중앙․지방정부간 협력적 계획체제 구축방안에 관한 연구
국군기무사령부 과천이전사업을 사례로 -
Developing a Collaborative Governance System:
Focusing on the Relocation Project of Defense Security Command
국토연 2006-51 ․ 중앙․지방정부간 협력적 계획체제 구축방안에 관한 연구
글쓴이․문채, 김광구, 박형서 / 발행자․최병선 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2006년 4월 25일 / 발행․2006년 4월 30일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474
값․6,000원 / ISBN․89-8182-387-1 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2006, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 200651
중앙․지방정부간 협력적 계획체제 구축방안에 관한 연구
국군기무사령부 과천이전사업을 사례로-
Developing a Collaborative Governance System:
Focusing on the Relocation Project of Defense Security Command
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문채․김광구․박형서
연 구 진
연구 책임 공동 책임
성결대학교 문 채 교수 경희대학교 김광구 교수 원내연구진 박형서 연구위원
원내연구협의위원 김선희 연구위원 김상욱 연구위원 차미숙 연구위원
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
중앙정부의 각종 국토공간정책의 집행에 따른 정부 기관이나 공공시설의 입지 를 둘러싸고 야기되는 관련당사자들(stakeholders)간의 이해관계의 대립은 종종 갈등으로 발전되어 천문학적인 경제적 손실뿐만 아니라 사회구성원간의 불화, 환경파괴, 정부에 대한 불신 등의 사회적 손실을 야기하고 있다.
과거 우리사회는 급격한 산업화와 성장과정에서 권위주의적인 관료체제가 모 든 사회적 문제를 독점적으로 관리하고 해결해 왔으며 형평성, 분배의 정의 및 민주성이라는 가치보다는 효율성이라는 수단을 목적으로 전도시켜 국책사업이 나 공공사업을 추진하여 왔다. 이러한 과거의 독점적 의사결정 및 정책집행구조 는 국민과 시민의 알권리를 존중하지 못하여 민주적이고 타협적인 사고와 인식 의 성장을 저해하는 역기능과 더불어 실천적인 참여와 대화를 통한 문제해결의 접근법을 제약하는 등의 부작용을 낳았다.
이러한 사회적 문제를 해결하고자 하는 국민의 기대와 요구 속에 출범한 현 참여정부는 국민이 참여하는 민주주의를 국정목표로 상정하고 능동적인 국민참 여를 바탕으로 하여 국토공간상, 사회계층간, 그리고 정부 간에 집중․집권화된 사회를 지방 및 사회 각 부문으로 권력을 분산하고 자원을 배분하며 자율적인 대화와 타협의 문화를 만들어 소위 합의형성(consensus building) 통해 문제를 해 결하고 책임을 지는 사회를 지향하고 있다.
현재 우리 사회는 정부가 계획하고 추진하는 다수의 국책사업이나 공공사업이 사회적 갈등을 야기하는 주요 원인으로 지목되고 있다. 과거 갈등을 관리하고 중 재하는 역할을 담당해온 정부조차도 갈등의 당사자가 됨에 따라 우리 사회의 갈 등을 효율적으로 관리하고 해소할 수 있는 갈등관리 시스템의 구축이 요구되고 있다. 더 나아가 분권과 자율, 대화와 타협, 참여라는 사회적인 흐름과 요구를 실 천적으로 발현시킬 수 있는 새로운 사회작동 원리를 모색할 필요성이 제기되고 있다.
따라서 변화된 사회현실을 반영하여 정부가 정책수립에서부터 정책집행에 이 르기까지 다양한 이해당사들에게 참여를 확대함으로써 합의를 바탕으로 공공문 제를 해결할 수 있는 공공부문 운영체제의 구축이 필요한 시점에서 본 연구는 국군기무사령부의 과천이전사업과 관련된 갈등과정을 거버넌스체계의 구축과 운영 측면에서 분석하고 있다. 구체적으로 기무사 이전사업을 거버넌스체계의 구성요소라 할 수 있는 네트워크와 파트너십, 행위주체그룹 리더의 리더십, 그리 고 법제도를 검토함으로써 갈등 극복의 성공요인을 도출하여 향후 정부의 국책 사업이나 공공사업의 효율적 추진을 위한 협력적 거버넌스 체계를 모색하는 선 행적 연구라는데 그 의의가 있다 할 것이다.
끝으로 원외연구과제 공모를 통해 본 과제를 수행 해 주신 성결대학교의 문채 교수와 경희대학교의 김광구 교수에게 감사드린다. 본 과제 수행을 위해 다양한 이해관계자들을 직접 면담하는 수고스러움을 마다하지 않고, 기무사의 과천이전 사업을 둘러싼 복잡한 동태적 관계를 면밀히 분석하여 정책적 함의를 제시해 주 시어 감사드린다. 아울러 공공갈등현상에 지속적인 관심을 갖고 함께 연구해 주 신 박형서 연구위원의 노고에도 감사를 드린다. 또한 본 과제수행에 자문과 심의 를 해주신 분들께도 깊은 감사를 드린다.
2006년 5월 31일 국토연구원 원장 최 병 선
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
전통적인 국가운영의 패러다임 하에서는 정보와 자원을 포함한 권력이 정부, 특히 중앙정부에 독점되어 있고, 이를 바탕으로 중앙정부와 지방정부간, 정부와 시장간, 그리고 정부와 시민간의 관계가 하향적이고 계층제적이었다. 이렇게 중 앙정부가 자원과 권력을 독점함으로써 국책사업이나 공공사업의 계획과 집행에 있어 Decide-Announce-Defend(DAD) 방식으로 이루어져 왔다.
그러나 우리 사회의 민주화와 분권화의 흐름 속에서 권위적인 의사결정 및 집 행방식이 점차 한계를 노정함에 따라 국책사업을 둘러싼 여러 이해당사자들과 문제를 공유하는 수평적인 네트워크와 파트너십 속에서 대화와 타협을 통해 공 공문제를 해결하는 거버넌스의 개념이 등장하였다.
우리 사회는 중앙정부의 국책사업 또는 공공사업들이 지방정부와 협력적인 거 버넌스를 구축하지 않고서는 성공적으로 추진되기 어려운 실정에 있다. 그러나 중앙정부와 지방정부간의 정부간 관계(inter-governmental relations)에 여전히 일방 적이고 수직적인 행정문화가 지배하고 있어 사업을 둘러싸고 사회적 갈등이 야 기되고 있다. 이러한 갈등 야기의 근본적인 원인으로는 사업과 관련된 관련 이해 당사자들의 이해관계가 정책의 계획 및 집행과정에 실질적으로 반영되지 못하기 때문으로 볼 수 있다.
물론 대부분의 도시․지역계획관련 법제들은 시민들의 이해와 의견의 수렴과 참여를 나름대로 명문화하고 있지만 실질적인 효과는 거의 없을 뿐만 아니라, 형 식적인 참여제도로 인해 오히려 갈등을 야기하고 심지어는 갈등을 더욱 악화시 키는 역효과를 초래하고 있다. 특히 계획관련 사업이 초기 계획단계에서가 아니 라 집행단계에서 이해관계자들에게 알려지게 됨에 따라 사업의 집행이 우여곡절 의 과정을 겪게 되고 사업기간이 장기화되면서 경제적인 손실을 초래하고 있다.
이러한 경제적 손실보다 더 심각한 현상은 이해당사자간의 반목과 불신을 초 래하고, 나아가 정부 불신을 포함한 사회적 손실도 야기케 한다. 따라서 가능하 면 계획 초기단계에서부터 이해관계자들의 실질적이고 적극적인 참여를 유도할 필요가 있다. 또한 현 참여정부가 추구하는 “분권과 참여”의 실천전략의 하나로 정부간 관계를 보다 수평적이고 협력적인 관계로 정립할 필요성이 있으며, 이해 당사자들의 실천적인 참여가 보장될 수 있는 법제도의 정비가 필요하다.
이러한 시각에서 본 연구는 공공갈등을 해결할 수 있는 사회적 자본과 시스템 이 미비한 우리의 현실에서 중앙정부의 많은 국책사업들이 관료적이고 권위적으 로 계획되고 집행됨에 따라 발생되는 갈등현상에 주목한다. 전통적인 통제와 관 리중심의 정부체제하에서는 풀기 힘든 복잡한 갈등문제를 해결하기 위한 방안 중의 하나가 거버넌스(governance) 체제이다. 거버넌스 체제란 과거 유일한 문제 해결의 주체였던 정부와 더불어 시장, 시민단체 및 시민 등으로 문제해결 당사자 를 확대하는 것이다. 즉, 다양한 주체들이 문제에 대한 공통의 인식기반을 구축 하며 각자의 자원과 지혜를 동원하여 협력적으로 문제를 해결하려는 과정이다.
이에 본 연구는 중앙과 지방정부가 상호 협력적 관계 속에서 국책사업의 효율 적 추진을 위해 지방주민들의 이해를 반영하고 나아가 계획과 집행과정에 이해 관계자들의 실질적인 참여를 담보할 수 있는 실천적인 협력적 거버넌스 틀을 모 색해보고자 하였다. 이를 위해 국군기무사령부(이하, 기무사)의 과천시 이전 사 업을 중심으로 기무사 이전관련 주요 이해당사자들의 주체 파악, 갈등전개 과정 에 따라 이들 주체들 간의 동태적인 상호관계의 변화분석, 이해당사자간의 갈등 해결 기제로서 다자간협의체(“기무사이전 추진협의체”)의 운영과정, 행위주체
그룹 리더들의 리더십의 역할과 기능 및 기무사 이전과 관련된 법규정의역할 및 한계를 분석하였다.
한편, 연구진행과 관련하여 기무사 이전에 관한 각종 언론보도 자료나 국방부 와 기무사의 내부문서, 과천시의 내부문서 및 성명서, 국회 국방위원회 청원심사 소위원회 회의록 등을 조사․분석하였고, 주민대표나 과천시의회 의원 등 기무 사 이전을 둘러싼 주요 이해당사자들을 직접 면담하여 이들의 인식, 가치 및 행 태 등이 갈등의 확대와 해소과정에서의 영향력을 분석하고 있다.
기무사 과천이전 사업에 관한 사례연구를 통해 살펴본 정책적 시사점은 첫째, 협력적 거버넌스 구축을 위한 비용을 손실비용이 아닌 투자로 인식할 필요가 있 다는 것이다. 대부분의 사회적 갈등은 초기에 해결될 수 있음에도 불구하고 오히 려 갈등이 확대된 이후 해결책을 모색하고 있는데, 이는 갈등 제공자가 갈등관리 에 드는 비용과 노력을 지불하지 않으려는데 기인한다고 할 수 있다.
둘째, 협력적 거버넌스 구축을 위해서는 국책사업의 법적 타당성과 더불어 절 차적 민주성에 입각한 합리성을 확보할 필요가 있다. 기무사 이전사업의 갈등이 초기에 확대된 가장 큰 이유는 기무사가 과천시나 주민의 반대에도 불구하고 개 발제한구역관리계획 변경이라는 법적 절차만을 지나치게 고수하였다는 점에서 찾을 수 있다.
도시계획 수립과정에서는 공청회나 공람 등 주민참여제도가 공식적인 절차 속 에서 시행되어 왔으며, 이 밖에 조사․분석과정에서도 설문조사나 인터넷에 의 한 주민의견 수렴 제도가 활용되어 왔다. 그러나 도시계획수립 과정에서는 이들 이외에도 보다 다양한 이해당사자가 관계하고 있으며, 이와 같은 제도만으로는 기무사 이전사업에서 보는 바와 같이 성공적인 도시계획을 수립 및 추진할 수가 없다. 따라서 향후 도시계획 과정에서는 각종 이해당사자가 참여하여 대화와 합 의를 바탕으로 하여 도시계획사업을 추진할 수 있도록 제도적인 절차를 개선할 필요가 있다.
또한 갈등관리는 제도와 조직만으로는 성공을 하기 어려우며, 이를 효율적으 로 운용하기 위한 규칙(Rule)이나 지침(Guideline)이 필요하다. 따라서 협력적 거
버넌스 체제 구축을 위한 제도와 조직을 운영하기 위한 규칙이나 지침을 제정할 필요가 있다.
끝으로 본 연구는 협력적 거버넌스를 통해 국책사업의 추진과정에 야기된 정 부간, 민관간의 갈등을 해결한 실증사례에 대한 연구로서 보다 많은 이해관계자 와의 심층면담이 요구되었는바, 향후 이해당사자들의 역학관계에 초점을 맞춘 보다 심층적인 연구가 진행되어야 할 것이다.
2006년 5월 31일 성결대학교 문 채 경희대학교 김광구
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 서론
민주화와 분권화의 진전으로 인하여 우리 사회의 여러 부문에서 갈등의 발생 빈도와 강도가 높아져 가고 있다. 특히 중앙 및 지방 정부가 추진하는 많은 국책 사업이나 공공사업들이 사회적 갈등을 야기하는 주요 원인으로 지목되고 있는 상황 하에서, 전통적인 갈등 중재자의 역할을 담당해오던 정부조차도 갈등당사 자가 됨에 따라 우리 사회의 갈등을 효율적으로 관리하고 해소할 수 있는 시스템 의 구축이 시급한 실정이다.
이러한 상황에서 중앙정부가 추진하는 국책사업들이 지방정부와의 협력적 거 버넌스를 구축하지 않고서는 효율적으로 추진되기 어려운 실정이지만 아직까지 도 중앙정부와 지방정부간의 관계가 일방적이고 수직적인 행정문화가 지배하고 있어 하루 빨리 협력적이고 수평적인 관계로 정립될 필요가 있다. 또한 현 정부 가 추구하는 “참여와 분권”의 실천전략의 일환으로 중앙정부와 지방정부간 협력 적 거버넌스를 구축하여 정부간 갈등을 최소화하고 사회적 비용을 절감할 필요 가 있다.
본 연구는 공공갈등을 해소할 수 있는 사회적 자본과 시스템이 부재한 실정 하에서 중앙정부의 많은 국책사업의 계획이 관료적이고 권위적으로 결정됨에 따
라 야기되는 갈등현상에 주목하고 중앙정부와 지방정부가 상호 동등한 위치에서 국가사업의 효율적 추진을 위해 지방주민들의 이해를 반영하고 나아가 이해관계 자들의 실질적인 참여를 담보할 수 있는 실천적인 협력적 거버넌스 모델 구축을 목적으로 한다.
본 연구는 중앙정부인 국방부가 2002년 1월 서울시 종로구 소격동의 국군기무 사령부(이하 기무사)를 경기도 과천시 주암동으로 이전하기로 결정하면서부터 국방부․기무사와 과천시․주민 간에 발생한 갈등 및 해결과정을 분석사례로 선 정하였다. 그리고 이를 위해 기무사 이전관련 주요 이해당사자들의 주체 파악, 갈등이 전개되어감에 따라 이들 주체간의 동태적 관계의 변화분석, 이해당사자 간의 갈등과 이를 해결하기 위한 다자간협의체 운영과정, 도시계획관련 법규정 상의 거버넌스 측면의 역할 및 한계를 분석하고, 이를 통해 협력적 거버넌스 체 계 구축의 성공요인을 도출하고 도시계획측면에서의 협력적 거버넌스 모델을 탐 색하는 것을 연구의 내용적 범위로 설정하였다.
한편 본 연구는 연구진행과 관련하여 협력적 거버넌스 체제 구축에 관한 선행 연구에 대한 문헌조사를 하였으며, 이 밖에 기무사 이전에 관한 각종 언론 보도 자료나 국방부와 기무사의 내부문서, 과천시의 내부문서 및 성명서, 국회 국방위 원 청원심사소위원회 회의록 등을 조사, 분석하였고, 마지막으로 국방부 담당자, 과천 시장 및 의회 의원, 주민대표 등 기무사 이전을 둘러싼 주요 이해당사자들 을 직접 면담하여 이들의 행태, 인식, 가치 등을 포함한 갈등해소 과정에서의 감 정이나 느낌까지도 분석하고자 시도하였다.
제2장 협력적 거버넌스의 의의와 실천전략
이 장에서는 먼저 우리사회의 분권과 참여에 대한 정책기조를 살펴보고, 이러 한 정책기조를 실천적으로 이행할 수 있는 수단으로 등장한 거버넌스의 개념과 유형, 한계, 성공요인 등을 살펴본다. 그리고 기무사 과천이전사업 사례분석의 틀 로써 제시하고 있는 거버넌스의 실천적 대안인 협력적 계획모형에 대하여 논한 다.
우리 사회는 압축성장의 과정에서 권위주의적 관료체제가 모든 사회적 문제를 독점적으로 관리 및 해결하여 왔으며 효율이라는 수단을 목적으로 전도시켰다.
이러한 독점적 의사결정 구조는 국민과 시민의 민주적인 사고와 인식의 성장을 억압하였고, 다양한 이해와 가치를 획일화시키는 문제를 발생시켰다. 그러나 이 러한 사회적 문제는 민주화의 욕구와 시민의식의 성숙으로 새로운 사회작동원리 를 요구로 하게 되었다. 또한 분권과 자율, 대화와 타협, 그리고 참여라는 사회적 인 흐름과 요구를 실천적으로 발현시킬 수 있는 새로운 사회작동의 원리를 요구 하게 되었다.
특히, 공공부문에 새로운 운영 패러다임의 구축이 요구됨에 따라 등장한 개념 이 바로 거버넌스이다. 거버넌스는 차원에 따라 개념이 달라지지만 전통적인 관 료조직이 독점적인 지위에 입각해 공공문제를 해결하려는 것이 아닌 다양한 이 해관계자들이 수평적인 관계 속에서 문제와 목표를 함께 인식하고 자원과 권력 을 함께 동원하며 책임을 공유하는 협력적 조정양식 및 기제로 정의내릴 수 있 다.
협력적 거버넌스는 지역발전을 위해 지역수준에서 중앙정부, 지방정부(광역, 기초), 지역주민을 포함하는 각 행위주체들의 참여와 파트너십을 강조하여, 이들 간의 자발적이며 수평적으로 형성되는 상호협력에 바탕을 둔 문제해결방식으로 정의된다. 이러한 협력적 거버넌스를 바탕으로 전통적인 계획 결정 패러다임인 합리적 계획모형은 협력적 계획모형으로 대체해 나가게 되었다.
협력적 계획모형이란 합의(consensus)를 도출하기 위해 모든 이해관계자들이 대면적인 대화의 형태를 전제로 한다. 협력적 계획모형은 독자적으로 달성할 수 없거나 해결할 수 없는 목표나 문제를 두 사람 이상이 파트너십을 구축하는 것이 며, 행위자간의 다차원적 네트워크를 형성하여 행위자들의 복지를 증진시키려는 相勝的(win-win) 행위이기도 하다. 여기서 협력이란 단순히 동일하거나 유사한 이해와 가치를 갖는 이해관계자간의 협력뿐만 아니라 대립적인 입장에 서있는 이해관계자들과의 협력도 포함한다. 대립적인 이해관계자와 협력함으로써 그렇 지 않았으면 도출될 수 없었던 대안을 창조해내는 것이다.
협력적 계획은 서로 다른 이해와 가치를 갖는 이해관계자들이 참여하며, 주로 자발적으로 조직되며, 각각의 독특한 맥락에 따라 지역의 강점을 최대한 활용하 는 방법이다. 협력적 계획은 다양한 이해관계자들이 새로운 네트워크를 형성하 여 정보를 공유하고 문제해결을 위한 창조적인 대안을 협력을 통해 도출하려는 노력이다. 협력적 계획의 전제조건은 대화와 참여이다. 시민들의 참여는 주체적 참여이어야 하며, 시민들로 하여금 계획가와 정책결정자들과 함께 공동의 목적 을 달성하기 위한 과제와 쟁점을 상호작용적 담론을 통해 협력하도록 한다. 또한 서로 다른 이해와 가치를 갖는 이해관계자들이 참여하여 목표와 문제를 둘러싼 이슈들에 관해 대화를 통하여 진정한 지식을 얻는 의사소통적 합리성도 협력적 계획의 전제가 된다. 이러한 전제조건에 따라 협력적 계획이 진행되며 다음과 같 은 효과를 기대할 수 있다.
- 신뢰와 같은 사회적 자본 형성
- 상호이해, 문제 틀의 공유, 자료에 대한 동의 등 지적자본 형성 - 합의된 목적을 위해 함께 일 할 수 있는 정치적 자본 형성
- 새로운 파트너십이 생성되고, 조정과 공동행동이 가능하며, 공동의 학습이 지역사회로 확산
- 합의된 사항의 집행용이 - 관행과 인식의 변화 가능
- 새로운 협력의 발생, 공진화(coevolution)의 진전, 파괴적인 갈등의 감소, 새 로운 제도의 창출, 새로운 규범의 발견, 새로운 담론의 형성
제3장 협력적 거버넌스 구축사례
이 장에서는 협력적 거버넌스체계 구축의 성공요인을 도출하기 위해 행위주체 의 선정과 거버넌스 구축의 시기구분을 한 후 행위주체간의 상호작용, 리더십, 제도적 기반 등을 분석의 틀로 설정하여 분석을 실시하였다(<그림> 참조).
기무사의 과천시 이전과 관련한 행위주체는 크게 중앙정부 및 기관(국방부, 기 무사, 건설교통부, 국회), 지방정부 및 기관(경기도, 과천시, 과천시의회), 주민 및
시민․사회단체로 구분하였다.
<그림> 협력적 거버넌스체계 작동요소
거버넌스 구축과정을 행위주체간의 역학관계의 변천과정을 통해 시기를 크게 다음과 같은 4단계로 구분하였다.
- 1단계 (2002. 4. 4 - 2002. 5.29) : 거버넌스 미구축기 (갈등 잠복기) - 2단계 (2002. 7. 1 - 2004.12.17) : 거버넌스 태동기 (갈등 확대기) - 3단계 (2005. 4.21 - 2005. 6.28) : 거버넌스 성숙기 (갈등 완화기) - 4단계 (2005. 7. 8 - 2005.12.30) : 거버넌스 완성기 (갈등 해소기)
거버넌스 체계는 첫째, 행위주체간의 상호작용의 틀에 의해 분석되었다.
- 1단계: 거버넌스 미구축기 - 기무사에 의한 일방적인 이전추진으로 특별한 갈등 없이 모든 공공기관간의 연합관계 속에서의 상호작용
- 2단계: 거버넌스 태동기 - 기무사 이전과 관련하여 행위주체간(기무사와 과 천시, 과천시의회, 과천주민)의 갈등으로 인한 대립관계 발생 - 3단계: 거버넌스 성숙기 - 기무사가 과천시 및 과천시의회, 과천주민 등과
기무사 이전에 관련된 사항을 타협의지를 갖고 협상 시작
- 4단계: 거버넌스 완성기 - 국방부, 기무사, 과천시, 과천시의회, 건설교통부, 경기도, 과천 주민 및 시민․사회단체 등 다자간협의체 참여자들이 상호조정을 통해 합의 도출 및 합의서 작성
둘째, 리더십에 의한 거버넌스 체계 분석은 다음과 같다.
- 과천시(과천시장)
: 야당소속인 과천시장이 기무사 이전문제와 관련하여 주민 및 시민․사 회단체, 시의회 등의 강력한 반대운동을 이끔
: 다자간 협의체라는 협력적 거버넌스 구축에 의해 갈등을 합리적으로 해결하는데 주도적인 역할을 수행함으로써 강력한 리더십 발휘 - 국회
: 기무사 이전과 관련한 과천시와 기무사 등의 갈등이 심각한 상황에서 국회 국방위 청원심사소위원회가 다자간협의체 구성을 권고 및 중재 노력
- 국방부
: 국회 국방위 주도의 다자간협의체 구성과정에서 주도적으로 관여 : 다자간협의체 운영과정에서 과천시와 기무사간의 갈등 중재 - 기무사
: 국회 국방위의 다자간협의체 구성 권고와 국방부의 다자간협의체 구성 권고 후 적극적인 협상의지를 발휘, 합의안을 도출하는 합리적인 리더 십 발현
- 과천시의회
: 과천시, 과천 주민 및 시민․사회단체와 지속적인 반대운동 전개 : 협상에 의해 다자간협의체 구성 이끌어냄
: 다자간협의체 구성 후 소극적 대처 - 과천 주민 및 시민․사회단체
: 기무사 이전반대 공동대책위원회 조직 : 과천트러스트운동 전개
: 다자간협의체 운영과정에 적극적으로 참여 - 건설교통부
: 갈등해결의 중재에 소극적으로 대처 : 다자간협의체에 소극적으로 참여 - 경기도
: 일방적인 개발제한구역관리계획 변경절차 진행 : 다자간협의체 구성 후 소극적 대응
셋째, 제도적 기반에 의한 분석으로 조정, 중재를 위한 다자간협의체 등 거버 넌스 관련 조직과 현행 도시계획관련 법규정 상의 거버넌스 측면에서의 역할 및 한계를 살펴본다.
거버넌스 관련조직은 국회 국방위 청원심사소위원회의 다자간협의체 구성 운 영 권고 및 의결에 의해 조직된 다자간협의체로서 기무사 이전추진협의체가 있 다. 기무사 이전 추진협의체는 기무사 이전사업 추진을 위한 다자간협의체를 운 영하였으며 수차례 회의를 거쳐 합의서(안)를 도출하였으며, 주민간담회 및 투표 를 거쳐 합의서를 작성하였다.
기무사 이전의 법적 근거인 개발제한구역관리계획의 변경과정에서 제도적 역 할의 한계로는 ⅰ) 개발제한구역관리계획 변경안이 경기도에서 작성된 후 주민 공람을 위해 과천시에 재협의 요청이 오기 전까지 주민의 의사가 거의 반영되지 않았으며, ⅱ) 국방부, 기무사가 과천시 정부, 의회, 지역주민과의 대화를 소홀히 하였고, ⅲ) 경기도가 개발제한구역관리계획 변경안 작성시 이해당사자인 지역 주민의 의견을 수렴하지 않았으며, ⅳ) 건설교통부는 개발제한구역관리계획 변 경안의 승인권자로서 중앙도시계획위원회의 심의과정에서 소극적으로 대처하여 갈등을 증폭시켰다는 점 등이다.
이상 과천 기무사 이전관련 거버넌스 체계 분석을 통하여 다음과 같은 갈등극
복의 성공요인으로는 ⅰ) 합리적 명분을 바탕으로 한 협상의 진행, ⅱ) 과천시장 및 국방부 등 관련 이해당사자들의 리더십, ⅲ) 다자간협의체라는 공식적인 협 상기구 활용, ⅳ) 국책사업 입지선정과 관련한 갈등을 둘러싼 사회적 압력 등으 로 지적할 수 있다.
제4장 결론
이 장에서는 본 연구를 통하여 협력적 거버넌스 구축을 위한 비용은 손실비용 이 아닌 투자로 인식하고, 법적 타당성보다 절차적 민주성에 입각해 사업의 정당 성을 확보해야 하며, 이해당사자간의 합의형성 과정에서 각 행위주체의 합리적 인 리더십에 대한 필요성이 절실하다는 결론을 도출하였다. 그리고 효율적인 거 버넌스 구축을 위해서는 이해당사자 모두가 참여하는 협력적 거버넌스 체계 구 축이 필요하며 이를 위해 제도적인 절차 속에 이해당사자의 합의형성을 공식화 할 필요가 크다고 본다.
그동안 도시계획 수립과정에서는 공청회나 공람 등 주민참여제도가 공식적인 절차속에서 시행되어 왔다. 그러나 도시계획 수립과정에서는 보다 다양한 이해 당사자가 관계하고 있으며 현재와 같은 제도만으로는 기무사 이전사업에서 보는 바와 같이 성공적으로 도시계획사업을 추진할 수가 없다. 따라서 향후 도시계획 수립과정에서는 다양한 이해당사자가 계획수립 과정에 참여하여 대화와 합의를 바탕으로 한 도시계획이 이루어질 수 있도록 제도적인 절차의 개선이 필요하다.
도시계획 수립과정에서의 발생한 갈등을 원만히 해결하기 위해서 제도적인 절 차의 개선과 함께 이를 주도할 조직을 만들 필요가 있다. 도시계획 수립과정에서 사전에 갈등을 방지하거나 완화할 수 있도록 다자간협의체와 같은 성격의 조직 을 만들어 대화의 장으로 활용할 필요가 있다.
본 연구의 한계는 첫째, 실증사례를 분석한 연구로서 보다 많은 이해관계자와 의 면담이 요구되는데 짧은 연구기간으로 인하여 충분하게 의견을 수렴하지 못 하였다. 향후 이해당사자들의 역학관계에 초점을 맞춘 보다 심층적인 후속연구 가 필요하다. 둘째, 본 연구에서 다루는 개발제한구역관리계획 변경이라는 주제
가 일반적인 도시계획 절차와는 다른 특수한 성격을 가지고 있어 이를 통해 일반 적인 도시계획에 대한 해법을 제시하기에는 한계가 있었다. 따라서 보다 일반적 인 도시계획체계상의 협력적 거버넌스 구축에 대한 해법을 제시하기 위해서는 향후 일반적인 도시계획 수립과정에서 나타나는 다양한 갈등을 사례로 연구할 필요가 있다.
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차 례
발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제 1장 서 론
1. 연구배경 및 필요성 ··· 1
2. 연구목적 및 기대효과 ··· 2
3. 연구범위 및 방법 ··· 4
4. 연구의 흐름도 ··· 4
5. 선행연구 검토 ··· 6
1) 거버넌스 이론에 관한 연구 ··· 6
2) 거버넌스 구축사례에 관한 연구 ··· 7
3) 선행연구의 시사점 ··· 8
제2장 협력적 거버넌스의 의의와 실천전략 1. 분권과 참여의 정책기조 및 거버넌스의 등장 배경 ··· 9
1) 분권과 참여의 정책기조 ··· 9
2) 거버넌스의 특징: 등장배경과 패러다임의 변화 ··· 10
2. 거버넌스의 개념, 유형, 한계와 성공요인 ··· 12
1) 거버넌스의 개념과 개념요소 ··· 12
2) 거버넌스의 유형과 한계 ··· 14
3) 거버넌스의 성공요인 ··· 16
3. 거버넌스의 실천대안 : 협력적 계획모형 ··· 19
1) 협력적 거버넌스의 공간적 준거 ··· 19
2) 거버넌스로서의 협력적 계획 ··· 20
3) 협력적 계획의 전제조건 ··· 21
4) 협력적 계획의 효과 ··· 21
제3장 협력적 거버넌스 구축사례 1. 분석틀의 설정 ··· 23
1) 행위주체간의 상호작용 ··· 23
2) 리더십 ··· 25
3) 제도적 기반 ··· 26
2. 기무사 이전사업의 개요 ··· 28
1) 기무사 이전사업의 개요 ··· 28
2) 과천시의 이전 반대 사유 ··· 29
3. 행위주체 및 거버넌스 구축의 시기구분 ··· 30
1) 행위주체의 선정 ··· 30
2) 거버넌스 구축의 시기구분 ··· 33
4. 거버넌스체계의 분석 ··· 39
1) 행위주체간의 상호작용 ··· 39
2) 리더십 ··· 49
3) 제도적 기반 ··· 54
5. 분석의 종합 ··· 60
제4장 결 론 1. 결 론 ··· 63
2. 제도 개선방안 ··· 64
1) 거버넌스 체계 구축을 위한 도시계획수립절차 개선 ··· 64
2) 거버넌스 운영을 위한 규칙ㆍ지침의 수립검토 ··· 65
3. 연구의 한계 및 향후 과제 ··· 65
참 고 문 헌 ··· 67
SUMMARY ··· 71
부 록 ··· 77
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
표 차 례
<표 3-1> 기무사의 과천 이전관련 행위주체 ··· 30
<표 3-2> 1단계 주요 추진내용 ··· 35
<표 3-3> 2단계 주요 추진내용 ··· 36
<표 3-4> 3단계 주요 추진내용 ··· 37
<표 3-5> 4단계 주요 추진내용 ··· 38
<표 3-6> 다자간협의체 회의규범(목차) ··· 44
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구흐름도 ··· 5
<그림 3-1> 협력적 거버넌스체계 작동요소 ··· 28
<그림 3-2> 기무사 이전부지 위치 및 현황 ··· 34
<그림 3-3> 기무사 이전관련 1단계의 행위주체간 상호관계 ··· 40
<그림 3-4> 기무사 이전관련 2단계의 행위주체간 상호관계 ··· 41
<그림 3-5> 기무사 이전관련 3단계의 행위주체간 상호관계 ··· 43
<그림 3-6> 기무사 이전관련 4단계의 행위주체간 상호관계 ··· 48
<그림 3-7> 과천시장 단식투쟁 및 공대위의 반대운동 ··· 50
<그림 3-8> 기무사 이전관련 개발제한구역관리계획 변경 절차 ··· 57
1
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서 론
1. 연구배경 및 필요성
오늘날 우리 사회는 민주화와 분권화의 진전으로 인하여 많은 부문에서 갈등 의 발생빈도와 강도가 높아져 가고 있다. 그러나 우리 사회는 이와 같은 갈등을 대화를 통하여 해결하기 보다는 유사한 갈등을 반복하고 있으며, 이러한 갈등으 로 인해 사회적 불신 뿐 만 아니라 경제적 손실이 급증하고 있으며, 정부-시민단 체-주민간의 협력적 관계가 붕괴되어 우리 사회의 건강성을 심각하게 위협하고 있다.
특히 중앙 및 지방 정부가 추진하는 많은 국책사업이나 공공사업들이 사회적 으로 갈등을 야기하는 주원인으로 지목되고 있는 상황이지만 전통적인 갈등중재 자의 역할을 담당해오던 정부조차 빈번히 갈등당사자가 됨에 따라 우리 사회의 갈등을 효율적으로 관리하고 해소할 수 있는 시스템의 구축이 시급한 실정이다.
또한 지방자치제가 심화ㆍ발전됨에 따라 지방정부의 역량이 증대되고 있고, 현 정부가 추구하고 있는 분권정책의 일환으로 많은 도시계획관련 결정권한이 지방정부로 이양되고 있어 도시계획관련 사무를 둘러싸고 중앙정부와 지방정부 간의 갈등이 빈번해지고 있다.
이러한 상황에서 중앙정부가 추진하는 국책사업들이 지방정부와의 협력적 거 버넌스를 구축하지 않고서는 효율적으로 추진하기 어려운 실정이나 아직까지도
중앙정부와 지방정부간의 관계가 일방적이고 수직적인 행정문화가 지배하고 있 어 하루 빨리 협력적이고 수평적인 관계로 정립될 필요가 있으며, 또한 현 정부 가 추구하는 “참여와 분권”을 위한 실천전략의 일환으로서도 중앙정부와 지방정 부간 협력적 거버넌스를 구축하여 정부간 갈등을 최소화하고 사회적 비용을 절 감할 필요가 있다. 이와 같은 중앙정부와 지방정부간의 협력적 거버넌스 구축을 위한 심층적인 연구의 필요성에 따라 본 연구를 수행하게 되었다.
2. 연구목적 및 기대효과
현재 중앙정부 및 지방정부가 추진하는 많은 국책사업이나 공공사업들이 사회 적 갈등을 야기하고 있으며, 이러한 갈등이 발생하는 원인으로는 정부의 권위적 이고 일방적인 의사결정, 편익과 비용의 불일치, 환경파괴, 시민사회의 미성숙, 갈 등관리의 부재 등이 지적되고 있다.
갈등을 야기하는 보다 근본적인 원인은 관련 이해당사자들의 이해가 실질적으 로 반영되지 못하기 때문이며, 이는 중앙 및 지방 정부가 추진하는 각종 국책사 업이나 공공사업의 근거가 되는 관련 계획법제들이 개발우선주의 시대에 행정편 의주의적인 입장에서 제정된 것들에서 기인하고 있다. 이와 같은 계획법제들은 민주화되어 가고 분권화된 우리 사회의 변화를 제대로 반영하고 있지 못하고 있 는 실정이다.
물론 대부분의 사업관련 계획법제들은 시대의 흐름에 발맞추기 위하여 주민들 을 포함하는 이해관계자들의 참여를 나름대로 명문화하고 있지만 실질적인 효과 는 거의 없으며, 이러한 형식적인 주민참여제도가 오히려 갈등을 야기하고 심지 어는 갈등을 더욱 악화시키는 역효과를 초래하고 있다. 특히 계획관련 결정이 집 행단계에서 이해관계자에게 알려지게 됨으로써 계획의 집행이 우여곡절의 과정 을 초래하게 되고 사업기간이 장기화되면서 경제적인 손실까지 야기하게 된다.
이러한 경제적 손실보다 더 심각한 현상은 이해당사자간의 반목과 불신을 초 래하게 된다는 점이다. 즉 각종 사업 및 계획행위에 의한 갈등은 정부불신을 포
함한 공동체적인 사회적 자본을 훼손시킨다. 따라서 가능하면 계획 초기 단계에 서부터 이해당사자의 실질적이고 적극적인 참여를 유도할 필요가 있다.
그러나 아직 우리사회는 갈등을 효율적으로 해결할 수 있는 법제도적인 기반, 민주적 리더십, 대화와 타협의 기술, 다양한 이해 및 가치의 존중, 민주적 결정에 대한 승복문화 등 합의(consensus)를 바탕으로 하여 갈등을 해소해 낼 수 있는 사 회적 자본(social capital)이 부족한 실정이다.
전통적인 통제 및 관리중심의 정부가 해소하기 힘든 복잡한 갈등문제를 해결 하고 사회적 자본의 부족 및 부재현상을 극복하기 위한 노력의 하나가 바로 거버 넌스 개념의 도입이다. 거버넌스는 유일한 문제해결 주체였던 정부와 더불어 시 장, 시민사회 등으로 문제해결 주체를 확장하는 것이다. 즉, 다양한 주체들이 문 제를 공동으로 인식하고 각자의 자원과 지혜를 동원하여 함께 문제를 해결하려 는 노력인 것이다.
본 연구는 공공갈등을 해소할 수 있는 사회적 자본이 부재한 실정 하에서 중앙 정부의 많은 국책사업의 계획이 관료적이고 권위적으로 결정됨에 따라 야기되는 갈등현상에 주목하였다. 특히, 중앙정부의 우월한 행정권 및 계획권에 입각한 국 책사업 추진이 많은 지방자치단체의 이해를 침해함으로써 갈등을 빈번히 초래하 고 있고, 중앙정부의 일방적 사업추진 과정에서 발생한 중앙중부와 기초자치단 체ㆍ주민 간에 발생하는 갈등현상에 관심을 두었다.
본 연구는 개발제한구역관리계획 변경이라는 도시계획사업 추진과정에서 일 어난 갈등을 중앙정부와 지방정부, 주민 등 이해당사자가 모두 참여하는 협력적 거버넌스를 구축하여 합리적으로 해결한 사례를 통해 거버넌스 구축의 성공요인 을 도출하고, 이를 통해 도시계획수립과정에서의 협력적 거버넌스 구축을 위한 제도적 개선방안을 제시하는 것을 연구의 목적으로 한다.
동시에 연구수행을 통하여 얻은 결과물은 향후 도시계획사업 뿐 만 아니라 도 시계획 수립과정 등 여타 도시계획에서의 협력적 거버넌스 구축을 위한 모델로 활용될 수 있을 것으로 기대한다.
3. 연구범위 및 방법
본 연구는 중앙정부인 국방부가 2002년 1월 서울시 종로구 소격동의 군기무사 령부(이하 기무사)를 과천시 주암동으로 이전하기로 결정하면서부터 국방부․기 무사와 과천시․주민 간에 발생한 갈등 및 해결과정을 분석사례로 선정하였다.
이를 위해 기무사 이전관련 주요 이해당사자들의 주체 파악, 갈등이 전개되어감 에 따라 이들 주체간의 동태적 관계의 변화분석, 이해당사자간의 갈등과 이를 해 결하기 위한 다자간협의체 운영과정, 도시계획관련 법규정 상의 거버넌스 측면 의 역할 및 한계를 분석하고, 이를 통해 협력적 거버넌스 체계 구축의 성공요인 을 도출하여 도시계획측면에서의 협력적 거버넌스 모델을 탐색하는 것을 연구의 내용적 범위로 설정하였다.
한편, 연구방법과 관련해서는 ① 기무사 이전사업과 관련된 행위주체간의 상 호작용, ② 이들 각 행위주체의 단체장이나 기관입장에서의 리더쉽, ③개 발제한 구역관리계획이라는 도시계획관련 법규정 상의 역할 및 한계, 거버넌스 측면의 특성 등 거버넌스 관련 제도적 기반이라는 3가지를 분석틀로 사용하였으며, 이중 행위주체간의 상호작용은 거버넌스 미구축기, 거버넌스 태동기, 거버넌스 성숙 기, 거버넌스 완성기라는 4단계의 거버넌스 구축 시기별로 분석하였다.
이와 같은 방법에 연구수행을 위하여 협력적 거버넌스 관련 선행연구 등 문헌 조사나 기무사 이전에 관한 각종 언론보도 자료, 국방부와 기무사의 내부문서, 과천시의 내부문서나 성명서, 국회 국방위청원심사소위원회 회의록 등을 분석하 였고, 이 밖에 주민대표나 의회의원 등 이해당사자들과도 면담하였다.
4. 연구의 흐름도
본 연구는 모두 4개의 장으로 구성되었다. 제1장 서론에서는 연구의 필요성 및 목적, 범위 및 방법 등 전반적인 연구의 틀을 정립하였으며, 협력적 거버넌스 체 제 구축과 관련한 선행연구를 정리하였다.
제2장에서는 현 정부의 분권과 참여의 정책기조와 함께 거버넌스의 개념이 등 장하게 된 배경과 거버넌스 개념, 거버넌스 구축의 필요성을 정리하였다. 또한 구 체적인 거버넌스의 실천전략의 유형을 살펴보고 이들이 갖고 있는 한계를 논의하 였다. 끝으로 거버넌스의 실천적 대안으로 협력적 계획모형을 논의하고 거버넌스 의 작동요인을 도출한다.
제3장에서는 기무사 이전사업의 개요를 서술하고 이에 반대하는 과천시의 입 장을 분석하였다. 또한 기무사 과천이전을 둘러싼 주요 갈등주체를 선정하고, 갈 등전개단계에 따른 거버넌스 구축시기를 구분해 본다. 기무사 과천이전 갈등을 분석할 틀을 설정한 후 거버넌스 체계가 성공적으로 작동될 수 있는 요인들을 분석하였다.
제4장 결론에서는 연구결과를 종합하고, 제도 도입 및 운영과 관련한 제도개선
방안과 본 연구의 한계와 향후 연구과제를 제시하였다.
목차 연구흐름 주요 연구내용 연구방법
제 1 장
서론 ∘연구의 필요성․목적․범위․방법
∘협력적 거버넌스 구축 관련 선행연구 정리
∘문헌연구 제
2 장
협력적 거버넌스의
의의와 실천전략
∘분권과 참여의 정책기조 및 거버넌스 등장배경
∘거버넌스의 개념, 유형, 한계, 성공요인
∘거버넌스의 실천대안: 협력적 계획모형
제 3 장
협력적 거버넌스 구축사례
∘기무사 이전사업 개요 및 과천시 이전반대 사유
∘행위주체 선정 및 거버넌스 구축 시기구분
∘기무사이전 갈등 분석틀
∘협력적 거버넌스 체계 분석
∘문헌연구
∘면담조사
제 4 장
결론 및 시사점
∘연구결과 종합
∘협력적 거버넌스 구축방안 제시
∘연구의 한계 및 향후 연구과제
∘전문가 자문 회의
<그림 1-1> 연구흐름도
5. 선행연구 검토
본 연구와 관련 된 선행연구는 거버넌스에 대한 학문적 관심사에 맞추어 많은 연구가 수행되어 왔으며, 특히 최근 들어 도시계획이나 환경 등 실제 도시문제 를 다루는 분야에서 활발하게 전개되어 오고 있다. 이와 같이 다양한 연구가 수행 되어 온 거버넌스 관련 선행연구는 크게 거버넌스 이론에 관한 연구와 거버넌스 구축의 사례를 대상으로 하는 연구로 대별할 수 있는데, 각각의 선행연구를 보면 같다.
1) 거버넌스 이론에 관한 연구
거버넌스 이론에 관한 연구는 거버넌스 관련 선행연구 중 비교적 초기에 수행 된 연구로서, 협력적 거버넌스의 개념이나 협력적 거버넌스를 도시 및 지역계획 등에 활용하기 위한 방안 등을 원론적인 측면에서 다루고 있다. 이명석(2002)1), 박우서(2002)2), 서태성(2002)3) 등에 의한 연구가 수행되었다.
이명석(2002)의 연구는 행정학, 정치학 등 다양한 학문분야에서 대두되고 있는 거버넌스의 이론을 검토하고, 이를 통해 거버넌스의 개념을 다양한 측면에서 정 립하였다.
박우서(2002)의 연구는 지역발전전략으로서의 거버넌스의 개념을 정의하고, 외국의 민관협력적 거버넌스를 통한 지역발전 사례를 소개하였으며, 이를 바탕 으로 향후 민관협력적 거버넌스체제의 구축방안을 제시하였다.
서태성(2002)의 연구는 지역발전을 위한 주민참여형 거버넌스체제 구축을 위 하여 주민참여의 유형과 활성화를 위한 세부방안 등을 제시하고 있다.
1) 이명석, 「거버넌스의 개념화 : 사회적 조정으로서의 거버넌스」, 한국행정학보, 제36권 제4호, 2002, pp.321-338
2) 박우서, 「지역발전과 민간협력형 거버넌스 운영방안」, 월간국토, 통권 252호, 2002.10 3) 서태성, 「지역발전과 주민참여형 거번넌스체제 구축방안」, 월간국토, 통권 252호, 2002.10
2) 거버넌스 구축사례에 관한 연구
거버넌스 구축의 사례에 관한 연구로는 비교적 최근에 연구가 수행된 분야로 서, 거버넌스 구축에 의해 갈등을 해결한 사례 연구와 광역행정구역에 걸쳐있는 각종 도시문제를 효율적으로 해결하기 위하여 거버넌스 구축을 하거나 거버넌스 구축을 도시발전의 동력으로 활용하는 도시성장관리를 위한 거버넌스 구축의 사 례 연구로 구분할 수 있다. 거버넌스 구축에 의해 갈등을 해결한 사례 연구로는 서순탁․민보경(2005)4)과 황기연(2005)5), 배응환(2004)6)에 의한 연구가 있고, 거 버넌스 구축을 도시성장관리에 활용한 연구로는 주재복(2005)7)과 홍성만(2005)8) 에 의한 연구가 수행되었다.
갈등해결 사례연구인 서순탁․민보경(2005)의 연구는 분당-죽전 도로연결과 관련하여 발생한 갈등을 협력적 로컬거버넌스 구축에 의해 해결한 사례를 분석 한 연구로서, 협력적 거버넌스 분석의 틀로 다수행위자 및 이들의 상호작용으로 이루어진 네트워크, 의사소통 및 경제적 수단에 이루어지는 파트너십, 지역의 역 사나 공통체 의식에 의해 이루어지는 지역성, 합의형성의 뒷받침이 되는 법적 근 거나 조정․중재와 같은 제도 등의 4가지를 사용하였다.
황기연(2005)의 연구는 청계천 복원사업과 관련하여 주변상가 주인이나 세입
자들과의 갈등을 협력적 로컬거버넌스 구축에 의해 해결한 사례를 분석한 연구 로서, 협력적 거버넌스 분석의 틀로 사업의 명분, 자치단체장의 리더십, 서울시와 주변 상인들과의 협상 등 3가지를 사용하였다.
4) 서순탁․민보경, 「지역발전을 위한 협력적 거버넌스에 관한 연구(분당-죽전 도로연결을 중심으 로)」, 지역사회발전학회논문집, 제30권 2호(통권 60호), 2005.8, pp.25-44
5) 황기연, 「청계천 복원사업의 갈등관리 사례분석」, 서울도시연구 제6권 제4호, 2005.12, pp.169-190 6) 배응환, 「협력적 로컬 거버넌스의 대두(천안시 환경기초시설정책을 사례로)」, 2004 행정학회 하계
학술대회 발표논문집, 2004
7) 주재복, 「협력적 로컬 거버넌스의 대두(안양천 수질개선사례를 중심으로)」, 2004 행정학회 하계학 술대회 발표논문집, 2004
8) 홍성만, 「대포천 수질개선을 둘러싼 정부-주민간 협력적 로컬 거버넌스 분석」, 2004 행정학회 하계 학술대회 발표논문집, 2004
배응환(2004)의 연구는 천안시 환경기초시설인 쓰레기매립장과 소각장의 입지 선정과 관련하여 지역주민과 천안시와의 갈등을 협력적 로컬거버넌스 구축에 의 해 해결한 사례를 분석한 연구로서, 협력적 거버넌스 분석의 틀로 지방통치욕구, 행위자의 범주, 행위자의 이해관계, 행위자의 상호작용과 지방정책결과 등 4가지 를 사용하였다.
한편, 거버넌스 구축의 도시성장관리 활용 사례인 주재복(2005)의 연구는 안양 천 수질개선과 관련하여 안양천을 둘러싼 13개 기초자치단체간의 협력과정을 분 석한 연구로서, 협력적 거버넌스 분석의 틀로 “안양천 수질개선대책협의회 규약”
이라는 자율관리규칙의 운용과정을 사용하였다.
홍성만(2005)의 연구는 김해시 대포천의 수질개선과 관련하여 주민이 자발적 인 협약의 운영을 통해 이를 달성한 사례를 분석한 연구로서, 협력적 거버넌스의 분석틀로는 대포천 주민의 자발적인 수질개선 노력, 주민과 지방정부와의 상호 작용, 주민과 중앙정부와의 상호작용 등의 3가지를 사용하였다.
3) 선행연구의 시사점
이상의 선행연구 검토를 통하여 2000년 이후 거버넌스 관련 선행연구가 활발 하게 이루어지고 있으며, 특히 최근에는 이를 활용한 사례연구가 많이 이루어지 고 있음을 알 수 있다. 그리고 이와 같은 선행연구의 검토를 통하여 협력적 로컬 거버넌스가 도시차원에서의 갈등해결을 위한 중요한 의사결정 수단으로 활용되 고 있음을 알 수 있다. 더욱이 선행연구에서 연구방법론으로 제시하고 있는 분석 틀이나 연구진행 과정은 본 연구에 선행연구로서의 시사점을 상당부분 제공하고 있다고 할 수 있다.
다만, 이들 선행연구가 대부분 일반적인 이론연구이거나 단순히 도시시설의 입지과정에서 일어나는 갈등 해결과정을 거버넌스 구축에 의해 해결한 사례로 서, 본 연구에서 수행하고자 하는 법정도시계획 측면에서의 거버넌스 활용을 위 한 방안마련이라는 본 연구와는 다소 지향점이 차이가 있다고 할 수 있다.
2
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협력적 거버넌스의 의의와 실천전략
이 장에서는 우리사회의 분권과 참여에 대한 정책기조를 살펴보고, 이러한 정책기조 를 실천적으로 이행할 수 있는 수단으로 등장한 거버넌스의 개념과 유형, 한계, 성공 요인 등을 살펴보았다. 마지막으로 우리 사회에서 분권과 참여를 진작시키기 위해 적 용할 수 있는 거버넌스의 실천적 대안으로서 본 연구의 대상인 협력적 계획모형에 관 하여 논하였다.
1. 분권과 참여의 정책기조 및 거버넌스의 등장 배경
1) 분권과 참여의 정책기조
우리 사회가 현재 목도하고 있는 변화의 흐름들을 민주화, 지방화, 분권화, 세 계화 등으로 정의할 수 있을 것이다. 이러한 사회의 전개방향은 우리의 현재 뿐 만 아니라 미래에도 강력한 힘으로 작용할 것이다. 이러한 힘들은 우리의 삶의 양태와 모습의 변화를 요구함과 동시에 우리의 사고와 인식의 변화까지도 요구 할 것이다. 또한 이러한 변화의 요구에는 우리 사회가 오랫동안 유지해 오던 정 치ㆍ행정을 포함한 모든 사회작동원리의 변화도 포함되어야 할 것이다.
우리 사회는 압축성장의 과정에서 권위주의적 관료체제가 모든 사회적 문제를 독점적으로 관리 및 해결하여 왔으며 효율이라는 수단을 목적으로 전도시켰다.
이러한 독점적 의사결정 구조는 국민과 시민의 민주적인 사고와 인식의 성장을
억압하였고 다양한 이해와 가치를 획일화시키는 부작용을 낳았다. 그러나 이러 한 사회적 문제는 민주화의 욕구와 시민의식의 성숙으로 새로운 사회작동원리를 요구로 하게 되었다.
이러한 사회적 요구 속에서 탄생한 현 행정부는 국민과 함께하는 민주주의를 국정목표로 상정하고 능동적이고 창조적인 국민의 참여를 바탕으로 하여 일극 집중과 집권사회를 분산과 분권의 사회로 만들어 국민통합을 지향하고 있다. 즉, 사회 각 부문으로 권력을 분산하고 자원을 배분하며, 자율적인 대화와 타협의 문 화를 만들어 적극적으로 참여하여 스스로 문제를 해결하고 책임을 지는 사회를 지향하고 있다.
분권과 자율, 대화와 타협, 참여는 현 정부만의 정책기조가 아니라 앞으로 우 리 사회가 사회적 자본으로서 지속적으로 성숙시켜 나아가야할 과제들이다. 즉, 분권과 자율, 대화와 타협, 그리고 참여라는 사회적인 흐름과 요구를 실천적으로 발현시킬 수 있는 새로운 사회작동의 원리를 요구하게 되었다.
분권과 참여에 기초한 사회작동의 구현이 가장 시급한 부문은 공공부문일 것 이다. 전통적으로 공공문제 해결의 주체가 공공정부로만 국한되어 오던 인식이 점차 변화되어 사회의 모든 주체들과 함께 해결할 것을 요구받고 있다. 그러나 관료제적 구조와 권위적 문화를 갖고 있는 공공정부는 사회변화에 적응하지 못 하여 각급 정부가 시행하는 많은 정책 및 개발사업이 사회적인 갈등을 양산하고 있다. 이러한 변화된 사회현실을 반영하여 공공정부가 정책수립에서부터 정책집 행에 이르기 까지 다양한 이해당사자들에게 참여를 확대함으로써 합의를 구축하 여 공공의 문제를 해결할 수 있는 공공부문 운영체제의 구축이 시급하다.
2) 거버넌스의 특징: 등장배경과 패러다임의 변화
공공부문의 새로운 운영체제의 구축이 요구됨에 따라 새로운 정부운영 패러다 임으로 등장한 개념이 ‘거버넌스’이다. 거버넌스 개념의 등장에는 다양한 논의가 있다. 가장 먼저, 전통적인 국민국가의 관리(management)와 통제(control) 중심의
국가운영 방식의 실효성에 의문이 제기되었다(Kooiman 2000). 이러한 전통적인 국가운영방식의 효율성이 저하되는 원인으로는 과학기술의 발전을 뽑을 수 있는 데 이로 인해 정보화, 분권화가 가속화됨에 따라 사회의 각 부문의 성장이 촉진 되었으며, 이들 간의 상호연계와 작용이 증대되었다. 이러한 변화된 현실 속에서 공공문제 해결의 주체가 정부 이외의 다양한 행위자들의 참여로 확대되어 권력 과 책임이 공유되는 사회가 되었다(Bryson and Crosby 1992).
또 다른 거버넌스 등장 배경의 논의는 대의민주주제에 근거한 전통적인 정부 의 한계에 대한 인식이다. 분절된 사회 (disjointed society) 내의 여러 소수자들에 대한 이해와 가치를 반영하지 못하는 대의민주제의 한계를 극복하기 위해 나타 난 시민사회단체가 전통적인 정부와 버금가는 권위를 갖게 됨에 따라 민간기업 과 시민단체들이 정부부문과 상호협력 하는 새로운 국정운영의 체제로서 거버넌 스의 개념이 등장하게 되었다는 것이다(김석준 2000).9)
거버넌스의 등장배경에 대한 논의는 학자마다 차이가 있지만 전통적인 국가운 영 패러다임의 변화의 필요성에서 출발하고 있다는 공통점이 있다. 그렇다면 전 통적인 국가운영 패러다임이란 무엇이고 거버넌스에 입각한 국가운영 패러다임 은 무엇인가? 우선 전통적인 국가운영 패러다임에서는 정보와 자원을 포함한 권 력이 정부 특히 중앙정부에 독점되어 있다. 따라서 중앙-지방정부간, 정부-시장 간, 정부-시민간의 관계가 하향적이고 계층제적이며, 중앙정부가 통치의 주체이 라면 지방정부, 시장 또는 시민은 통치의 객체의 지위를 갖는다. 이들 객체들은 통치의 주체인 중앙정부의 지배, 정복, 또는 제압의 대상일 뿐 협력이나 협상의 대상은 되지 못한다(유재원ㆍ소순창 2005).
그러나 거버넌스 패러다임 하에서의 권력은 분산 또는 공유되어 있어 공공문 제 해결은 정부 또는 어느 한 사회의 세력에 의해 독점될 수 없다. 이러한 사회에 서 정부는 권력이 아닌 영향력을 행사하여 지방정부, 기업, 시민단체 등과 정보,
9) 이들 논의와 함께 김정렬ㆍ김시윤(2003)은 정부재정의 위기, 시장중심의 이념적 전환, 세계화ㆍ지방 화ㆍ정보화의 심화, 정부실패의 확산, 정책결정 부문의 부분화와 전문화, 전통적 책임성의 약화도 거 버넌스 등장원인으로 설명하고 있다.
자원, 지식뿐만 아니라 공공문제를 공유하고 협력을 통해 목적을 달성한다. 거버 넌스 패러다임 하에서는 다양한 이해관계자가 협력의 대상이므로, 통치의 주체 와 객체가 명확히 구분되지 않는다. 또한 일방적, 하향적, 계층제적인 관계가 아 닌 쌍방적이고 수평적인 상호작용 관계 하에서 협상과 협력을 통해 공통의 문제 를 해결해 나간다(유재원ㆍ소순창 2005).
결국 거버넌스의 개념은 전통적으로 권력을 독점하여 온 정부가 단독으로 공 공문제를 해결하는데 한계를 노정하자 사회의 다양한 행위자들과 문제를 공유하 고 수평적인 관계 속에서 함께 문제를 해결할 방식을 모색하기 위해 등장하였다.
2. 거버넌스의 개념, 유형, 한계와 성공요인
1) 거버넌스의 개념과 개념요소
거버넌스의 등장배경에 대한 논의가 다양하고 거버넌스의 특징에 대한 초점도 학자마다 다르다. 마찬가지로 거버넌스의 개념에 대한 학문적 합의도 아직 존재 하지 않는다. 일반적으로 거버넌스의 개념이 새로운 정부의 역할, 운영체제, 공공 문제 해결 방식의 변화를 의미하지만 개념적 논의 수준에 따라 최광의, 광의, 그 리고 협의로 정의할 수 있다(이명석 2002; 소순창ㆍ유재원 2005).
최광의의 거버넌스 개념은 “조직, 사회체제, 또는 국가 전체 등과 관련된 문제 를 해결하는 다양한 방법을 포함하는 포괄적인 개념으로 파악”한다(이명석 2002:
322). 즉, 국가뿐만 아니라 시민단체, 기업, 국제관계 등 다양한 단위와 수준에서
의 사회적 조정을 포함한다.
다음으로 광의의 거버넌스 개념은 정부를 단위로 하여 공공문제를 해결하는 기제로 파악하는 경우로, 공공이슈와 관련하여 다양한 이해관계자들이 자원과 권력을 동원하고 의사결정과정에 참여하여 문제를 해결하려는 다양한 사회적 조 정방법을 일컫는다. 따라서 거버넌스를 “정부 관련 공통의 문제를 해결하기 위한 사회적 조정기제”라고 정의할 수 있다(소순창ㆍ유재원 2005: 303).
협의의 거버넌스 개념은 시장과 정부의 대안적인 형태의 조정기제
(coordination mechanism)로 거버넌스를 인식하고, 소극적이고 수동적인 시민을
적극적이고 능동적인 존재로 인식한다(이명석 2002: 325). 즉, 계층제적이고 권위 적인 조정이 아닌 다양한 시민사회 조직단위간의 상호의존적이고 수평적인 조정 을 지향한다. 거버넌스는 공공부문과 시장부문 간의 경계가 모호해지고, 시민사 회단체가 등장함에 따라 새롭게 나타난 수평적 네트워크의 구축과 파트너십을 통한 상호 협력적 조정양식이다. 협의의 개념의 두 가지 특징으로는 네트워크와 파트너십이 있다. 네트워크는 “비공식적이고 유동적인 존재로, 구성원의 빈번한 교체, 모호하게 규정된 권리/의무관계 등을 특징”으로 한다(이명석 2002: 325). 파 트너십은 네트워크가 실질적으로 발현되어 얻어지는 것으로 네트워크 구성원들 이 대화와 협력 등의 상호작용을 통해서 공동의 목표를 추구하기 위한 일종의 상호신뢰(mutual trust)라고 할 수 있다.
거버넌스는 차원에 따라 개념이 달라지지만 전통적인 단독의 의사결정자가 독 점적인 지위에 입각해 공동의 문제를 해결하려는 것이 아닌 다양한 이해관계자 들이 수평적인 관계 속에서 문제와 목표를 함께 인식하고 자원과 권력을 함께 동원하며 책임도 공유하는 협력적 조정양식 및 기제로 정의 내릴 수 있다.
위에서 살펴본 거버넌스의 개념들이 갖고 있는 일련의 개념요소를 살펴보면 다음과 같다(Peters and Pierre 1998). 첫째, 정책결정에 있어서 공식적인 행위자 외의 행위자들이 참여하는 네트워크를 강조한다. 둘째, 정부의 역할을 권력에 입 각한 통제가 아닌 영향력으로 전환시킨다. 따라서 정부는 우월적 지위에 입각한 권위적인 의사결정의 독점이 아닌 다원화된 사회단위가 네트워크를 통해 협력할 수 있도록 촉진자(facilitator) 및 조정자(coordinator)의 역할을 수행한다. 셋째, 공 동문제 해결을 위해 네트워크에 참여하고 있는 이해관계자 각자가 독립적으로 갖고 있는 자원ㆍ정보ㆍ지식을 공유하고 신뢰에 입각한 파트너십을 강조한다.
넷째, 정책의 결정과 집행을 위해 다양한 수단을 활용한다. 즉, 공동목표의 달성 을 위해 국가의 경찰력 등의 물리적이고 권력적인 수단이 아닌 대화, 타협, 협상, 중재 등 비권력적이고 간접적인 수단의 의존을 의미한다(강창현 2002).
2) 거버넌스의 유형과 한계
거버넌스는 분석수준과 차원, 대상과 이슈, 주체, 그리고 내용에 입각해 유형 을 나눌 수 있다. 먼저 분석수준과 차원에 따라 세계화 물결과 함께 국가간 협력 과 문제해결을 지향하는 글로벌 거버넌스(global governance), 인접국가간 지역공 동체를 중심으로 또는 그러한 지정학적 한계를 초월하여 현안문제들을 해결하고 자 하는 지역 거버넌스(regional governance), 개별국가 내부에서 새로운 국정운영 방안을 찾기 위한 국가 거버넌스(national governance), 지역공동체에서 시민참여 와 지역발전을 모색하는 로칼 거버넌스(local governance), 가상공간을 통해 형성 되고 운영되는 사이버 거버넌스(cyber governance) 등이 있다. 또한 대상과 이슈에 따라 녹색 거버넌스, 테크노 거버넌스, 인터넷 거버넌스, 디지털 거버넌스, NGO 거버넌스 등이 있다. 주체에 따라서는 국가중심 거버넌스, 정부중재형 거버넌스
(강황선 2003), 시장중심 거버넌스, 시민사회중심 거버넌스 등이다. 마지막으로
내용에 따라 기업 거버넌스(corporate governance), 네트워크 거버넌스 (network governance) 등이 있다 (강창현 2002: 315; 최성욱 2004: 246)
거버넌스의 개념은 전통적인 계층제적 관료제에 입각한 정부의 공공문제 해결 능력이 저하됨에 따라 이를 극복하기 위한 대안적 전략으로 등장하게 되었다. 그 러나 이명석 (2002: 334)은 “네트워크나 파트너십은 이전에도 존재하였으며; 시 장의 장점인 유연성, 계층제의 장점인 장기적인 안목에서의 계획을 네트워크가 대신할 수 있다는 확신이 존재하지 않고; 네트워크가 유용할지라도 전체적인 관 점에서의 조정이 여전히 필요하며; 따라서 거버넌스 실패의 가능성이 존재”한다 는 등의 한계를 경고하고 있다. 거버넌스는 단지 새로운 형태의 사회적 조정체제 로서 시장이나 계층제를 대체하지 못하고 있으며, 공공문제를 완벽하게 해결할 수 있는 만병통치약도 아니라는 주장도 있다.
거버넌스 체제가 갖는 여러 가지 한계가 있다. 첫째, 거버넌스 네트워크에 참 여하는 주체들의 대표성의 문제인데, 다양한 이해와 가치를 갖고 있는 시민들을 대표할 수 있도록 조직화할 수 있어야 한다. 거버넌스 주체가 대표성을 갖추지
못하고 있다면 협력적 관계를 통해 도출한 합의는 사회적인 의미를 갖지 못하기 때문이다. 둘째, 시민사회단체의 자치역량이다. 아직 우리 사회의 시민사회단체 들은 재정적인 기반이 매우 취약하고, 전문성도 부족한 실정이다. 정부, 시장과 함께 대등한 거버넌스의 참여주체로서 시민사회단체가 자립적 역량과 전문성이 부족하다면 효율적인 거버넌스 체제가 구축될 수 없을 것이다. 셋째, 우리 사회 는 오랫동안 정부주도의 행정문화를 갖고 있으므로 해서, 정부 이외의 거버넌스 주체들이 정부의 공공정책 결정과정에 참여하여 문제를 협력적으로 해결해 온 경험이 부족하다. 특히 많은 공공갈등을 정부와 시민사회단체가 대화와 타협으 로 해소할 수 있는 사회적 자본이 취약하여 협력적 거버넌스 체제를 구축하기가 용이하지 않은 실정이다. 따라서 시민사회가 성숙되고, 정부와 시민사회간의 높 은 상호신뢰를 토대로 건전한 파트너십을 형성하기에는 상당한 노력이 필요할 것이다. 넷째, 거버넌스를 잘못 이해하거나 운용하게 되면 아무도 결과에 대해 책임지지 않게 될 수도 있다. 다양한 거버넌스 주체가 함께 의사결정을 하는 경 우 최종적인 책임까지 공유할 수 있는 기제는 아직 없다. 책임공유기제가 마련되 지 않는다면 정부만이 책임을 질 수 밖에 없으며, 이러한 경우 거버넌스의 본질 적 의미가 상실된다. 다섯째, 거버넌스 체제를 구축할 때 누가 주요한 이해관계 자인지 그 한계를 설정하기 어렵다. 정보통신의 발달로 인해 사회하위 체제의 연 결성이 높아져 직접적인 이해관계자뿐만 아니라 간접적인 이해관계자의 범위도 매우 확대되어 가고 있기 때문이다. 또한 누가 이들의 이해관계자를 선정할 것인 지에 대한 문제도 제기된다. 비단 이해관계가가 결정되었더라도 이들에게 어느 정도 수준의 권한과 역할이 부여되어야 하는 가도 문제이다.
이러한 내재적 한계를 갖고 있는 거버넌스의 성공적 운영에는 여전히 정부의 존재가 유의미하다. 정부는 이해관계자가 거버넌스 네트워크 내에 머물 수 있도 록 유인을 제공하여야 하고, 다양한 이해관계자들을 파악하여 의사결정과정에 참여할 수 있도록 유도하여 할 것이다. 여전히 정부는 공공문제를 해결하고자 사 회의 각 이해관계자들을 정부의 의사결정과정 안으로 포용하여 지속적으로 협력 적인 체제를 구축해야 할 것이다. 아직 시민의식이 성숙하지 못한 우리 사회에서