EU 의 그림자 금융
(shadow banking)현황과 정책 대응
- EU 금융분야 정책시리즈 ⑤ -
(주벨기에․EU대사관)
◇ (검토배경) 글로벌 이슈로 부각되고 있는 그림자 금융 관련하여 EU의 관련 현황과 대응 상황을 점검하고 평가
◇ (그림자 금융의 정의 및 현황) 일반적으로 은행이외의 신용중개시스템 으로 정의되며, 그 규모 및 비중은 지속적으로 증가 추세
ㅇ (정의) 금융안정위원회(FSB)는 그림자 금융을 전형적인 은행시스템 밖에서 은행과 유사하게 신용을 중개하는 시스템으로 포괄적 정의
- EU집행위, 금융중개기구(entities)*와 기능(activities)** 측면에서 해석
* 기구(entities): 사모펀드(PEF), 헤지펀드, 투자펀드, SPC 등 예금 성격을 가진 자금을 수취하거나 만기/유동성 전환, 신용리스크 전가, 레버리지 등을 이용하는 기구
** 기능(activities): 증권화, 증권 대여, 환매 거래 등을 통해 비은행 기구에 자금을 제공
ㅇ (현황) 추정 방법 등에 따라 상이하나, 지속 증가 추세인 점은 공통 - 유럽중앙은행은 유로존의 그림자 금융을 ‘12.2/4분기 10.8조 유로 수준으로 추정,
03년말대비 2배 이상 증가(총금융자산 대비 비중: ’03년말 16.4%→20.3%)
- 금융안정위원회는 전세계 그림자 금융 규모를 ‘02년 26.1조달러(GDP대비 87%)
→‘12년 71.2조달러(GDP대비 117%)로 동 기간중 2.7배 증가한 것으로 추정 ․유로존의 그림자 금융 비중은 GDP대비 183.7%(‘12년)로 미국(165.9%)에 비해
다소 높고 중국(25.8%)․일본(64.4%) 등에 비해서는 매우 높은 수준 ◇ (대응) 그림자 금융에 대한 규제 로드맵 마련 등을 통해 적극 대응중 ㅇ ‘08년 글로벌 금융위기이후 그림자 금융에 대한 직간접적 규제 강화 추진중 - 은행 및 보험, 신평사 규제 등을 통해 간접적으로 규제 강화
- 헤지펀드, 장외파생상품, 공매도(short-selling) 등에 대한 규제 강화 등 ㅇ 보다 체계적이고 효율적인 대응을 위해 규제 로드맵 마련(‘13.9월)
- 기본방향: 그림자 금융의 투명성 제고, 투자펀드 및 증권을 통한 자금조달 거래 규제 강화, 전염방지를 위한 은행건전성 강화, 체계적인 감독체계 정립 - 로드맵에 의거, 머니마켓펀드 규제 강화(‘13.9월), 증권을 통한 자금조달거래
규제 강화(’14.1월) 방안 발표 등 추가적인 감독 강화 조치 마련중 ◇ (평가) 금융부문의 잠재적 위협요인인 그림자 금융의 위험성을 인식하고,
일관되고 체계적인 규제를 위해 규제 로드맵을 마련한 것은 긍정적 ㅇ 다만, 은행의 보수적 대출행태로 경기회복이 지연되고 있는 상황인만큼
대체 자금조달수단인 그림자 금융에 대한 적절한 규제 속도 조절이 관건
1. 검토 배경
□ ‘10년 이전까지만 해도 별로 관심을 받지 못했던 그림자금융은 글로벌 금융위기 이후 추진되어온 금융개혁과 관련하여 글로벌 이슈로 점차 부각 ㅇ ‘90년대말부터 ‘00년대초 사이에 발생한 여러 경제위기를 겪으며, 그림자
금융의 실체에 대해 인식하기 시작
* ’94년 멕시코 금융위기, ’97년 아시아 외환위기, 그리고 ’08년 글로벌 금융위기에 그림자 금융이 직·간접적으로 영향을 미쳤던 것으로 분석
ㅇ 그러나, ‘08년 글로벌 금융위기이후 '10년 G20 서울정상회의를 계기로 그림자 금융을 글로벌 이슈로 본격적으로 다루기 시작
* G20 정상들의 요청으로 금융안정위원회(FSB)는 ‘11년부터「글로벌 그림자금융 모니터링 보고서」를 매년 작성, 그림자 금융에 대한 정책권고안 마련(’13.9, G20 승인)
□ 그림자 금융의 규모 증가에도 불구하고, 규제체계 미흡 등으로 금융시스템의 잠재적 위험요인으로 대두되고 있는 바, EU의 관련 현황과 대응 상황을 점검
2. 그림자 금융(shadow banking) 의 정의
□ 금융안정위원회(FSB)는 그림자 금융을 전형적인 은행시스템 밖에서 은행과 유사하게 신용을 중개(credit intermediation)하는 시스템으로 포괄적 정의 ㅇ 이에따라, 특정한 금융중개 기구 또는 기능으로 확정하기 어려운 측면
□ EU집행위는 FSB의 정의에 의거하여 다음과 같이 2가지 측면(entities와 activities)에서 그림자 금융을 해석
금융중개 원천 특 징 예 시
은행시스템 밖의 기구
(entities)
:사모펀드(PEF), 헤지펀드, 연금 펀드, 투자펀드, SPC 등
-예금 성격을 가진 자금을 수취 -만기/유동성 전환 수행
-신용리스크 전가(transfer) -직간접적으로 금융 레버리지 이용
-SPV 등 유동성 및(또는) 만기 변환을 수행하는 특수목적기구
-예금적 성격의 MMF 및 여타 유형의 투자 펀드․상품
-신용 제공/차입이 가능한 투자편드 -은행 수준의 규제가 적용되지 않으면서
신용/신용보증을 제공하는 금융기구 -신용상품을 발행하거나 보증하는
일정 유형의 보험 및 재보험 인수 은행시스템
밖의 기능
(activities)
- 비은행 기구에 자금 제공
-증권화(securitization)
-증권 대여(securities lending)
-환매 거래(repurchase transactions)
3. EU 의 그림자 금융 현황
□ 유럽중앙은행(ECB)은 ‘그림자 금융에 대한 모니터링 강화(’13.2월)’ 보고서를 통해 유로존내 그림자 금융 규모1)에 대한 추정치를 제시
ㅇ 유로존의 그림자 금융은 03년말 5.1조 유로에서 ‘12.2/4분기 10.8조 유로 수준으로 동 기간동안 2배 이상 증가
- 총 금융기관 자산에서 차지하는 비중도 16.4%에서 20.3%로 증가
* 참고사항: ‘03.4/4분기(신용팽창기), ’07.2/4분기(글로벌 금융위기 발발 이전), ‘10.1/4분기(유로존 재정위기 발발이전), ‘12.4/4분기(보고서 작성시점의 가장 최근 자료)
ㅇ 국가별로는 네덜란드, 룩셈부르크, 아일랜드 등이 상대적으로 높은 비중 차지 - 다만, 이는 그림자금융에 대한 이들 국가들의 높은 국내 수요를 반영하기
보다는 이들 국가들의 비전통적 금융산업에 대한 특화를 반영2)
1) ECB는 그림자금융을 은행이 아니지만 은행과 유사한 기능을 수행하는 금융중개기관으로 정의하고, 금융중개기관들중에서 뱅크런과 같은 위험이 없는 기관[차입금(liabilities) 성격이 부채성(debt-like)이 아닌 지분성(equity-like)인 경우]하는 방식으로 그림자금융 규모를 추정
2) 독일 기업들의 경우, 비전통적 금융산업에 특화되어 있는 네덜란드에 소재한 금융기구들을 이용하여 자금조달을 하는 경향이 있는 것으로 파악(ECB)
□ FSB는 ‘11년부터「글로벌 그림자 금융에 대한 모니터링 보고서3)」를 매년 발간하여 전세계 그림자 금융에 대한 현황을 제시
ㅇ 전세계 그림자 금융 규모는 ‘12년 약 71.2조달러로 ’08년을 제외하고는 지속적으로 증가 추세
- 상대적인 비중 측면(GDP, 총금융자산 대비)에서도 ‘08년 글로벌 금융위기와
’10년 유로존 재정위기 등의 여파로 잠시 감소하였으나 전반적으로 증가 추세
ㅇ 유로존의 그림자 금융 비중은 GDP대비 183.7%(‘12년)로 미국(165.9%)에 비해 다소 높고 중국(25.8%)․일본(64.4%) 등에 비해서는 매우 높은 수준
- 국가별로는 네덜란드(GDP대비 564.7%), 영국(GDP대비 354.4%) 등에서 그림자 금융의 비중이 매우 높은 것으로 파악
3) FSB는 금융기관을 중앙은행, 은행, 보험 및 연금펀드, 공적 금융기관, 기타 금융중개기관으로 분류하고, 이중에서 기타 금융중개기관을 그림자 금융으로 추정, 2013년 보고서는 전세계 주요 25개국과 유로존을 대상(전세계 GDP의 80%, 전세계 금융자산의 90% 차지)으로 하여 그림자 금융 규모를 추정
4. 그림자 금융에 대한 규제 필요성
□ 그림자 금융은 금융시스템내 다양한 측면에서 유용한 기능을 수행 ㅇ 투자자에 대한 대체 투자수단 제공, 전문화 기법을 통해 특정 전문분야의
자금수요에 대한 효율적 재원 배분, 리스크 분산 등의 순기능 수행 - 특히, 은행과 자본시장의 자금중개 기능이 약화되는 경우 실물경제에
대한 대체 자금조달수단을 제공한다는 측면에서 유용
□ 반면, 그림자 금융의 위험성도 막대
ㅇ 그림자 금융의 막대한 규모, 은행시스템․기업․정부와의 높은 연계성 등을 감안할 때, 전염 효과를 통해 시스템 리스크로 연결될 가능성 - (규모) FSB는 12년 全세계 그림자 금융 규모를 약 71조 달러로 추정, 이는
전체 금융시스템의 24.5%, 은행자산(‘12년, 135.8조달러)의 52.4%에 해당 - (부문간 연계성) 단기자금 조달의 주요 창구인 MMF의 경우, 정부와 기업이
발행한 단기 증권의 약 22%, 은행이 발행한 단기증권의 약 38% 보유(유럽 기준)
- (취약한 구조) 높은 레버리지, 만기불일치 등으로 외부 충격에 취약 ․전문기법을 통해 수 차례 회전된 담보차입 방식을 취하는 경우가 많아
레버리지가 상대적으로 높은 구조
․조달 자금의 대부분이 예금과 유사한 단기자금임에도 장기채권과 부동산 등에 주로 투자되고 있어 고객들의 갑작스런 환매 요구에 취약 ㅇ 그림자 금융이 규제회피 수단으로 악용될 소지
- ‘08년 글로벌 금융위기 이후 금융부문, 특히 은행부문에 대한 광범위한 개혁을 추진해 왔으나, 그림자 금융에 대한 규제와 감독은 상대적으로 미흡 ․이로인해, 엄격한 은행부문의 규제와 감독을 피해 상대적으로 규제가
미흡한 그림자 금융 분야로 이동할 가능성 점증
- 동일한 그림자 금융에 대해 국가마다 규율 수준도 상이
5. EU 의 그림자 금융에 대한 정책 대응
□ EU집행위는 그동안 그림자 금융 분야에서의 위험성 축소를 위해 다양한 조치들을 마련
ㅇ 은행 및 보험 등에 대한 규제 강화를 통해 그림자 금융을 간접적으로 규제 - 금융상품의 재증권화시 자본적립의무 강화 등 은행자본규제법(CRD) 개정,
통합재무제표에 비포함된 구조화 기구들에 대한 공시 확대 등 회계기준 강화 등 ㅇ 규제 회피가 용이하지 않도록 건전성 감독범위를 확대
- 금융시장법*(MiFID) 규제 대상을 모든 고빈도 매매자(high frequency traders)
및 더 많은 상품 투자회사에까지 확대 적용 추진 등
* ‘08.1월 발효되어 주식, 채권, 파생금융상품 등 금융상품 투자서비스에 대한 EU 공통의 규제원칙 제공중, 최근 금융기법 등의 발달로 규제 사각지대가 발생함에 따라 법 개정 추진중
ㅇ 그림자 금융에 대한 직접적인 규제 강화
- 표준화된 장외파생상품 거래의 청산 의무화 등 장외파생상품에 대한 규제 강화*(EMIR), 헤지펀드 등 대체투자펀드업에 대한 규제 마련**(AIFMD) 등
* 장외파생상품 거래의 신고 및 청산 의무화, 중앙청산소 등의 규정 마련 등 ** 투자펀드업자의 리스크 규제 강화, 투자펀드 및 펀드업자의 투명성 제고 등
- 공매도(short-selling) 및 CDS 규제 강화*, 법인 식별자**(Legal Entity Identifier)
감시위원회 설립 등
** 공매도 공시 강화 및 CDS 거래 신고, 무차입 공매도 규제 강화 및 무차입 국채 CDS 거래 금지 등
** 금융거래를 하는 모든 법인에 글로벌 코드를 부여해 거래정보를 수집하고 시장을 모니터링하는 제도적 장치
ㅇ 기타 신용평가회사에 대한 감독 강화* 등
* 금융회사의 독자 신용평가 의무화, 국가신용등급의 정기 평가(1년 2~3회), 구조화 금융상품 발행자의 신평사 교체 의무화(매4년), 신평사 이행상충 방지 및 책임성, 투명성 제고 등
□ EU집행위는 향후 그림자 금융에 대한 위험성 완화를 위해 추가적인 감독 강화 조치를 담은 규제 로드맵을 마련(‘13.9월)
① 그림자 금융에 대한 투명성 강화
- 그림자 금융에 대한 모니터링 강화를 위해 EU내 및 국제기구(FSB, IMF)
와의 공조 등을 통해 관련 정보 수집 및 교환 강화
- 파생상품에 대한 중앙청산소 설립(EMIR), 고빈도 매매 및 장외거래중 표준화가 가능한 모든 유형에의 규제 적용(MiFID) 등 현재 추진중인 법 개정 마무리 - FSB 주도의 글로벌 법인식별자 시스템(Legal Entity Identifier) 이행
② 투자펀드에 대한 규제 강화
- 단기자금 조달의 주요 창구로서의 핵심적인 역할을 하고 있는 머니마켓 펀드(MMF)에 대한 규제 강화(‘13.9월 규제로드맵 발표시, 세부 방안도 함께 발표)
- 은행시스템과 연관된 투자펀드를 중심으로 보유채권을 이용한 자금조달 현황(담보적격, 유동성 등) 등 집합투자법령(UCITS*)을 전반적으로 재점검
* EU에서 거래되는 주식형 펀드의 자산상품규정(Undertaking for Collective Investment in Transferable Securities), EU 특정국에 등록되면 타 회원국에서도 자유롭게 거래 가능
③ 증권을 통한 자금조달 거래(Securities Financing Transactions, 예: 환매조건부 채권거래, 증권대차 등) 관련 규제 강화(EU집행위, ‘14.1월 세부 방안 발표)
④ 은행 분야로의 전염 효과를 억제하기 위한 은행 건전성 강화
- 은행들이 규제되지 않은 금융기구들과 거래를 하는 경우에는 건전성 감독 조치를 더욱 강화
* 은행들은 ‘14년부터 환매조건부 채권거래 및 증권대여거래 뿐만아니라 규제되지 않은 금융기구들에 대한 주요 익스포져를 감독당국에 보고
* EBA는 ‘14년말까지 규제되지 않은 금융기구들에 대한 은행 익스포져 제한을 위한 지침 마련 예정, EU집행위는 ’15년말까지 동 제한 규정의 EU법령에의 반영 여부 결정
- 은행과 유사한 기능을 가진 기관에까지 은행 건전성 감독 규정을 적용 하는 방안 검토(유럽의회 제안 사항)
⑤ 그림자 금융에 대한 효율적이고 체계적인 감독 체계 정립
- EU차원 및 개별 회원국 차원에서 감독당국들간 역할 정립 및 협조 등 ⑥ 비은행 금융기구 대상의 정리 수단(resolution tools) 마련 방안은 추가 검토
□ EU집행위는 ‘13.9월 그림자 금융에 대한 규제 로드맵에 의거하여 단계적 으로 추가적인 감독 강화 조치 마련중
① 규제 로드맵 발표와 함께 가장 우선적인 조치로 머니마켓펀드(MMF)에 대한 규제 강화 조치를 발표(‘13.9월)
- MMF는 정부․기업․은행 등의 단기자금 조달 창구로서의 핵심적인 역할을 하고 있는만큼, 유동성과 안정성 측면에서의 규제를 강화
※ EU집행위의 머니마켓펀드(MMF) 규제 강화 방안('13.9월) ① 유동성 관리 강화
- 투자자들의 상환 요구에 대응할 수 있도록 유동성 비율을 설정
(보유자산의 최소 10%는 1일이내, 최소 20%는 1주내 만기 자산으로 구성) - MMF에 특정 채권의 과도한 편입 방지를 위해 특정 채권발행자에 대한 익스
포져 상한설정 (금액기준, 단기 MMF는 5%, 표준 MMF는 10%)
* 단기 MMF(short-term MMF): 잔여만기 397일 미만 자산을 보유한 MMF * 표준 MMF(standard MMF): 최대 2년 미만 자산을 보유한 MMF
② 안정성 강화
- MMF중에서 고정 순자산가치 MMF(CNAV MMF*)의 경우, 순자산가치 하락시 투자자 환매 요구에 안정적으로 대응하기 위해 자산대비 3%의 완충 자본을 보유
* 고정 순자산가치 MMF (constant net asset value MMF): 1주당 가치를 1유로로 유지하는 펀드.
MMF의 순자산 가치는 보유자산 구성에 따라 변동하게 되는데, 통상 순자산가치 유지를 위해 스폰서(sponsor) 지원을 받고 있으며, 약 90%는 은행이 스폰서 역할을 하고 있음
- 대규모 상환 요구를 미리 예측할 수 있도록 고객성향 등 고객정보 관리체계 구축 - 외부 신용평가에 대한 과도한 의존 방지를 위한 내부 신용평가체계 구축
② 증권을 통한 자금조달거래(Securities Financing Transactions) 관련 투명성 강화 등 규제 강화 법안 발표(‘14.1월)
- 증권대여, Repo 등 증권을 통한 모든 자금조달거래를 중앙데이터베 이스에 보고 의무화
- 투자자들에게 증권을 통한 자금조달거래에 대해 보다 구체화된 정보 제공 - 보유증권의 재담보 설정 관련하여 관련 당사자들이 준수해야 할 최소
가이드라인*을 제시
* 재담보 설정시 관련 당사자의 사전동의 및 문서화, 재담보 설정과 관련한 잠재적 위험 공개, 재담보 설정시 담보로 제공된 증권은 자신의 목적을 위해 이를 이용하는 자의 계좌로 이전
6. 평가 및 시사점
□ 중장기적인 금융 안정성 위협요인으로 그림자 금융의 중요성 부각 ㅇ 지금까지 금융규제 개혁은 전통적으로 은행 부문에 중점을 두어 왔으며,
특히 ‘08년 글로벌 금융위기이후 은행부문에 대한 규제가 집중적으로 강화 ㅇ 이러한 과정에서 자금공급원으로서 비은행의 역할이 중요해졌으나, 비은행
부문의 경우 은행 수준의 규제가 이루어지지 않는 규제 사각지대가 존재 - 이에따라 비은행 부문(특히, 그림자 금융)이 중장기적으로 금융안정성 위협요인이
될 수 있다는 인식이 확산되면서 G-20 등을 중심으로 글로벌 이슈로 부각
□ EU는 '08년 글로벌 금융위기 및 ‘10년 유로존 재정위기 등을 거치면서 금융부문의 중요성을 재차 인식하고, 그림자 금융에 대해서도 적극 대응 ㅇ EU의 그림자 금융에 대한 기본적인 대응 방향은 FSB의 정책권고*를
바탕으로「투명성 제고」와「감독 강화」에 초점
※ 금융안정위원회(FSB)의 그림자 금융 관련 정책권고(‘13.9)
ㅇ 그림자 금융 관련,「모니터링 프레임웍」과「감시․규제 강화를 위한 정책 개발」에 초점 - 모니터링 프레임웍 개발: 매년「글로벌 그림자 금융 모니터링 보고서」발간 - 감시․규제 강화를 위한 정책 권고
① 은행부문과 그림자 금융간 전염 효과(spill-over effect) 완화 ② 급격한 인출사태에 대한 머니마켓펀드의 취약성 축소 ③ 증권화(securitization)와 연관된 인센티브 평가
④ 증권을 통한 자금조달(예: Repo, 증권대여)과 관련된 위험성 및 인센티브 평가 ⑤ 기타 그림자 금융에 의한 시스템 리스크 완화 및 평가
□ 향후에도 그림자 금융에 대한 규제 로드맵('13.9)에 따라 지속적인 규제 강화 예상. 다만, 금융시장 상황을 감안한 규제 속도 조절이 중요
ㅇ EU내 금융규제 강화 조치에 대해 금융권의 로비가 치열하나,
- EU집행위의 규제강화 방침, EU내 금융부문에 대한 반감, 최근 유럽의회 선거시 대부분의 정당이 규제강화 입장 등을 감안할 때, 규제강화 추세는 지속 예상
* 우파계열의 유럽국민당, 자유민주당은 규제 프레임웍 개혁, 금융연합 촉진 등을 주장, 좌파계열의 유럽사회당, 녹색당 등은 상업/투자은행 업무분리, 금융거래세 등 보다 강한 입장
ㅇ 다만, EU내 은행 대출이 감소하고 있는 상황에서 대체자금조달 원천 으로서 필요하다는 견해도 있는만큼
- 그림자 금융의 자금조달 순기능을 저해하지 않은 범위내에서 금융안정성 위협 요인을 억제해 나갈 수 있도록 적절한 규제 속도 조절이 관건
