지구단위계획 용적률

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특 집 지 구 단 위 계 획 의 성 과 와 개 선 방 향

지구단위계획은 공적 영역인 도시계획과 사적 영역인 건축의 중간에서 이들의 상 충과 괴리 문제를 해결하여 바람직한 도시환경을 조성하기 위한 도시관리 수단이 다. 도시계획은 공익달성을 목표로 하며, 건축은 대부분 민간이익의 최대화를 추 구한다. 공익과 사익은 종종 대립되어 갈등을 빚지만, 공익과 사익의 효과적인 공 존도 불가능한 것은 아니다.

우리나라에서 도시설계제도가 시작된 1980년 이래로 인센티브제도는 공익과 사익의 효과적인 공존을 위한 집행수단으로 활용되고 있다. 개별 건축물의 용도, 높이, 건폐율, 용적률 등은‘건축법’과‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국 토계획법)’의 용도지역지구제에 의해 제한을 받게 되는데, 지구단위계획구역에서 는 민간 개발이 공공에 기여하거나 지구단위계획의 목표 달성에 중요한 지침을 준수할 경우 이러한 규제에 대해 완화(인센티브)를 받을 수 있다. 현재 용적률이 주된 인센티브 수단으로 이용되고 있으며, 건폐율, 높이, 용도 등도 부분적으로 활용되고 있다. 인센티브의 부여대상이 되는 항목은 획지, 용도, 공지 등 다양한 계획항목이 될 수 있으며, 지구단위계획구역의 여건에 따라 규제 또는 권장항목 으로 구분하여 적용의 정도를 정하고 있다.

지구단위계획제도는 도입 초기부터 인센티브를 운용해 왔으나, 용적률에 치우 친 인센티브 운용, 인센티브 항목 선정의 부적합 및 인센티브 요율 설정의 합리성 결여, 인센티브 운용 폭의 과대·과소로 인한 실효성 저하 등 일련의 운영상 문제 점이 지적되고 있다. 이 글에서는 우리나라 지구단위계획 용적률인센티브제도와 관련하여 문제와 한계를 살펴보고 향후 이 제도의 발전을 위해 필요한 몇 가지 중

지구단위계획 용적률

인센티브제도의 개선방향

이인성｜서울시립대학교 조경학과 교수

구 단 위 계 획 의 성 과 와 개 선 방 향

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요한 과제를 생각해 보고자 한다.

지구단위계획 용적률인센티브의 적용 현황

지구단위계획에서 용적률인센티브 부여의 대상이 되는 항목은 획지, 용도, 공지, 보행동선, 주차, 차량동선, 건축물의 배치, 높이, 형태, 환경친화요소 등이다. 서울 시의 지구단위계획에서는 기준용적률·허용용적률·상한용적률을 정하고, 기준 용적률에 용적률인센티브를 합하여 허용용적률과 상한용적률을 산정하는 체계를 적용하고 있다(<표 1> 참조).

2000년 7월에서 2004년 4월 사이의 서울시 지구단위계획구역의 건축허가 사

례들을 조사한 연구(이인성 외, 2005)결과를 보면, 용적률인센티브를 적용받은 항목의 빈도가 <그림 1>과 같이 나타나고 있다. 용적률인센티브가 많이 적용된 항 목은 건축한계선(빈도 83), 전면공지(37), 옥상녹화(34), 공동개발(33) 등이었으 며, 높이(23), 공개공지(21), 건축물용도(17), 투수성포장(10) 등에 대해서도 인 센티브가 제공되었다. 그러나 맞벽건축, 공용주차, 건폐율, 벽면한계선, 고층부 벽면한계선, 층수, 1층부 건축물 형태, 통합간판, 수목보존, 리모델링, 벽면녹화, 중수도설비의 항목은 인센티브 적용 빈도가 매우 낮고, 공동주차장, 건축지정선, 벽면지정선, 절수설비 등의 항목에 대해서는 인센티브가 제공된 사례가 없다. 이 러한 결과는 건축한계선, 대지 내 공지, 공동개발 등은 인센티브 적용의 실효성이 높지만 맞벽건축, 공용주차, 벽면한계선 등의 항목은 인센티브 적용의 실효성이 낮음을 보여준다.

항목별 용적률인센티브 부여량의 분석결과는 <표 2>에 나타나 있다. 빈도가 높 은 건축한계선(평균 용적률인센티브 59%), 전면공지(43%), 옥상녹화(31%) 공

<표 1> 용도지역 변경에 따른 기준·허용·상한 용적률의 적용 기준

구분 용도지역 상향조정 용도지역

변경 없는 경우

용도지역 하향조정/세분 기준

용적률 변경 전 용도지역의 조례용적률 이하 조례용적률 이하 변경 후 조례용적률 이하 허용

용적률

변경 전 용적률+(변경후-변경전 용적률)

×2/3 이하 조례용적률 이하 변경 후 조례용적률

이하 상한

용적률 허용×(1+1.3α) 또는 기준×[(1+1.3α) 이하 (α: 공공용지 제공비율)

※ 조례용적률: 서울시도시계획조례 제56조 제1항의 규정에 의한 용적률

동개발(42%) 등의 항목은 용적률인센티브의 평 균도 높았으며, 맞벽건축(45%), 건폐율(40%), 벽면한계선(37%), 탑상형 건축물(45%), 벽면녹 화(31%) 등은 빈도는 높지 않았으나 평균 용적

률인센티브는 높게 나타났고, 건축물높이 (13%), 투수성포장(10%) 등은 부여된 인센티브 의 양이 크지 않아 실효성이 의문시된다. 건축물

1층부 형태, 통합간판, 수목보존, 투수성포장 등

자료; 이인성 외, 2005

<그림 1> 항목별 용적률인센티브 적용비율 및 빈도

구분 층수 높이 1층 형태

통합 간판

경사 지붕

경관 조명

탑상 형

수목 보존

리모 델링

옥상 녹화

절수 설비

벽면 녹화

투수 포장

중수 도 합계 빈도

(백분율) 1 (0.3)

23 (6.9)

2 (0.6)

2 (0.6)

6 (1.8)

7 (2.1)

12 (3.6)

1 (0.3)

1 (0.3)

34 (10.2)

0 -

2 (0.6)

10 (3.0)

2 (0.6)

335 (100) 인센

티브 부여 량 (%)

평균값 22 13 7 10 25 22 45 7 42 31 - 31 10 30 - 최빈값 22 2 6 10 30 20 30 7 42 30 - 28 5 30 - 최소값 22 2 6 10 10 15 30 7 42 10 - 28 5 30 - 최대값 22 99 8 10 30 40 100 7 42 69 - 35 16 30 -

구분 공동

개발 맞벽 용도공개 공지

전면 공지

기타 공지

보행 통로

보차 통로

주차 통로

공동 주차

공용 주차

건폐 율

건축 한계선

건축 지정선

벽면 한계

벽면 지정

고층 벽면 빈도

(백분율) 33 (9.9)

2 (0.6)

17 (5.1)

21 (6.3)

37 (11.0)

13 (3.9)

11 (3.3)

6 (1.8)

5

(1.5) - 1 (0.3)

1 (0.3)

83

(24.8) - 1

(0.3) - 1 (0.3) 인센

티브 부여 량 (%)

평균값 42 45 39 33 43 21 31 69 19 - 22 40 59 - 37 - 30 최빈값 30 45 40 3 133 3 12 20 15 - 22 40 17 - 37 - 30 최소값 5 45 3 3 4 3 12 20 15 - 22 40 2 - 37 - 30 최대값 120 45 91 118 133 38 74 117 30 - 22 40 301 - 37 - 30

<표 2> 지구단위계획구역 내 개발사례의 용적률인센티브 적용 현황

(자료: 이인성 외. 2005)

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의 항목은 적용사례수와 인센티브의 평균 모두 적은 것으로 분석되었다.

지구단위계획 인센티브 운용의 문제

1. 용적률인센티브의 실효성 미흡

용적률인센티브는 지구단위계획 규제 및 유도사항에 대해 민간의 자발적인 협조 를 유도함으로써 지구단위계획의 목표를 효과적으로 달성하기 위한 것이다. 용적 률인센티브는 대부분 기준용적률과 허용용적률 사이에 적용되므로, 지구단위계 획이 적절히 수립되어 있고 용적률인센티브가 의도된 효과를 거두고 있다면 지구 단위계획 구역 내 대부분 건축물의 실현(달성)용적률은 기준용적률보다 높고 허 용용적률에 가깝게 나타나야 한다.

그러나 실제로는 용적률인센티브가 부여되어도 실제 달성용적률이 기준용적 률에도 미치지 못하는 경우가 많다. 앞서 언급한 서울시 지구단위계획구역 건축 허가 사례 분석결과를 보면, 필지별 실현용적률은 기준용적률의 평균 10.1배에 불 과하며, 전체 사례 중 약 30%는 실현용적률이 기준용적률의 4/5에도 미치지 못한 다(<그림 2> 참조).

이러한 현상의 원인은 도로사선제한, 주차장규정 등의 기타 규정에 의해 용적 률인센티브가 부여되어도 이를 활용하지를 못하기 때문이다. <그림 3>은 이러한 규제들로 인하여 지구단위계획 구역 내 필지들이 실제 달성가능한 용적률은 기준 용적률보다도 훨씬 낮음을 보여준다. 필지별 기본적인 용적률은 국토법에 의한 용도지역지구에 의해 결정되기 때문에, 이는 용도지역지구의 용적률이 기타 규정 과 상치되어 너무 높게 설

정되어 있기 때문에 초래 되는 현상으로 볼 수밖에 없다.

실제 달성가능 용적률 이 기준용적률에도 미치지 못한다면 토지소유주는 지 구단위계획의 유도지침을 지켜가면서 용적률인센티 브를 얻고자 하는 노력을

<그림 2> 실현·기준용적률 분포

포기하게 되고, 이에 따라 지구단위계획의 유도 지침은 유명무실하게 되어 계획목표의 달성에 중대한 차질이 빚어진다. 또한 실제 달성이 불가 능한 허수에 불과한 법정용적률과 지구단위계획 의 기준용적률 및 허용용적률이 해당 토지의 소 유자나 구매자에게 혼란을 불러일으킬 수도 있 다. 지구단위계획의 밀도관리가 민간의 개발을 과도하게 억제하고 있다는 비난은 사실상 이러 한 허수를 개발가능 용적으로 착각한 데서 기인 된 바 크다.

2. 과도한 인센티브 부여

용적률인센티브가 남발되는 경우가 많다. 그 이 유 중 하나는 기준·허용·상한 용적률체계에서 기준용적률과 허용용적률이 과다하게 차이나는 경우가 많기 때문이다. 예를 들어 서울시의 경우 일반주거에서 일반상업으로 상향된 경우 기준용 적률과 허용용적률은 각각 300%, 633%로 설정 되어 인센티브로 활용되는 기준과 허용용적률의 차이는 333%에 달하는데, 이 경우 기준용적률 보다 용적률인센티브로 할당되는 부분이 더 크

게 되는 불균형이 발생한다. 이러한 경우 지구단 위계획에서 기준용적률과 허용용적률의 차이를 채워주기 위해 필요 이상의 과다한 용적률인센 티브를 부여하는 사례가 많이 관찰된다. 즉, 건 축한계선에 300%의 용적률인센티브를 부여한 다든지, 용도, 공개공지와 전면공지, 보차통로 등에 100% 내외의 용적률인센티브를 부여하는 경우가 이에 해당된다.

과다한 용적률인센티브를 부여하는 경우는 두 가지 유형으로 구분된다. 첫째, 당연히 지켜 야하는 규제사항에 대해 인센티브가 부여되는 경우다. 공동개발과 같이 지침준수를 위해 상당 한 노력과 불이익을 감수해야 하는 항목에 대해 서는 마땅히 인센티브가 부여되어야 하지만, 입 지적 여건으로 보아 건축주가 지향하리라고 보 기 힘든 불허용도 등, 지침준수에 따른 어려움과 불이익이 없는 항목에 대해서까지 인센티브를 부여하는 것은 합당하지 않다. 둘째, 동일 항목 에 대해 중복 인센티브를 부여하는 것으로, 건축 선과 전면공지에 각각 별도의 인센티브를 부여 하는 것이 이에 해당된다. 건축선을 지정하면 이 로 인해 전면공지는 자연히 발생하게 되므로, 이

<그림 3> 봉천지구의 기준 및 달성가능 용적률 검토(서울시, 2004)

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들은 사실상 동일한 항목이고 각각의 인센티브를 별도로 부여하는 것은 합당하지 않다.

과다한 인센티브는 인센티브제도의 실효성을 저하시키는 원인이 된다. 사소한 항목에 대해 인센티브가 과다하게 부여되면, 건축주는 지구단위계획의 목표달성 에 긴요한 계획요소를 준수하지 않아도 큰 불이익이 없으므로 이를 준수하려는 노력을 소홀히 하게 된다. 그러므로 인센티브 적용 범위를 적정하게 조정함으로 써 인센티브 적용의 실현성을 증진할 필요가 있다. 이를 위해서는 과도한 인센티 브 폭을 적절하게 조정하고 인센티브 항목과 요율을 선별적으로 적용하여야 하는 방안이 마련되어야 한다.

3. 인센티브의 일관성 및 형평성 부족

인센티브의 일관성 및 형평성 부족도 문제로 지적된다. 항목별 인센티브의 양이 항목의 중요도와 관계없이 과도 또는 과소하게 산정되는 경우가 많은 것이다. 즉 인센티브를 부여할 필요가 없는 항목에 대해서 과다한 인센티브를 부여하는 한 편, 정작 중요한 사항에 대해서는 인센티브를 부여하지 않거나 상대적으로 작은 인센티브를 부여하는 사례가 많이 발견된다. <표 2>에서 지구단위계획 지침 중 가 장 중요하며 지침준수의 난이도가 매우 높은 공동개발에 부여된 평균 인센티브 (42%)보다 보차통로(69%), 건축한계선(59%) 등에 부여된 인센티브가 높게 나 타나고 있어서 이러한 문제를 보여주고 있다. 또한 공개공지의 형상, 건축물 외관 및 형태 등과 같이 정성적 기준에 대해서는 상대적인 인센티브 부여량을 규정하 기 어려운 경우가 많은데, 이러한 항목에 대해서는 일관성 확보차원에서 명확한 기준을 제시하거나 보다 단순화된 적용방식을 고려하는 등의 검토가 필요하다.

또한, 간판, 옥상녹화 등 가변성이 강한 항목에 대해 불변적인 용적률인센티브 를 적용하는 경우도 많은데, 이 경우 건축주가 건물 준공 후 이러한 요소를 마음 대로 변경하거나 관리소홀로 도시환경 개선효과가 없어지더라도 용적률인센티 브를 취소할 수 없는 불합리가 발생한다. 건물용도에 대한 용적률인센티브도 이 러한 문제점을 가지고 있다. 이러한 가변적 요소에 대해서는 불변적 인센티브인 용적률이 아니라 세제, 보조금 등 기타 인센티브를 활용하는 방법이 강구되어야 한다.

지구단위계획의 결과 인센티브를 받을 수 있는 지침의 숫자와 강도는 필지별 로 차이가 날 수밖에 없는데, 이에 따라서 인센티브 사항이 많은 필지와 적거나

없는 필지들은 허용용적률에 있어서 큰 차이를 보이게 된다. 이러한 경우에는 가로를 따라 균형 있는 경관을 형성하기 어려우며, 건축주의 입장 에서는 지구단위계획 지침을 모두 준수했는데도 지구단위계획에서 정한 허용용적률에 훨씬 미달 하는 달성용적률을 받게 된다는 불평이 발생할 수 있다.

인센티브는 다수 개별 필지의 실현용적률에 영향을 미치므로 인센티브 적용에 있어 형평성 을 기초로 일관성을 확보할 수 있는 원칙을 마련 할 필요가 있다. 이를 위해, 지구단위계획 지침 의 중요도와 공공성확보를 위해 필요한 계획요 소의 준수 성격을 고려하여 인센티브 부여대상 을 차등적으로 선정하고 필지의 여건 변화에 유 연하게 대응할 수 있도록 적용대상을 구분할 필 요가 있다.

4. 인센티브 적용의 유연성 미흡

인센티브 적용의 유연성도 미흡하다. 필지들은 다양한 조건을 가지고 있는 데 반하여 지구단위 계획의 인센티브 기준은 구역별로 일률적이고 획 일적으로 적용되는 경우가 많아서 그 효용성을 충분히 살리지 못하고 있다. 이로 인해 이면부 소 가로에 면한 필지는 용적률인센티브를 받아도 도 로사선제한 등 다른 법규의 제한에 의해 이를 활 용할 수 없는 경우가 많다. 또한, 건축주가 자율 적으로 지구단위계획에서 규정되어 있지 않은 공 공기여 요소를 추가하고자 할 경우, 이에 대한 인 센티브 규정이 미비하여 건축주의 자발적 환경개 선 노력을 유도하지 못하고 있다.

아울러 지금까지의 인센티브제도에서는 공공

기여도에 따른 유도 및 보상으로 제공하는 인센 티브만이 운용되고 있고 건축주가 지구단위계획 지침의 일부 또는 전부를 준수하지 않을 경우 이 에 부과되는 벌칙은 사실상 규정되지 않고 있었 다. 지구단위계획 인센티브 운용에 있어서 인센 티브와 반대개념의 페널티를 부과하는 방안을 병행하여 인센티브제도의 적용 폭을 넓히고 유 연성을 확장하려는 시도가 최근 이루어지고 있 는데, 이를 보다 확대적용하여 인센티브 제도의 효과 증대를 도모할 필요가 있다.

현재의 경직된 인센티브 규정들은 용도지역 별 법정 용적률 등 관련 제도의 변화에 유연하게 대처할 수 없어서 운용상 혼란을 야기하고 민원 의 원인이 된다. 따라서 필지 여건에 따라 효과 적인 인센티브 요소를 적용하고 관련 제도의 변 화에 대응할 수 있도록 인센티브 요소·항목·

요율 등 운용체계를 종합적으로 검토하여 한 구 역 내에서도 필지 여건에 따라 융통성 있게 적용 되는 인센티브 적용방안을 마련할 필요가 있다 (서울시, 2002; 도시설계학회, 2004 참조).

5. 건폐율, 높이 등 관련 인센티브 요소와의 관계 설정 미흡

인센티브제도의 효과를 극대화하기 위해서는 당 해 필지의 건축행위에 가장 필요한 인센티브 요 소를 제공해주어야 한다. 그러나 현행 인센티브 규정에서는 용적률, 건폐율, 높이 등 서로 밀접 하게 연관된 요소들이 각각 개별적으로 적용되 고 있고, 대부분의 경우 용적률인센티브가 거의 유일한 인센티브 수단으로 사용되고 있으며, 이 를 건폐율이나 높이 등 건축주가 현실적으로 필

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요로 하는 요소로 전환할 수 있는 방안이 마련되어 있지 않다.

이러한 문제는 인센티브 운용의 효과성을 저하시키고 규제와 유도를 통한 지 구단위계획의 목적 달성을 구현하는 데 있어서 오히려 한계로 작용하는 경우가 발생한다. 그러므로 용적률, 건축물의 높이 및 건폐율 등 밀도관련 규제수단들을 효과적이고 합리적으로 연계시킬 수 있는 방법론이 필요하다.

최근 제정된‘도시재정비촉진을 위한 특별법’에서는 이러한 점을 고려하여 용 적률과 높이인센티브를 연동적용하는 규정을 포함하고 있으나(시행령14조③), 용적률인센티브에 비해 높이 인센티브의 효과가 너무 작고^주), 그동안 용적률과 높 이인센티브를 중복 적용해오던‘도시 및 주거환경 정비법’등과의 형평성이 맞지 않아 논란의 대상이 되고 있다.

개선방향

1. 제도적 개선방향

1) 용도지역지구제도의 보완 : 법정용적률의 하향조정과 용도지역 세분화

지구단위계획의 많은 문제들은 지구단위계획 자체의 문제라기보다는 상위법의 문제에 기인된 바 크다. 이에 따라 지구단위계획의 노력이 용도지역지구제의 근 본적인 문제를 해소하는 데 많이 낭비되고 있다. 그러므로 상위계획의 틀인 용도 지역지구제도의 문제가 먼저 해결되어야 지구단위계획의 고유 분야에 계획노력 을 집중하게 만들어 실행효과를 높일 수 있을 것이다.

상위법의 가장 큰 문제는 우리나라의 용도지역지구제에서 규정하고 있는 용적 률 기준은 지나치게 높다는 것이다. 이는 독일 등 외국의 용적률 기준과 비교해 보면 쉽게 알 수 있다(정동섭, 2004). 지구단위계획의 밀도계획은 용도지역지구 제에서 설정한 밀도기준을 보다 세부적으로 조정하는 역할을 담당하지만, 지구단 위계획에서 용도지역에서 정한 용적률을 크게 낮추는 것은 현실적으로 어렵다.

이 때문에 많은 필지에서 용도지역지구 및 지구단위계획에서 정한 밀도기준을 사 실상 달성할 수 없으며, 이에 따라 지구단위계획에서 용적률인센티브의 효용성이 떨어지게 된다. 또한 지구단위계획에서는 용적률인센티브 구간을 확보하기 위해

주) 예를 들어 용적률 800%, 높이 90m로 제한되고 있는 부지에서 10%의 기반시설 부지를 제공할 경우 얻을 수 있 는 용적률인센티브는 133%이지만, 이를 높이인센티브로 환산할 경우 9m에 불과하다(도시재정비촉진을 위한 특별법 시행령14조)

기준용적률을 용도지역의 용적률 기준보다 낮게 설정하는데, 이러한 계획방식은 지구단위계획구 역이 아닌 인접지역의 동일한 용도지역과 형평 성의 논란을 야기하는 원인이 된다.

또한 현행 우리나라의 용도지역지구제는 용 도와 밀도를 함께 규정하고 있으며, 중심지 체 계, 도시조직의 형태 등 입지적 여건에 관계 없 이 동일한 용도지역에는 동일한 용도와 밀도를 부여하는 방식으로 운영되고 있다. 대체로 토지 이용의 강도라는 측면에서 높은 수준의 용도는 보다 높은 밀도를 요구하지만, 이와 같이 일체화 된 용도지역의 관리가 불합리한 경우가 많다.

따라서, 현재의 획일적인 용도지역지구제의 밀도기준을 근본적으로 보완하고 실효성을 높 이는 일이 필요하다. 앞으로 용도지역지구제도 에서 용도와 밀도를 분리하여 적용하는 방안과 장기적으로 용도지역을 보다 세분화하는 방안 에 대한 연구가 긴요하다. 이와 같은 용도지역지 구의 세분화 및 용도와 밀도의 분리는 용도와 밀 도의 규제를 분리 적용함으로써 보다 세밀한 도 시공간의 관리가 가능하게 만들며, 필지의 입지 적 여건을 감안한 밀도계획으로 밀도계획의 현 실성을 향상시킬 수 있다. 또한 지구단위계획의 계획노력이 현행 용도지역지구제의 근본적인 문제해결에 낭비되는 것을 방지하고 지구단 위계획 본연의 목적에 더욱 충실하게 만들어 계획의 질과 운영의 실효성이 높이는 효과를 가져올 것이다.

2) 지구단위계획에서 법정용적률 초과허용 범위 확대

지구단위계획에서 법정용적률을 초과한 용적

률인센티브를 허용할 수 있는 경우는 공공시설 제공(기부채납), 공동개발 등 극히 일부의 항목 에 국한되어 적용된다. 그러므로 지구단위계획 구역으로 지정되어 여러 가지 규제를 준수하더 라도 법정용적률 이상을 찾아가는 경우는 매우 드물며, 이에 따라 오히려 지구단위계획구역으 로 지정되지 않는 것이 유리하다는 불평이 발생 하고 있다.

그러므로 용도지역지구제의 밀도기준을 현실 에 맞게 낮추고 세분화하는 것과 더불어 지구단 위계획에서 용적률인센티브 적용 방식을 현재와 같이 기준용적률을 법정용적률보다 낮게 설정하 고 법정용적률과 기준용적률 사이를 인센티브 구간으로 활용하는 방식에서 벗어나 <그림 4>와 같이 법정용적률을 필지별로 달성할 수 있는 수 준으로 현실화하고(낮추고) 지구단위계획에서 이를 초과하여 인센티브를 부여할 수 있도록 허 용하는 방식을 도입해야 한다.

이렇게 함으로써 지구단위계획의 인센티브가 실제 건축주에게 도움이 되는 진정한 의미의 인 센티브가 될 수 있으며, 지구단위계획 용적률인 센티브의 실효성도 증대될 수 있을 것이다.

<그림 4> 용적률인센티브 적용방식 개선

용도지역별 법정용적률

용도지역별 법정용적률

기준용적률 허용용적률 상한용적률

기준용적률 허용용적률 상한용적률 인센티브

인센티브 현행방식

개선방식

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3) 상한용적률 승계 문제와 필지의 이력관리 방안

현재 지구단위계획에서는 기부채납 시 법정용적률을 초과한 용적률을 허용하고 있다. 그러나 상한용적률을 적용받은 대지가 장래에 재건축 시점에 도래할 때 이 전의 상한용적률이 인정되는지, 아니면 상한용적률을 인정받기 위해서는 또다시 기부채납해야 하는지에 대해서는 명확한 규정이 없다.

이러한 문제를 해결하기 위해서는 우선 상한용적률 승계에 대한 원칙이 명확 히 정해져야 하고 이력관리 방안이 마련되어야 한다. 상한용적률은 지구단위계획 결정도서 및 건축인허가도서에 기록되어 관리되고 있기는 하지만, 먼 장래에는 도시계획과 사유재산권의 이해관계가 상충될 가능성이 많기 때문에 개발권에 대 한 이력관리의 차원으로서 이와 같은 개별 필지의 이력에 대한 기록과 관리문제 는 매우 중요하다.

이력관리의 문제는 개발권 이양제도(TDR) 등 보다 유연한 밀도관리 체제의 도입을 위해서도 필요하다. TDR을 위해서는 개발권을 이전할 수 있어야 하고, 그 기록이 유지관리 되어야 하기 때문이다. 현행 지적제도의 전반적인 보완을 필요 로 하는 사항으로서 새로운 제도를 시행하는 기반이 된다는 점에서도 매우 중요 하다.

2. 계획적 개선방향

1) 인센티브 부여대상의 선정 및 인센티브 대상 항목의 유형 구분

재산권 제한, 지침준수의 난이도, 비용부담 정도, 공공기여도 등의 기준을 근거로 인센티브 부여의 적절성을 검토하여 부여대상을 선정할 필요가 있다. 인센티브를 차등적으로 적용하기 위해서는 수립목적, 공공성, 건축주의 의지 등을 고려하여 인센티브 항목이 구분되어야 하고, 각 지구단위계획구역의 특성과 계획수립의 목 적이 고려되어야 한다.

<표 3>의 유형구분은 가장 일반적인 경우이며, 각 지구단위계획구역은 계획목 표와 주안점이 다를 수 있으므로 인센티브 지침 유형의 구분도 그러한 계획의 구 체적인 목표와 주안점에 따라 다르게 설정되는 것이 바람직하다.

2) 부여항목별 인센티브 부여범위의 설정

서울시(2004)의 연구에서 관련 전문가의 의견을 조사한 결과, 용도지역별 용적률 인센티브 총량의 적정 범위는 일반상업지역 150~200%, 근린상업지역

100~150%, 준주거지역 50~70%, 일반주거지

역 30~50%, 준공업지역 50~70% 등으로 나타 났으며, 인센티브의 총량범위가 최대 200%를 넘지 않는 것이 좋겠다는 의견이 지배적이었다.

동일 용도지역 내에서도 각 필지의 용적률 기 준이 다를 수 있으므로 인센티브 총량의 적정범 위는 기준용적률의 일정배수로 정하는 것이 타 당하다. 인센티브의 총량범위는 기준용적률의

0.2~0.5배의 범위 내에서 최대 200% 이내에서

설정하는 것을 원칙으로 하고, 지구단위계획구 역의 여건에 따라 허용용적률의 상한선 조정이 가능하도록 하는 것이 적절할 것으로 판단된다.

기준용적률의 0.2배: 기준용적률 300% → 허용용적률 360%, 기준용적률 500% → 허용용적률 600%

기준용적률의 0.5배: 기준용적률 300% → 허용용적률 450%, 기준용적률 500% → 허용용적률 700%

용적률인센티브 범위는 필수, 선택, 부가항목 등 앞서 구분된 인센티브 항목의 유형별로 설정

될 필요가 있다. 필수 및 선택항목의 인센티브 총량범위는 허용용적률과 기준용적률의 차이 및 항목의 성격을 고려하여 부가항목 인센티브 범 위의 2배 이상으로 설정하고, 지구단위계획구역 의 기준용적률과 허용용적률 차이의 7/10 범위 이내에서 설정하는 것이 바람직하다. 이와 함께 항목별 인센티브는 구역여건과 필지에 적용되는 지침의 강도 및 개수를 고려, 이러한 인센티브 총량범위 내에서 각각 설정되어야 할 것이다.

부가항목의 인센티브 범위는 필수 및 선택항 목보다 작게 설정하여 당해 구역의 기준용적률 과 허용용적률 차이의 3/10 범위 이내에서 결정 하는 것이 적절할 것이다. 다만 공동개발 등 상 한용적률에 해당되는 부가항목의 인센티브는 별 도로 적용되어야 한다.

3) 인센티브 부여방식의 개선

현재 일반적으로 사용되고 있는 용적률인센티브 부여방식은 기준용적률에 항목별 인센티브를 합 산하여 허용용적률을 산정하는 방법인데, 이를 위해서는 각 항목별로 인센티브를 설정해야 하 고, 이 과정에서 항목별 인센티브의 형평성을 유

필수항목: 매우 중요하고 공공기여도가 높아서 반드시 준수되어야 할 사항

공동개발(지정), 맞벽건축(지정), 동시건축(지정), 지정용도, 건축선, 대지내공지 및 통로의 위치, 공동주 차통로 및 출입구, 주차진출입구간, 건축지정선 및 한계선, 최저 및 최고층수 등 일반적으로 지구단위계 획의 지침도에 각 획지별로 지정(규제)사항으로 표시된 사항

선택항목: 중요도는 떨어지지만 계획목적 달성을 위해 필요한 사항으로, 건축주가 준수할 경우에 인센티브를 부여 하는 항목

필지교환, 권장용도, 공동주차장, 대지내공지의 규모 및 형태, 적정권장층수, 건축물형태 및 외관지침 등 일반적 지구단위계획 권장사항

부가항목: 지구단위계획의 일반지침 중에서 건축주가 자율적으로 준수할 경우에 인센티브를 부여하는 항목 공동개발(권장), 자율적 공동개발(권장), 맞벽건축(권장), 대지내 공지·통로(자율조성), 건축물형태 및 외관관련지침(권장), 환경친화 관련 지침(자율조성), 기타 지구단위계획의 지침도에는 표시되어 있지 않 지만 일반지침에서 권장되고 있는 항목

<표 3> 인센티브 부여항목의 유형 구분 예시(서울시, 2004)

구 단 위 계 획 의 성 과 와 개 선 방 향

<표 4> 인센티브 부여방식의 대안 검토

대안 추가형 인센티브 부여방식 제거형 인센티브 부여방식 혼합형 인센티브 부여방식

개념

기준용적률에 인센티브를 추가하여 허용용적률 결정 (현행)

계획허용용적률에서 미준수 지침 인센티브 제거하여 달성 허용용적률 결정

필수, 선택항목 준수 시 기본 인센티브를 부여, 부가항목 인센티브는 별도 추가 기준용적률+항목별 인센티브 계획허용용적률 - 미준수항목

인센티브

기준용적률+필수항목 기본 인센티브+선택항목 기본 인센티브+부가항목 인센티브

장점

단순한 인센티브 산정체계 현행 규정 유지

필지별 지침 개수의 많고 적음에 따른 달성허용 용적률 차이 해소

필지별 지침 개수의 많고 적음에 따른 달성허용 용적률 차이 저감 인센티브 계획의 단순화 항목별 인센티브의 형평성 문제 해결

필수/선택항목의 모두 준수를 유도

기준용적률 운용의 융통성 부여

단점

형평성 문제: 필지별 지침 개수의 차이에 의한 달성 허용용적률 차이 발생 항목별 인센티브의 설정 과정이 복잡하고 형평성 문제

형평성 문제: 공공 기여도의 양과 관계 없는 동일한 인센 티브 적용

페널티의 합법성 논란 가능성

급격한 밀도증가 초래 우려 부가항목의 경우 적용 애매

형평성 문제: 지침준수 개수와 강도에 관계 없이 동일한 기본인센티브 제공 필수/선택항목 모두 준수 시 기본인센티브 부여: 건축주 에게 불이익 발생가능

4

지하기가 매우 어렵다. 대안적 용적률인센티브 부여방식은 기존에 사용되던 추가 형 외에도 제거형, 혼합형 부여방식 등을 생각해 볼 수 있다.

제거형은 일종의 마이너스 인센티브(패널티) 방식으로서 지구단위계획에서 필지별로 결정된 허용용적률에서 인센티브 항목 미준수에 따른 인센티브를 제 거하여 달성용적률을 결정하는 방법이다(<그림 5> 참조). 제거형은 필지별 지침 개수와 강도의 차이에 따른 달성용적률의 차이를 해소할 수 있다는 장점이 있으 나 패널티 적용에 따른 재산권 침해의 논란 가능성이 있고, 현행 체계의 대폭적 인 변경에 따른 운용과정에서의 혼란이 우려되며, 공공 기여도와 관계없는 동일 한 용적률 기준 적용에 따른 또 다른 형평성 문제를 야기할 수 있다는 문제점이 있다.

혼합형은 앞서 구분한 필수항목과 선택항목에 대해서는 모든 지침의 준수를 전제로 기본 인센티브를 일괄 제공하고 부가항목에 대해서는 추가형을 적용하여 달성용적률을 결정하는 방식이다(<그림 5> 참조). 이 방식은 필지별 지침 개수와 강도에 따른 인센티브 차이를 어느 정도 해소하고 기준용적률 운용에 융통성을

확보할 수 있으며 항목별 인센티브의 설정과정 을 단순화할 수 있다는 장점이 있지만, 기본인센 티브에 대해서는 필지별 지침 개수와 강도에 관 계없이 동일한 인센티브를 제공하므로 형평성 논란의 가능성이 있다.

세 가지 방식 중 제거형 방식은 장점보다는 단 점이 많고 심각한 형평성의 문제 및 밀도 급증의 우려가 있어서 실제 적용이 곤란할 것으로 판단 되지만, 추가형과 혼합형 인센티브 부여방식은 각자 나름대로의 장단점을 가지고 있어서 어느 방식이 우월하다고 단정하기 어렵다. 그러나 방 식별 특징이 뚜렷이 구별되므로 이를 잘 활용한 다면 각 지구단위계획구역의 성격 및 계획목표에 부합되는 인센티브 운용이 가능할 것으로 기대된 다. 즉, 기준용적률과 허용용적률의 차이가 작고 동질적인 여건을 가지는 구역에서는 기존 방식인 추가형 인센티브 부여방식을 사용해도 큰 문제가 없을 것이지만, 주거지역이 상업지역으로 상향조 정된 구역 등 기준용적률과 허용용적률의 차이가 크고 필지별 여건이 차이가 많이 나는 구역에서 는 혼합형 인센티브 부여방식을 활용함으로써 인 센티브 운용의 효과를 높이고 형평성 문제를 저 감할 수 있을 것으로 생각된다.

맺음말

지구단위계획에서는 한정된 토지자원을 효과적 으로 이용하고 공공복리의 증진을 위해 필요한 경우 사유재산권을 제한하게 되는데, 인센티브 제도는 이러한 사유재산권 제한에 대한 보상의 성격을 가지고 있다. 또한 인센티브제도는 민간 의 이익을 저해하지 않는 범위 내에서 지구단위 계획에서 의도한 바를 구현하기 위한 효과적인 계획수단으로 사용될 수 있다. 하지만 지금까지 의 지구단위계획에서는 과도하고 무원칙하며 유 연하지 못한 인센티브 체제를 운용하여 많은 문 제점들이 발생하고 있다.

이 글에서는 지구단위계획 용적률인센티브제 도를 개선하기 위한 여러 가지 방안을 검토하였 으며, 이를 통해 인센티브제도의 합리성과 유연 성을 확보하고 적용의 효용성을 증진하고자 하였 다. 지구단위계획의 실효성을 증진하기 위해서는 이러한 방안과 함께 인센티브 요소를 다양화하고 용적률, 건폐율과 건축물높이 등 서로 밀접하게 관련된 인센티브 요소가 서로 연동되어 적용될 수 있는 방안이 마련되어야 할 것이다.

<그림 5> 인센티브 부여방식의 대안

참고문헌

서울특별시. 2002. 「서울시 지구단위계획 재정비 방안 마련을 위한 연 구」.

서울특별시. 2004. 「서울시 지구단위계획 밀도관리방안 연구」. 이인성·정동섭·이정형. 2005. “서울시 지구단위계획의 용적률인센티

브 운영체계 개선방안 연구”·「한국도시설계학회지」vol. 6.

no. 1. pp65-83.

정동섭. 2004. “개발용적과 건축물형태의 통합적 관리방안에 관한 연 구”. 서울대학교 박사학위논문.

한국도시설계학회. 2004. 「지구단위계획의 이해와 활용」. 인센티브 부여

추가형

제거형

혼합형 기존 인센티브

마이너스 인센티브

인센티브 부여 달성허용용적률

달성허용용적률

달성허용용적률

기준용적률 계획허용용적률

(≤ 법정허용용적률)