행정규제와 일선 규제공무원의 재량행위 분석
: 위생규제 영역을 중심으로
김 순 양
(영남대학교 행정학과 교수)
Ⅰ. 서 론
Ⅱ. 이론적 논의
Ⅲ. 논의의 틀 및 연구설계
Ⅳ. 일선 규제공무원의 재량에 대한 실증적 분석 : 위생규제 영역을 중심으로
Ⅴ. 일선 위생공무원의 재량남용 가능성과 억제방안
Ⅵ. 결 론
행정기능이 점차 복잡화‧전문화되면서 기존의 집행기능은 물론, 세부적인 지침작 성 등 의사결정기능의 상당 부분도 일선공무원에게 위임되고 있다. 특히 지방정부에 서는 지방자치제 실시 이후에 행정의 대응성responsiveness 확보 차원에서 일선공무원에 게 상당한 권한이 위임되고 있다. 따라서 현재 일선공무원들은 법규의 세부적인 결정 및 해석을 통해서 행정서비스 전달과정에서 상당한 재량을 행사하면서, 점차 정책결 정자, 고위 집행자 및 고객들로부터 자율성을 확보하고 있다. 물론 일선공무원의 이러 한 재량은 나름대로의 필요성과 기능이 있다. 현실적으로 불가피한 측면도 있다. 이로 인해 행정의 현실적합성이 높아질 수 있으며, 고객의 요구에 대한 반응성이 높아질 수도 있다. 행정의 사회적 적실성이 제고될 수 있으며, 궁극적으로는 행정서비스의 질 향상에도 기여할 수 있다.
그러나 문제는 일선공무원의 재량은 남용될 소지가 있으며, 이로 인해서 많은 부작 용이 나타날 수 있다는 점이다. 일선공무원의 재량이 남용될 경우에는 행정서비스의 형평성과 행정행위의 예측가능성이 저하된다. 이는 고객들의 불만을 유발하며, 행정 에 대한 신뢰성 저하를 초래한다. 특히 대상자들의 비용부담을 유발하는 행정규제의 경우에 일선공무원들의 재량남용은 더욱 심각한 문제를 파생한다. 왜냐하면 지도‧단 속이나 행정처분 등의 과정에서 재량이 남용될 경우에는 규제대상자들에게는 물질적‧
정신적으로 심각한 불이익을 초래함은 물론, 자칫 부정부패의 개연성도 크기 때문이 다.
그런데 행정규제 중에서도 위생규제의 경우에는, 일선공무원의 재량행위가 위생공
무원과 규제대상자 양자간의 문제에만 국한되는 것이 아니라, 일반 국민들의 건강문 제와도 직결된다. 그리고 규제과정에서 재량이 현저하게 행사되는 영역인 동시에, 실 제로 일선공무원들의 재량으로 인하여 많은 문제가 발생하는 영역이기도 하다. 따라 서 위생규제 영역의 일선공무원의 재량남용은 심각하지 않을 수 없다. 더구나 위생규 제 영역은 업무의 속성상 어느 규제영역보다도 일선공무원의 재량이 개입될 소지는 크지만, 이를 효율적으로 관리할 수 있는 기제는 많지 않다. 따라서 위생규제 영역에 서 일선공무원들의 재량의 정도와 원인을 실증적으로 분석하고, 이를 토대로 재량남 용의 부정적 측면을 억제하고, 재량의 순기능을 제고할 수 있는 방안을 모색할 필요성 은 매우 큰 것이다.
본 연구는 이러한 배경하에서 위생규제 영역의 일선공무원들의 재량이 매우 광범위 하고 남용될 소지가 크며, 그리고 이 경우에는 심각한 부작용이 초래된다는 가정하에 서 일선 위생공무원들이 행사하는 재량의 실체를 분석하고, 이를 토대로 재량남용을 적절하게 억제할 수 있는 방안을 모색하려는 것이다.
이를 위해서 우선 이론적 측면에서 재량의 개념과 유형, 일선공무원 및 일선 규제공 무원의 재량, 재량의 원인 등을 논의한다. 그리고 이론적 논의를 토대로 위생공무원의 재량행위를 분석하기 위한 논의의 틀을 설정한다. 다음에는 이러한 논의의 틀에 입각 하여 위생공무원의 재량정도와 원인을 실증적으로 분석한다. 그리고 위생공무원들의 재량남용이 가져올 수 있는 부정적인 결과를 다양한 각도에서 고찰하며, 마지막으로 는 이론적 논의 및 실증적인 분석결과를 토대로, 위생공무원들의 재량남용 가능성을 적절하게 억제할 수 있는 방안을 제언하고자 한다.
연구방법과 관련해서는 이론적 논의 등과 관련해서는 문헌조사 및 선행연구 조사를 행하며, 실증적 분석에서는 정부간행물 및 지방정부 내부자료 등을 통한 내용분석은 물론, 면접조사나 설문조사 등의 실증적인 분석방법을 사용하고자 한다. 여기서 면접 조사 및 설문조사의 대상범위는 대구광역시 및 경상북도 산하의 위생공무원들을 대상 으로 하였다.
Ⅱ. 이론적 논의
1. 재량의 의의
재량裁量, discretion의 의미에 대해서는 Davis의 개념정의가 보편적으로 인용된다. 즉 Davis는 재량을 ‘작위이건 부작위이건 간에 여러 가지 방안 중에서 어느 하나를 선택 할 자유를 가지는 것’이라고 정의하면서(Davis, 1969: 4), 특히 부작위를 강조하여, 아 무 것도 하지 않는 자유도 재량의 중요한 부분으로 보고 있다(유훈 외, 1989: 281).
따라서 재량은 행위자가 가지는 선택의 자유를 의미하며, 재량행위는 이러한 재량이 실제 행동으로 표출된 것이며 재량권은 이러한 재량행위를 할 수 있는 권한을 의미하 는 것이다.
그리고 재량을 구성하는 요소에 관한 선행연구는 거의 없지만, 재량의 개념정의를 토대로 대체로 유추해 보면, 우선은 독자적인 판단권의 보유 및 행사 여부이다. 즉 업무수행과정에서 선택의 상황에 직면하여 독자적으로 재량적 판단discretional judgement
을 행사하는지의 여부이다. 다음에는 업무수행 과정에서 자율성을 보유하는 것이다.
이는 상사로부터의 자율성과 법규로부터의 자율성을 모두 포함한다. 마지막으로는 전 문성과 관련된다. 대체로 전문적 업무일수록 재량이 많이 행사된다고 하는데(Exworthy
& Halford, 1999: 24-25), 이는 반대로 업무수행 과정에서 많은 전문성을 요할수록 재 량이 크다는 의미이다.
이러한 재량은 다양하게 분류된다. 우선 행정학 및 정책학 분야에서 Adler &
Asquith는 재량의 유형을 ‘누가 재량을 행사하느냐’에 따라서 전문적 재량professional discretion과 행정적 재량administrative discretion으로 나눈다. 전자는 의사‧교사‧사회사업가 등과 같은 전문가가 행사하는 재량이다. 이들은 업무상의 자율성, 강력한 집단형성, 상징적 중요성 등을 통해서 상당한 정도의 재량을 보유하고 있다. 행정적 재량은 일반 공무원들이 주로 일반행정분야에서 행사하는 재량이다. 대체로 전문적 재량보다는 법 규 제한과 통제를 많이 받는다(Adler & Asquith, 1981: 13-15). 그리고 Morgan은 정책 유형에 따라서 재량의 유형도 달라진다고 주장하면서, 재량을 기술적 재량, 정치적 재 량, 기획적 재량, 전문적 재량으로 구분하고 있다. 기술적 재량은 분배정책과 관련된
재량으로서, 분배정책은 정책의 목적과 수단에 대한 논란이 적기 때문에 재량에 대한 논란도 적다. 정치적 재량은 재분배정책의 집행과정에서 행사되는 재량이다. 재분배 정책은 대체로 반대세력을 만들게 되기 때문에 결정자들은 책임회피를 위해서 집행자 에게 상당한 재량을 부여한다. 기획적 재량은 규제정책의 집행과정에서 행사되는 재 량으로서, 집행자는 사회적 기획을 수행해야 하며, 이 과정에서 재량이 행사된다. 전문 적 재량은 자율적 규제정책의 집행과정에서 행사되는 재량이다. 자율적 규제정책이란 규제대상자들에게 규제기준을 설정할 권한을 부여하고 심지어는 규제의 집행까지도 위임하는 경우이다(Morgan, 1987: 271-3).
행정법에서는 우선 재량행위를 기속행위羈束行爲와 구분하고 있다. 기속행위는 법률 이 어떠한 요건하에서 어떠한 행위를 할 것인가에 대하여 의문의 여지 없이 규정하고 있어서 행정은 다만 법률을 기계적으로 적용하는 데 그친다. 반면에 재량행위는 법률 이 행정에 그 요건의 판단 또는 행위의 결정에 있어서 독자적 판단권을 인정하고 있는 행위이다. 즉 행정기관에 당해 행위를 할 것인가의 여부(결정재량) 내지는 다수의 행 위 중에서 어떠한 행위를 할 것인가(선택재량)에 대하여 재량이 부여되어 있는 행위이 다. 이러한 재량행위는 다시 기속재량과 자유재량으로 구분된다. 기속재량羈束裁量은 무엇이 법인지를 판단하는 재량, 즉 법의 해석적용상의 재량이다. 이 경우 재량에 잘 못이 있으면 위법의 문제가 발생하며 행정소송의 대상이 된다. 자유재량自由裁量은 무 엇이 행정목적에 보다 적합한지를 판단하는 재량이다. 이는 재량에 잘못이 있더라도 부당행위가 되는 데 그친다(김동희, 1997: 221).
2. 일선공무원과 재량
일선공무원은 흔히 학술적으로는 일선관료street-level or front-line bureaucrats라고 불리는 데, 고객들과 대면하여 직접 상호작용하면서 업무수행상 상당한 독립성을 보유하는 공무원이다. 그리고 성원들의 상당부분이 이들로 구성되는 공공기관을 일선관료제라 고 한다(Lipsky, 1980: 3).1) 일선공무원은 정부조직의 촉수로서, 행정서비스를 최종적
1) Prottas는 일선관료제를 ‘하위직 공무원을 매개체로 사용하여 대상집단 개개인에게 공공서비스를 전 달하는 조직’이라고 언급하고 있다(정우일, 1998: 295).
으로 전달하는 지점service delivery point인 집행현장에서 시민들과 직접 대면하고 있으며 (송병주‧정원식, 1999: 91), 개인에 대한 정부의 영향력은 이들을 통해서 실현된다.
일선공무원이 중요한 이유는 우선, 이들이 시민들의 요구를 수렴하고 시민들에게 서비스를 전달하는 경계역할을 한다는 점이다(윤주명, 1991: 2). 즉 행정과 시민을 연 결하는 지점에서 시민들의 요구를 취사선택하여 수렴하는 문지기gatekeeper 역할과 생 산된 서비스를 시민들에게 전달하는 역할을 동시에 수행하는 것이다(Keiser, 1999:
88). 그리고 일선공무원은 행정의 정당성 확보에도 중요한 역할을 하며, 많은 정보와 전문지식을 보유하면서 최종 서비스전달자로서 실제로는 정책을 형성하는 기능까지 수행한다(오석홍, 1996: 172-3).
이러한 일선공무원의 특성은 첫째, 서비스전달과정에서 상당한 재량을 행사한다는 점이다. 따라서 직무상의 독립성이 강하다. 둘째, 매우 다양하고 복잡한 업무환경 속에 서 활동한다. 따라서 업무를 정형화하기가 어려우며, 때로는 업무수행상에서 인간적 문제까지도 고려해야 한다(정우일, 1998: 290). 셋째, 시민과 직접적인 접촉을 행하며, 시민 개개인에게 중요한 영향을 미칠 수 있어서 시민에 대한 잠재적 영향력이 매우 크다(Lipsky, 1980: 197). 넷째, 대체로 과도한 업무량과 만성적인 자원부족 상황 속에 서 업무를 수행하고 있다. 따라서 고객을 범주화하거나, 자의적으로 재량을 행사하는 경우가 많다.
그런데 일선공무원의 이러한 특성들 중에서 가장 특징적인 것은 이들이 행사하는 재량이다. 일선공무원은 상사나 고객들로부터 상당한 자율성을 가지면서, 편익과 제 재의 속성, 양, 질을 결정하는 데서 재량을 행사하고 있다.2) 뿐만 아니라 직업상의 규 범과 관행에 의해서 다소간의 제약을 받기는 하지만, 일선공무원들은 이러한 재량을 통해서 법규를 선택적으로 적용함으로써 결정기능까지도 수행하고 있다(Lipsky, 1980:
13-14). 따라서 일선공무원의 재량을 규율하고자 하는 행정법에서도, 일선공무원의 행 위를 획일적으로 규제하는 것이 현실적으로는 불가능함을 인정하고, 구체적 사정에 가장 적합한 처분을 할 수 있도록 행위여부 또는 행위내용에 대하여 일정한 재량을 인정하고 있는 것이다(김동희, 1997: 220).
2) Ham과 Hill은 특히 교사나 사회복지공무원 등의 半전문가(semi-professionals)들이 고객들에 대해서 매우 큰 재량을 행사한다고 언급하고 있다(Ham & Hill, 1984: 137).
3. 일선 규제공무원과 재량
행정규제는 ‘국가 또는 지방자치단체가 특정한 행정목적의 실현을 위해서 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것이다’(행정규제 및 민원사무기본법 제2조). 행 정규제의 주체는 정부이며 객체는 민간부문으로서, 법률에 근거하여야 하며 내용이 구체적이고 명확해야 한다.3) 그리고 행정규제의 대상과 수단은 그 목적을 실현하는 데 필요한 최소한의 범위 내에서 설정되어야 하며, 그 적용은 객관적이고 공정해야 한다.
현재 법규상에서는 행정규제에 해당하는 사항을 네 가지로 적시하고 있다(행정규제 및 민원사무기본법 시행령 제2조). 첫째는 허가‧인가‧특허‧면허‧승인‧지정‧인정‧시 험‧검사‧검증‧확인‧증명 등 일정한 요건과 기준을 정하여 놓고 국민으로부터 신청을 받아 처리하는 행정처분이다. 둘째는 영업정지‧개선명령‧허가취소‧등록말소‧확인조 사‧단속 등 행정기관의 일방적인 감독 및 처분권한의 행사이다. 셋째는 고용의무‧보 고의무‧공급의무‧기록및보존의무‧명의대여금지 등 법령에 의하여 일정한 작위 또는 부작위의 의무를 부과하는 사항이다. 넷째는 기타 구체적으로 국민의 권리를 제한하 거나 의무를 부과하는 행정행위에 관한 사항이다. 따라서 행정규제는 대체로 시민들 의 일상생활이나 생업에 직접적인 영향을 미치는가 하면, 시민들로 하여금 일정한 행 위를 하도록 또는 하지 못하도록 강제하는 것이기 때문에 상당한 부담을 초래하기도 한다. 흔히 행정규제를 경제적 규제와 사회적 규제로 나누어 볼 경우에 진입규제, 가 격규제, 이윤율규제, 품질규제, 물량규제 등을 포함하는 경제적 규제는 물론(김영훈, 1995: 71-87), 환경오염, 근로자의 보건 및 안전에 대한 위협, 소비자 권익의 침해, 근로 자에 대한 차별대우 등을 포함하는 사회적 규제 역시 시민들의 사회적 행위 및 생산활 동에 지대한 영향을 미치게 된다(최병선, 1993: 39). 왜냐하면, 사회적 규제 역시 환경 기준이나 안전보건 기준의 설정에 따라 공해방지나 안전보건을 위한 투자로 인해 직 접적인 생산활동 투자에 영향을 주게 되기 때문이다.
더구나 행정규제의 과정에서는 일선 규제공무원들의 다양한 형태의 재량이 나타난
3) 행정규제 및 민원사무기본법 제2조에서는 이를 ‘행정규제법정주의’라고 칭하고 있다.
다. 신청에 의한 행정처분 형태의 행정규제의 경우에 인‧허가 등의 처분을 할 경우에 서류심사를 행하든 현장실사를 행하든 간에 일선 규제공무원의 재량이 상당히 가미된 다. 때로는 인‧허가의 근거법규를 선택적으로 적용할 수도 있다(Lipsky, 1980: 14).
법령에 의하여 일정한 작위 내지는 부작위 의무를 직접 부과하는 형태의 행정규제 의 경우는 기준이 비교적 명확하게 제시되어 있으며, 기준과 실제를 대비하는 것도 용이하기 때문에 일선 규제공무원의 재량적 판단이 개입될 소지는 비교적 적다. 그러 나 전술하였듯이 일선 규제공무원들이 항시 자원부족 상태에서 업무를 수행하는 상황 에서 규제대상자를 범주화하고 이들 중에서 누구를 규제대상으로 선택할 것인가와 관 련해서 재량을 행사할 수 있다. 즉 법규에 의하여 부과된 의무를 위반할 소지를 모든 규제대상자들이 가지고 있음에도 불구하고, 실제로는 인력이나 시간의 제약으로 인하 여 몇몇 대상자들만이 단속대상으로 선정되며, 이 과정에서 재량이 개입되는 것이다.
행정기관의 일방적 조사 또는 감독처분 형태의 행정규제의 경우는 일선 규제공무원 의 재량이 특히 크다. 이들은 항시 인력이나 예산 등의 자원이 부족한 상황에서 업무 를 수행하기 때문에 선택을 할 수밖에 없으며, 이 과정에서 불가피하게 재량이 개입된 다(Ham & Hill, 1984: 140). 단속업무를 예로 들면, 인력부족으로 모든 규제대상자를 단속할 수는 없는 상황에서 불가피하게 선택과 판단을 해야 하며, 이 과정에서 일선 규제공무원의 재량이 개입된다. 행정처분의 경우도 마찬가지이다. 법규상의 기준이 모호한 상황에서, 문제가 있는 규제대상자에 대해서 어떠한 행정처분을 할지를 결정 하는 데서도 재량이 개입된다.
특히 위생규제의 경우는 대상사업자가 매우 많을 뿐만 아니라, 현실적으로 법규에 정해진 기준대로 영업활동을 하기가 어려운 상황이기 때문에 일선 위생공무원의 재량 행위가 매우 광범위하게 행사될 수 있다. 그리고 위생규제의 경우는 현장에서 위반사 항을 직접 적발하는 위생공무원과 위반내용을 확인하고 행정처분을 부과하는 위생공 무원이 분리되어 있는 경우가 많기 때문에, 행정처분을 담당하는 위생공무원의 재량 적 판단이 불가피한 경우가 많다. 본인은 실제로 현장을 점검하지 않은 상태에서 적용 할 행정처분의 종류를 선택해야 하기 때문이다. 따라서 행정규제 중에서도 일선 위생 공무원들의 재량행위가 남용될 개연성이 특히 크며, 상당수가 영세한 형태로 운영되 는 위생관련 사업자들의 부담이 매우 클 수 있는 상황이다.
4. 재량의 원인
일선공무원들이 재량을 행사하게 되는 구체적인 원인에 대해서는 논의가 분분하지 만, 대체로 다음과 같이 유형화해 볼 수 있다.
첫째, 법규의 목표 및 내용측면이다. 이는 대체로 일선공무원보다는 정책결정자나 고위 집행자들에게 원인이 있다. 우선, 법규의 목표와 내용이 추상적이고 모호하면, 일선공무원은 이를 현실에 맞게 구체화시켜서 적용해야 하기 때문에 재량을 행사하게 된다(Nakamura & Smallwood, 1980: 122-6; Wedenbaum, 1981: 8). 이처럼 법규의 목표 및 내용이 모호하게 되는 이유는ⅰ) 결정자들의 전문지식 부족으로 인한 기술적 제약 때문에 법규의 내용을 구체화하지 못하기 때문이다. ⅱ) 개념적 복잡성 때문이다. 해 결하려는 문제가 무엇인지에 대한 합의가 어렵거나 문제상황이 복잡하여 목표나 내용 을 확정하기가 어려운 경우이다. ⅲ) 정치적 고려 때문이다. 즉 결정자 자체가 법규의 내용을 추상적이고 모호하게 하려는 정치적 동기를 갖는다는 것이다. 책임회피의 수 단으로 혹은 유권자의 욕구충족에 유리하다고 판단하여 법규의 내용을 고의로 모호하 게 하는 경우이다(Keiser, 1999: 92). ⅳ) 결정자들간에 혹은 고위 집행자들간에 이해관 계와 가치관의 차이 때문이다. 이 경우에는 법규의 목표 및 내용에 대하여 합의를 볼 수 없게 되어 추상적으로 표현된다(정정길, 1991: 585).
법규의 내용이 현실에 맞지 않는 경우에도 일선공무원들의 재량이 증대한다. 이는 대체로 결정자나 고위 집행자들이 관련 분야의 전문성이 부족하거나, 현장상황에 대 한 이해가 부족하거나, 혹은 정치적 타협 등으로 정책의 내용이 왜곡되는 데 기인한다.
따라서 일선공무원들은 현실에 부합하지 않는 법규로 인하여, 실제 업무수행과정에서 불가피하게 취사선택의 재량을 행사하는 것이다.
둘째, 업무상황 내지는 업무환경 측면이다. 우선은 업무상황이 불확실하고 불안정 하기 때문이다. 일선공무원들은 고객의 특성이 다양할 뿐만 아니라, 신속한 의사결정 을 해야 하는 불확실성의 상황하에서 업무를 수행한다(Lipsky, 1980: 29). 이러한 업무 상황하에서 현지 실정에 맞는 서비스를 제공하기 위해서는 재량이 필요한 것이다 (Berman, 1980: 208-210).
다음에 만성적인 자원부족과 업무량 과다 때문이다. 일선공무원은 대체로 제한된
자원(시간, 인력, 재원, 정보 등)하에서 많은 업무를 수행해야 한다. 따라서 고객 및 업무상황을 통제하며, 가용자원과 목표간의 간격을 줄이기 위하여 조직목표와 자신의 직무개념을 사적으로 정의하거나 변경한다(Lipsky, 1980: 140-158). 그리고 이는 재량 권 증대로 이어진다.
업무상황의 이질성도 중요한 원인이다. 현장의 사례들은 장소, 시간, 대상에 따라서 매우 이질적이기 때문에 이러한 사례들마다 적용할 수 있는 정책지침이나 절차를 세 밀하게 구체화하거나, 정형화된 형태를 만들기가 어렵다. 따라서 예상하지 못하는 다 양하고 이질적인 상황에 대비하기 위해서, 일선공무원들은 정책이나 법규의 내용과 기준을 현실에 맞게 적용하는 재량을 필요로 한다(송병주‧정원식, 1999: 92). 어떤 면 에서는 사회 자체가 고객에 대한 반응성을 희생시키면서, 정형화된 서비스를 제공하 거나 엄격한 기준을 적용하는 것을 원하지 않는 측면도 있다(Lipsky, 1980: 23).
셋째, 일선공무원들이 담당하는 업무특성 측면이다. 우선 현장업무는 업무 자체가 종합적이고 복잡하다. 이러한 업무를 수행하기 위해서는 일선공무원의 전문성이 필요 하다. 그리고 이러한 전문성의 요구는 일선공무원으로 하여금 재량권을 갖게 한다 (Keiser, 1999: 97). 다음에 일선공무원들의 업무는 대부분 고객과의 대면접촉을 요한 다. 고객은 속성과 반응이 다양하고 가변적이며, 비자발적인 상태에 있는 경우가 많다 (Hasenfeld & Steinmetz, 1981: 84). 따라서 효율적인 업무처리를 위하여 고객을 표준화 된 규칙에 의하여 유형화할 필요가 있으며(정우일, 1998: 295), 이 과정에서 일선공무 원의 재량이 개입한다. 그리고 성공적인 집행을 위해서는 고객과의 타협이 필요한 경 우가 많은데, 이를 위해서도 일선공무원의 재량이 필요하다(정정길, 1991: 586). 그리 고 일선공무원의 담당업무는 인간적 차원의 대응을 필요로 한다. 공평무사함과 더불 어 특정 사안에 대한 유연성도 필요한 것이다. 그런데 인간적 개입이 필요한 한에는 재량이 불가피하다(Lipsky, 1980: 15-16).
넷째, 일선공무원 자체의 동기측면이다. 우선 재량은 일선공무원으로 하여금 자부 심을 증대시키며, 고객들로 하여금 일선공무원이 중요한 존재임을 인식하게 한다 (Lipsky, 1980: 15). 따라서 일선공무원은 재량을 행사하고자 한다. 그리고 일선공무원 은 대체로 단기간에 가시적인 성과를 시현하려는 조급성을 가지고 있는데, 이 역시 일선공무원으로 하여금 재량을 행사하게 한다(최병선, 2000: 27-29). 다음에 일선공무
원의 역할관심의 하나는 자율성을 유지하고 확대하는 것이며 이를 위해서 일선공무원 들은 재량을 행사하려 한다(Lipsky, 1980: 19). 또한 일선공무원은 고객과 직접적인 대 면접촉을 하기 때문에 이 과정에서 고객과의 개인적 관계에 의해서 영향을 받을 수 있으며, 설사 개인적 관계가 없다고 하더라도 고객의 특수사정 등에 의해서 영향을 받을 수 있다. 이 경우에도 재량이 행사된다.
Ⅲ. 논의의 틀 및 연구설계
본 연구는 일선 위생공무원의 재량의 정도와 원인을 실증적으로 분석하며, 재량의 남용이 가져오는 부정적 결과에 입각하여 재량남용을 적절하게 억제하는 방안을 모색 하려는 것이다. 이러한 연구목적을 달성하기 위해서, 본 연구는 우선은 선행연구 등을 토대로 시론적試論的 차원에서 재량의 구성요소 및 이의 원인변수를 설정하고 이를 토 대로 설문문항을 구성하며, 설문결과에 입각하여 요인분석과 상관관계분석 등의 통계 분석을 행한 이후에, 이러한 구성요소 및 원인변수를 확정하는 방식을 취하였다. 그리 고 이러한 실증적 분석을 토대로 문제점을 밝히고, 남용될 소지가 있는 일선 규제공무 원의 재량을 적절하게 억제하는 방안을 제언하였다. 구체적으로 본 연구의 논의의 틀 및 논의의 각 과정에서 사용된 연구방법은 다음과 같다.
첫째, 일선 규제공무원의 재량정도를 파악하기 위해서, 이론적 논의와 개념정의를 바탕으로 재량의 정도를 측정하기 위한 구성요소를 시론적으로 도출하였다. 여기에는 일선 규제공무원의 업무수행상의 자율성 정도, 업무의 전문성 요구정도, 업무수행상 의 독자적인 재량적 판단discretionary judgement정도라는 세 가지 구성요소를 포함하였 다.4) 우선 업무수행상의 자율성 정도는 일선 규제공무원이 업무수행과정에서 상사 및 법규로부터 어느 정도 자율성을 갖는지를 의미한다. 전문성 요구정도는 일선 규제공
4) 정우일은 재량정도의 측정지표로서 상사로부터의 독립정도, 법규로부터의 독립정도를 들고 있는데 (정우일, 1998: 304), 이러한 두 가지 지표만으로는 재량의 실체를 파악하는 데 한계가 있다고 보여진 다. 따라서 본 연구에서는 상사로부터의 독립정도와 법규로부터의 독립정도는 업무수행상의 자율성 정도라는 변수에 포함시키고, 이외에도 업무의 전문성 요구정도와 업무수행상의 독자적 재량적 판 단정도를 추가하였다.
무원이 수행하는 업무가 어느 정도 전문성을 필요로 하는지와 관련된다. 마지막으로 업무수행상의 독자적인 재량적 판단정도는 일선 규제공무원들의 재량정도를 직접적 으로 측정할 수 있는 지표들로서, 본 연구에서는 일선 규제공무원들의 업무수행 과정 별로 분해하여 지표를 구성하였다. 즉 규제대상자 선정, 규제항목 선정, 기준 위반여부 내지는 위반정도 결정, 재확인 및 재점검 대상자 선정상의 재량적 판단이 그것이다.
둘째, 일선 규제공무원이 재량을 행사하게 되는 원인변수를 전술한 이론적 논의를 바탕으로 시론적으로 구성하였다. 이와 관련해서 본 연구에서는 원인변수를 법규 및 결정자 측면, 업무상황 측면, 업무속성 측면, 집행자로서의 일선 규제공무원 측면이라 는 네 가지로 유형화하였다. 우선 법규 및 결정자 측면은 일선 규제공무원의 의지와는 관계없이, 법규의 내용 자체와 법규 입안자들의 원인으로 인해서 일선 규제공무원들 이 재량을 행사하게 되는 경우이다. 이는 법규의 모호성, 법규의 비현실성, 결정자들의 전문성과 현장감각 부족 등의 능력상의 한계를 중심으로 설문문항을 구성하였다.
업무상황 측면은 일선 규제공무원의 업무여건과 관련하여 재량이 발생하는 것이다.
이와 관련해서는 시간, 인력, 예산 등의 업무수행을 위한 자원의 부족,5) 일선 규제공무 원의 업무량, 사무소 내의 조직분위기 등을 중심으로 설문문항을 구성하였다. 업무속 성 측면은 일선 규제공무원이 수행하는 업무 자체의 속성상 재량이 불가피한 측면이 있다는 점이다. 이와 관련해서는 현장업무의 다양성, 현장업무의 복잡성, 규제업무 자 체의 특성 등을 중심으로 설문문항을 구성하였다. 집행자로서의 일선 규제공무원 측 면은 일선 규제공무원 자체의 능력상의 한계와 대상자에 대한 순응확보의 필요성 등 의 요인에 기인하여 재량을 행사하고자 하는 측면과 관련되는 것이다. 이와 관련한 설문문항은 일선 규제공무원의 정보와 전문성 부족, 대상자의 비협조, 대상자의 순응 확보 수단으로서의 필요성, 권한확대 내지는 권위유지의 필요성, 대상자와의 인간적 관계 등과 관련하여 문항을 작성하였다.
셋째, 이러한 시론적 논의들에 입각하여 설문항목을 구성하고 설문조사를 행하였 다. 설문조사는 대구광역시와 경상북도 본청 및 그 관내의 기초자치단체에 근무하는 위생공무원들을 대상으로 2001년 4월 30일- 5월 14일의 기간 동안에 실시하였다.6) 표
5) 정우일은 자원의 부족과 관련하여 측정변수로서 인적자원의 충분성, 물적자원의 충분성, 정보획득 의 난이도를 들고 있다(정우일, 1998: 304).
본은 대구시청 및 경북도청은 위생공무원 전원을 대상으로, 산하의 일선 시‧군‧구의 경우는 전수조사가 현실적으로 어렵기 때문에 각 시‧군‧구마다 일정량을 할당하는 방 식으로 추출하였다. 설문지는 우편설문이 기본적으로 문제점이 있으며, 그렇다고 일 선 시‧군‧구를 모두 방문하는 것도 현실적으로 한계가 있는 상황에서 대구시의 경우 는 시본청과 일부 구청은 직접 방문하였으며, 나머지 구청은 관련 공무원에게 의뢰를 하여 일괄 배부 및 수거하는 방식을 취하였다. 경상북도의 경우는 경북도청의 위생담 당 공무원을 통하여 산하의 각 시‧군에 업무협조를 요청하는 방식으로 설문을 행하였 다. 설문지는 대구시청 및 관내 구(군)청은 130부, 경북도청 및 관내 시(군)청은 150부 를 배부하였다. 응답은 대구시청 및 관내 구(군)청의 경우는 108부, 경북도청 및 관내 시(군)청은 131부였다. 따라서 총 239부가 수거되었으며, 이 중에서 부실응답을 제외 한 226명을 분석대상으로 하였다. 설문결과는 SPSS Win 10.0 프로그램을 사용하여 분석하였다. 설문응답자의 일반적 특성은 <표 1>과 같다.
<표 1> 설문응답자의 일반적 특성
변 수 빈도 및 비율
성 별 ․ 남성 197명(88.3%) ․여성 26명(11.7%) 직급별 ․8급 이하 77명(34.3%) ․7급 104명(46.2%)
․6급 이상 44명(19.6%)
근무연수별 ․3년 미만 33명(14.7%) ․3년-5년 미만 55명(24.6%)
․5년 이상 136명(60.7%)
직군 및 직렬별 ․일반행정직 24명(10.6%) ․보건직 168명(74.3%)
․별정직 27명(11.9%) ․기타 7명(3.1%)
담당업무별
․식품위생 60명(27.3%) ․공중위생 44명(20.0%)
․위생지도 64명(29.1%) ․행정처분 23명(10.5%)
․기타 29명(13.2%)
근무지별 ․시도청 45명(19.9%) ․시청․군청 95명(42.0%)
․자치구청 86명(38.1%)
* 각 항목별 무응답자는 제외한 수치임.
6) 위생공무원들의 세부적인 업무분장과 담당의 종류는 각 자치단체별로 다소 상이할 수 있다. 그러나 기초자치단체의 경우는 위생공무원은 대체로는 위생과에 소속된 공무원을 의미하며, 이들의 업무분 장은 크게 식품위생업무, 공중위생업무, 행정처분업무의 세 가지로 구분할 수 있다.
넷째, 설문결과를 토대로 요인분석을 실시하고 요인분석 모형의 적합도를 검증하였 으며, 이를 통해서 시론적으로 구성하였던 재량의 구성요소 및 이의 원인변수를 재구 성하였으며, 각기 적절한 요인명칭을 부여하였다.
다섯째, 이렇게 도출된 요인에 대해서 일선 공무원들의 재량정도 및 이의 원인변수 들간의 관계를 보기 위해서 재량정도를 종속변수로, 원인변수를 독립변수로 하는 상 관관계분석을 실시하였다. 그리고 양자간의 영향력 정도를 알아보기 위한 보충적인 용도로 다중회귀분석을 실시하였다.
마지막으로 이러한 실증적 분석을 토대로 일선 규제공무원의 재량행위의 현황과 문제점, 특히 재량행위 남용의 문제를 분석하고, 이를 토대로 재량행위 남용을 억제할 수 있는 방안을 제시하였다. 따라서 이상에서 논의된 본 연구에서의 논의의 틀 및 각 논의단계에서의 주요 연구방법을 도식화해 보면, <그림 1>과 같다.
<그림 1> 본 연구에서의 논의의 틀 및 논의단계별 연구방법
개념정의 및 이론적 논의
시론적인 재량 정도측정 변수 및
원인변수 구성
설문항목의 구성 및 설문조사
재량 정도측정 변수 및 원인변수 재설정, 명칭부여
재량정도와 원인변수간의
관계성 분석
원인변수별 현황 및 문제점 분석, 남용결과 분석
일선 규제공무원 의 재량행위 억제 방안 제언
문헌‧선행연구 조사, 연구자판단
요인분석
상관관계분석 다중회귀분석(보충적)
설문결과 해석, 면접조사, 현황 자료 등
Ⅳ. 일선 규제공무원의 재량에 대한 실증적 분석
: 위생규제 영역을 중심으로
1. 지방정부의 위생규제 행정체계
현재 위생규제 영역은 크게 식품위생과 공중위생으로 구분된다. 우선 식품위생은 식품의 종류에 따라서 소관 행정부처와 소관법률이 상이하지만,7) 대부분 식품위생법 에 의해서 중앙정부 차원에서는 보건복지부 및 식품의약품안전청에서 관장하며,8) 지 방정부 차원에서는 각급 지방자치단체 및 지방식품의약품안전청에서 식품위생행정을 집행하고 있다.
이러한 식품위생행정 조직 및 인력을 보면, 중앙정부 차원에서는 보건복지부 보건 정책국 약무식품정책과에서 식품위생정책을 총괄 및 조정하고 있다.9) 그리고 식품 및 의약품의 안전관리를 위해서 별도의 보건복지부 외청으로 식품의약품안전청을 설치 하고 있으며, 산하에는 서울, 부산, 대구, 광주, 대전, 경인 등 6개소의 지방식품의약품 안전청을 두고 있다. 이는 특별지방행정기관으로서 지방자치단체와 더불어 식품위생 업무를 집행하는 역할을 담당하고 있다.10) 따라서 현재 지방정부 차원에서의 식품위 생행정은 지방자치단체를 통한 행정과 특별행정기관을 통한 행정으로 이원화되어 있 다. 그리고 현재 지방식품의약품안전청에서 식품위생 규제업무를 담당하는 부서는 식 품감시과이다.
7) 현재 식품의 종류 중에서 축산물가공식품은 축산물가공처리법에 의해서 농림부에서, 먹는 물은 먹 는물관리법에 의해서 환경부에서, 주류는 주세법에 의해서 국세청에서, 밀가루는 양곡관리법에 의 해서 농림부에서, 어유(간유) 및 선상수산제조식품은 수산업법에 의해서 해양수산부에서, 소금은 염관리법에 의해서 산업자원부에서 관장하고 있다. 이외의 모든 식품 및 식품접객업, 용기‧포장제 조업 등은 식품위생법에 의해서 보건복지부(식품의약품안전청)에서 관장하고 있다(보건복지부, 1998:
141).
8) 식품위생법은 식품으로 인한 위생상의 위해(危害)를 방지하고 식품영양의 질적 향상을 도모함으로 써 국민건강의 증진에 이바지하기 위한 것이다(식품위생법 제1조).
9) 보건복지부 보건정책국은 보건산업정책과, 의료정책과, 약무식품정책과, 지역보건정책과, 보건자원 정책과의 다섯개의 과로 구성되어 있다(보건복지부와그소속기관직제시행규칙 제8조).
10) 특별지방행정기관은 특정한 광역행정사무를 처리하기 위하여, 국가가 지방자치단체와는 별도로 특정기능만을 수행하는 하급행정기관으로서 지방에 설치한 것이다(정세욱, 1995: 797).
지방자치단체에서는 식품위생규제 업무는 광역자치단체이든 기초자치단체이든 대 체로 위생과에서 담당하고 있다. 광역자치단체의 경우를 대구시를 예로서 보면, 현재 식품위생규제 업무는 보건복지여성국 산하 위생과 식품위생담당에서 분장하고 있 다.11) 식품위생관련 분장사무 내용은 식품위생행정의 종합기획 및 조정, 식품위생업 소 지도‧단속계획 수립, 부정‧불량식품 지도‧단속 및 처리, 조리사 등의 관리 및 식품 검사와 품질관리 및 처리, 식품위생실태 등 각종 현황보고, 식품위생업소 직능단체 지 도감독, 좋은 식단 및 음식문화 개선, 향토전통음식점 지정‧육성, 식중독 발생에 대한 조치 및 보고, 식품진흥기금 관리, 기타 경미한 신고처리 등의 업무이다(대구광역시 사무전결규칙 실과별 단위사무명).
기초자치단체는 해당 국의 명칭은 상이한 경우가 많지만, 과단위에서는 대체로 위 생과에서 식품위생규제 업무를 담당하고 있다. 그리고 위생과 내의 업무분장은 기초 자치단체별로 상이하지만, 대체로 공중위생담당, 식품위생담당, 위생감시(혹은 위생지 도)담당으로 구분되어 있다. 이 가운데 식품위생규제 업무는 식품위생담당과 위생감 시담당이 함께 수행하고 있는데, 식품위생담당은 지도‧단속업무도 수행하지만, 주로 사후관리와 행정처분에 업무비중을 많이 두고 있으며, 위생감시담당은 현장에서의 지 도‧단속을 주로 하고 있다.12) 대구시 수성구의 경우를 예로서 보면, 식품위생담당의 업무는 식품영업신고 및 변경신고 수리업소 사후관리, 식품위생업소(식품접객업 제 외) 출입‧검사, 집단급식소 지도점검, 식품위생업소 행정처분, 행정처분업소 사후관리, 식품진흥기금 관리, 식중독 예방 및 부정불량식품 단속, 모범음식점 지정 및 관리, 국 민다소비 식품 등의 수거‧검사, 과징금 및 과태료 부과징수, 식품제조‧가공업 품목제 조 보고 등이다. 그리고 위생감시담당의 업무는 단속계획총괄, 특별단속계획 수립, 구 간교체 일제단속 계획운영, 자체 일제단속계획 운영, 행정처분업소 사후관리, 불법영 업행위 단속, 학교주변 유해업소 관리, 무허가(신고) 위생업소 관리 등이다.
그리고 식품위생규제 업무와 관련해서는 식품위생감시원과 명예식품위생감시원을 운영하고 있는데, 이들은 주로 현장에서의 지도‧단속업무를 담당하고 있다. 식품위생 감시원의 경우는 흔히 위생감시요원이라고 불리는데, 소속공무원 중에서 일정 자격을
11) 대구광역시 보건복지여성국은 복지정책과, 여성정책과, 보건과, 위생과의 네개 과로 구성되어 있다.
12) 대구시 남구청 소속 위생공무원 Y행정주사와의 면접내용(2001. 4. 20일자)
갖춘 자를 대상으로 임명하여 배치하는데(식품위생법 제20조), 대체로 별정직으로 임 용되었다. 명예식품위생감시원은 식품위생에 대한 지식과 관심이 있는 자, 소비자단 체 및 식품관련단체 소속직원 중에서 추천한 자를 대상으로 위촉한다(식품위생법시행 령 제6조의2). 이들은 주로 식품 등에 대한 수거지원 및 검사의뢰, 법령 위반행위에 대한 신고 및 자료제공, 식품위생에 대한 홍보 및 계몽 등의 업무를 담당한다. 대체로 2년 단위로 위촉하며, 식품진흥기금으로부터 일정액의 수당을 지급한다(식품의약품안 전청, 2001: 119-123).
다음에 공중위생업무는 주로 공중위생관리법에 의해서 보건복지부에서 관장하는 데, 공중위생관리법은 주로 공중이 이용하는 영업과 시설의 위생관리 등에 관한 사항 을 규정하고 있다(공중위생관리법 제1조).13) 공중위생관리법은 주로 숙박업, 목욕장 업, 이용업, 미용업, 세탁업, 위생관리용역업을 포함하는 공중위생영업과 공중이용시 설을 관리대상으로 하고 있다.
공중위생 업무의 전국적인 총괄‧조정은 보건복지부 보건증진국 건강증진과에서 담 당하며,14) 건강증진과의 분장업무 중에서 공중위생관련 업무내용은 공중위생정책에 관한 종합계획의 수립 및 조정, 공중위생접객업소 및 공중이용시설의 위생관리 등이 다(보건복지부와그소속기관직제시행규칙 제9조). 지방자치단체에서는 공중위생규제 업무는 광역자치단체이든 기초자치단체이든 위생과에서 담당하고 있다. 광역자치단 체를 대구시를 예로서 보면, 현재 공중위생규제 업무는 보건복지여성국 산하 위생과 공중위생담당에서 분장하고 있다. 위생과에서 담당하는 공중위생규제 관련 분장사무 내용은 공중위생행정의 종합기획 및 조정, 공중위생업소 등급관리, 공중위생업소 지 도‧단속, 공중위생 실태 등 각종현황 보고, 공중위생업소 직능단체 지도‧감독, 위생감 시원증 발급, 이‧미용에 관한 학교의 지정, 공중이용시설 검사기관의 지정, 기타 경미 한 신고사항 처리 등이다(http://www.metro.tague.kr/welfare/). 기초자치단체의 경우는 대체로 위생과에서 공중위생규제 업무를 담당하고 있으며, 위생과 내에서는 공중위생
13) 공중위생관리법은 1999년 2월 8일 기존의 공중위생법을 대체하는 법률로 제정되었다. 공중위생관 리법은 과거 공중위생법에 포함되어 있던 유기장업(遊技場業), 위생처리업, 위생용품제조업을 별도 의 법규로 분리하고, 공중위생법상의 규제관련 조항들을 대폭 완화한 데 특징이 있다.
14) 보건복지부 보건증진국은 건강증진과, 질병관리과, 암관리과, 정신보건과, 구강보건과의 다섯개 과 로 구성되어 있다(보건복지부와그소속기관직제시행규칙 제9조).
담당과 위생감시(혹은 위생지도)담당이 공중위생업무를 함께 수행하고 있다. 대체로 공중위생담당은 공중위생업소 출입‧검사, 공중위생업소 위생지도 및 개선명령, 공중 위생업소 고발, 공중위생업소 위생관리등급 구분, 공중위생업소 위생교육, 목욕장 수 질검사, 공중위생업소 행정처분 및 행정소송업무, 과태료부과징수, 행정처분업소 사후 관리, 학교 정화구역 관리, 퇴폐‧변태행위 단속, 무허가 위생업소 단속 등의 업무를 분장하고 있으며, 위생감시담당은 전술한 식품위생 부분과 같은 내용의 업무를 분장 하고 있다.
그리고 지방자치단체에서는 일정한 자격을 갖춘 자 중에서 공중위생감시원을 임명 하고 있는데, 이들의 업무범위는 공중위생영업자의 위생관리의무 및 영업자 준수사항 의 이행여부 확인, 공중이용시설의 소유자‧점유자 또는 관리자의 위생관리기준 및 개 선명령의 이행여부 확인, 위생교육 이행여부 확인, 공중위생영업소의 위생지도, 공중 위생영업소의 영업정지, 일부 시설의 사용중지 또는 영업소 폐쇄명령의 이행여부 확 인 등에 관한 사항이다(공중위생관리법 시행령 제9조). 이 밖에 지역보건법에서는 보 건소의 업무에 공중위생 및 식품위생 업무를 포함하고 있으나(지역보건법 제9조), 실 제로는 기초자치단체 단위로 설치되어 있는 보건소에서는 위생규제 업무를 수행하는 경우는 거의 없다.
<표 2> 우리나라의 위생규제 행정체계 현황
중앙정부 특별행정기관 지방자치단체
시‧도(대구시) 시‧군‧구(수성구) (식품위생)
보건복지부 보건정책국 약무 식품정책과, 보건복지부 식품 위생심의위원회, 식품의약품안 전청(식품안전과, 식품관리과, 식품유통과)
(공중위생)
보건복지부 보건증진국 건강 증진과
(식품위생)
지방식품의약품안전청 식품감 시과, 식품위생감시원, 명예식 품위생감시원, 지방경찰청 관 련 부서 등
(공중위생)
지방경찰청 관련 부서 등
(식품위생) 보건복지여성국 위생과, 식품위생 감시원, 명예식품 위생감시원
(공중위생) 보건복지여성국 위생과, 공중위생 감시원
(식품위생) 사회산업국 위생 과, 식품위생감시 원, 명예식품위생 감시원
(공중위생) 사회산업국 위생 과, 공중위생감시 원
2. 일선 위생공무원의 재량정도 분석
본 연구에서는 일선 위생공무원의 재량정도를 판단하기 위해서, 재량의 의미를 위 생공무원의 업무수행상의 자율성 정도, 위생규제 업무의 전문성 요구정도, 업무수행 상의 독자적인 재량적 판단정도라는 세 가지 구성요소를 포함하였다. 그리고 업무수 행상의 자율성 정도와 관련해서는 측정지표를 상사로부터의 자율성 정도와 법규로부 터의 자율성 정도라는 두 가지 지표로 구성하였다. 업무수행상의 독자적인 재량적 판 단정도와 관련해서는, 이를 위생규제 업무 과정별로 분해하여 규제대상자 선정, 적용 할 규제항목 선정, 기준 위반여부 내지는 위반정도 결정, 재확인 및 재점검 대상자 선정이라는 네 가지 측면에서의 재량적 판단정도로 구성하였다. 그리고 위생공무원의 재량정도를 측정하기 위한 변수와 설문항목의 내용, 설문결과 나타난 각 문항별 평균 값과 표준편차를 보면 <표 3>과 같다.15)
그런데 설문결과에서 보면, 위생공무원의 재량정도가 전체적으로는 평균값이 Likert 5점척도 기준으로 2.88로 나타나고 있어 일반적인 예상에 비해서는 크게 높지 않다.
구성요소별로는 업무수행상의 상사 및 법규로부터의 자율성 정도와 관련해서는, 상사 로부터의 자율성 정도는 평균값이 2.84(표준편차 1.01)로 나타나고 있어, 위계적인 행 정조직 풍토에서 위생공무원이라고 해서 상사의 지시나 통제로부터 자유스럽기가 어 려움을 알 수 있다. 그리고 실제로는 팀을 구성하여 현장단속을 행하기 때문에 상사가 현장에서 직접 지시하는 경우도 많다.16) 그리고 법규로부터의 자율성 정도는 평균값 이 2.92(표준편차 .94) 정도여서 대체로 중간수준 정도이다. 이는 위생규제 업무 자체 가 법규대로 시행하기가 용이하다기보다는, 설사 법규대로 시행하기 곤란한 경우라 하더라도, 위생공무원이 법규에 집착하는 성향이 있음을 의미하는 것으로 해석함이 옳을 것이다. 이러한 현상은 근래에 들어서 규제공무원들에 대한 행정감사가 강화되 면서 더욱 심화되고 있는 것으로 보인다.17) 그리고 이는 자칫 위생공무원의 복지부동
15) 여기서 설문항목은 모두 Likert 5점 척도로 구성된 것이다(매우 그렇다 5점, 그런 편이다 4점, 그저 그렇다 3점, 그렇지 않은 편이다 2점, 전혀 그렇지 않다 1점). 따라서 평균값이 높을수록 위생공무원 의 재량정도가 높다는 것을 의미한다.
16) 경상북도 위생공무원 L행정주사와의 면접내용(2001. 4. 30일자) 17) 대구시 보건복지여성국 A씨와의 면접내용(2001. 4. 17일자)
으로 이어질 소지가 있다.
<표 3> 재량정도의 구성요소별 평균값과 표준편차
구성요소 설문항목 평균값 표준편차
업무수행상의 자율성 정도
1. 현장업무를 상급자가 구체적으로 지시하고 통제하기 어렵다
2. 현장에서의 업무수행은 법규에 정해진 대로 시행하기 어렵다
2.84 2.92
1.01 .94
업무의 전문성 요구정도
3. 내가 수행하는 업무는 많은 전문성을 필요로 하는 업 무이다
3.47 .84
업무수행상의 독자적인 재량적 판단 요구정도
4. 지도‧점검 대상업소나 시설을 선정하는 데서는 독자적 인 판단이 필요하다
5. 어떠한 항목들을 중심으로 지도‧점검을 할 것인지를 결정하는 데는 독자적인 판단이 필요하다
6. 지도‧점검 대상업소나 시설의 기준 위반여부 내지는 위반정도를 결정하는 데는 독자적인 판단이 필요하다 7. 시정명령을 받은 업소나 시설에 대한 확인‧점검도 선
별적으로 할 수밖에 없다
2.90 2.85 2.81 2.40
1.03 .98 1.06 1.04
그러나 재량정도를 측정하기 위한 구성요소들 중에서 업무의 전문성 요구정도와 관련해서는 평균값이 3.47(표준편차 .84)로서 비교적 높다. 이는 위생공무원들이 위생 규제 업무가 상당한 전문성을 요하는 업무라고 자평自評하고 있음을 의미하는데, 이는 공무원들이 자신의 업무를 전문적인 업무라고 평가하는 대체적인 추세와도 일치한다.
그러나 이러한 업무상의 전문성 요구가 법규에 대한 과잉집착, 상사에 대한 추종, 무 사안일주의 등과 겹치면서 실제로 업무수행상의 자율성으로는 연결되지 못하는 듯하 다.
<표 4> 업무의 전문성 요구정도와 관련한 근무연수별 차이검증
집단분류 빈도 평균 표준편차 F값 유의도
3년 미만 33 3.09 1.07
4.055 0.019
3년-5년 미만 55 3.52 0.69
5년 이상 135 3.54 0.81
그리고 위생규제 업무가 전문성을 필요로 하는 업무라고 인식하는 정도를 근무연수 별로 비교해 보면, <표 4>에서 보듯이 근무연수가 길어질수록 위생규제 업무를 전문 성이 필요한 업무라고 인식하는 정도가 높다.18)
업무수행상의 독자적인 재량적 판단 요구정도와 관련해서는, 이 역시 전체적으로는 평균값이 2.74로서 별로 높지 않다. 항목별로는 ‘지도‧점검 대상업소나 시설을 선정하 는 데서의 독자적인 판단이 필요한지’와 관련해서는 평균값이 2.90(표준편차 1.03)이 다. 이는 대체로 단속대상업소의 선정은 위생공무원이 개별적으로 하는 것이 아니라, 일련의 계획에 의해서 행해지기 때문이 개별 위생공무원의 재량이 개입될 소지가 별 로 없기 때문일 것이다. 그리고 위생공무원의 부조리를 방지하는 차원에서 무단 업소 출입을 금지하고, 단속을 위해서 출입하는 경우에도 방문일지를 기록하게 하기 때문 에 단속대상업소 선정에서 재량적 판단을 하는 것이 실제로는 어려울 것이다. 다음에
‘어떠한 항목들을 중심으로 지도‧점검을 할 것인지를 결정하는 데서의 독자적 판단이 필요한지’에 대한 설문항목의 평균값은 2.85(표준편차 .98) 정도로서, 이 역시 재량정 도가 별로 높지 않다. 단속항목이 점검표에 이미 제시되어 있으며, 이에 따라서 단속 을 하는 상황에서 단속항목을 선정하는 데서의 재량이 별로 없을 수 있다.19) ‘지도‧점 검 대상업소나 시설의 기준 위반여부 내지는 위반정도를 결정하는 데서 독자적 판단 이 필요한지’와 관련한 설문항목의 평균값은 2.81(표준편차 1.06) 정도이다. 그리고
‘시정명령을 받은 업소나 시설에 대한 확인‧점검도 선별적으로 할 수밖에 없는지’에 관한 설문항목의 평균값은 2.40(표준편차 1.04)으로서 네 개의 항목들 중에서도 가장 낮은 수치이다.
따라서 일선 위생공무원들이 업무수행과정에서의 독자적인 재량적 판단의 요구정 도와 관련해서는 일반적인 예상과는 달리, 실제로는 재량정도가 높지 않다. 이는 일선 규제공무원들이 많은 재량권을 행사한다는 일반적인 이론가정과도 다를 뿐만 아니라,
18) 본 논문에서는 설문응답자의 성별, 직급별, 근무연수별, 담당업무별, 근무지별 등으로 각 항목별로 차이가 있는지를 보기 위해서 t검증과 F검증을 실시하였으며, 이 중에서 통계적으로 유의성이 있는 항목만을 대상으로 집단분류별 차이검증 내용을 논의하였다.
19) 그러나 실제 면접조사에 의하면, 대체로 한두 개의 항목만 중점적으로 점검하고, 나머지 항목들은 지극히 형식적으로 체크하는 경우가 많다고 한다. 즉 인근 이발소 업주와의 2001년 3월 10일자 면접조사에 의하면, 위생단속시에 체크하는 항목은 여러 항목들 중에서 일회용 면도기를 사용하는 지, 이발사 면허증이 있는지 정도라고 한다.
위생공무원들을 대상으로 한 본 연구의 면접조사 결과와도 상이한 것이다.20) 따라서 위생업무 수행과정에서의 독자적인 재량적 판단 요구정도와 관련한 설문결과는 이것 이 위생공무원들이 업무수행과정에서 재량을 행사할 수 있는 여지가 없음을 의미한다 기보다는, 이들이 재량을 행사할 수 있음에도 불구하고, 여러 가지 이유로 재량을 행 사하기를 꺼리는 것으로 이해하는 것이 보다 현실적일 것이다.
3. 일선 위생공무원의 재량원인 분석
(1) 재량원인 관련요인 추출
설문결과 비록 높은 정도는 아니지만, 일선 위생공무원들이 업무수행과정에서 어느 정도의 재량을 행사하고 있는 것만은 틀림없다. 따라서 재량의 원인을 분석해 보는 것이 필요하겠는데, 우선은 논의의 틀에서 언급하였듯이 가설적으로 설정하였던 재량 의 원인변수를 토대로 설문항목을 구성하고, 이러한 설문결과를 토대로 요인추출을 위한 요인분석을 실시하였다.21) 요인분석의 결과는 <표 5>에서처럼, 극소수의 문항을 제외하고는(문항 20, 문항 21) 대부분의 문항들이 연구자가 의도하였던 원인변수의 속 성대로 다섯 개의 요인을 형성하였으며, 각 요인들의 신뢰도계수도 상당히 높은 편이 었다.22)
그리고 요인분석 결과 추출된 고유값eigen value이 1.0 이상인 다섯 개의 요인들에 대 해서 공통속성을 파악한 후에 요인명칭을 요인1은 법규 및 결정자 요인, 요인2는 일선 규제공무원 요인, 요인3은 업무상황 요인, 요인4는 업무속성 요인, 요인5는 기타요인 의 다섯 가지로 명명하였다. 그리고 이러한 다섯 개의 요인들이 전체 분산의 65.1%를
20) 연구자는 본 연구와 관련하여 경상북도 및 대구시 관내의 시‧군‧구 위생공무원 및 관련공무원들과 수차례에 걸쳐서 면접조사를 행하였다. 이들은 한결같이 규제업무는 담당 공무원의 재량이 상당부 분 개입될 수밖에 없다고 응답하였다. 그렇지 않으면 업무수행 자체가 어렵다는 것이다.
21) 요인추출은 주성분분석(principal component analysis)을 한 후에 고유값(eigen value)이 1.0 이상인 요인을 추출하였으며, 이들 요인들을 Varimax 회전을 시키는 방식을 사용하였다.
22) Cronbach's α값을 이용한 신뢰도 분석결과, 요인전체의 신뢰도계수(α)는 0.8833으로 비교적 높게 나타났으며, 각 요인별 α값은 요인1은 0.8633, 요인2는 0.7656, 요인3은 0.7545, 요인4는 0.7272, 요인5는 0.6382로 나타나서 비교적 적정수준의 신뢰기준을 충족하고 있다. 참고로 요인분석에서는 α값이 0.6 이상이면 신뢰기준을 잘 충족하고 있는 것으로 판단하고 있다(정충영‧최이규, 1997:
151).
<표 5> 재량의 원인변수에 관한 요인분석 결과
요인1 요인2 요인3 요인4 요인5
문항 10 문항 8 문항 9 문항 11 문항 12
.833 .808 .797 .600 .597
.099 .114 .067 .008 .142
.044 .068 .104 .270 .019
.213 .142 .151 .351 .540
.095 .078 .060 .099 .060 문항 24
문항 23 문항 25 문항 26 문항 22
.024 .056 .396 .538 .049
.928 .771 .621 .547 .425
.096 .084 .151 -.140 -.078
.177 .203 .039 -.075 .283
.005 .048 .279 .109 .407 문항 17
문항 18 문항 16 문항 19
.006 .137 .086 .062
.028 .150 .018 .010
.867 .754 .664 .655
-.026 -.007 .205 .065
.001 -.188 .033 .395 문항 14
문항 13 문항 15
.325 .305 .081
.199 .047 .406
.014 .078 .216
.722 .703 .659
.110 .186 -.105 문항 20
문항 21
.141 .122
-.002 .236
.162 -.126
-.030 .260
.850 .736 고유값(Eigen Value) 5.856 2.216 1.776 1.393 1.119 전체변량(% of variance) 30.8 11.7 9.3 7.3 5.9 공통변량(Cumulative %) 30.8 42.5 51.8 59.2 65.1
설명하고 있으며, 특히 요인1의 경우가 전체 분산의 30.8%를 설명하고 있다.
여기서 요인1에는 법규내용의 비현실성(문항10), 법규내용의 모호성(문항8), 법규입 안자들의 능력상의 한계(문항9), 신규 업태의 생성에 대한 법규내용의 미비(문항11), 법규내용의 논란으로 인한 대상자의 반발(문항12) 등의 다섯 개의 설문항목이 포함되 었다. 요인2에는 위생공무원의 권위를 유지하기 위한 재량의 필요성(문항24), 규제대 상자의 협조를 유도하기 위한 재량의 필요성(문항23), 규제대상자의 개인적 사정에 대 한 고려(문항25), 규제대상자와의 개인적 친분관계에 의한 영향(문항26), 대상자의 업
무협조 미비로 인한 정황판단의 불가피성(문항22) 등의 다섯 개의 설문항목들이 포함 되었다. 요인3에는 시간과 인력의 부족(문항17), 예산지원의 불충분(문항18), 업무량의 과다(문항16), 사무소 내의 과다한 잡무(문항19)를 설명하는 네 개의 설문항목들이 포 함되었다. 그리고 요인4에는 업무상황의 복잡성으로 인한 법규적용상의 난점(문항14), 현장에서의 다양한 사례들로 인한 획일적인 법규적용상의 난점(문항13), 위생규제 업 무속성상의 탄력적인 법규적용의 필요성(문항15)이라는 세 개의 설문항목이 포함되었 으며, 요인5에는 자리를 오래 비우는 경우의 상사나 동료의 눈치(문항20), 현장에서의 상황파악의 난점(문항21)이라는 두 개의 설문항목이 포함되었다.
(2) 재량정도와 재량원인 관련요인과의 상관관계 분석
본 연구는 설문결과를 토대로 한 요인분석을 통해서 통계적으로 유의한 다섯 개의 요인을 추출하고, 각 요인별로 공통속성을 설명할 수 있는 요인명칭을 부여하였다. 다 음에는 이러한 요인들이 일선 위생공무원들의 재량정도와 어느 정도 관계성이 있는지 를 보기 위해서 상관관계분석을 실시하였다. 상관관계분석의 결과는 <표 6>과 같은데, 요인3의 경우가 상관계수의 값이 낮고 통계적 유의도가 다소 떨어질 뿐, 나머지 요인 들은 대체로 상관관계가 있는 것으로 나타났으며, 통계적으로도 유의하다.
<표 6> 재량정도(종속변수)와 재량원인 관련요인(독립변수)간의 상관관계 분석
Y X1 X2 X3 X4 X5
Y (재량정도) 1.000
X1(법규 및 결정자 요인) .388 (.000) 1.000
X2(일선 규제공무원 요인) .414 (.000) .428 (.000) 1.000
X3(업무상황 요인) .094 (.084) .254 (.000) .176 (.005) 1.000
X4(업무속성 요인) .380 (.000) .574 (.000) .500 (.000) .261 (.000) 1.000
X5(기타요인) .279 (.000) .297 (.000) .351 (.000) .135 (.024) .293 (.000) 1.000
* ( ) 안은 유의확률임.
그러나 전반적으로 상관계수의 값은 크게 높지 않은 편인데, 이는 실제로는 위생공 무원들이 상당한 재량을 행사할 수 있음에도 불구하고, 재량남용에 대한 내부감사 강 화, 제도적인 재량억제 장치, 위생공무원들의 법규중심적 행태 등이 어우러져, 실제로 는 재량정도가 생각보다 높지 않게 나타난 데 기인하는 것으로 보여진다.
각 관련요인별로 종속변수인 위생공무원의 재량정도와의 상관관계 정도를 나타내 는 상관계수 값은 법규 및 결정자 요인이 0.388, 일선 규제공무원 요인이 0.414, 업무상 황 요인이 0.094, 업무속성 요인이 0.380, 기타요인이 0.279로 나타나고 있다. 따라서 일선 규제공무원 요인이 재량정도와 가장 밀접한 관계를 가지고 있으며, 다음에는 법 규 및 결정자 요인, 업무속성 요인 등의 순이다. 그리고 특기할 것은 이론적으로는 많은 학자들이 시간, 인력, 예산 등의 자원부족과 업무과부하가 일선공무원의 재량행 위를 확대시키는 중요한 요인이라고 언급하고 있으나(Lipsky, 1980: 145-151), 실제로 는 상관관계가 별로 높지 않게 나타난다는 점이다.
그리고 보충적으로 독립변수가 종속변수에 영향을 미치는 강도를 알아보기 위한 다중회귀분석 결과는 <표 7>과 같은데, 대체로 일선 규제공무원 요인과 법규 및 결정 자 요인이 위생공무원의 재량정도에 유의미한 영향을 미치고 있다.23) 그러나 전반적 으로 설명력은 크게 높지 않았다.
<표 7> 재량정도를 종속변수로 한 다중회귀분석 결과
회귀계수(b) 표준오차 표준회귀계수(β) t값 유의확률
일선 규제공무원 요인 0.239 0.053 0.303 4.531 0.000 법규 및 결정자 요인 0.177 0.046 0.259 3.869 0.000 N=215, R2=.226, Adjusted R2=.218, F값=30.9
(3) 재량원인 관련요인의 실증적 분석
일선 위생공무원이 재량을 행사하게 되는 원인은 매우 다양하고 복잡하다. 따라서 본 연구에서는 이러한 다양한 재량원인 관련변수들을 요인분석 방법을 통해서 요인별
23) 본 다중회귀분석은 Durbin-Watson 검증결과 d값이 1.795로서 변수들간의 자기상관이 없는 것으로 나타났으며, 또한 VIF값이 일선 규제공무원 요인과 법규 및 결정자 요인 모두가 1.224로서 다중공 선성이 없는 것으로 확인되었다.
로 추출하였다. 우선 이러한 각 요인별 평균값을 보면, 적당한 요인명칭을 부여하기 어려웠던 기타요인을 제외하고는, <표 8>에서 보듯이 대체로 평균값이 보통수준인 3.0을 상회하고 있다.
<표 8> 재량원인 관련요인별 평균값과 표준편차
원인변수별 평균값 표준편차
법규 및 결정자 요인 3.34 .78
일선 규제공무원 요인 3.14 .68
업무상황 요인 3.79 .60
업무속성 요인 3.36 .74
기타요인 2.85 .81
이는 실제로 행사되는 재량의 정도와는 별개로, 위생공무원으로 하여금 재량을 유 발할 개연성은 상당히 크다는 것을 의미한다. 요인별로는 업무상황 요인의 평균값이 3.79로서 가장 높으며, 그 다음이 업무속성 요인 3.36, 법규 및 결정자 요인 3.34, 일선 규제공무원 요인 3.14 등의 순이다. 특히 업무상황 요인의 경우는 재량정도에 미치는 상관관계는 높지 않음에도 불구하고, 실제로는 평균값이 가장 높게 나타나서 위생공 무원들이 업무부담이나 자원의 제약에 시달리고 있음을 알 수 있다. 이는 비단 재량의 문제가 아니더라도 인력 및 조직관리의 차원에서도 점검해 보아야 할 것이다.
1) 법규 및 결정자 요인
재량원인 관련요인들 중에서 법규 및 결정자 요인과 관련해서는, 요인분석 결과 다 섯개의 설문항목이 포함되었는데, <표 9>에서 보듯이 우선 법규내용의 비현실성과 관 련한 항목에서는 평균값이 3.37(표준편차 0.98)로 나타나서, 위생공무원들 중에는 현 행의 위생관련 법규의 내용이 비현실적이라고 생각하는 인식이 상당함을 알 수 있다.
AIDS를 예방하기 위해서 이발소에서 1회용 면도기를 사용하게 하는 경우가 그 예이 다.24) 그런데 만약 위생공무원들이 재량행위로 인해서 파생되는 결과를 우려하여 비
24) 본 연구자가 관찰한 바에 의하면, 현재 이발소에서 사용하는 면도기는 과거와는 달리 면도날을
