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지역특화발전특구정책과 지역발전

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지역특화발전특구정책 현황과 과제

지역특화발전특구는 지방자치단체의 자립적인 발전을 통해서 국가균형발전을 도모하기 위한 기역경제 활성화 프로그램의 일환으로 도입된 제도다.

지자체가 스스로 수립한 차별화된 특화발전전략을 자율적으로 추진할 수 있도록 특구지역 내에서 필요한 규제특례 및 중앙정부의 인허가를 규제를 대폭 간소화해 주는 정책이다. 2004년 지역특화발전특구가 도입된 지

5년이다. 2009년 8월 현재 97개 지자체에 124개 지역특구가 지정・운영되고

있다. 이번호 특집은 지역특화발전특구 정책이 걸어온 발자취를 돌아보고 앞으로의 방향을 짚어내는 자리로 마련하였다. 이제 우리나라의 지역특화발전특구제도는 정착단계를 지나 발전단계로 접어들고 있다.

그동안의 성과를 바탕으로 지역 간 격차 완화는 물론 지역의 글로벌 경쟁력 강화와 특성화 발전을 이루어 나가야 할 시점이다.

특 집

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머리말

한정된 가용자원으로 경제성장의 극대화를 위해 효율성을 기반으로 한 경제정책 을 추진하면서 상대적으로 입지 여건이 유리한 경부축과 동남해안 지역이 집중 개발되었고, 급속도로 도시화가 진전되면서 우리나라는 지역 간 불균형과 수도권 과밀화 문제를 경험하게 되었다. 지역 간 불균형이 심해지면서 경제활동이 밀집 된 지역은 인구유입에 따른 주택, 교통, 공해문제 등으로 사회적 비용이 급증하는 반면, 경제기반이 취약한 지역의 경우 지속적인 인구유출로 인해 지역발전 잠재 력이 감소하고 자생적 발전기반이 상실되어 사회적 갈등까지 유발되고 있다. 특 히 1990년대 말 외환위기를 계기로 산업의 재구조화와 더불어 지식기반사회로 접 어들면서 수도권과 비수도권 간의 격차는 더욱 심화되고 있다(초의수, 2006). 이 러한 문제들을 해결하기 위해 정부는 그동안 수도권에 대한 각종 규제정책과 수 도권의 기능을 비수도권으로 분산시키려는 노력을 하는 등 다양한 정책들을 꾸준 히 펼쳐왔으나, 수도권과 비수도권, 대도시와 중소도시, 도시와 농어촌 간의 격차 는 여전히 심각한 수준이다.

이러한 지역 격차는 그동안 지역균형발전을 위한 지역개발정책들이 주로 도 로, 항만, 공업단지의 건설 등 사회간접자본시설의 확충에 치중하였을 뿐만 아니 라, 각 정부 부처별로 많은 정책들이 시행됨에 따라 정책 간 연계성 부족과 중복 투자, 지역안배 차원에서의 분산 투자로 인해 효율성이 저하되고 민간의 참여부 족 등으로 인하여 지역의 내생적 발전을 이루어내지 못하였기 때문으로 풀이되고

지역특화발전특구정책과 지역발전

이희연|서울대학교 환경대학원 교수

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있다(박경・강현수, 2002; 이원섭, 2005; 이호 영, 2006). 즉 지역경제 활성화를 위한 중앙정부 주도의 하향식(top-down) 지역발전정책은 지역 별 특성과 여건에 맞는 발전전략을 수립・실행 해 나가는 데 미흡했으며, 이러한 제도하에서 지 방자치단체 역시 스스로 지역발전을 위한 사업 을 기획・운영하려는 노력보다는 중앙정부 지원 에 의존하는 자세를 취해왔던 것이다. 뿐만 아니 라 전국을 대상으로 한 일률적인 규제개혁 추진 은 지자체별 특성에 맞는 개별적인 규제완화 수 요들을 반영하지 못하여 지자체가 특성 있는 사 업을 추진해 나가는 데 걸림돌로 작용해 왔다.

최근 가장 심각한 문제로 대두되고 있는 수도 권과 지방의 격차를 완화하고 지방화시대를 맞 이하여 지역경제의 활력을 되찾고 지역의 지속 적인 자생적 발전을 위하여 지자체 스스로 지역 실정에 맞는 개발전략을 수립하고, 중앙정부는 이러한 전략이 실행 가능하도록 규제완화 등의 정책적 지원방안을 마련하는 상향식(bottom-up) 발전전략을 강구할 필요성이 있다. 그 이유는 지 역경쟁력을 향상시키기 위한 지역정책의 패러다 임이 중앙정부의 재정배분 정책보다는 지역의 창의력을 극대화시키고 민간자본의 유치, 민・

관 투자협력 등 다양한 방법을 활용하는 기업가 적 투자마인드를 통해 각 지역의 특성화된 발전 을 도모하는 방향으로 변화되고 있기 때문이다 (이호영, 2006; 장재홍, 2008; Bardhan, 2002;

Feiock, 2007; Scott & Storper, 2003).

이러한 배경하에서 참여정부는 국정의 핵심

과제로 국가균형발전전략을 채택하였다. 국가균 형발전전략은 지역의 자립적 발전을 도모하고 전국 각 지역의 특성 있는 발전과 지역 간 연계 발전을 통해 국토 전체의 성장동력을 확충하고 지역의 발전잠재력을 극대화하려는 전략으로서, 지방분권 자율을 통한 지역주도적 발전체제로의 전환을 위한 새로운 지역발전정책이라고 볼 수 있다. 즉, 재정재분배를 통한 직접적인 지역격차 해소에 초점을 두었던 하향식 지역균형발전 접 근방법으로부터 지역의 잠재력과 지역 고유의 특성을 바탕으로 지역경쟁력을 갖출 수 있도록 지방의 자발적 역량을 강화시키는 상향식 접근 방법으로 전환한 것이다.

이에 따라 2003년 6월 국가균형발전 7대 과 제1) 중의 하나로‘지역특화발전특구(이하 지역 특구)’제도를 도입한 것이다. 이러한 결정이 있 기까지 규제완화의 적극적인 추진을 위해 일본 의‘구조개혁특구제도’를 참고하였다(이상호 외, 2008; 이홍배, 2005).

정치적으로 지방자치제도가 우리나라 민주주 의 성숙에 크게 기여하고 있다면 지역특화발전 특구제도는 지역경제 활성화를 통하여 우리나라 국민경제에 새로운 활력을 불어 넣을 수 있을 것 으로 기대된다. 즉‘지역특구’라는 제도를 통해 지역개발의 주체로서 지방이 지역실정에 따라 개성 있게 지역발전을 해나갈 수 있는 기반을 마 련한 것이다.

1) 국가균형발전 7대 과제는 ① 3대 특별법(국가균형발전특별법, 행정중심복합도시, 지방분권특별법) 제정, ② 공공기관 지방이전, ③ R&D 지방지원비율 확대, ④ 지역혁신체계 시범사업, ⑤ 국가균형발전 5개년 계획, ⑥ 지역특화발전특구 도입, ⑦ 낙후지역 대책 수립 등이다.

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지역특화발전특구의 개념과 특징

1. 지역특화발전특구의 개념

지방자치단체의 자립적인 발전을 통해서 국가균형발전을 도모하기 위한 지역경 제 활성화 프로그램의 일환으로 도입된 지역특구제도는 2004년 3월「지역특화발 전특구에 대한 규제특례법(이하 지역특구법)」2)을 제정, 2004년 9월부터 본격적으 로 시행하여 2009년 9월 현재 124개의 지역특구가 지정되어 있다. 지역특구제도 는 중앙정부 주도하에서 이루어져왔던 지역발전전략을 지방정부 중심으로 전환 함으로써, 지방자치제 정착과 더불어 지방경제에 활력을 불어 넣어 재정자립화를 확립하는 데 궁극적인 목적을 두고 있다. 중앙정부가 세제・재정지원 등의 유인 책을 통하여 지방의 발전을 유도하는 종전의 지역개발전략과는 달리, 각 지자체 가 지역 실정에 가장 적합한 발전전략을 스스로 고안하고 추진하는 지방정부 주 도의 지역개발전략이다. 여기서 중앙정부의 역할은 지자체가 스스로 수립한 차별 화된 특화발전전략을 자율적으로 추진할 수 있도록 특구지역 내에서 필요한 규제 특례 및 중앙정부의 인・허가 규제를 대폭 간소화해 주는 것이다.

지역특구제도의 핵심은 각 지자체가 지역경제 활성화를 위해 장애가 되고 있 는 각종 규제들을 특례를 활용하여 지역개발 사업을 추진해 나가도록 지원하는 데 있다. 중앙정부가 규제특례를 허가해주지만, 다른 지역개발사업과는 달리 중 앙정부로부터 직접적인 세제・재정적 지원은 없기 때문에 각 지자체는 특성 있는 지역개발사업을 추진하기 위한 재원조달계획도 자립적으로 수립하여야 하며, 특 구사업결과에 대해서도 책임져야 한다.

지역특구의 추진주체는 시・군・구의 기초자치단체이지만 광역기관인 시・도 또는 다른 시・군・구와의 공동추진도 가능하다. 지역특구 대상지역은 전국 어디 서나 지정받을 수 있으며 경제자유구역, 기업도시, 관광지구 등에도 가능하다.3) 지역특구 사업도 지역의 특화발전에 기여할 수 있는 사업이라면 어떤 유형의 사 업도 모두 가능하다. 또한 특화사업의 성격상 일정기간 동안 추진되는 사업뿐만 아니라 지속적인 사업으로도 추진될 수 있으나, 특구지역 내 적어도 1개 이상의

2)「지역특화발전특구에 대한 규제특례법」제1조에 따르면‘지역특화발전특구의 지정 및 운영을 통하여 지역특 성에 맞게 선택적으로 규제특례를 적용함으로써 지역의 특화발전을 제도적으로 뒷받침하고 나아가 지역경제 활성화와 국민경제 발전을 도모함을 목적으로 한다’라고 명시되어 있다.

3) 1개 기초자치단체 내에 2개 이상의 특구 지정도 가능하지만, 지자체 내 동일지역에 2개 이상의 특구지정은 불가능하다.

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규제특례가 적용되어야 한다. 이와 같이 지역특 구사업은 지자체 스스로 추진해 나가므로 지자 체의 자율성이 최대한 보장되지만 재정적 지원 은 없다. 따라서 특구사업을 추진하기 위해 지자 체 자체 재원이나 국가균형발전 특별회계를 이 용한 보조금, 지방교부세 등을 활용할 수 있으 며, 규제특례 적용이라는 인센티브를 통하여 민 간자본을 유치할 수도 있다.

2. 지역특화발전특구 정책의 특징

지역특구제도의 가장 두드러진 특징은 지자체 책임하에서 다른 지역과 차별되는 독창적인 특 화사업을 구상하고, 그 사업을 추진해 나가기 위 해 일정지역을 특구로 지정하고 재원조달 계획 까지 수립하여 지역경제 활성화를 도모할 수 있 도록 규제특례를 선택적으로 활용한다는 데 있 다. 중앙정부는 지자체가 신청한 특구계획에 대 한 타당성과 규제특례 적용의 적절성을 판단하 여 특화사업이 추진될 수 있도록 지원한다. 따라 서 지역특구 계획수립에서부터 집행 및 사업성 과에 이르기까지 지자체가 주도적으로 해나가게 되며, 이에 대한 책임도 지자체에 있다는 점에서 지역특구제도는 21세기 세계화・지방화시대를 맞이하여‘지방의, 지방에 의한, 지방을 위한’발 전전략으로 칭하고 있다(대한상공회의소, 2007;

이상호 외, 2008). 또한 지자체들이 상호 경쟁하 는 가운데 각 지자체의 활력을 창출하는 데 필요 한 규제특례를 스스로 선별하며, 기업가적 투자 마인드를 통해 사업추진을 위한 재원을 마련하 여 지역발전을 도모한다는 면에서‘맞춤형 특구 제도’라고도 지칭한다.

「지역특구법」이 제정되는 과정에서 관계부처 들과의 마찰과 반발 등으로 인해 당초 계획하였 던 상당수의 규제특례가 제외되면서, 2004년 9 월 최종적으로 12개 부처 소관 32개 법률에 대한 69개 규제특례가 입법화되었다. 재정경제부에서 입법과정을 주도하였으며, 법령제정 이후에는 지역특화발전특구기획단(이하‘특구기획단’)을 신설하여 지역특구위원회 사무국 관련 업무와 규제특례 협의과정에서 여러 부처를 설득하고 조율하는 역할을 수행하고 있다. 2004년 12월 최초로 지역특구가 지정된 이후 특구사업을 진 행하면서 지역특구제도 운영과정에서 나타난 문 제점을 보완하기 위해 2006년 10월「지역특구 법」을 개정하였다.

이는 규제특례항목 확대, 특구지정 절차 간소 화, 지자체의 다양한 특화사업 지원 등을 통해 지역특구제도의 활성화를 꾀하기 위해서였다.

즉, 지역특구제도 시행 2년 만에 특화사업 가운 데 특례적용 비중이 가장 높은 토지수용, 국・공 유 재산의 수의계약 허용, 산지전용 허가기준 완 화 등 규제특례항목이 추가되면서 기존의 32개 법률에 대한 69개 규제특례에서 47개 법률에 대 한 97개 규제특례항목으로 확대되었다. 이와 같 은「지역특구법」개정으로 인해 지자체의 토지 이용 특화사업은‘선(先) 특구지정, 후(後) 토지 이용계획 승인’이라는 절차를 활용할 수 있게 되 어 보다 원활한 사업추진이 가능해졌다. 더욱이 지자체가 특구신청 시 반드시 제출해야 하는 특 화사업자 선정과 관련해서도 지정 후 민간 사업 자를 특화사업자로 선정할 수 있게 함으로써 민 간의 특구참여를 촉진할 수 있게 되었다. 특히 대규모 특화사업의 경우, 특구 신청 시점에서 민

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간자본 유입이 불투명하다는 단점을 보완하여, 지자체가 특구지정이라는 투자유 인력을 통해 민자유치를 촉진할 수 있도록 개선하였다. 이러한 지역특구법 개정 을 통해 지자체는 특화사업 관련 토지이용 및 수익성 극대화는 물론, 민간의 역량 (자금, 노하우, 마케팅 등)을 최대한 활용할 수 있게 되어 지역특성을 고려한 다양 하고 차별화된 특화사업을 보다 적극적으로 구상・추진할 수 있게 되었다고 볼 수 있다(이상호 외, 2008). 더 나아가 기초 지자체 간 특구지정을 공동으로 신청 할 수 있도록 함으로써 지자체 간 협력과 상생의 길을 모색할 수 있도록 하였다.

지역특구제도는 2008년 신정부가 출범되면서 더욱 강화되었다고 볼 수 있다.

2008년 2월 정부조직 개편에 따라 지역특구 업무가 재정경제부에서 산업분야 총 괄부서이면서 국가균형발전특별회계의 총괄부서인 지식경제부로 이관됨에 따라 기업유치를 통한 지역특화사업의 산업화에 더욱 박차를 가할 수 있는 기반이 마 련되었다. 더 나아가 지역특구제도는 지역의 자주적이고 창의적인 개발사업을 지 원할 뿐만 아니라 새로운 규제완화 방식으로 활용될 수 있다는 점에서 신정부의 규제완화 의지에 부응하여 지역특구의 역할 확대가 추진되고 있다. 정부조직 개 편 직후 기업유치 강화를 위한 규제특례 추가 발굴 및 지역특구 운영 효율화를 위 한 법령 개정이 2008년 11월에 이루어졌으며, 2009년 7월에 시행령이 공포되어 현재 58개 법령에 126개 규제특례가 마련되었다. 또한 2008년 9월 발표된 정부의 5+2 광역경제권 활성화 전략도 지역특구를 통한 맞춤형 규제완화를 도입하려고 하므로 앞으로 지역특구제도는 지역개발은 물론 규제완화를 위한 제도적 인프라 로 정착될 수 있을 것으로 전망된다.

지자체가 지역특구를 신청하는 경우 모든 규제에 대해 특례를 적용받을 수 있 는 것은 아니다. 현행「지역특구법」상에 반영되어 있는 126개 규제특례 지원조치 항목에 한하여 지자체가 선택적으로 활용할 수 있다. 또한 이러한 규제특례를 활 용하기 위해서는 특구지정 시 사전에 특화사업에 적용할 특례를 확정하여 세부계 획을 지역특구위원회에 제출하여야 한다. 현재 규제특례는 일반 규제특례(개별법 상 규제를 완화 또는 강화), 권한이양 규제특례(특구의장에게 행정권한 이양), 토 지이용 규제특례(토지이용 인・허가절차의제) 등으로 구분된다. 여기서 일반 규 제특례는 지역 특성을 고려하여 근거법보다 규제를 완화하거나 또는 강화하는 것 을 주요 내용으로 한다. 세부적으로는「초・중등교육법」(학교 설립, 외국인 교원 임용 포함), 「출・입국관리법」(사증 발급 절차 및 체류기간 연장 등), 「도로교통 법」, 「옥외광고물법」, 「농어촌정비법」, 「농지법」, 「산지관리법」, 「약사법」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법」, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법」, 「공유・국유재산법」,

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「건축법」, 「주택법」, 「지방재정법」등과 관련된 58개 규제특례들이다. 한편 권한이양에 관한 규 제특례는 관광・레저산업 육성이나 축제 등 원 활한 진행을 위해 신속한 추진이 필요할 경우 상 급기관이 가지고 있는 각종 행정권한을 특구지 자체 장에게 위임하거나 규제내용을 정할 수 있 도록 허용하는 것이다. 세부적으로는「체육시설 의 설치・이용에 관한 법」, 「식품위생법」, 「자동 차관리법」(운행제한 강화), 「노인복지법」, 「영화 및 비디오물의 진흥에 관한 법」, 「에너지 이용 합 리화법, 소음진동 규제법」등과 관련된 16개 규 제특례로 구성되어 있다.

또한 토지이용에 대한 규제특례는 특화사업 의 수행을 위해 택지, 산업단지, 건축물 건립 등 을 위해 토지이용이 필요한 경우 특구지정 신청 시에 토지이용 규제특례를 적용하는 것이다. 세 부적으로는「국토의 계획 및 이용에 관한 법」,

「관광진흥법」, 「물류시설의 개발 및 운영에 관한 법」, 「산업입지 및 개발에 관한 법」, 「지역균형개 발 및 지방 중소기업 육성에 관한 법」, 「농지법」,

「산지관리법」, 「농어촌정비법」, 「하천법」, 「공유 수면관리법」, 「도로법」, 「수도법」, 「사방사업법」

등과 관련된 52개 규제특례가 있다. 토지규제특 례는 인・허가 폐지가 아니라 특구계획 승인 시 에 각종 인・허가를 받은 것으로 의제하여 절차 를 간소화하는 것이다. 특구법 개정 이전에는 지 자체가 토지이용 관련 특화사업을 추진할 경우, 개별법에 따른 관련 인・허가 절차 등의 복잡성 으로 인해 행정적・재정적 부담이 매우 가중됨 으로 추진하기까지 상당히 많은 시간이 소요되 었다. 그러나 토지이용 규제특례를 적용하는 경 우, 지자체가 토지이용계획을 수립하여 특구계

획을 포함하여 승인받는 경우 토지 관련 인・허 가를 받은 것으로 의제하여 특구심사 시에 일괄 처리한다(대한상공회의소, 2007). 그러나 특구 계획 승인 시 토지규제 특례가 난개발, 환경오염 및 부동산 가격불안을 초래하지 않도록 특구지 정 심의 전에 미리 필요한 조치의무를 취하도록 하고 있다.

지역특구제도의 또 다른 특징으로는 특화사 업을 시행해나가는 데 있어서의 절차상 간편화 를 들 수 있다. 특구기획단이 단일 창구가 되어 일괄협의(One-Stop Service)가 가능하도록 지원 한다. 일반적으로 지자체가 특구를 신청한 후 특 구계획에 대한 신속한 관계 부처 간 협의를 진행 함으로써 90일(45일 내에서 연장 가능) 이내에 특구지정 여부가 결정된다. 다만, 국민정서와 부 합하지 않거나, 규제특례의 구체적인 적용에 있 어서 관계법령에 부합되지 않거나, 부처 간 이견 이 조정되지 않는 경우, 또는 지역특구위원회 개 최시기 등에 따라 부득이 지역특구법에서 제시 하고 있는 90일을 초과하는 경우도 발생할 수 있 다. 특히 지자체의 특구에 대한 참여의욕을 고취 시키고 특구제도 활용 및 이를 통한 지역활성화 노력을 지원하기 위해 과거 시・군・구가 중앙 부처와 개별적으로 규제를 협의하던 복잡한 절 차를 간소화하고 지자체의 특구사업계획에 대한 신청절차 및 심사과정을 최대한 간소화하는 절 차를 마련함으로써 중앙정부와 관계 부처 간의 정책조율을 통합화하는 발판을 마련하였다고도 볼 수 있다.

지역특구제도는 특구사업추진에 있어 규제특 례가 가능한 규제에 대해서는 정기적으로 추가 규제특례 요청을 수렴하여「지역특구법」개정을

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통해 지역특성에 부합하는 규제특례항목을 확대하여 각 지역의 특색 있는 지역발 전 노력을 지원하는 방향으로 나가려고 하고 있다. 뿐만 아니라 지자체로부터 신 청・접수된 특구사업계획에 대한 심사기준 및 지정 후 추진되는 특구에 대한 평 가시스템을 체계적으로 구축함으로써, 특구의 활성화와 사후 관리상황을 철저하 게 점검하고 있다.

2006년 이후부터 매년 특구평가를 통해 우수특구 및 사업이 부진한 특구에 대 한 심사를 강화하고 있는데, 이는 규제특례를 활용한 자치단체의 특구사업지정과 추진성과에 대한 평가를 통해 특구사업의 지속성 여부는 물론 향후 해당 규제특 례를 전국으로 확대・적용하는 데 참고하고 있다. 또한 2009년부터는 지역주민과 산학연관 등이 참여하는 평가체제를 마련하여 자치단체의 특구운영성과를 평가 하여 우수특구 사례홍보 및 포상 등 종합적인 사후관리 및 평가시스템을 구축하 려는 노력을 더욱 경주하고 있다.

3. 다른 지역발전정책과 지역특구정책과의 차이점

지역특구정책이 기존의 다른 지역발전정책과 비교해 볼 때 가장 큰 차이점은 지 자체가 자발적・주도적으로 지역경제 활성화를 위해 특화된 사업을 추진해 나갈 수 있도록 규제특례를 통해 지원해주는 상향식 지역발전정책이라는 점이다. 이러 한 면에서 그동안 지역발전을 위해 추진해온 산업단지나 농공단지 등의 지역경제 활성화 정책 및 낙후지역 발전을 위해 시행해온 신활력사업이나 소도읍 육성사업 및 도시종합개발사업이나 각종 생활개선사업 등과는 근본적으로 다르다.

지역특구정책과 다른 지역발전정책과의 또 다른 차이점은 현행 지역발전정책 들 가운데 유일하게 직접적인 재정이나 세제지원이 없다는 점이다. 이런 점에서 경제자유구역, 혁신도시는 물론 문화관광개발사업 등 정부 재정지원사업들과도 명확하게 구별된다. 물론 개별사업에 대한 중앙정부의 지원 자체를 배제하는 것 은 아니지만 지역특구 지정에 따른 직접적인 지원은 없다. 따라서 지자체는 특화 사업을 추진하기 위해 국비, 자체 재원, 민자 또는 지역주민의 자체 부담 등을 통 해 필요한 재원을 독자적으로 조달해야만 한다. 또한 지자체가 지역이 지니고 있 는 역사성과 잠재성 및 독창성을 최대한 활용하면서 지역의 개성을 살릴 수 있는 사업을 구상하고 이를 추진하기 위한 규제완화 및 철폐항목을 자율적으로 선택하 도록 한다는 점에서 국가주도형 특구성격을 띠고 있는 경제자유구역과 관광특구 와도 구별된다.

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지역특구정책과 다른 지역발전정책과 구별되 는 점의 하나는 지역개발사업에 대한 책임 소재 다. 중앙정부의 재정지원을 수반하는 다른 지역 개발사업들의 경우 그 성패에 대한 책임이 주로 중앙정부로 돌아가는 데 반해 지역특구사업의 성패에 대한 책임은 지자체 스스로가 지게 된다.

따라서 지역특구제도의 성패 여부는 지자체가 그 지역 특성에 가장 부합한 사업을 어떻게 발굴 하고 재정을 마련하여 추진해나가는가에 달려 있다고 보아도 과언이 아니다. 이런 점에서 볼 때 지역특구의 성패는 지자체장의 역량과 사업 을 실행해 나가는 인적 자원 및 재정조달에 달려 있다고 볼 수 있다.

그러나 지역특구는 중앙정부로부터의 직접적 인 재정지원이 없기 때문에 정부 재정지원에 따 른 사업계획의 왜곡이나 편향을 방지할 수 있고, 재정지원 시 수반되는 정부의 통제와 간섭을 받 지 않는다. 대부분 지역발전 사업들의 경우 중앙 부처 소관사항의 범위 내에서 추진되므로 시간 적으로도 재정지원 기한에 맞추어서 사업을 추 진하여야 한다는 제약을 받고있다. 이에 반해 지 역특구는 사업내용, 대상지역, 추진기간 등을 자 율적으로 정하여 추진할 수 있으므로 지자체의 자율성이 최대한 보장될 수 있다. 한편 중앙정부 로부터 재정지원이 없다는 점은 오히려 다른 지 역발전정책들과 병행하여 예산을 지원받을 수 있다는 장점으로도 볼 수 있다. 즉 다른 지역발 전정책들은 중복지원 또는 예산낭비라는 측면에 서 2개 부처 이상에서 지원받기 곤란하지만, 지 역특구제도는 정책수단이 규제특례이기 때문에 다른 지역발전정책들과 연계하여 재정지원을 받 으면서 시너지 효과를 극대화할 수도 있다. 즉

지역특구는 각종 정부지원 사업과 지방자치단체 자체사업, 민자유치 사업 등을 지역특화발전이 라는 목표하에 하나로 통합・집행하는 기능을 수행할 수 있다. 따라서 지역특구계획 수립 시 지역발전에 필요한 개별사업들의 유기적 연계를 통해 통합화함으로써 시너지효과를 거둘 수 있 을 뿐만 아니라 지역의 중장기 산업발전계획으 로도 추진이 가능하다.

지역발전 기여 가능성 및 향후 과제

2004년 9월 지역특구제도가 시행되어 각 지역의 특성 있는 발전을 뒷받침하는 제도적 장치가 마 련되면서, 지역의 특화발전을 위한 지자체들의 노력이 경주되고 있다. 그로부터 5년이 경과된 현재 97개 지방자치단체에 총 124개의 지역특구 가 지정・운영되고 있다. 특히 전국에 획일적으 로 적용되던 각종 규제를 지역특성에 맞게 완화 하거나 규제권한을 지방자치단체에 이양하고 지 속적인 규제특례 범위를 확대시켜 나가면서 각 분야에 걸쳐 규제특례를 통한 지역경제 활성화 의 가시적 성과가 나타나고 있다.

124개 특구를 유형별로 보면 향토자원 진흥 이 49개로 가장 많으며, 관광・레포츠 31개, 교 육 18개, 산업・연구 13개, 유통물류 9개, 의료 4 개 순으로 나타나고 있다. 지역특구 유형의 변화 를 살펴보면 초기에는 향토자원을 기반으로 하 는 특구가 많았으나 점차 제조업, 관광, 에너지 등 다양한 분야로 확대되고 있으며, 1차, 2차・3 차산업이 융합된 형태로도 특구사업이 운영되고 있다. 지역특구의 분포를 보면, 도시의 경우 교 육, 문화, 관광, 한방 등의 사업이 주로 이루어지

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고 있는 데 반해 농촌의 경우 약초, 청정・생태관광, 향토 특산물을 위주로 하는 사업이 추진되고 있다.

2008년 발표된 2007년도 지역특구운영 평가결과를 보면, 대부분의 지역특구 가 당초 특구계획에 맞추어 순조롭게 추진되고 있으며, 특히 지역의 고용창출 및 소득증대 유발효과가 큰 것으로 나타나고 있어, 전반적으로 볼 때 특구제도가 지 역경제 활성화에 기여하고 있는 것으로 평가되고 있다(지식경제부, 2008). 특구 지정 이후 일자리 창출, 소득 증가 등 가시적 성과는 물론 지방자치단체의 역량 강화 및 지역주민들의 애향심과 자긍심 고취 등 무형의 성과도 거두고 있는 것으 로 평가되고 있다.

특히 특구가 지정된 군(郡)의 경우 지자체장들의 열정적인 리더십을 바탕으로 주민과 지역사회가 하나되어 지역발전을 역동적으로 이끌어가고 있다. 일례로 상 대적으로 낙후된 함평군, 순창군, 양평군, 성주군, 고창군, 곡성군 등의 경우 지역 특구 지정을 통하여 지역 브랜드 가치를 높여 지역경제가 크게 활성화되고 있는 것으로 알려져 있다. 이와 같이 지역특구의 성과가 전반적으로 볼 때 상당히 가시 적인 결과를 나타내고 있는 반면에, 부실특구의 경우 파급효과는 매우 미미하며, 특구로 지정되었지만 사업 선택의 부적합성 및 재정지원이 원활하게 이루어지지 못하여 특구사업이 제대로 진행되지 못한 사례도 발생하고 있다.

우리나라의 현행 규제특례는 126개 항목으로 일본의 211개에 비하면 상대적 으로 적은 편이다. 또한 아직 지자체에 대한 홍보부족 및 사업추진상 어려움으로 인해 특구가 1개도 지정되지 않은 지자체수도 많은 편이다. 특히 대도시와 수도권 의 경우 특구 참여 상황은 저조한 편이며, 특구사업의 대부분이 향토자원 진흥이 나 리조트, 골프장 건설 등을 포함하는 관광・레포츠에 치중되어 있다. 뿐만 아니 라 규제특례 가운데 토지이용 관련 규제특례를 가장 많이 활용하고 있으며, 기 지 정된 규제특례를 제대로 활용하지 못하고 있는 특구도 있다. 또한 특구제도의 규 제특례를 적용하여 자치단체가 민간의 역량을 활용할 수 있는 제도적 지원이 아 직 미흡하여 민간기업의 특화사업 참여도 부진한 편이다.

반면 일본의 지역특구를 보면 자치단체의 활력을 위해 생활・의료복지 및 교 육관련 특구사업의 비중이 상대적으로 높게 나타나고 있다. 이는 특구사업을 통 해 단기적 이익창출보다는 중・장기적 지역환경개선 및 인재육성을 지향한 지역 경제 활성화 기반을 구축하는 데 역점을 두고 있음을 시사해준다. 또한 일본의 규 제특례 항목에는 민간의 역량을 최대한 활용할 수 있는 제도적 장치가 마련되어 있어 지자체들이 그동안 자체적으로 원활하게 전개할 수 없었던 사업 부문을 민

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간에게 위탁하고 있다. 일례로, 교육 및 농업, 의 료복지 관련 특화사업들을 살펴보면 민간(주식 회사, NPO)의 자본, 노하우, 마케팅 등을 적극 적으로 활용하고 있다. 특히 주식회사가 특성화 된 학교를 설립할 수 있으며 다양한 교육 커리큘 럼을 운영할 수 있는 규제특례가 마련되어 있다.

의료복지와 관련된 사업의 경우 주식회사는 물 론 NPO 법인이 장애자를 대상으로 한 유료 운 송시스템 운영 및 관련시설 설치 등을 허용하는 규제특례를 통해 지역 내 생활 및 의료복지환경 을 개선하는 효과를 가져오는 것으로 알려져 있 다(대한상공회의소, 2007; 이상호 외, 2006; 이 홍배, 2005).

지역특구제도가 재정적 지원을 하지 않는 새 로운 지역개발정책이라는 점을 고려해 볼 때, 지 자체의 원활한 특화사업 구상 및 재원조달 확보, 특화사업의 수익 극대화 및 이를 통한 지역성장 의 견인차 역할을 하기 위해서 향후 민간의 역량 을 충분히 활용할 수 있는 규제의 특례조치가 뒷 받침되어야 할 것이다. 특히 지역특구제도가 일 회성 지원정책이 아니라 장기적인 관점에서 지 역경제 활성화와 지역의 재정자립을 핵심목표로 하는 만큼, 지자체의 역량 제고를 위해 민간기업 의 특구참여를 촉진하는 보다 적극적인 제도적 장치가 마련되어야 할 것이다.

특히 향후 직면하게 되는 저출산・고령화의 진전과 이에 따른 노동력 부족 등으로 인해 지자 체들의 활력이 더욱 침체되거나 낙후되는 경우, 지역이 직면하게 되는 문제의 심각성과 이를 해 결하는 데 있어 특구제도의 규제특례를 활용하 는 방안을 강구하여야 할 것이다. 특히 일본의 경우와 같이 민간기업 및 사회봉사단체 등이 생

활 및 의료복지 관련 특구사업에 참여할 수 있는 기회를 더욱 확대하는 규제특례 지원을 통하여 침체된 지역에 활력을 불어 넣으며 지역사회의 공동체 의식을 함양시켜나가야 할 것이다.

지역특구제도의 성패는 근본적으로 지역의 잠재적 여건과 특성을 바탕으로 차별화된 지역 발전사업을 어떻게 발굴하는가에 달려 있다. 그 러나 각 지역마다 처해 있는 상황과 여건이 다르 므로 가장 창의적이고 독창적인 사업도 다를 수 있다. 지역 규모가 상대적으로 작은 지역일수록 적극적인 특화전략을 통한 사업을 구상하여야 할 것이다. 반면에 지역 규모가 큰 지역일수록 다른 개별사업들과의 유기적 연계를 통해 보다 통합적인 지역개발사업을 추진해 나가는 것도 바람직할 것이다. 무엇보다도 지역특구제도가 성공을 거두기 위해서는 지역의 내생적 발전을 위한 비전과 목표를 달성하고자 하는 지방자치 단체장의 리더십과 더불어 민간기업 및 주민들 과의 파트너십 형성과 사회적 연결망을 잘 구축 하여야 할 것이다.

이제 우리나라의 지역특구제도는 정착단계를 지나 발전단계로 접어 들고 있다고 볼 수 있다.

지방의 창의성과 자율성, 맞춤형 규제특례 활용, 민간자본의 적극적 참여를 통해 지역특구제도는 지역의 특화된 경쟁력을 더욱 강화시켜 나갈 것 으로 기대된다. 그동안의 성과를 바탕으로 앞으 로 기초와 광역 지방자치단체 및 기초 지방자치 단체 간 협력과 상생, 도농 간 교류와 협력 확대 를 통한 지역경제를 더욱 활성화하는 한 단계 성 숙된 모습으로 발전시켜 나가야 할 것이다.

또한 더 적극적으로 지속적인 정책 홍보와 지 역의 특성에 맞는 사업 발굴을 위한 전문가들과

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의 연계 네트워크를 구축하여 사업의 선정 및 발굴에 실질적인 도움을 줄 수 있도 록 하여야 할 것이다. 이렇게 전국적으로 지역특구 지정이 확대되어 나갈 때 궁극 적으로 지역 간 격차도 완화되면서 지역의 글로벌 경쟁력이 강화되고 지역의 특 성화 발전이 이루어질 수 있을 것이다.

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참조

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