과제별 세부정책 추진을 위한 중앙정부의 역할로 도시권 정책 추진의 가이드라인 제시 도시권 육성 사업에 대한 규제완화 및 행정지원, ,
정책의 안정적 추진을 위한 재정지원 지자체간 협약 등 협약활성화를 위한 제도적, 기반 마련 등이 필요하다.
설문조사 결과 도시권 정책추진을 위한 중앙정부 역할로 정책의 안정적 추진을, 위한 재정지원이 가장 중요하였으며 지자체간 협약 등 협력 활성화를 위한 제도적, 기반 마련 도시권 육성 사업에 대한 규제완화 및 행정지원 도시권 정책 추진의, , 가이드라인 제시 도시권 육성 사업에 대한 조정 및 평가 등의 순서로 나타났다, .
그림 10 _ 도시권 정책 추진을 위한 중앙정부의 역할
주 설문조사 결과:
종합하면 세계경제의 글로벌화 확산과 지역간 경쟁심화 지역경제 활성화와 삶의, , 질 향상 등의 과제를 도시권 차원에서 효율적으로 대응하기 위해서는 지자체간의 자율에 의한 협력을 토대로 중앙정부의 법제도 개선 재원 마련 등과 관련한 체계적, 지원이 뒷받침되어야 한다.
제 장 정책제언 5 .
도시권 연계 협력 활성화 및 추진체계 구축을 위해 앞서 제기된 중점과제별 추진방안과ㆍ 관련하여 중앙정부 차원에서 우선적으로 추진할 정책을 요약하면 다음과 같다.
첫째 도시권 협력사업 발굴 및 도시권 추진기구 구성을 위한 시범사업이 필요하다, . 국토정책 차원에서 참여 지자체들이 공통적으로 편익을 얻을 수 있어서 자발적 협력의 유인이 높은 사업 분야에서 우선적으로 시범사업을 추진하고 점차 범위를 확대하도록 한다 중앙정부가 우선은 협력을 유인할 최소한의 사업비 등 인센티브를 제공함으로써. 시범사업을 통해 지자체들이 협력을 학습할 수 있는 기회를 확대하도록 해야 한다.
둘째 도시권 설정을 포함한 도시권 정책 추진의 가이드라인을 제시할 필요가 있다, . 도시권 설정을 지자체가 주도한다는 기본 방향에도 불구하고 도시권 정책을 도입하는 취지가 실현될 수 있도록 중앙정부 차원에서 도시권 권역 설정 발전계획 수립 등에, 관한 가이드라인을 마련하여 지자체에 제공할 필요가 있다.
셋째 지역발전투자협약제도 개선을 추진하도록 한다 협약 참여주체의 확대 및, . 주체별 책임과 권한 명시 협약절차 개선 협약 대상사업 범위 및 재원 조달 주체, , 등 협약에 포함되어야 할 내용을 구체화함으로써 지역발전투자협약제도를 도시권, 협약제도로 활용하기 위한 제도 개선이 요구된다.
넷째 광특회계 내 도시권 발전계정 도시권 발전기금 설치 중앙부처의 일반회계, , , 중 도시권 발전재원 확보 등 도시권 발전 방안별로 실행전략을 마련하도록 한다.
이상과 같이 제안된 정책과제를 후속연구를 통해 보다 심도 있게 검토하는 한편, 이를 토대로 우리나라 도시권이 경제와 산업 문화 인프라 정주기반 등의 글로벌, , , 경쟁력을 갖추도록 함으로써 국토 및 지역발전의 새로운 모멘텀이 되도록 해야 한다.
