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특 집 도 시재 생 과 추 진과 제
주민이 참여하는 도시재생사업
- 삼선4구역 주민참여형 대안개발사업 사례
남철관｜(사)나눔과미래 주거사업국장
머리말: 도시재생과 사회적 재정비
최근에 도시재생, 도심재생(Urban Regeneration)이 새로운 도시발전, 갱신전략으 로 각광을 받으면서 재개발로 대표되는 기존의 정비사업에 대한 하나의 대안으로 자주 거론되고 있다. 하지만 이 용어가 뜻하는 바에 대해서는 의견이 분분한 것도 사실이다. 한편에서는 도심의 경쟁력 제고를 통해 중심도시의 위계로 편입하고자 하는 목표를 위한 수단으로서 바라보기도 하고1), 도시 내 쇠퇴 또는 저활용 지역 을 물리적으로 개선하고 활성화하여 도시의 지속적인 성장과 문제해결을 도모하 는 전략적인 활동으로 파악하기도 한다.2)관점의 차이가 있지만 공통적으로는 물 리적 개선 외에 경제, 사회, 역사, 문화적 맥락을 포괄적으로 고려한다는 측면에 서 이해되고 있다.
이 글에서 다룰 삼선4구역 주민참여형 대안개발계획은 이런 면에서 분명히 도 시재생사업으로서의 성격을 가지고 있다. 구릉지 지형, 좁은 면적, 낡은 무허가 주택, 기반시설 부재의 환경 속에서 오랜 시간 살아온 고령, 저소득 주민층이 주 를 이루는 삼선4구역의 현실 속에서 추진한 대안개발계획은 주택 철거 및 신축을 통해 쇠락한 주거환경의 개선을 도모하되 이 지역이 가진 다면적인 성격을 복합 적으로 고려한 재정비 프로젝트이기 때문이다. 다만 재생을 통한 경쟁력 제고의
1) 일례로 경기도는 최근‘소사 재정비촉진계획’(2009. 4. 1)을 발표하면서 이를 도심재생 종합계획이라고 칭하고 있다.
2) 주관수. 2008. “도시정비에서 도시재생으로”. Huri Focus. 27호. 주택도시연구원. p7.
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<그림 1> 서울성곽 아래 펼쳐진 삼선4구역 전경
측면보다는 주민참여와 거주자 및 커뮤니티 중심성을 강조하기 때문에‘사회적 재정비’로서의 성격이 강하다고 볼 수 있다. 즉, 노후주거지 재생을 통해 주민의 경제활동 참여 확대, 복지서비스의 기회 증대를 추구함으로써, 이 지역이 사회적 배제로부터 벗어나 지역 커뮤니티를 회복하기 위한 다양한 정책 실현에 목적을 두고 있는 것이다.3)
삼선4구역의 지역 및 주민현황
1. 재개발 사업지정
삼선4구역은 2004년 서울시 도시주거환경정비계획에 의해‘재개발 예정구역’에 편입되었다. 그러나 이 지역은 1종 주거지역인데다 서울성곽과 삼군부총무당 등 문화재 보호를 위한 높이 및 사선 제한으로 인해 용적률(170%) 및 층수(평균 3~4층)의 제한이 있으며, 향후‘서울시 도시경관계획 마스터플랜’에 의해 형태, 디자인 및 조명에 대한 한층 강화된 기준이 적용될 예정이다.
삼선4구역의 특징적인 면으로 국공유지가 필지수 기준으로 구역 내 전체 토지 의 약 64%에 달하고, 주민들의 국공유지 점유에 대한 변상금은 가구당 연평균 약 290만 원, 평균 체납금액은 약 1,590만 원4)수준이다. 점유자에 의한 국공유지 우선매수 방식의 재개발사업 추진 시 현지가옥주가 대부분 토지 매수능력이 부 족하기 때문에 전문정비업체에 따르면 1,500만 원 내외로 추정되는 무허가 건축 물에 대한 평가금액만 보상 받고 이는 현금으로 청산되 어 외지로 이주할 수밖에 없 는 상황이다.5)세입자 가구에 대한 보증금 반환금과 변상 금 체납금액을 감안한다면 현금청산으로 구역 외 이주 후에 임차주거를 확보하기도 어려운 것이다.
3) 서수정 외. 2006. 현지개량수법의 활성화를 위한 정비수법 및 모델개발. 주택도시연구원. p23.
4) 성북구청 자료.
2. 구역현황
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건축물 및 대지현황구역 내 총 173개의 건축물 중 슈퍼마켓 등 5개 를 제외한 168개 건물은 모두 주거용 건축물이 며, 이 중 3개 동을 제외한 모든 주택이 무허가 주택으로, 노후불량 건축물 기준6)인 20년이 지 난 주택의 비율도 97%에 달한다. 특히 최근에는 일부 건축물이 부분적으로 붕괴되는 등 안전문 제도 대두되고 있는 상황이다.
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기반시설 및 생활환경이 지역은 도시가스가 공급되지 않아 기름보일
러, 전기난로 등을 난방시설로 사용하는 큰 불편 을 겪고 있고, 하수와 오수 합류식으로 이루어진 하수도시스템으로 인해 악취가 심하다. 한편, 주 택의 접도율은 19%로 매우 열악한 반면, 낙산공 원과 삼선공원이 마을을 둘러싸고 있어서 주변 녹지 여건은 양호한 편이다.
지형적으로는 북동향의 급경사지로, 노인 등 사회적 약자의 보행환경이 매우 불량하고, 마을 안까지 들어오는 마을버스가 없어 대중교통 이 용에 불편을 겪고 있다.
3. 주민의 생활실태
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지역의 사회경제적 특성주민등록상 전입 세대는 총 317세대로 이 중 절 반 이상의 가구(53%)에 65세 이상의 노인이 포 함되어 있어 고령화 현상이 뚜렷하며, 평균 거주 연수가 23.9년으로 다른 지역에 비해 장기 거주 하는 경향을 보인다. 또한 월소득 100만 원 미만
<표 1> 2008년도 삼선4구역 구역현황
구분 재개발정비구역
지정 요건 지역여건 노후불량주택 비율(%) 60%이상 97%
호수밀도(동/ha) 60동/ha 이상 85.6동/ha 과소필지면적(%) 50%이상 25.9%
주택접도율(%) 50%이하 19%
<그림 2> 삼선4구역 주변지도 <그림 3> 삼선4구역 주택의 모습
5) 사업시행인가시점을 기준으로 감정평가된 금액으로 매수신청을 하지 않으면 조합이 일괄매수하는 방식으로 현금청산된다.
6) 서울시주거환경정비조례 제3조.
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의 저소득 가구가 무려 40%에 이를 정도로 소득 수준이 취약한 편이며, 실업률이 21%에 달해, 특히 주민의 경제적 측면을 고려한 재정비 계획수립이 절실한 형편 이다.
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개발에 대한 주민태도 및 주민이 희망하는 주거설문조사 결과 열악한 주택환경으로 인해 개발사업에 대해 지역 주민의 다수가 찬성(74%)하고 있다. 개발 후 가옥주의 절대 다수(66.1%)는 조합원 아파트에 입 주하는 것을 희망하고 있었는데, 앞서 설명한 것처럼 높은 비율의 국공유지에 변 상금을 체납한 상태이므로 이러한 국공유지의 해결을 위한 주거환경개선사업과 염가건축 공급 등 주민의 추가 부담을 낮출 수 있는 방안의 모색이 필요한 실정이 다. 세입자는 임대아파트에 입주하겠다는 의사가 많았는데(57.1%), 평균 7층 이 하로만 개발할 수 있는 주거형태와 관련해서는 세입자와 가옥주 모두 평균 2개 정 도의 방을 갖춘 5층의 80m2(24평형) 주택에서 거주하기를 희망하고 있어 소형 위 주의 저층공동주택이 적합함을 알 수 있었다.
주민참여형 재정비의 목적과 방향
1. 사업의 배경과 목적
실질적인 주민참여를 토대로 원거주민의 지속적인 주거가 보장되는 방식의 새로 운 개발모델을 만들어보자는 취지로 2008년에 구성된 대안개발기획팀7)(이하‘기 획팀’)이 처음으로 주민들을 만나기 시작하던 시기, 삼선4구역은 낮은 사업성으 로 인해 재개발사업이 전혀 추진되지 못하고 있었다. 주민의 자발적인 움직임은 없었고, 정비업체나 시공사의 비공식적인 노력도 전무하여, 추진위원회조차 구성 되지 않은 상황이었다.
사업성이 좋은 구역은 주택 노후도 등 환경측면에서 시급성이 떨어져도 추진 속도가 빠른 반면, 사업성은 낮으나 근린주구와 개별주택의 환경이 매우 노후화 되어 조속히 재정비사업을 추진할 필요가 있는 구역은 오히려 추진되지 못하는 것이 현행 재정비 사업의 문제인데, 삼선4구역은 그 전형적인 사례인 것이다. 이
7) 새로운 도시재생사업에 관심을 갖고 있는 주거복지, 지역운동 관련 단체 등의 자발적인 TF팀으로 녹색사회연구 소, 나눔과미래 성북주거복지센터, 성북청년센터, 한국도시연구소, 한국해비타트, 환경정의 등이 참여하고 있다.
런 여건은 과장된 개발 이 익에 대한 기대감으로 전 면철거 방식의 재개발 사 업 외의 대안을 추진하기 어려운 일반적인 타 구역 과 비교되는 특징이다. 이 는 복수의 대상구역 가운 데 삼선4구역을 선택하게 된 이유가 되었다.
마을을 이해해 나가는
과정에서 기획팀은 주요 목적을‘주민들의 협의 와 자치의 과정에 기초하여 주거환경을 개선하 고, 인간, 문화, 역사, 환경이 있는 마을로 재창조 한다’로 설정하고, 다음과 같은 세 가지 하위목 표를 통해 목적을 실현하기 위해 점진적으로 실 천해나가고 있다. 첫째, 열악한 주택과 기반시설 을 재정비하고, 역사, 문화의 보존과 생태환경을 복원, 둘째, 저소득층, 노인, 장애인 등 취약계층 의 주거안정과 생활유지를 보장, 셋째, 개발계획 전반에 주민이 주도적으로 참여하는 민주적인 개발 지향 등이다.
2. 사업추진 방향
일반적인 주거지 정비사업은 사업종류와 무관하 게 대체로 공공이 기본계획을 수립하고, 주민 중 일부가 외부의 지원을 토대로 조합을 결성하여 사업을 추진하는 방식으로 진행되고 있다. 이 과 정에서 이해관계가 상대적으로 적은 민간전문 가, 관련 시민단체(NGO)는 물론이고 지자체도 인허가권 행사라는 소극적인 역할에 안주하고 있는 것이 현실이다. 재개발과 뉴타운사업이 조
합에게 토지의 수용, 사용수익권이 주어지는 공 공사업임에도 불구하고 공영성은 찾아보기 힘들 고, 주민참여는 공람공고, 공청회, 지방의회 청 취로 한정되어 있다. 조합을 통해 주도적으로 참 여하는 주민 외에는 실질적인 참여가 배제되어 있다고 해도 과언이 아니다. 이런 환경에서 흔히 정보는 왜곡되기 일쑤인데, 특히 사업 속도를 내 기 위해‘추가부담 없이도 집 한 채는 생긴다’는 잘못된 속설이 공공연히 유포되고, 최종적인 의 사결정기구인 단계별 총회는 서면결의로 대체되 기도 한다. 사업시행인가나 관리처분 단계에 이 르러서야 개발사업의 실체를 파악한 상당수 주 민이 소송 등의 방법으로 문제를 제기하지만, 이 미 때는 늦어 다수의 영세가옥주는 막대한 추가 부담금을 감당할 수 없어 소유권을 현금으로 청 산하고 마는 것이 현실이다.
이런 모순된 현실이‘실질적인 주민참여의 배 제 기제’가 작동하는 것에서 비롯된다는 문제의 식하에 삼선4구역 기획팀은‘물리적 주거환경 측면+생활환경 측면+사회문화복지적 측면+
경제적 측면’이 복합된 주민참여형‘사회적 재정 비’를 기본적인 추진방향으로 설정하였다.
<그림 4> 삼선4구역 조감도 예시
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3. 대안적 주거지 정비
다양한 정비방식 중 삼선4구역의 열악한 주거환경과 기반시설의 미비, 자력정비 가 곤란한 주민의 경제적 현실을 감안할 때, 기획팀은 공동주택 방식의 주거환경 개선사업이 적합한 것으로 판단하였다. 특히 구역 내 토지 소유현황을 감안할 때 공동주택 방식의 주거환경개선사업을 수행하는 경우 국공유지의 무상양여8)가 가 능해 기반시설 설치비 부담을 경감할 수 있고, 20% 이상의 임대주택을 의무적으 로 건설해야 하기 때문에 세입자의 주거안정 및 재정착에 기여할 수 있다는 점을 고려했다. 또한 평균 거주기간이 매우 길고, 마을에 대한 애착심이 강하며, 골목 길 공동체가 온존되어 있는 구역의 특수성을 반영하여 순환개발에 의한 재정착이 가능한 단계적 정비수법의 도입도 고려하였다.9)
이런 추진계획은 지역조사, 주민워크숍, 주민 총회와 협의회를 통한 의견수렴, 문헌연구, 전문가 자문, 기획팀 내부 스터디 및 토론 등 다양한 과정을 통해 도출되 었고, 이를 토대로 현재 주민들과 함께 대안적 주거지 정비계획을 수립하고 있다.
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구역구분과 주택규모별 공급계획구역 전체를 용적률과 높이제한이 다른 5개의 소구역으로 구분하여 단계별 정비 계획을 수립하였고, 주민 재정착이란 취지를 구현하기 위해 일단 주민등록상 등 재된 가구수(317세대)를 기준으로 300여 세대를 배치하였다.
주택 규모에 따른 공급유형을 결정할 때, 최저주거기준에서 규정하는 가구구 성별 최소주거면적 및 용도별 방의 개수를 충족할 수 있도록 했고, 이러한 원칙에 따라 공급면적 기준으로 A형(1~2인 가구용, 36m2), B형(1~2인 가구용, 51m2), C형(5인 가구, 78m2), D형(5인 가구 이상용, 111m2)의 총 4개 유형의 주택을 배 치했다.
전체 공급호수와 구체적인 평형별 세대수 배분 및 임대호수는 이미 진행 중인 실거주 세대 현황조사, 주민협의회 회의, 그룹별 주민워크숍과 기본 설계작업10)을 거쳐 주민총회를 통해 확정할 계획이다.
8) 「도시 및 주거환경정비법」68조에 의하면, 무상양여된 토지의 사용수익 또는 처분으로 인한 수입은 기반시설, 주민공동시설 등에 사용할 수 있다.
9) 국토해양부 시범사업으로 추진 중인‘거점확산형 주거환경개선 시범사업’으로부터 상당한 영향을 받았다.
10) dmp종합건축사무소가 사회공헌 차원에서 참여하고 있고, 이 글에서 인용된 단지배치안 등은 모두 그 작업의 중간결과물임을 밝혀둔다.
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시공주체주거환경개선사업의 사업시행자가 자치단체장 또는 공사가 되어야 하는 조건을 감안하여 시공 주체는 SH공사(또는 대한주택공사)와 한국해비 타트로 전제하였다. 조합원을 위한 소형 분양주 택은 한국해비타트11)가 맡고, 임대주택과 중형 분양주택은 공사가 시공하는 것을 원칙으로 하 는데 이는 좀 더 저렴한 비용으로 주택을 공급함 으로써 주민들의 경제적 부담을 낮추기 위한 것 이다.
주민참여의 내용과 과정
1. 주민워크숍
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주민워크숍의 취지와 방향대안적 주거지 정비계획을 수립한다는 의미는 실제로 거주하는 주민들이 지속적으로 살고 싶 고 살 수 있는 동네와 집에 대해 직접 참여하여 공동으로 지혜를 모으는 작업에서부터 출발한
다. 그 속에 전문가, 민간단체, 공공 등이 함께 참여하여 기여하는 것이 이상적인 방식이고, 그
<그림 5> 삼선4구역 단계적 개발방안
11) 해비타트는 국제규약에 따라 임대주택을 건설하지 않고, 건축비에 대해 15년 장기 상환하는 소형분양주택만 건설하고 있다.
1단계
•전면도로 정비
•1구역 주민이주대책 수립
•1구역 철거 및 인접 도로 정비
•순환용 주택 건설
1구역 1구역 1구역
2구역 2구역
3구역 3구역
4구역 5구역 2단계
•2, 3구역 주민 1구역 순환용주택으로 이주
•2, 3구역 철거 및 인접 도로 정비
•주택 건설
3단계
•4, 5구역 주민 1구역 순환용주택으로 이주
•4, 5구역 철거 및 인접 도로 정비
•주택 건설
•최초 이주가구 1구역 재입주
<그림 6> 공동작업 모둠별 발표
<그림 7> 마을 추억지도 만들기
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과정 자체가 주민참여라는 사실을 주민워크숍을 진행하 면서 확인할 수 있었다. 2008 년 4차에 걸쳐 이루어진 공식 적인 모임을 통해 마을의 역 사, 주민이 의식하는 문제와 해결해야 할 공통의 과제를 서로가 이해할 수 있었고, 이 를 토대로 삼선4구역에 맞는 정비방식을 결정할 때 어떤 점들을 고려해야 하는지도 명료화되었다. 당면한 동 네의 문제를 뽑아내고, 해결해 가는 실질적인 과정도 추가로 경험할 수 있었다.12) 참여 열기가 뜨거웠고, 기억의 창고에 넣어두었던 다양한 과거의 역사와 골목마 다 스며 있는 추억이 한 장의 지도로 완성되는 과정은 마을에 대한 자부심과 애착 을 배가시켜 주었다.
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성과와 평가13)1차연도 주민참여 프로그램의 목적은 주민의 자발성을 고양하고, 마을의 공통 현 안에 대해 고민해 보는 과정을 통해 참여의식을 제고하는 것이었다. 이런 취지에 부합하는 내용을 담아 워크숍을 성공적으로 진행했다.
가장 큰 성과는 현지에 거주하는 주민의 상당수가 정기적으로 참여하여 주거 환경정비에 대해 자포자기했던 마음을 딛고 살 만한 집과 동네를 열망하는 마음 을 서로 확인할 수 있었다는 점이다. 나아가 개인적 의견이 모여 공동의 과제로 정리되면서 왜 함께해야 하는지, 주민 참여가 어떤 맥락에서 중요한지를 주민 자 신과 기획팀이 공히 체감하는 과외소득도 얻은 점이 뜻 깊었다. 기획팀으로서는 마을 주민들의 관계와 역사를 같이 공유할 수 있는 자리이기도 했다.
과제도 많이 도출되었는데 거주형태나 가구수 등 개별적 조건이 각기 다른 부 류의 주민에 대한 세밀한 접근이 필요하고14), 주민 조직이 구성되었으므로 내용의 선정과 진행에서 주민주도성이 강화될 필요가 있다.
12) 마을버스 유치, 성곽길 가로등 추가 등 다양한 과제가 도출되었고 그중에서 겨울철을 앞두고 제설작업을 위한 염화칼슘을 골목 주요 지점에 비치하자는 의견을 최우선 과제로 선정하여 대표단이 구청, 동사무소 방문을 통 해 해결하였다.
13) 주민참여 프로그램의 전체 일정 및 주요 내용은 삼선4구역 주민참여형 대안개발 계획 1차 보고서(2008)을 참조 바람.
<그림 8> 공동작업한 추억지도
2. 주민총회
1차연도에 욕구조사, 주민워크숍을 통해 집약 된 내용을 토대로 1차 마스터플랜 발표회를 진 행했고, 2009년에는 본격적으로 실행계획 수 립에 착수하였다. 전문가의 자문과 기초 설계 를 거쳐 기본안을 마련하여 두 차례에 걸친 주 민총회를 통해 공식적으로 주민 전체의 의견을 수렴하고 주요 사안을 결정했다. 1차 주민총회 에서는 재개발 예정구역의 해제와 공동주택 방 식의 주거환경개선사업지구로의 지정을 지자 체에 요구하는 방안에 대해 참석한 주민의 90%이상이 동의하여 통과되었고, 2차 총회에 서는 구체적인 세대별 평형과 임대주택 배치 안, 단지계획안을 포함한 개괄적인 단계적 개 발계획에 대해 발표하고, 열띤 찬반토론이 이
<표 2> 1차연도 주민워크숍 개요
구분 제목 일시/장소 목표 프로그램
1차
살 만한 집을 꿈꾸며 떠나는 숨은 보물찾기
2008년 10월 19일 한성경로당
지금의 개발이 어떤 문제가 있는지 짚어보자. 내가 사는 집과 동네의 문제점을 정리해보면서 공동의 문제임을 확인하자
① 개발, 그 속내를 드러내!
② 나의 집, 우리 동네 이런 것이 불편해!
2차 마을만들기의 의미와 사례
2008년 11월 2일 한성경로당
마을만들기의 여러 사례를 살펴보며, 주민이 직접 마을만들기에 참여하는 것이 어떤 의미가 있는지 알아보자
강연: 여진구
(생태보전시민모임 사무처장) 주민토론
3차
살 만한 집, 살 만한 동네를
만들기 위한 작전짜기
2008년 11월 16일 한성경로당
마을의 역사와 문화를 짚어보며 우리가 지켜야 할 것들을 확인하자.
1차 워크숍에서 드러난 문제점 중 우리 스스로 해결해 볼 수 있는 과제의 우선순위를 꼽고 그 방법을 모색해보자
① 추억지도 만들기: 우리가 지켜야 할 것 (보물)들을 찾아보는 시간
② 우리 동네 불편한 점, 어떤 것부터 풀어볼까 작전짜기
③ 마스터플랜을 위한 숙제: 각자가 살고 싶은 집 그려오기
4차
우리 마을에 적합한 정비방식은
무엇일까?
2008년 11월 30일 한성경로당
주거정비사업의 종류와 내용을 알아보고, 우리 마을에 적합한 정비방식이 무엇인지 논의해보자
강연: 홍인옥
(한국도시연구소 책임연구원) 주민토론
14) 대체로 현지거주가옥주(토지불하와 미불하의 두 집단), 세입자, 외지거주가옥주의 총 네 가지 그룹이 차별적 이해관계를 드러냈다.
<그림 9> 주민총회 모습
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루어졌다. 또한 1차에는‘삼선4구역 주민협의회’준비위원의 선출, 2차에서는 대 표단 구성을 완료하여 향후 주민 주도로 사업을 추진할 수 있는 기본 토대를 만들 었다.
3. 주민대표조직 - 삼선4구역주민협의회
2008년 하반기부터 1년 여에 걸쳐 진행된 이상의 과정에 주도적으로 참여했던 주 민들이 중심이 되어 대표단 구성에 대한 논의가 시작되었다. 고령자층이 다수를 점하는 인구구성으로 인해 인선에 어려움을 겪기도 했지만 1차, 2차 주민총회를 거쳐 공식적으로 공동대표 3인, 총무 1인, 감사 2인으로 구성된 대표단을 참여 주 민 만장일치로 인준했고, 운영의 기본이 되는 정관을 채택했다. 대표단은 현재 주 1회 정도 모여 주요 현안을 직접 논의 및 결정하고 있다.
사업의 기대효과15)
1. 공공의 역할강화 측면
현재 이루어지고 있는 대부분의 주거지 정비사업은 조합 또는 토지 등 소유자에 의한 민간방식으로 시행됨으로써, 지나치게‘수익성’에 초점이 맞춰지게 되어 원 거주자의 생활, 주거안정성 보호와는 무관하게 추진되는 것이 현실이다. 만약에 삼선4구역이 새로운 주거지정비모델의 시범사업 구역으로 지정된다면, 인구, 주 택 밀집도가 높고 지가가 매우 높게 형성되어 정비사업 추진이 어려운 노후불량 주거지에 대한 공공주도의 종합적이고 체계적인 하나의 대안적인 개발의 모델로 제시할 수 있을 것이다. 아울러 국토해양부의 거점확산형 주거환경개선시범사 업, 서울시의 역사문화만들기사업, 대전시의 무지개프로젝트 등 이미 진행 중인 사업과 더불어 도시재생의 실천유형을 다양화하는 의미도 갖게 될 것이다.
2. 도시계획 및 주거지정비 측면
삼선4구역은 서울성곽과 낙산근린공원에 인접하여‘서울시 도시경관계획 마스터
15) 대안개발기획팀. 2009. ‘삼선4구역(장수마을) 2차 주민총회 발표자료’발췌 정리.
플랜’의 핵심인‘경관기본관리구역’과‘경관중 점관리구역’에 중첩되는 지역으로서, 주거지정 비 차원뿐만 아니라 경관관리 측면에서도 대책 이 필요한 상황이다. 이 구역을 시범모델로 소규 모 블록형 주거지 정비 또는 단지계획을 통해 주 거유형을 다양화하고, 특히 구릉지 지형에 순응 하는 저층의 경관친화적인 서민주택모델을 개발 한다면, ‘경관관리 마스터플랜’의 적절한 적용 사례가 될 수 있을 것으로 기대된다.
또한 삼선4구역은 사회통합적 도시공동체의 형성, 특히 고령화사회에 대비한 고령인구 집중 주거지 유형에 대한 대응모델개발의 좋은 사례 가 될 수 있다.
3. 원주민의 주거안정 측면
새로운 도시재생 또는 사회적 재정비 사업은 단 순한 물리적인 환경정비뿐만 아니라 사회ㆍ문화 ㆍ경제적인 환경까지 개선함으로써, 거주환경의 종합적인 개선 및 지속가능성을 담아낼 필요가 있다. 삼선4구역은 세입자, 영세가옥주의 지불
능력과 정비 후 생활수준의 향상까지 고려한 계 획을 통해 원주민재정착 및 생활안정을 도모하 는 대안적 정비사업 모델을 도입해볼 수 있는 곳 으로 판단된다.
저렴주택 공급을 통해 서민의 주거불안을 해 소하고, 저소득계층 및 도시빈곤층 등 사회적 약 자의 지불능력과 지불의사에 부응하여, 취득가 능하고 지속적으로 유지・관리할 수 있는 저렴 주택을 공급하는 기술과 이를 뒷받침할 수 있는 정책, 제도 개발을 위해 시범적으로 사업을 추진 해볼 수 있는 적지(適止)인 셈이다.
향후 과제
1. 주민참여형 시범사업의 정책화
2004년에 수립된 서울시 도시주거지정비기본계 획이 올해로 5년차를 맞이하여 변경 절차를 밟 고 있다. 삼선4구역은 이러한 변경과정에 적극 적으로 관여하여 대안개발계획안과 주민협의회 를 통한 주민 동의를 토대로 재개발 예정구역에
<그림 10> 관련주체 연계방안
사업기반 지원
공공
주민 비영리
단체 파트너십
자율적 참여에 의한 정비사업 추진
협의체계 구축에 의한 점진적 정비추진
정비방향 제시 및 주민조직 지원
•서울시: 재정지원 SH공사 참여 유도
•성북구청: 국유지 무상양여, 행정지원, 기반시설 확보 지원
•SH공사: 정비계획 수립 및 주택 건설 및 관리
•장수마을 주민협의회: 정비주체, 주민 간 의견 조율
•선택과 집중에 의한 지원
•참여자 간 협의에 의한 정비
•대안개발연구팀: 정비계획 수립 참여, 주민워크숍 등 프로그램 지원 및 운영, 재정비 사업 후 다양한 주민지원 사업 추진
•한국해비타트: 시공주체 참여, 저렴주택 공급 및 관리
자료: 서수정 외. 2006. 참여자 간의 역할분담에 의한 협동체계. p23. 재구성.
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서 제외하고, 주거환경개선사업지구로 지정해줄 것을 서울시에 공식적으로 요구 할 계획이다. 아직 2단계 주거환경개선사업이 종료되지 않은 상황이지만 기본계 획을 통한 신규 구역지정이 가능하다고 판단하고 있으며, 이 방안이 여의치 않을 경우에는 서울시가 독자적인 시범사업으로 채택하도록 적극적으로 유도하는 방 안을 검토하고 있다. 서울시가 2009년 1월에 발표한‘주거복지종합실행계획’에 의하면 활용도가 낮은 시유지에 대해 민간단체(한국해비타트 등)가 자원봉사활동 을 추진하여 그곳에 집을 지으면 그 집을 서울시가 무주택 서민에게 공급하는 방 안도 시범적으로 추진할 계획이어서, 이러한 시범사업과 연계할 경우 삼선4구역 의 대안적 개발사업의 실현 가능성은 더 커진다고 본다.
현재까지는 주민과 민간단체만이 공식적으로 활동하는 상황이었으나 이제는 서울시, 구청이 공공사업으로 추진하도록 협의해야 하고, 그 이후에는 사업시행 자와 관련 전문가가 중요한 역할을 담당할 수 있도록 유도하는 것도 상당히 중요 하다.
2. 주민참여의 실질화
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방향성주민주도성과 자기결정성을 강화할 수 있는 다양한 실험이 필요하다. 일반 재개 발사업은 소수 주민에 의해 주도되는 조합이 추진하기 때문에 원거주민의 실질적 인 참여가 보장되기 어려운 환경이고, 삼선4구역의 주민들 역시 과거의 추진위 활 동 실패 등으로 스스로 주체가 되어 참여하겠다는 동기는 약한 편이다. 이런 배경 을 감안하여 주민워크숍과 총회, 주민협의회 구성 등의 과정에서 가장 역점을 둔 점이 다수의 주민이 참여하여 적극적으로 자기 의견을 말할 수 있는 여건의 조성 이었다. 기본적으로는 주민의 자발적 참여에 의한 사업추진으로 커뮤니티를 재생 하고, 주거환경 및 생활여건 개선이 공동체의 활성화와 지역활력, 주민 역량강화 로 이어져야 한다. 커뮤니티의 활력이 고취되면 자율적 정비의 추진력과 주거환 경의 지속가능성을 확보하는 선순환구조를 정착하는 커뮤니티 주도형 주거지정 비사업을 시범적으로 도입해볼 수 있을 것이다.
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주민참여 활성화 방안대안개발계획을 수립하는 전 과정과 정비사업 시행과정 및 사업종료 후 주택단지 운영과 관리에 안정적으로 주민들이 참여할 수 있도록 다양한 교육, 선진사례 견
학, 내부 운영과정의 민주주의 훈련 등을 시행할 계획이고, 이를 통해 주민이 중심이 되어 공동체 의 역사를 온존시키고, 주민들의 자력에 의한 자 치적 마을 운영의 토대를 만들어 나갈 계획이다.
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주민역량 강화 프로그램재정비 사업 준비 및 진행과정 전반을 이끌어가 야 하는 주민들이 스스로 분명한 목표를 가지고 개발계획의 밑그림을 그려 나갈 수 있도록 꾸준 히 교육과 공동작업을 진행해 나가고 있다. 우선 적으로 주민조직 활성화를 위한 지원 프로그램 을 토대로 대안개발계획 수립을 위한 워크숍을 지속적으로 실시하기로 되어 있다.
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주민생활 업(UP) 프로그램주거지정비사업은 특성상 준비와 시행과정에 긴 시간이 소요된다. 이 기간 동안 안정된 주민참여 구조를 기초로, 다양한 방법으로 주민들의 생계 를 안정시키고 생활에 도움이 되는 문화복지, 경 제적 지원사업의 추진이 필요하다.
문화적으로는 마을이 가지고 있는 문화자원 을 적극 활용하여, 지자체와의 협의하에‘서울성 곽문화축제’를 개최하여 성곽 따라 걷기 등 다양 한 체험 프로그램을 마련하고, 벼룩시장 및 영화 상영을 하고 있다. ‘성곽문화축제’를 통해 마을 주민들이 함께 준비하면서 마을의 역사와 문화, 공동체의 의미에 대해 생각하는 기회이자, 삼선4 구역에서 일어나고 있는 대안개발에 대한 바람 을 시민들과 함께 나누는 자리가 될 것으로 기대 된다.
복지, 고용측면에서는 고령층, 저소득층이 많 은 생활실태를 감안하여 공공보건프로그램(방문
요양사업, 가사도우미파견사업 등)을 적극적으 로 연계할 필요가 있다. 이는 민간 자체의 자원 또는 민관협력을 기초로 긴급임대료지원, 개보 수지원, 취업상담 등을 통해 삶의 질을 향상시키 고, 재정비 후에도 주민협의회를 토대로 지속적 으로 수행해 나간다. 또한 마을공동시설을 활용 하여 노인을 대상으로 하는 다양한 건강프로그 램, 평생교육프로그램을 실시하고, 서울성곽 방 문자프로그램과 방문객 숙소 운영, 경로당 일자 리 활성화사업 등을 통해 고령층 주민의 일자리 를 창출해 나간다면 살기 좋은 마을로서 손색이 없을 것이다.
이러한 부분에 대한 종합적인 고려는 재정비 사업 종료 후가 아니라 정비계획수립 단계에서부 터 주민과 직접 협의, 준비되어야 하고, 필요한 공공의 지원을 적시에 유치해 나가는 것이 현실 성을 높일 수 있을 것이다. 재정비 시범사업의 채 택 여부도 중요하지만 복지, 고용 등 생활지원 사 업을 꾸준히 펼쳐 나가는 장기적인 실천을 통해 서만이 주민참여의 질적 고양이 가능한 것이다.
민간단체는 이 과정에서 지속적으로 네트워크형 지원체계를 만들어 주민들의 곁을 지켜 나가야 하고, 타 지역에서도 적용될 수 있는 주거지 정비 및 주민참여 프로그램을 성숙시켜 나갈 필요가 있다.
맺음말
삼선4구역은 서울에서 얼마 남지 않은 아름다운 마을이다. 길은 좁고 가파르며, 도시가스조차 들 어오지 않는 불편한 곳이지만 30년을 한결같이 정들며 살아온 이웃이 있고, 아름다운 문화재와
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공원이 삼면을 둘러싸고 있는 살기 좋은 청정마을인 것이다. 주민들은 두 번째 고 향과도 같은 이곳에 오랫동안 살고 싶어 하고, 이를 위해 민간단체 네트워크의 도 움으로 이제 머리를 맞대고 지혜를 모으고 있는 중이다. 공공-민간-주민 협력 모 델로 주민참여형 서민주거지 정비방식을 발굴하고, 사회경제적 지원 프로그램을 통해 주거의 지속가능성을 확보하기 위한 모델을 만들 수 있는 좋은 계기가 형성 된 셈이다.
서울시는 그동안 구릉지 개발에 대해서 결합개발, 타운하우스형 고급단지 조 성 등의 방안을 제시하고 있다. 화려한 방안 속에 삼선4구역과 같이 국공유지에 무허가주택을 짓고 오랜 시간 살아온 서민들에 대한 고려는 거의 보이지 않는다.
이런 점에서 2000년대 이후 구릉지 규제 완화를 통해 평균 18층의 고층, 용적률 249%의 고밀개발이 이루어지면서 서울 주택지의 허파 역할을 해온 저층, 저밀의 1종 주거지역 92%가 사라졌다는 연구결과16)는 시사하는 바가 크다. ‘그 많던 달 동네 사람은 다 어디로 갔고, 남은 사람들은 어디로 가야 하는 것일까?’란 질문에 대한 사회적 응답이 요구되는 시점인 것이다.
삼선4구역의 대안개발 모델은 설령 성공한다고 해도, 모든 노후 주택지에 적용 할 수 있는 모델은 아니다. 하지만 지금 우리 사회에서 뜨거운 토론의 주제인‘재 개발, 뉴타운’의 대안으로 유력하게 검토되고 있는‘도시재생’사업은 실례를 필 요로 한다. 도시재생 이론과 외국의 경험이 우리의 현실을 바로 변화시키지는 못 하기 때문이다. 이런 점에서 삼선4구역에서 현재진행형으로 이루어지고 있는 대 안적 도시재생에 대한 실험의 성공 여부에 주목할 필요가 있는 것이다.
16) 서울시 주거환경개선정책 자문위원회. 2009. 서울시주거환경개선정책 종합점검 및 보완발전방안. p16