특집
건설공사의 직접시공과 지원방안
건설공사 직접시공제도, 선택이 아닌 필수다
전문건설업 직접시공의 도입과 개선 방향
건설 직접시공의 필요성과 개선방안
건설경제<< 35 34 >>2016년 통합호 | 통권 84권
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1. 서 론 : 논의의 배경
건설공사 직접시공제도, 선택이 아닌 필수다 20대 국회가 개원하면서 건설산업의 건전한 발전과 건설기업의 경쟁력 제고, 부실시공 방 지 등 시설물 안전과 품질제고, 건설산업의 생 태계적 동반성장 등에 대한 사회적 요구 등 많 은 이슈가 대두되고 있다.
특히, 2014년부터 언론에 자주 등장해 온 무 자격자에 의한 시공 및 면허 대여행위와 이로 인해 수반되는 부실시공, 하자발생 등의 문제 는 소비자 피해뿐만 아니라 국민의 안전문제와 도 직결되어 중요한 이슈로 다뤄지고 있다. 그 중에서도 다가구, 다세대, 다중주택 등 661㎡
미만의 소규모 건축물을 무자격 건축주가 위장 직영의 형태로 시공하거나 면허대여를 통해 사 실상 무자격자가 시공을 하도록 하는 등의 탈 법행위가 시장에 만연해 있으며, 이를 소규모 건축물이기 때문에 크게 문제되지 않는 것처럼 생각하는 사회적 불감증(不感症) 역시 매우 심 한 것으로 나타나고 있다.
지난해 서울경찰청 보도자료에 의하면 무 등록 업자가 건설공사를 할 수 있도록 등록증 을 불법 대여한 면허대여는 전국 7,336개 현장 에 도급금액이 4조원이 넘었고, 8천억원이 넘
는 탈세가 발생하였다고 밝히고 있다. 이것도 당시 경찰에 적발된 건수만 그렇다는 것이니 그 사태의 심각성을 짐작할 수 있다. 이러한 불 감증이 충남아산의 기울어진 오피스텔 사고나, 부실공사에 따른 마우나리조트 참사 등의 주요 원인으로 지목되고 있음도 주지의 사실이다.
또한 안전관리 미흡에 따른 사고도 끊이지 않고 있어, 금년에만도 남양주 지하철역 폭발 사고, 상주-영천 고속도로공사 현장의 인부 추 락사고 등이 발생되고 되고 있으며, 이와 관련 하여 공사현장의 안전사고 방지 및 사고의 원 인에 대한 여러 가지 분석과 대책이 나오고 있 다. 원수급인의 현장관리 소홀과 하수급인의 무책임한 다단계 하도급, 근로자의 안전의식 결핍 등이 원인으로 건설공사 참여주체 모두가 원칙을 지키고 조금씩 더 신경을 썼더라면 방 지할 수 있었다는 점이 모든 사고의 공통된 내 용으로 지적되고 있다.
이와 같이 건설산업이 국민의 생활 및 안전 에 미치는 영향이 큰 산업인 만큼 그에 따른 각 종 규제와 제도들 역시 다양한 형태로 구축되 고 변해 왔다. 실제로 지난 수십년간 ‘산업의 건전한 발전’이라는 기치 하에 다양한 관련 제 도들이 변화를 거듭해 왔으며, 이 과정에서 「건 설업법」에서 「건설산업기본법」으로의 전면개정 을 비롯한 수많은 법 개정도 함께 이루어져 왔
건설공사 직접시공제도, 선택이 아닌 필수다
최상호 | 대한건설협회 건설진흥실장
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다. 세간에서는 건설산업을 ‘제도의 산업’이라 고 할 정도로 각종 규제와 제도가 산업을 이끌 어 왔다고 지적하고 있고, 필연적으로 시대의 흐름에 따라 제도의 변화가 가장 심한 것 역시 건설산업 일 수 밖에 없었다.
위에서 살펴 본 면허대여를 통한 무등록자의 시공 방지, 건설안전사고 예방 및 시설물 품질 확보, 그리고 다단계 하도급 근절을 통한 공사 비 누수방지와 근로자 보호 등 건설산업의 건 전한 발전을 위한 다양한 제도개선이 진행되어 왔으며, 그 중에서도 최근 들어 이목을 집중시 키고 있는 제도개선 방안이 ‘건설공사 직접시공 의무제도의 확대’라고 할 수 있다. 직접시공 의 무제도의 확대시행으로 앞에서 언급된 대부분 의 문제를 해소 할 수 있을 것으로 기대되기 때 문이다.
건설공사의 직접시공 의무제도란 도급받은 공사금액 중 일정비율은 원수급인이 인력, 자 재 및 장비를 직접 투입하여 시공하도록 강제 하는 제도로서, 사실상 일정 비율 이상은 하도 급 시공을 할 수 없도록 하는 효과를 지니고 있 다. 즉, 건설공사를 발주자(건축주)로부터 직접 계약하고 도급받은 당사자인 원수급인이 공사 의 주요부분 등 일부는 직접 챙기고 시공하라 는 것이다.
물론 일부 직접시공제의 확대에 부담을 느 끼거나 반대한다는 업계 내부의 목소리도 존재 한다. 하지만 직접시공제도는 시공자의 다소간 의 불편함이나 비용 측면, 그리고 물량배분 측 면에서의 접근이 아닌, 보다 본질적인 차원에 서 접근해야 할 사안일 것이다. 공사를 맡긴 발 주자(건축주)가 상대방을 보고 계약을 한 것이 니 일정부분은 그 상대방이 직접시공하라는 것
은 어찌 보면 지극히 마땅한 요구이며, 원수급 인이 직접 챙기고 공사를 하면 안전사고, 품질 저하 문제 및 불법 다단계 하도급, 임금체불사 고 등의 문제가 현저히 감소할 것이라는 것은 특별한 설명이 필요하지 않으며, 이런 시각에 서 볼 때 직접시공제도는 건설산업에서 더 이 상 선택이 아닌 필수라고 해야 할 것이다.
2. 본 론
1) 우리나라 직접시공제도 현황
(1) 제도 도입배경 및 연혁
하도급은 산업화된 현대사회에서 보편적인 생산방식 중에 하나이며, 특히 건설기업의 입장 에서는 일감의 양이 일정치 않기 때문에 하도급 의 활용이 불가피한 측면이 있다. 또한 건설 생 산물은 복합적인 요소 및 시공의 결합과정을 거 치므로, 생산자인 건설업체가 관련 자재와 노동 력을 상시 보유하고 있기 어려워 수급자의 기술 적 능력과 수평적 전문생산 및 수직적 하도급에 의한 생산 메커니즘을 갖고 있다.
이러한 이유로 현행 「건설산업기본법」은 종 합건설업체가 계획·관리·조정을 전제로 여 러 전문건설업체에게 공사 전체를 각각 분할해 하도급 하는 것을 원칙적으로 허용하고 있다.
하지만 무분별한 하도급 시공이 이루어질 경우 시공능력을 전혀 보유하지 못한 이른바 ‘페이퍼 컴퍼니’가 시장에 만연할 여지가 존재하며, 이 로 인해 실공사비 누수와 부실시공 위험의 증 가 및 제 살 깎기 경쟁의 격화를 초래해 직접시 공 능력을 보유한 건설업체의 생존기반을 위협
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할 수 있다는 인식이 확산되었다.
이러한 우려와 반성의 시각에서 2004년 12월 31일 법 개정을 통해 2006년부터 직접시공제가 시행되었다. 도입 당시 법률에서는 현행과 같이 100억원 이하의 공사를 대상으로 규정되었으나, 시행령에 따라 30억원 미만인 공사에 대하여 30%이상을 직접시공 하도록 규정하였다. 2004 년 당시 국내공사 수주액 93조 중에 30억 미만 공사의 규모가 30.7조원으로 전체 33%를 차지 하고, 운찰제적 입찰제도 등의 영향을 고려해 무 자격 부실업체가 수주할 가능성이 높은 30억 미 만 공사가 직접시공 대상이 되었다.
즉, 당초 제도적 목표는 원도급 받은 건설 업자가 시공에 관여하지 않고 해당 공사를 소 위 일괄전매하는 사실상 불법적인 행태를 방지 하는 것이었으며, 더불어 직접시공능력이 없고 사실상 브로커화 되어 있는 부적격 건설업체의 수주기회를 박탈함과 동시에 만일 수주하더라 도 공사를 정상적으로 이행할 수 없도록 하기 위한 것이었다.
이후 제도의 확대 필요성에 따라 ’11. 11. 1 시행령을 다시 개정하여 현행과 같이 50억원 미만인 공사에 대하여 적용하고 공사 구간별 로 직접시공 비율을 차등하는 방식으로 운용되 고 있다. 여기서 주목할 만한 점은 단순히 시공 능력이 없는 부적격 건설업체의 수주기회 박탈 뿐만 아니라, 한걸음 더 나아가 직접시공 자체 가 가져오는 부수적 효과 즉, 원수급인 책임시 공에 의한 품질 및 안전성 제고와 다단계 하도 급의 근본적인 방지, 임금체불사고의 사전예방 등까지도 중요한 이유가 되고 있다는 점이다.
물론 위장직영시공 등 탈법적인 형태를 우려하 여 제도의 효용성 자체를 의문시 하는 시각도 존재하지만, 이는 단속 등을 통해 관리하여야 할 사안에 불과하며, 제도적 취지를 고려할 때 직접시공제도는 건설산업 생태계에 상당히 큰 긍정적 효과를 발휘할 수 있을 것이다.
한편, 현재의 직접시공 실태를 살펴보면, 직 접시공의무제도와 무관하게 시공상의 필요에 의해 직접시공하고 있는 경우도 많으며, 규모
<표 1> 건설공사 계약액 분포(2014)
(단위: 건, %, 10억 원)
구 분 계약건수 계약액
건수 비율 누계 금액 비율 누계
계 70,204 100.0 136,699 100.0
50억 미만 66,341 94.50 94.50 38,540 28.19 28.19
50억-100억 1,929 2.75 97.25 13,437 9.83 38.02
100억-200억 888 1.26 98.51 12,366 9.05 47.07
200억-500억 623 0.89 99.40 19,447 14.23 61.30
500억원 이상 423 0.60 100.00 52,909 38.70 100.00
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가 작은 공사일수록 직접시공비율은 더욱 높 게 나타나는 양상을 띠고 있다. 2014년을 기준 으로 건설공사 계약현황을 보면, 직접시공의무 대상 공사인 50억원 미만 공사의 건수 및 계약 액 비중은 각각 전체 공사의 94.5%, 28.19%를 차지하고 있다.
(2) 공종별 직접시공 비중(추정)
직접시공의 비중은 전체 공사원가에서 외주 비가 차지하는 비중으로 추정할 수 있으며, 외 주비의 비중은 <표 2>와 같이 토목공사 53.8, 건축공사 53.4%, 산업설비공사 55.3%, 조경 공사 58.8% 등으로 나타나고 있다. 재료비와 현장경비를 외주비율 만큼 안분하여 직접시 공 비중을 환산해 보면 직접시공 비중은 약 22
∼26% 수준으로 나타난다. 이를 통해 공종별 직접시공 비중은 토목공사 26.01%, 건축공사 24.30%, 산업환경설비공사 23.81%, 조경공사
22.46% 순으로 추정된다.
(3) 공사규모별 직접시공 비중(추정)
<표 3>에서는 외주비 비중이 50억원 미만 은 45.6%, 50억~100억원 미만은 58.6%, 100 억~300억원 미만은 61.3%, 300억원 이상은 53.2%, 등으로 나타난다. 재료비와 현장경비 를 외주비율 만큼 안분하여 직접시공 비중을 환 산해 보면, 공종별 직접시공 비중은 50억원 미 만은 34.60%, 50억~100억원 미만은 21.25%, 100억~300억원 미만은 18.41%, 300억원 이상 은 24.43%로 나타나고 있어, 공사규모 50억원 미만인 경우에는 30%이상이나 50억원 이상의 경우 약 30% 미만인 것으로 추정된다.
2) 건설기업 직접시공의 저해요인
우리나라 건설산업의 입찰제도에서 직접시
<표 2> 공종별 직접시공 비중 추정 : 원가 구성 비교(2015)
(단위: %)
구 분 토목 건축 산업환경설비 조경
재 료 비 17.6 29.66 25.31 19.99
노 무 비 8.74 4.96 7.01 9.42
외 주 비(A) 53.85 53.47 55.36 58.88
현 장 경 비 19.8 11.91 12.32 11.71
(기계경비) -5.52 -1.56 -1.13 -3.21
공사원가계 100 100 100 100
재료비 X 외주비율(B) 9.48 15.86 14.01 11.77
현장경비 X 외주비율(C) 10.66 6.37 6.82 6.89
직접시공 비중추정(100-A-B-C) 26.01 24.3 23.81 22.46
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공보다는 일정 수준 이상의 하도급을 사실상 강제하는 제도가 가장 큰 문제점으로 지적된 다. 직접시공을 하지 않고 오히려 하도급을 많 이 주는 경우 입찰시 가점을 주는 등의 제도가 그것이다.
지금은 폐지되었지만 과거 20여 년간 ‘의무 하도급 제도’가 존재한 적도 있었다. 건설업자 는 도급받은 공사의 30% 이상을 의무적으로 하도급 하도록 법제화하고 불이행시 행정처분 을 하였던 제도이다. 이런 제도들을 비추어 볼 때 정부의 정책적 의지가 직접시공보다는 하수 급인의 물량 확보를 위한 하도급 확대에 있어 왔다는 점을 추측해 볼 수 있다.
현행 제도도 마찬가지이다. 가장 대표적인 것이 일괄하도급 제도이다. 물론 건설산업기 본법상 일괄하도급은 금지하도록 규정되어 있 고 예외적으로만 허용되고 있는 것은 여느 입 법구조와 비슷하다고 볼 수 있다. 그러나 일괄
하도급 금지의 예외규정을 본다면 상황은 완전 히 달라진다. 즉, 건설공사를 도급받은 자가 주 요부분의 대부분을 하도급 할 수는 없으나, 2 인 이상의 전문건설업자에게 나누어 하도급 하 는 경우에는 일괄하도급 금지의 예외적 경우로 서 인정하고 있다. 다시 말해서 도급받은 공사 를 2인 이상의 전문건설업자에게 나누어 하도 급하기만 하면 ‘공사 전체의 하도급’을 해도 된 다는 것이다. 이러한 규정으로 인해 대부분의 공사가 ‘사실상 일괄하도급’의 형태로 이루어지 고 있으며, 그런 상황에 익숙해져 버린 종합건 설업자들은 스스로 직접시공을 해야 할 필요성 내지 당위성을 느끼기 어려운 상황이다.
또한 공공공사 입찰제도에서는 좀 더 직접적 으로 하도급을 유도하고 있다. 즉, 공공공사의 적격심사에서 낙찰자 선정시 하도급비율을 반 영하고 있으며, 300억원 미만 시설공사의 적격 심사시 40%이상 하도급하도록 하는 경우에만
<표 3> 공사규모별 직접시공 비중 추정 : 원가 구성 비교(2015)
(단위: %)
구 분 50억 미만 50억-100억 100억-300억 300억원 이상
재 료 비 27.92 20.47 19.9 29.58
노 무 비 11.12 7.06 5.65 3.49
외 주 비(A) 45.67 58.64 61.34 53.2
현 장 경 비 15.29 13.83 13.11 12.45
(기계경비) -4.63 -3.01 -2.09 -1.28
공사원가계 100 100 100 100
재료비 X 외주비율(B) 12.75 12 12.21 15.74
현장경비 X 외주비율(C) 6.98 8.11 8.04 6.62
직접시공 비중추정(100-A-B-C) 34.6 21.25 18.41 24.43
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하도급관리계획의 적정성 평가 해당 항목의 만 점을 받을 수 있도록 구성되어 있다.(지방자치 단체 시설공사 입찰시 작찰자 결정기준 중 시 설공사 적격심사 세부기준 별표6 참조). 일반 적으로 적격심사 평가에서 공사수행능력부분 등이 만점을 받지 못하면 가격점수에서 최고점 수를 받을 수 없기 때문에 사실상 40%이상 하 도급 하지 않으면 낙찰자가 될 수 없는 것이므 로 업계에서는 사실상 ‘하도급 계약 강행규정’
으로서 이해하고 있는 것이다.
건설업자간 상호협력평가시 하도급공사의 기 성실적 비율이 일정비율 이상이어야 만점을 받 을 수 있는 제도도 있다.(국토부 건설업자간 상 호협력에 관한 권장사항 및 평가기준 별표 1,2 참조) 즉, 대기업의 경우 전년도 기성액 총액 대 비 협력업자와의 하도급 기성실적 비율이 50%
이상(중소기업의 경우 45%이상)인 경우 평가점 수에 만점을 받을 수 있고, 동 평가점수가 건설 기업의 시공능력평가액 산정시 반영된다. 일반 적으로 시공능력평가액이 공사에 참여할 수 있 는 자격과 기업의 규모를 가늠하는 잣대로서의 역할을 한다는 점을 감안할 때 기업의 입장에서 는 이 또한 소홀히 할 수 없는 상황이다.
그 밖에 종합건설업자인 원수급인이 전문건 설업자에게 하도급하는 경우에는 하도급공사의 실적을 모두 원수급인의 실적으로 인정하면서, 종합업체에게 하도급 하는 경우 실적을 50%만 인정하는 제도도 전문건설업자를 통한 하도급 시공을 유도하고 있는 제도라 하겠다.
결국 전문건설업 면허가 도입된 1975년 이 후, 지난 40여년간 원도급 건설업체에게 하도 급의 비중을 높이도록 유도하는 다양한 정책
때문에 하도급 의존도가 높아졌고, 이로 인해 기업의 실제 시공능력보다 많은 공사의 수주 가 가능해진 것이며, 결국 외형성장을 중시하 는 사회풍토와 맞아 떨어지면서 직접시공에 무 뎌지게 된 것이 지금의 상황인 것이다. 전문면 허가 생기기 이전에는 원수급인이 상당부분 직 접시공을 하였고 이는 건설사 내 건설장비 담 당 업무가 중요한 업무였음을 감안할 때 충분 히 짐작할 수 있다.
직접시공제도를 반대하는 측에서는 지금 도 직접시공을 하고자 한다면 스스로 직접시공 을 하면 되는 것이지 이를 의무화하는 것은 규 제만 강화하는 것이 라고 주장하고 있다. 하지 만 위와 같은 제도들을 살펴볼 때 사실상 직접 시공을 하지 못하도록 유도하고 있는 것이 현 실이고, 특히 소규모 공사에서는 직접시공능력 이 없는 부적격업체에게 직접시공을 스스로 하 도록 한다는 것은 기대할 수 없는 것이 현실이 며, 실제로 직접시공을 하지도 않을 것이다. 이 러한 면에서 제도의 필요성이 요구되는 것이고 제도가 먼저 나서서 일정부분을 직접시공 하도 록 하여 건설산업을 건전하게 육성시켜야 하는 것이다.
따라서 지금이라도 40여년 전의 직접시공능 력을 회복하고 경쟁력 있는 기업, 내실있는 시 공, 안전·품질·환경을 중시하는 풍토를 만들 기 위해서는 제도적 지원이 필요할 것이다.
3) 직접시공제도 확대의 예상 효과
물론 직접시공이 하도급을 통한 시공에 비해 비효율성 등 부정적인 측면도 존재할 수 있으
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나, 제도의 목적과 취지가 충분히 반영될 수 있 는 범위까지 직접시공의무 범위를 확대하는 것 은 우리 건설기업의 경쟁력 강화와 건설산업의 건전한 발전을 위한 제대로 된 제도적 방향이 라 하겠다. 다음과 같은 직접시공제도의 순기 능들이 이러한 주장을 뒷받침하기 위하여 제시 될 수 있을 것이다.
우선 시공능력이 없는 부실업체의 퇴출이 가 능해질 것이다. 이는 당초에 직접시공의무제도 가 건설산업기본법에 도입된 이유일 뿐만 아니 라 동 제도의 가장 중요한 존재 목적 중 하나이 다. 별다른 역할 없이 도급받은 공사의 대부분 에 대한 하도급을 일삼으며 과당 경쟁과 생산 물의 부실 가능성을 높였던 부실·부적격업체 의 수주를 억제함으로써 건설산업의 질서를 정 상화시키고 부적격업체의 구조조정을 촉진할 수 있다.
다음으로 원수급인이 주요부분에 직접적으 로 시공을 하게 됨에 따라 기술적 측면에서 시 설물의 품질이 향상될 수 있을 것이다. 직접시 공을 하던 하도급 시공을 하던 목적물의 품질 과 관련된 발주자에 대한 책임이 원수급인에게 있는 것은 차이가 없으나, 실질적인 시공행위 에 참여할 경우 기술력이 품질에 직접 녹아 들 수 있는 여지가 크다.
더불어 시공업체의 실질적인 시공 기술력 향 상을 기대할 수 있다. 직접시공을 하게 되면 공 사에 대한 계획·관리·조정뿐만 아니라 필요 한 인력, 장비 등을 직접 계약하고 현장에 투 입하는 동시에 관리까지 하여야 하므로 공사의 세부사항까지 속속들이 파악할 수밖에 없고, 이를 통해 직접시공의 능력 향상과 함께 관련
기술력의 제고도 이룰 수 있는 것이다.
건설현장에서 중요한 문제 중의 하나인 임금 체불 및 장비대금 체불사고를 최소화할 수 있 다는 점도 제시될 수 있다. 이는 건설공사 진행 과정에서 대금체불사고의 80%이상이 하도급 받은 전문건설업체와 근로자 및 장비업자와의 관계에서 발생한다는 점을 보더라도 쉽게 이해 할 수 있을 것이다. 이는 건설근자를 대표하는 민주노총 건설노동자연맹 및 건설장비업계에서 도 직접시공제도의 확대를 주장하고 있다는 점 과 맥을 같이 한다.
원수급자 입장에서는 하수급인의 대금체불 사고로 인해 원수급인이 대위변제 해야 하는 부담을 덜어 줄 수 있고, 이와 관련된 공사지연 의 문제도 해결 할 수 있게 되며, 상대적으로 관리능력이 부족한 중소기업의 현장에서 산업 안전보건법 등 관련법령의 준수나 안전규칙 준 수 등 사고예방을 위한 노력을 원수급인이 직 접 수행한다면 산재사고의 감소도 얼마든지 기 대할 수 있을 것이다.
또한, 기업이 시공능력에 비해 과다하게 수 주하는 현상이 감소함에 따라 시공 역량에 맞 는 범위 내에서 수주를 하게 될 것이고, 이에 따라 자연히 다양한 업체가 능력껏 균형 있게 수주할 수 있는 여건이 조성될 것이다. 특히 면 허대여 등을 통한 부적격자의 수주가 근절될 수 있으며, 중견기업이나 중소기업의 입장에서 수주할 수 있는 기회가 늘어나게 될 것이다.
4) 외국의 사례
미국, 독일 등 선진 외국의 경우는 계약조
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건, 표준시방서 등에서 직접시공의무를 규정하 고 있으며, 민간공사의 경우에는 특별한 규정 을 두지 않고 있다. 이는 법체계상 우리나라의 건설산업기본법과 같은 건설업만 특정하여 규 율하는 법이 있지 않기 때문인 것으로 보인다.
미국연방도로관리청(Federal Highway Administration; FHWA)의 경우 연방지원건 설계약의 필수계약조건에 직접시공에 관한 사 항이 규정되어 있다. 즉, 일괄하도급 또는 하 도급 규정에서 원도급 계약자는 자신의 조직을 이용해 전체 계약금액의 최소 30% 이상에 해 당되는 공사를 직접 시공해야 한다고 규정하고 있으며, 발주자가 전문지식 및 기술 등이 필요 한 특별 품목(Specialty Items)으로 구분된 경 우에는 해당 금액은 직접시공 금액을 산정할 때 제외할 수 있다고 규정하고 있다. 또한, 동 계약조건에서는 직접시공에 관하여 ‘원도급자
가 고용(employed) 또는 임대(leased)한 인력 과 장비를 이용해 공사를 수행하는 것’이라 정 의하고, 하도급업자의 장비 또는 인력은 여기 에 포함되지 않지만 자재와 원도급자가 구매 또는 생산하는 물품의 비용은 포함한다고 규정 하고 있다.
이외에도 미국 연방정부 및 여러 주에서 원 수급인의 직접시공의무비율을 30~70% 규정 하고 있고, 뉴욕주에서는 직접시공 의무화로 입찰브로커의 감소, 품질향상, 공기준수 등의 효과가 있다는 연구 결과도 있다.
또한 독일 연방차원의 ‘VOB 건설공사에 관한 도급조건’ 중 B의 건설시공에 관한 일 반계약조건 제4조(시공)에 직접시공 원칙을 명시(각 발주기관은 내부규정 통해 대체로 30~50%의 직접시공 의무비율을 수급인에게 요구)하고 있다.
<표 4> 외국의 직접시공 의무제도 운영 사례
국 가 주요 운영사례
미국
계약금액의 일정비율 이상 직접시공토록 강제 - 50%이상 : 뉴욕주, 미국육군공병단 등
- 30%이상 : 연방고속도로청, 캘리포니아, 아이오와, 버지니아주 등 영국
(교통부 도로국) 계약금액의 60%이상을 하도급하는 것은 허용하지 않음
프랑스 qualibat(건축분야에 있어서 자격증명·품질보증 증명기관)은 원도급의 직접시공비율 70%이상을 요구
독일(베를린주,
바이에른주 등) 연방정부에서 공공공사에 대한 원수급인의 최소 직접시공비율을 30%이상으로 규정 일본 「공공공사 표준청부계약약관」제6조에서 공사의 일괄위임이나 일괄하도급 금지
중국
「 중화인민공화국 입찰법(2000년 시행)」제48조 및 제58조에 직접시공의무화 및 벌칙규정 둠 - 하도급 무효, 하도급금액의 0.5%~1% 벌금부과
- 불법소득 몰수 및 면허정지 등
건설경제<< 43 42 >>2016년 통합호 | 통권 84권
일본의 경우에는 직접시공 의무제와 동일한 효과를 나타낼 수 있는 일괄하도급 금지 규정 을 두고 있는 것도 확인할 수 있다.
3. 결 론 : 직접시공제 확대방안
앞에서 살펴본 바와 같이 직접시공제도는 우 리나라 건설산업의 생산체계를 감안할 때 필요 한 제도이고 확대되어야 한다는 데는 이론이 있어서는 안될 것이다. 이는 건설공사 도급계 약 당사자인 수급인의 직접시공이 계약이행 방 식의 원칙적 모습이 되어야 한다는 측면에서도 합당한 것이다.
다만, 건설시장에서 건설기업들이 직접시 공 조직을 정비하고 변동되는 원가에 적응하는 등 변경된 제도의 실천을 위한 과도기적 단계 를 고려하여 일정기간의 시간을 부여할 필요가 있다. 우선 단기적으로는 대형공사로 분류되지 않는 300억 미만 공사에 대하여 직접시공 제도 를 적용하고 향후 그 대상공사의 범위와 직접 시공 비율을 점진적으로 확대하는 방식이 시장 충격의 완화를 위해 바람직 할 것이다. 대형공 사의 경우 시공효율성 저하로 인해 공사비 및 공기가 확대됨에 따라 오히려 발주자 등 수요 자의 피해 가능성이 있을 수 있기 때문이다.
다음으로 직접시공 대상공사를 확대할 경우 이를 공사규모별로 차등적용 할 필요가 있다.
즉, 공사규모가 커질수록 직영 시공보다 하도 급 공종관리를 포함한 종합적인 계획·관리 및 조정 업무를 통해 공사를 완성하는 것이 효율
적일 수 있으며, 현행 시공현실을 분석한 결과 에 따르더라도 공사규모가 작을 수록 직접시공 비율이 높게 나타나고 있기 때문이다. 즉, 건설 공사는 규모와 현지여건 및 공사의 종류, 성격 등에 따라 직접시공 또는 하도급 부분의 비율 이 달라질 수 있다는 점을 감안하여야 하며, 현 행 기준과 같이 공사규모가 커질수록 직접시공 비율을 체감하는 방식이 합리적인 것으로 판단 된다. 가내 수공업 형태의 소규모 생산방식보 다 공장제조 등 대규모 생산방식으로 전환될수 록 외주제작 비중이 높아지는 제조업의 현실 역시 같은 선상에서 이해할 수 있다.
이와 함께 직접시공의 개념에 대해서 분 명하면서도 간명하게 정의하여야 한다. 즉, 직 접시공의 비율 자체가 법령 위반을 판단하는 기준이 된다는 측면에서 명확한 규정은 반드 시 필요할 것이며, 아울러 법 집행의 실효성 제고를 위해 간명한 기준이 제시되어야 하는 것이다.
그 방안으로서 공사 내역서상 순공사비를 기 준으로 하도급한 부분을 제외한 금액을 기준으 로 직접시공 부분을 산정하는 방식을 제시할 수 있을 것이다. 이 경우 발주자는 내역서상 순 공사비 부분만을 기준으로 판단하기 때문에 간 단하고 명확하게 판단할 수 있어 행정부담 완 화 및 제도 집행력 강화라는 효과까지도 얻을 수 있다. 원도급 받은 자가 자재를 구매하여 현 장에 투입할 때, 규격에 맞는 자재를 필요한 시 기에 적정한 물량으로 공급하는 것도 적정시공 즉, 직접 시공과 관련이 있다는 점을 보면 이해 할 수 있다.
끝으로 직접시공제도가 형식적으로 운영되
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지 않도록 하기 위해서는 위장직영을 통한 직 접시공의 문제 해결이 필요하다. 아무리 직접 시공 비율을 확대하더라도 형식적으로만 직영 시공한 것으로 꾸미는 것이 용이하다면 제도는 형해화될 수 있기 때문이다. 하지만 이러한 문 제의 해결책은 그리 복잡하지 않다. 즉, 위장직 영과 직접시공의 차이는 건설근로자에 대한 실 제 고용관계나 장비업자와의 임대차관계만 분 명히 하면 되는 것이기 때문이다. 특히 고용관 계는 당사자간 고용계약과 4대보험 가입여부 의 확인으로 충분히 걸러낼 수 있다. 이를 위해 고용관계 및 임대차관계의 사실적 판단을 위한 확인시스템의 구축이 반드시 확립되어야 함은 물론이다.
이와 더불어 직접시공 강화에 상응한 수준 으로 불필요한 하도급규제 역시 개선되어야 한 다. 사실상 직접시공 강화를 통해 불법적인 다 단계 하도급은 상당 부분 제한될 수 있기 때문 에 중첩적으로 적용될 여지가 있는 하도급 규 제 등은 과감히 폐지하여 제도 강화에 대한 업 계의 공감대를 이끌어내는 것이 중요하다.
대표적으로 종합건설업자간 하도급을 금지 하는 등 동일업종간 하도급에 대한 금지와 여 러 개 동(棟)으로 구성된 공사 중 1개동 전체에 대한 하도급을 금지하는 규제 등의 폐지가 필 요하다. 하도급에 대한 규제는 하도급 단계만 1회로 한정하여 규제하는 것이 타당하고 불필 요한 행위규제는 비효율만 초래할 것이 명확하 기 때문이다. 하도급 규제는 공정화에 대한 규 제가 중심이 되면 충분할 것이다.
요컨대 건설산업을 둘러싼 사회적 문제 발생 을 예방하고 직접시공능력 향상을 통한 건설기
업의 경쟁력 확보를 위해서라도 직접시공의무 제도의 확대는 필요하다. 다만, 건설공사 수행 주체가 스스로 가장 효율적인 시공패키지를 구 성하여 책임지고 시공할 수 있도록 관련규제가 함께 개선되어야 한다. 또한 직접시공제도는 새로운 규제를 하는 것이 아니라 ‘비정상의 정 상화’로 이해해야 한다. 즉 원래 직접시공하던 시장구조가 지난 40년간 하도급을 유도하는 방 식으로 제도가 바뀌면서 하도급에 의존하는 생 산체계로 변모된 것 뿐이며, 도급생산 구조상 직접시공하는 것이 가장 정상적이고 합리적일 뿐만아니라 생산성도 높아지는 등의 결과로 정 상화되는 것이다.
직접시공제도가 정착되려면 성실하고 건실 한 업체에게는 불필요한 부담과 비효율을 야기 하지 않으면서, 부실업체는 퇴출될 수 있는 합 리적 수준의 제도 개선안이 모색되어야 할 것 이며, 제도의 안정적 운영을 위하여 운영시스 템 및 관련 제도 전반의 개선 역시 함께 이루어 져야 할 것이다.