2019.7
디지털화 관련 OECD 주요 논의․연구 결과 및 시사점
< 요 약 >
1. OECD는 디지털화(Digitalization)가 경제․사회 변화의 주된 동인이라는 인식하에 2017년부터 디지털화의 영향과 대응방안을 본격 연구
ㅇ 그간의 연구 결과 등을 토대로 금년도 OECD 각료회의 주제를 “지속가능한 발전을 위한 디지털 전환의 이용: 기회 및 도전요인”으로 선정 (Harnessing Digital Transition for Susainable Development:Opportunities and Challenges) 2. OECD는 디지털화에 따라 개인에게는 웰빙 향상, 기업에게는 혁신, 정부에는 사회적 문제해결 능력 향상이라는 기회요인을 제공하지만, ㅇ 다른 한편으로는 정책당국자들에게 일자리의 불안정성, 승자독식, 정보보호 문제 등 도전요인도 함께 안겨주고 있다고 분석
ㅇ 이러한 기회요인을 극대화하고 도전요인을 극복하기 위해서는 좀 더 빠르고 다양한 정책 대응과 함께 글로벌 협력 강화가 필요하다고 강조 3. OECD에서는 디지털화와 관련하여 다음의 5개 분야는 정책당국자들이 관심을 가져야 하는 핵심사항으로 부각
3-1 (일의 미래) OECD는 디지털화로 인해 향후 10년 내에 기존 일자리 중 14%는 자동화로 대체되고 32%는 상당한 변화를 겪을 것으로 전망하는 가운데, ㅇ 최근 자료에 따르면 2005∼2016년 동안 늘어난 일자리(5.5%)의 약 40%는 디지털 기술이 집중된 산업에서 증가하여 우려와는 달리 현재까지 디지털화가 일자리의 양에는 긍정적 영향을 주고 있으나,
* OECD 회원국 실업률(5.3%)은 1980년 이후 가장 낮은 수준이라고 평가(OECD Economic outlook‘19.5)
ㅇ 비 전형 및 임시직 일자리의 증가와 근속기간 단축, 임금수준 정체 등으로 일자리의 질은 위협받고 있으며, 중간숙련 일자리 감소, 지역별 격차 등으로 노동시장의 양극화가 심화되고 있다고 평가
ㅇ 이에 OECD는 디지털 환경에 맞추어 일자리의 안정성과 포용성을 높이기 위해서는 ⅰ) 적절한 고용․노동정책, ⅱ) 포괄적 직업능력 개발, ⅲ) 포용적 사회보장체계 등 종합적 대응이 필요하다고 권고
3-2 (혁신 촉진) OECD는 AI, IoT 등 디지털 기술의 발달로 인한 생산성 증가가 예견되었으나, 실제로는 생산성 증가가 둔화되는 ‘생산성 패러독스 (modern produtivity paradox)‘가 발생하고 있다고 분석하면서
ㅇ 선도기업의 혁신속도가 느려서라기보다는 중소․벤처 등 많은 뒤처지는 기업(laggards)으로 인해 생산성 정체가 일어나고 있다고 추정
ㅇ OECD는 디지털화의 혁신 잠재력을 가시화하기 위해서는 중소․벤처기업 등에게 선진적 디지털 기술의 이용기회를 확대(diffusion)하고, R&D, 새로운 금융수단 등 경제전반의 혁신적 생태계 강화가 뒷받침되어야 한다고 권고 3-3 (경쟁․규제정책) OECD는 디지털 기술의 발달로 개방성 확대, 경쟁촉진이 예상되나, 현실적으로 플랫폼을 장악한 소수의 승자독식(winner-take-most)
현상이 발생하는 등 시장지배력 고착화 위험이 있다고 분석
ㅇ 온라인 플랫폼, 빅 데이터 활용, 알고리즘 등으로 인한 시장지배력 고착화 및 전이, 새로운 유형의 반경쟁적 행위 등에 대응할 필요성을 제기 ㅇ 또한, 혁신적 기술발달 등에 따라 한시적 규제면제, 민관공동규제, 결과위주 규제로 전환 등 새로운 규제방식 도입과 함께 기존 이해관계자를 참여시켜 규제체계의 균형을 확보하고 국제적 협력도 증대할 것을 강조 3-4 (국제 조세) OECD는 조세관련 디지털화의 특징으로 사업장 없는
수익실현, 무형자산에 대한 의존성 심화, 데이터 및 소비자의 기업 이익 기여 등을 제시하고, BEPS체제(Base erosion and profit shifting)를 통해 2020년까지 새로운 과세기준을 마련할 계획
3-5 (데이터의 활용) OECD는 데이터를 노동․자본을 뛰어넘는 혁신적 생산요소로 보아 전통적 경제에서 데이터기반경제(Data-driven Economy)로 이행하고 있다고 분석 ㅇ 성공적인 데이터 기반경제로 이행을 위해서는 다양한 데이터의 유형에 맞는 정책수립, 데이터의 자유로운 이동 등을 통한 데이터의 활용 촉진과 함께 데이터에 기반한 AI 인프라 구축 등을 통하여 혁신성장을 가속화하고, ㅇ 데이터의 획득․활용과정에서 개인정보 및 지적재산권 침해 등 부작용을 줄이기 위해서는 최상위 정부부처의 지원 하에 정부 내 종합적 대응이 필요하다고 권고
Ⅰ. OECD에서 본 디지털화의 의미
OECD는 디지털화를 우리 경제․사회변화의 주된 동인으로 인식하고 기술변화는 물론 웰빙, 일자리, 환경 등 광범위한 연구와 분석을 진행 ㅇ 세계경제포럼(WEF)에서 제시된 4차 혁명이 주로 생산성 제고나 기술혁신에
초점을 맞추고 있다는 점에 비해서 OECD는 훨씬 포괄적으로 접근 ㅇ OECD는 2017년부터 거의 모든 사무국이 협업하여 본격적으로 디지털화와
관련된 연구를 해 왔으며, 금년 각료회의에서 디지털화를 논의 주제로 선정
OECD는 디지털화 현상을 이해하기 위해서는 ① 디지털 기술, ② 데이터의 중요성, ③ 디지털 변혁의 특성을 밝히는 것이 중요하다고 인식
ㅇ IoT, 5G, 클라우드 컴퓨팅, 빅데이터, AI, Blockchain 등으로 대표되는 오늘날 디지털 기술은 상호의존성(interdependent)이 크다는 점이 특징
ㅇ 이러한 상호의존적인 디지털 생태계는 데이터에 의존하고 있어 데이터를 중요한 자원 및 가치의 원천으로 이해하는 것이 중요하다고 강조 ㅇ 또한, 이러한 디지털기술과 데이터 토대 하에 새로운 비즈니스 모델,
정책결정 등 다양한 분야에 걸쳐 영향을 미치는 디지털 변혁의 특성*을 제시
* 예) 핵심 디지털 상품 및 서비스는 한계비용이 거의 없는 등 다량의 자원을 요구하지 않는 구조, S/W․데이터․플랫폼 등 무형의 자본 및 가치창출의 새로운 형식, 빠른 발전 속도 및 공간의 변화, SNS 등 네트워크와 커뮤니티를 통한 최종 사용자의 권한 강화 등
디지털화는 인간의 삶과 노동, 경제적․사회적 상호 교류에 큰 영향을 미치면서 개인의 웰빙 향상, 기업의 혁신기회, 사회적 문제 해결 등에 기회를 제공 ㅇ 2017년 OECD 회원국내 새로운 모바일 브로드밴드 가입자 수가 전체 인구
수를 초월하여 더 빠른 속도로 더 많은 사람, 사물 및 기술이 연결
* 특히, 한국(78.46%)은 광섬유 가입이 OECD회원국 중 1위(OECD평균 24.79%, ‘18. 2/4 기준)
ㅇ IoT, AI 등 디지털 기술은 과학이나 엔지니어링 영역 뿐 아니라 환경, 헬스 케어, 개발, 사회적 문제 등의 대응에도 활용이 가능
한편, 정책당국자들에게는 디지털화의 혜택을 극대화하고 패러다임 변화로 발생할 수 있는 어려움을 극복해야 하는 도전과제를 안겨주고 있다고 분석
ㅇ 특히, 정책당국자들에게 도전요인 중 하나는 좀 더 디지털화된 경제는 보다 글로벌화된 경제를 의미하는 것으로
- 국경을 초월하는 spill-over 현상이 증가하고 있으므로 국제조세, 경쟁, 데이터 보호 등과 같은 분야에서 글로벌 협력이 더욱 필요하다고 강조
ㅇ 또한, 디지털화는 변화의 속도가 매우 빠르게 나타나는데 정책대응은 항상 기술발전에 뒤처지는 현상이 발생하므로
- 정책당국은 새로운 기술과 사업모델에 대해 좀 더 빠르고 조화로운 결정을 해야 하고 다양한 접근법을 사용할 필요가 있다고 강조
Ⅱ. 디지털화와 일의 미래
OECD는 신기술로 인한 자동화로 일자리의 14%는 완전히 대체되고, 32%는 직무수행방식의 상당한 변화를 겪을 것으로 전망
ㅇ 다만, 최근 분석에 따르면 우려와는 달리 디지털화로 인해 큰 폭의 일자리 감소가 나타나지는 않고 있으며, ‘05∼’16년간 일자리가 5.5% 증가하였는데 이중 40%는 디지털 기술이 집중된 산업에서 창출되는 등 일자리의 총량은 증가
* OECD 회원국 실업률(5.3%)은 1980년 이후 가장 낮은 수준이라고 평가(OECD Economic outlook‘19.5) [그림 1] 자동화로 인한 일자리의 위험성(Risk of Jobs Automation)
출처: OECD Employment outlook(2019)
그러나, ‘06년 이래 모든 연령대에서 일자리의 안정성(근속기간)은 낮아지고, 임금수준이 정체*되는 등 일자리의 질은 위협받고 있는 모습
* 00∼07년 대비 07∼16년 명목임금 상승률 1.3%p 하락 (4.8% → 2.1%)
ㅇ 다양한 형태의 일자리 증가와 함께 자영업, 비전형 일자리 및 임시직의 증가, 초단시간 파트타임 및 호출근로(on-call)의 증가도 나타나는 모습
또한, 제조업 및 중간숙련 일자리의 감소, 중산층의 감소 및 지역별 격차 등으로 노동시장 양극화가 심화
[그림 2] OECD국가의 숙련수준별 직업별 일자리의 증감(2006-2016)
출처: OECD Employment outlook(2019)
ㅇ 노동생산성과 임금의 괴리 증가로 노동소득분배율은 하락(71.5%→68%, -3.5%p)
하여 경제성장의 결과가 노동소득 증가에는 기여하지 못하였고,
ㅇ 노동소득분배율 하락과정에서 계층 간 소득격차도 확대*되어 결국은 계층 간 이동가능성과 경제의 생산성을 낮추는 원인으로도 작용
* 소득 상위 10%와 하위 10%의 소득격차(10분위 배율)가 7배(‘85년)에서 9.4배(’15년)로 증가 [그림 3] 노동생산성증가와 임금증가율 및 계층간 실질 소득격차 변화
노동생산성 증가와 임금의 분리 현상(경제전체) * 1995년=100, 1995-2013
계층간 실질소득격차 변화(1985-2015) * 1985년=1
노동생산성 실질평균보수 실질중위보수
출처: OECD Employment outlook(2019)
ㅇ 한편, 노동생산성과 총생산(GDP)의 국가간 격차는 감소했으나 국가 내 지역간 불평등은 증가하고 있는 것으로 나타나 적절한 대응 필요
OECD는 디지털화에 따른 노동시장의 변화에 따라 적절한 고용노동정책, 포괄적 직업능력개발, 포용적 사회보장체계의 지원 등 종합적 대응이 필요하다고 권고 ㅇ (적절한 고용노동정책) 디지털화로 전통적인 종속적 고용관계를 벗어난
새로운 고용형태 등장에 따라 고용관계법 적용범위 정비 등 필요
- 자영업과 관련한 제도개선이 가장 시급한 문제로 가짜 자영업자 방지를 위한 유인체계 개선과 고용 상 지위가 불분명한 직업군에 대한 대응 강화
*ⅰ) 비임금 노동비용과 사회보험 기여금 회피를 위해 사업장내 사실상 근로자를 도급계약 형태로 의도적으로 자영업으로 분류(‘가짜 자영업’)하는 사례 방지를 위해 세제 등 유인체계 개선 ⅱ) 고용 상 지위가 근본적으로 불분명한 회색영역(grey zone) 감축 및 관련 노동자(‘종속적
자영업’: EU노동력조사에 따르면 17년 기준 평균 16%해당)에 대한 보호기제 마련
- 또한, 디지털기반 노동환경 증가에 따라 새로운 고용형태에 대한 단결권 적용범위 확대 검토와 노동시장 참여자의 자율규제, 단체교섭 및 사회적 대화 활성화 ㅇ (포괄적 직업능력개발) 산업구조 변화에 따른 숙련수요변화에 적절히
대응할 수 있도록 공공고용서비스(PES)를 통한 포괄적 지원*
* 공공고용서비스(Public Employment Service) 등을 통해 제공하는 직업진로서비스를 강화하여 현재 수준의 역량진단 및 개발을 위한 경로 설정 등 지원 강화
- 구조조정이 진행․예상되는 산업의 노동자 및 저숙련 노동자 등 취약계층에 대한 맞춤형 지원과 새로운 일자리 기회를 위한 플랫폼 창업교육
- 비정규직, 계약노동자 등은 사업주의 훈련 투자유인이 낮으므로 국가제공훈련 확대, 개인훈련 계좌제 등을 통해 고용 상 지위(employment status)와 훈련을 받을 권리를 분리 ㅇ (포용적 사회보장체계) 사회보장 자격요건 및 급부기준을 직업 및 고용상황의
변화에 따라 연계될 수 있도록 재설계하여 노동시장 변화에 대응할 필요
- 불완전 취업 증가에 대응하여 기존의 소득보조정책 개선 및 적극적 노동시장 정책이
일자리의 양과 질의 균형 하에서 추진될 수 있도록 할 필요
* 파트타임에 종사하면서 구직활동을 계속하거나 취업과 실업을 반복하는 경우 자격요건과 급부수준을 재정비하여 부분 실업 급여를 제공하는 등 소득보조정책을 재설계
Ⅲ. 디지털화와 혁신 촉진
OECD는 AI, 빅데이터, IoT 등 디지털 기술의 발달로 생산성 증가가 예견되나, 실제로는 생산성 증가가 오히려 낮아지는 생산성 패러독스 발생하고 있다고 분석 ㅇ 생산성 둔화 문제는 선도기업의 혁신속도가 느려서라기보다 많은 뒤쳐
지는 기업(laggrds)의 생산성 정체를 주된 요인으로 제시
ㅇ 벤처․중소기업들이 실제적으로 생산성을 높일 수 있는 빅데이터 분석 등 선진 디지털 기술을 활용하지 못하면서 선발기업들과 격차가 확대
* OECD 회원국 기업의 95% 이상이 브로드밴드와 연결되어 있으나, e-구매, 고객관계 관리, 빅데이터 분석 등 유용한 선진 ICT 툴 활용에서는 대․중소기업간 큰 격차 [그림 4] 2008년 전후 생산성 변화(%)와 선도기업과 후발기업 생산성 비교
출처: OECD(2018) Compendium of Productivity Indicators, OECD(2015) Productivity Working Papers
따라서, 디지털화에 따른 생산성 향상의 성과를 가시화하기 위해서는 중소․벤처기업 등에 대한 디지털 기술의 균일한 확산이 중요하다고 강조
ㅇ 이를 위해서는 중소․벤처기업들이 유용한 ICT 기술을 활용할 수 있도록 관련 투자를 확대하고 인적자원 역량강화 등을 위한 재정적 지원
ㅇ 벤처기업 등의 유연성과 창의성이 최대한 발휘되도록 디지털화에 따라 시대에 맞지 않는 규제를 재검토하고 창업 규제부담 대폭 완화
ㅇ 벤처․중소기업들의 제품 및 서비스의 영역 확장, 지식과 기술의 확산 등을 위한 대․중소기업 협력 프로그램 확대 추진
현존하는 벤처․중소기업의 디지털 기술 지원 뿐 아니라 여러 분야에서 정책적 노력을 통해 경제 전반의 혁신적 생태계 조성이 뒷받침될 필요 ㅇ 기업 역동성(Business Dynamism)은 기업의 시장 진입․성장․탈퇴 과정을 의미
하는 것으로 기업의 역동성이 클수록 디지털 기술 확산이 용이하므로 - 생산성이 낮은 기업의 구조조정 및 시장 탈퇴를 유도할 수 있는 법령
정비, 제정 및 시행을 통해 시장 경쟁적인 산업생태계 조성
ㅇ 디지털 혁신은 기본연구, R&D 투자, 특허, 소프트웨어와 같은 무형자산 등에 대한 공공 및 민간의 다양한 투자가 밑거름*이 되어야하고
* 예로 중국은 디지털 기술 관련 특허가 급증하는 상황으로 OECD 회원국의 경우 2013
∼2016년 특허의 약 1/3만이 디지털 관련 기술이었던 것에 반해 중국은 60%에 달함
ㅇ AI 등 분야에서 스타트업 기업들에 대한 민간투자를 장려하기 위해서는 P2P 대출, 크라우드 펀딩 같은 새로운 디지털 금융 조달 방안도 확대 ㅇ 개방형 정부 데이터의 경우 정부․공공․기업 모두의 디지털 혁신을 촉진
하므로 ‘공개를 기본 값으로 하는 정책’이 필요
ㅇ 디지털 기술의 빠른 속도 변화에 대응하여 노동자의 이동성을 제한하는 정책을 개혁해 인적자원의 효율적 재배분이 용이한 환경도 조성될 필요
Ⅳ. 디지털화와 경쟁․규제정책
OECD는 디지털화로 서비스 증진, 선택권 확대 등 소비자에게 많은 이점이 있으나, 네트워크 효과, 규모의 경제 등의 특성은 장기적으로 지배력 고착화 위험을 높이고 ㅇ 인공지능 기술, 빅데이터의 보유․활용 능력이 진입장벽 역할을 하여
시장집중도가 높아지고, 인간의 개입 없이 담합이 용이해 질 우려 존재
* 디지털-집약적 분야의 이윤(가격-평균생산비용)이 다른 분야보다 43% 높음(Calligaris 등, 2018)
[그림 5] 유럽 및 북미의 제조업/서비스업 분야의 시장집중도 추이
* 출처 : OECD(2019), “Industry Concentration in Europe and North America”
ㅇ 최근 디지털-집약적 분야의 기업결합(M&A) 증가*는 대규모 기존 기업이 소규모의 잠재적 경쟁자를 인수하여 신사업 발달을 저해할 우려도 존재
* 2007~2015년 다른 분야의 국제 기업결합은 20% 증가한 반면 디지털-집약적 분야의 국제 기업결합은 40% 이상 증가(Bajgar, Criscolo and Timmis, 2019)
이에 대해 OECD는 경쟁정책적으로는 시장지배력 고착화 및 전이(leverage)에 대해 경계를 기울이며 새로운 유형의 반경쟁적 행위에 대응할 필요가 있다고 권고 ㅇ 온라인 플랫폼들은 소비자 후생을 증진시키는 측면을 최대한 살려가면서
대규모 플랫폼 사업자*의 반경쟁적 행위를 예방할 필요가 있는데
* 플랫폼사업은 구매자수와 판매자수가 동시에 상호작용하여 지배력이 고착화될 우려도 존재
- 특히, 플랫폼의 지배력을 바탕으로 끼워팔기, 경쟁사와 거래 제한 등을 통한 지배력 강화 및 전이 현상에 대응
ㅇ 빅데이터 활용은 초기 장비와 기술 투자가 필요하고 분석량과 경험이 증가할수록 비용이 감소하고 결과가 개선되는 규모의 경제가 존재하므로 기업결합의 경쟁제한성 심사 시 데이터의 통합 등 가격외적인 요소도 고려 ㅇ 또한, 기업간 유사한 가격설정 알고리즘 등을 활용할 경우 직접적인 d
인적 소통없이 담합을 하는 경우가 가능하므로 새로운 접근법이 필요
또한, OECD는 디지털화에 따른 규제정책은 급속한 기술발달 등에 대응하고, 그 이익과 손해를 예측하며 균형을 유지할 수 있는 새로운 규제방법 필요성을 강조
ㅇ AI 등 디지털 기술이 복잡하고 변화속도가 빠른 점 등에 대응하기 위해 규제샌드박스, 민관 공동규제 등 유연한 규제방식을 확대해 나가면서
- 공장부지 규모, 자본금, 기술표준 등 투입 또는 사업유형위주의 규제 방식에서 성과․기반 규제, 위험통제 규제 등 결과위주방식으로 전환도 검토 ㅇ 또한, 공유경제 등 기존의 사업구조를 재편하는 혁신적 변화는 필연적
인바 기존 시장의 이해관계자를 참여시켜 규제체계의 균형을 확보 ㅇ 디지털화는 국경을 넘는 글로벌화가 중요한 속성이므로 경쟁정책 및
규제분야에 있어서 국제적 협력도 증대할 필요가 있다고 권고
Ⅴ. 디지털화에 따른 국제조세 기준 문제
OECD는 130여 국가들이 참여하는 BEPS(Base erosion and profit shifting) 체제를 통해 경제의 디지털화에 따른 조세문제를 논의
ㅇ 디지털화의 주요 특징으로 ① 사업장 없는 수익실현, ② 무형자산에 대한 의존성 심화, ③ 데이터 및 사용자 참여 중요성을 제시
ㅇ 디지털화가 초래하는 조세문제를 2020년까지 해결방안을 마련할 계획, 다만 ‘디지털 서비스稅*’ 같은 잠정적 과세방안은 권고하지 않기로 결정
* 거래금액 대비 영국은 2%, 프랑스․이태리 등은 3%로 새로운 세목 신설 추진 중
디지털화가 초래하는 조세문제에 대한 시각과 국가 간 입장차에 따라
새로운 국제과세 기준으로 4가지 제안이 지난해 하반기 이후 논의
ㅇ 현재는 이러한 제안들이 구체화하는 작업이 이루어지는 단계이며,과세주권 등 국가 간 이해관계로 합의 과정에 어려움 예상
ⅰ) 사용자 참여 접근법 : 국제과세 기준의 전면적 개정대신 특정 디지털 기업을 대상으로 데이터․사용자 기여를 이익배분기준에 반영
ⅱ) 마케팅 무형자산 접근법 : 특정 디지털기업만 대상으로 하는 것에 반대, 마케팅 무형 자산형성과 관련된 모든 소비재 산업에 적용
ⅲ) 중요한 경제적 실재성 개념 도입 : 매출액과 사용자의 수 등에 기초한 새로운 사업장 개념을 도입, 모든 산업에 적용
ⅳ) 포괄적 세원잠식 방지 : 국제거래 발생소득에 대해 일정 수준 이상 과세하는 최저한세율 적용 및 세원잠식비용에 대한 공제 부인
Ⅵ. 데이터의 활용 촉진
OECD는 데이터의 획득・저장과 이를 활용한 가치 창출이 용이해 짐에 따라 데이터는 기존의 노동・자본을 뛰어 넘는 혁신적 생산요소로 전통적 경제 에서 데이터기반경제(Data-driven Economy)로 이행하고 있다고 분석
ㅇ 데이터기반경제로의 이행을 위해서는 의료정보, 연구데이터 등 다양한 데이터의 유형에 맞는 정책 수립*과 국경 간(무역, 서비스, 연구) 데이터의 자유로운 이동 촉진 등을 통해 데이터 활용을 촉진하고,
* 예) 개인별 맞춤형 건강관리 등을 위한 의료정보데이터 활용, 정부 보유 공공데이터 개방 및 활용, 지적 재산권 보장과 연구데이터 공동 활용간의 조화 등
ㅇ 데이터를 기반으로 AI 기술을 활용하는 인프라를 구축하여 전 사업의 혁신성장을 가속화할 필요가 있다고 권고
또한, 데이터의 활용이 증가하면서 동시에 디지털 보안 문제가 증가하고 있으며 디지털 소비자 또한 다양한 도전 과제에 직면*하면서 개인정보 및 지적재산권 침해를 최소화하는 것이 중요한 과제라고 제시
* 인터넷 사용자의 약 30%는 디지털 보안에 대한 우려로 개인 정보를 제대로 제공하지 못하고 있으며, 디지털 소비자중 약 17% 만이 이용약관을 읽고 있음
ㅇ 디지털 보안 위험은 제거의 대상이 아니라 관리의 대상이라는 인식하에 개인정보보호 시스템, 온라인 소비자 보호를 위한 기술발전 필요성을 설명