‘네트워크·협력·통합시대’ 의
창조적 국토관리를 위한 7대 과제
최영국 | 국토연구원 선임연구위원
국토의 모습과 품격은 국가가 추구하는 발전 모델 에 따라 달라진다. 지금까지 양적 경제성장과 물질 적 풍요를 중심으로 했던 성장형 패러다임(기계론 적 세계관)은 지속가능한 개발, 상호 관계 그리고 삶 의 질을 강조하는 성숙형 패러다임(생태지향적 세계 관)으로 전환되고 있다. 우리 미래는 경쟁을 통한 경 제성장보다는 ‘네트워크, 협력 그리고 통합’이 부각 되는 시대로 전개될 것이다. 경제발전을 뒷받침하여 왔던 국토개발, 이용 및 보전정책은 패러다임 전환 에 대응하여 미래지향적 국토관리의 틀을 만들어가 야 한다. ‘네트워크+협력+통합’시대에 요구되는 국 토 모습과 질을 공유하기 위해 지금까지와는 다른 측면에서 국토관리 방향을 모색하여야 한다.
지역개발사업의 네트워크화를 통한 국토관리
경쟁시대에서 지역개발은 곧 지역 간 전쟁으로 표 현할 만큼 치열하다. 지금까지 무한 경쟁적으로 추 진해오던 국책사업의 지역유치 전쟁은 내 지역에
대규모 사업을 유치하면 부가가치와 세수가 많아 지게 되고 바로 그것이 다른 지역보다 더 발전하는 것이라고 인식하는 데서 비롯된 것으로 지역주의 의 단상이다. 이제 경쟁적 지역발전을 도모하는 시 대를 넘어 다른 지역의 발전이 곧 나의 지역을 발 전시키는 원동력이 되도록 하는 여건 마련이 더 중 요한 시대에 와 있음을 인식해야 할 것이다. 지역개 발사업을 네트워크화하여 지역 간 상생발전을 도 모하는 것이 절실히 필요한 때다.
과거 시장경제 체제에서는 자기만의 기술, 지식, 연구시설, 생산 라인 등을 가지고 경쟁하였지만, 네 트워크 시대에서는 이러한 것을 공유하고 자원을 공동으로 사용하여 리스크를 분담함으로써 지역 간 상호 보완적 관계를 유지하는 데 주력한다. 협 력하여 공생하면서 상품의 품질을 높이고 사용자 에게 전달되는 시간을 줄이기 위해 경쟁하는 시대 가 된 것이다. 어차피 국가에서 추진할 수 있는 사 업의 파이는 국민소득 수준과 국가 재원에 따라 한 정적일 수밖에 없다. 한 곳에 무엇이 가면 내가 잃
국 토 논 단
었다고 생각할 것이 아니라 그것과 내가 가진 무엇 과 협력하고 네트워크화하여 상호 발전할 수 있는 가를 생각해야 한다. 이러한 틀에서 경쟁이 아닌 네 트워크, 협력 그리고 통합적 국토관리의 틀을 구축 하면 최근 사회문제화되고 있는 대형 국책사업 프 로젝트로 인한 지역갈등을 사전에 예방할 수 있는 여건 마련이 가능할 것이다.
이를 위해 지역 간 정보 공유가 가능한 창조적 인 국토관리 체제가 마련되어야 한다. 상생 발전할 수 있는 정책을 공동으로 발굴하고, 가지고 있는 한 정된 재원을 다른 지역의 재원과 연계하는 것이 바 로 창조적 국토관리 모델이다. 협력과 통합을 통한 지역 간 발전 네트워크의 구축은 다른 지역의 그것 (발전전략과 관련된 지역개발사업)을 내 지역이 발 전할 수 있는 동력으로 만들어 주는 ‘구조’ 역할을 하는 것이다.
삶의 질 제고에 우선하는 국토관리
지역발전에 대한 인식을 바꾸기 위해서는 삶의 질 에 우선하는 국토관리 체제로의 전환이 필요하다.
경제발전이 삶의 질 향상과 행복한 국민생활을 가 져오는 데 도움을 주지만 그것이 필수적인 요건은 아니라는 관점에서 국토관리가 추진되어야 한다.
성장일변도에서 벗어나 사회적 복지 서비스 중심 의 국토관리가 이루어져야 한다. 양적 팽창을 불러 왔던 도시개발, 인프라 확충, 토지이용, 주택건설 등에 대한 문제를 짚어 볼 필요가 있다.
물질보다 인본적 가치와 실체적 정서를 기반으 로 한 국토관리는 지금까지의 토지이용과 시설확 충보다 인적 활동을 중심으로 체계 전환을 고려하 도록 한다. 토지이용 범위는 그 유형을 정하고 활동
과 시설을 규제하는 것이 아니라, 인적 활동과 정 보 흐름을 지원하는 것이어야 한다. 인적 활동을 먼 저 생각하는 관리시스템을 구축하는 것이다. 이 경 우 보다 유연한 토지이용 범위 설정이 가능해진다.
개방적, 하의상달, 과정 중시를 통해 정책과 계획이 진행된다. 하나의 중심체계보다는 다중심, 다경로 의 협력과 연계시스템을 형성해야 한다. 계획가는 계획을 작성하는 전문가가 아닌 타협과 갈등의 중 재자 역할을 수행하는 데 익숙해져야 한다.
물리적 여건 개선보다 “정서적” 삶의 질을 높이 기 위한 정책은 내용 못지않게 결정과정을 더 중시 한다. 왜냐하면 과정이란 분야 간 유기적인 네트워 크와 부문 간 협력을 이끌어내는 단계를 제시하는 것이기 때문이다. 정책집행은 이러한 과정에서 협 의된 것을 중심으로 이루어진다. 과정에서 제시된 다양한 견해는 과정의 끝에서 제시된 ‘정책’을 실행 하는 데 좋은 길잡이 역할을 하며 신축적인 시행의 바탕이 된다. 과정에 초점을 두게 되면 이해당사자 간 타협의 내용이 정리되어 추후 분쟁의 소지가 적 어지며, 비록 분쟁이 발생하여도 해결의 단초를 찾 기 용이하다.
한편 삶의 질을 누리고 서로의 문화를 존중하며 자연과 인간이 상호 지속가능한 관계를 형성하려 면 현재의 행정단위에 얽매인 정책추진의 변화가 필요하다. 그러기 위해서는 현재와 같은 행정구역 단위 위주의 지역개발사업 맹점을 진단하고 인접 지역 간 상호 연관성을 지닌 국토관리 체계를 조성 하여야 한다. 자원과 시설의 공유를 통한 이용의 효 율성을 높이는 것이다. 무분별한 시설확충보다는 시설의 유지관리를 위한 행정, 인력 그리고 예산투 입을 높여야 한다.
이와 함께 ‘개발’과 ‘보전’을 분리하여 추진되는
자원을 활용하여 국민 삶의 질 향상을 꾀하고자 하 는 것이며, 보전은 자원을 보전하여 국민 삶의 질 향상을 도모하는 것으로 두 개념은 동일한 목표를 지향한다. 현재처럼 국토정책과 환경정책에서 개 발과 보전을 분리 대응해서는 정책 추진의 성과로 서 삶의 질 향상을 도모하기 어렵다. 이제 국토정책 과 환경정책은 네트워크, 협력 그리고 통합의 관점 에서 함께 나아가야 한다. 그러기 위해서는 무엇보 다 국토정책과 환경정책의 대상을 국토공간과 환 경으로 구분하지 말고 이 두 개념이 조화를 이룰 수 있도록 “국토”를 함께 다루는 정책 추진 및 계획 작성의 틀을 마련하여야 한다.
또한 국토관리에서 지나치게 효율성을 강조하 는 사고에서 탈피하는 것이 필요하다. 국토관리에 서 효율성을 잣대로 진단하고, 계획하고 평가하면 양질의 국토를 형성하는 데에 제약을 갖게 되며, 그 안에서 삶의 질 향상 역시 한계를 노정하여 행복한 국민 생활에 크게 도움을 주지 못할 것이다. 여유로 운 삶을 위한 터전을 위해서는 시간과 공간의 효율 성을 위주로 한 국토관리 틀에서 벗어나야 한다. 효 율성을 강조한 직선적인 것, 빠른 진행, 경제적 이 익의 관점에서 정책을 결정하는 과정, 그리고 생산 성 제고 등에 대한 기존 사고체계와 제도적 구조에 서 탈피해야 한다. 개발프로젝트를 추진함에 있어 짧은 기간에 완성하려는 행정 관행 그리고 자연을 개발의 대상으로만 생각하는 사고의 틀에서 벗어 나는 지혜와 제도적 장치 마련이 요구된다.
미래는 소프트웨어, 컴퓨터 혁명, 인터넷, 이동통신 혁명, 중앙집중적 화석 연료 시대에서 분산적 재생 에너지 미래로의 이동, 생명공학 및 나노 기술의 확 산이 주류를 이루는 수소연료 시대로 진입하게 된 다. 이러한 변화는 우리 인간이 공간과 시간을 인식 하는 방법에 있어서 기본적인 변화를 가져오고 또 요구하고 있다. 이러한 세계관의 변화에 따라 현재 의 ‘제도적 장치’에 대한 수정은 불가피할 것이다.
미래 세계는 새로운 ‘사고체계’와 네트워크에 의하 여 전개될 것이므로 국토관리 체제의 변화는 필연 적이다. 이제 국토관리 시스템은 새로운 기술, 인터 넷, 생명공학 등 시공에 영향을 주는 다양한 분야 의 변화에 대응하기 위한 새로운 접근방식, 새로운 내용을 담을 수 있도록 창조적으로 바뀌어야 한다.
인간의 공간 및 시간의식을 변화시킨 것은 신기 술이다. 역사로 볼 때 신기술이 도래하면 그것으로 인하여 공간을 확대하고 시간을 줄이며 안전을 지 키기 위해 인간의 새로운 감각을 증폭시켜 왔음을 인식해야 한다. 단적인 예가 바로 국가 간 그리고 대륙 간 새로운 시장경제 체제가 구축되고 있는 것 이다. 현대 과학에서 자연을 이해하고 활용하는 새 로운 방법이 등장하면서 지금의 시장경제와 상거 래 무역이 새로운 네트워크 모델로 탈바꿈되고 있 다. 세계화 시대에 따른 인간 의식의 변화와 신기술 을 잘 수용하기 위해 영역 단위의 ‘국가’ 형태가 지 역적, 전 지구적 통치 제도로 서서히 바뀌고 있음을 국토관리시스템에도 적용되도록 해야 한다.
국토관리 변화가 요구되는 대표적인 대상은 바 로 계획수립 체계라 할 수 있다. 행정단위 즉, 시도
또는 시군구 단위를 가로지르는 시공간을 다룰 수 있도록 국토관리 체계가 변화되어야 한다. 도와 도 사이, 또 도시와 도시 사이를 연결하기 위한 (서로 조화를 위한) 계획, 변화하는 시공을 고려한 생활 권 단위의 계획 그리고 유역권 단위의 계획 등이 존 재하여야 한다. 도 계획이나 도시계획의 인접 계획 간 연계와 협력적 관계를 국토관리시스템의 중요 한 대안으로 정립하여야 한다. 또한 평면적 국토관 리는 입체적으로 변화하여야 한다. 지상지하의 관 점이 아니라 현 세대의 잣대로 모든 것을 재단하지 않는 그래서 과거-현재-미래 세대가 연결될 수 있는 새로운 국토관리 틀을 구성하는 것이다. 예를 들면, 용도지역에서 유보지 개념을 도입하여 미래 세대에게 그들이 필요한 용도를 스스로 결정할 수 있도록 ‘미계획적(未計劃的) 공간’을 남겨 놓는 법 제도의 개선이 필요하다.
또 현재 우리가 경험하고 있는 통신혁명을 국토 관리에서 감안하여야 한다. 왜냐하면 새 통신기술 은 지금까지의 1차원적이고 비연속적인 시장원리 의 작동으로는 다가서지 못하기 때문이다. 즉 직선 적이 아니라 사이버 공간을 바탕으로 오랫동안 연 속적으로 진행한다. 사이버 공간을 통해 모든 것이 연결되고 정보가 광속으로 교환되는 시대에는 물 건이 아니라 시간이 가장 귀한 자산이 된다. 따라 서 앞으로의 국토관리는 정보에 대한 접근성, 범위 뿐만 아니라 사람들 사이의 교류 속도가 근본적으 로 달라지는 것을 고려할 필요가 있다. 국토관리의 대상을 물리적 국토공간이나 행정경계로 한정하는 것보다 협력대상, 네트워크 구조 등으로 형성되는 사이버공간으로 확장할 필요가 있다.
이해당사자 간 상호 신뢰를 우선하는 국토관리 시스템
네트워크·협력·통합 시대는 부족한 자원을 채우 기 위해 경쟁하는 것이 인간의 본성이라는 홉스/다 윈식 논리보다 협력이 생존과 발전에 더욱 중요하 다는 혁명적인 발상이 필요하다. 이 같은 창조적 국 토관리 모델이 성공하려면 이해당사자 간 상호 호 혜와 신뢰 형성이 중요한 부분이다. 시장경제에서 자신의 취약점 노출은 경쟁에서 낙오되고 퇴출되 는 것을 의미하지만 네트워크 중심 시대에서는 취 약점 노출이 강점으로 작용할 수 있다. 그것은 공동 이익을 위해 상대를 신뢰하고 협력할 자세가 되어 있는 것으로 간주되기 때문이다. 이때 공식적인 것 이외에 비공식적인 협력도 네트워크 시스템에서는 중요하다. 친밀한 관계에서는 어려운 문제를 보다 용이하게 해결할 가능성이 커진다. 지식과 기술 공 유, 상대의 접근법을 많이 알수록 또 협력이 잘 이 루어질수록 자신들의 아이디어는 더 커질 수 있으 며 성공가능성이 높아진다.
상호 신뢰와 협력적 네트워크로의 국토관리의 전환은 분야 간 의존적인 연결성을 갖도록 하는 것 에서 시작된다. 분야별 접근을 통해 진단하고 대안 을 마련한 후 그것을 종합하는 현재의 국토관리는 분야가 상호 협력하여 의존적 대안을 만들고 주체 별 행동방향을 제시하는 틀로 전환되어야 한다. 거 기에서부터 국민에게 필요한 제도적 개선 및 장치 를 만들면 될 것이다. 소위 각 분야는 다른 분야에 대하여 횡단(橫斷)화하는 것이다. 이때 종단 부분 이 바로 분야별, 주체별 대응방안이 되고 이를 가로 지르는 마지막 가로, 세로의 끝에서는 부처별 해야 할 정책과 제도적 개선방안을 제시할 수 있을 것이 다. 협력적 네트워크의 국토관리에서는 정책 개발 국 토 논 단
여러 개(쌍방향 + 다기화된)의 네트워크를 구축하 고, 항상 네트워크 참여자와 함께 유기적인 의사소 통을 가능케 하는 여건을 조성하여야 한다.
예방원칙에 우선하는 국토관리
우리 사회는 산업혁명 이후 사회를 지배해 왔던 기계론적 세계관에서 생태지향적 세계관으로 전 환되고 있다. 생태지향적 세계관은 시스템적 견해 (system view)에 기반하고 있으며 자연가치와 상 호 관계를 중시한다. 마치 모든 것이 구두끈처럼 상 호 관련되어 있고, 우리를 둘러싼 환경은 통합된 전 체로 이해한다. 자연 자체를 시스템 구조로서 모든 구성요소들이 연관되어 있다고 본다. 우리 사회를 네트워크·협력·통합의 시대로 규정한 연유가 여 기에 있다.
하지만 모든 것이 상호 작용하고 연관되어 있다 는 사고체계에 의한 창조적 국토관리를 정립하기 위해서는 먼저 발상의 전환이 절실히 요구된다. 특 히 국토개발에 있어서 발생한 환경문제를 사후에 해결하려는 기존 사고에서 벗어나기 위한 노력과 함께 새로운 법제도의 틀을 구성하여야 한다. 예를 들면, 국토개발에 따른 자연환경영향은 아무리 과 학적이고 첨단기술을 동원한다 하여도 짧은 시간 내 단정하기는 쉽지 않다. 그래서 새로운 국토관리 에서는 사후처리보다 예방원칙을 강조한다. 국토 관리에서 ‘예방원칙’을 고려하려는 것은 사회가 자 연과의 관계를 보는 인식이 변화한 데에서 비롯된 다. 인간이 자연을 제어할 수 있다는 사고의 변화를 그리고 과학적 탐구와 기술 혁신을 보는 방식의 근
하여 조치를 먼저 고려하려면 그의 진단을 위한 과 정과 발생할 영향을 최소화하는 가이드라인 작성이 필요하다. 예를 들면, 독일의 경우 자연침해조정규정 (Eingriffsregelung: Impact Mitigation Regulation) 에서 개발의 후유증을 사전에 저감하기 위한 조치 를 제도화하여 다루고 있다. 예방의 국토관리를 위 해 우리에게도 국토개발에 따른 경관과 자연영향 을 계획단계에서 다루는 체계를 마련하여야 한다.
그 조치들은 본래 상태의 보호 수준을 감안해야 하 며 보호대상이거나 보통 자연요소에 대하여 차별 없이 적용되어야 한다. 이때 판단기준이 반드시 ‘과 학적 확실성’을 가지고 있지 않다 하더라도 ‘우려의 합당한 근거’로 기준을 삼을 수 있도록 하는 것이 좋다. 그것은 모든 것을 과학적으로 판단하기 어려 운 현실에 대한 고려가 필요하기 때문이다.
지역사회 중심의 국토관리
새로운 패러다임은 첨단 신기술의 혁신과 궤를 같이 한다. 행정구역으로 나뉘었던 계획단위는 하나의 공 간으로 통합된 공동의 무대로 변하고 있다. 시간은 거의 동시성으로 줄어들고 모든 것이 압축되고 가속 화하는 사회로 전환되고 있다. 여기에 적합한 국토관 리는 하나의 답이 아닌 가변적 시나리오에 의한 다 차원적 대안을 보유하는 것이다. 네트워크·협력·
통합시대의 국토관리는 끊임없는 상호작용으로 타 협안을 마련하는 보충성의 원칙이 적용되도록 한다.
이때의 정책은 가장 직접적인 영향을 받는 지역사 회가 중심이 되어 추진하면 더 좋은 결과를 얻을 수 있다. 즉 중앙부처와 지방자치단체의 역할에 대한 재
국 토 논 단
정립이 필요하다. 협력적 네트워크를 위한 국토관리 는 지금보다 지자체 중심으로 추진되도록 계획체계 변화와 법제도의 보완이 이루어져야 한다. 지자체가 중심이 되면 개발확대를 걱정하지만 그러한 부정적 관점보다는 사회적 변화에 보다 잘 적응하여 정책실 현이 보다 강력해질 수 있다는 긍정적 측면을 볼 필 요가 있다. 주민들의 요구와 이해관계도 시간 속에서 동결된 것이 아니고 요구하는 우선순위, 목표 등에 따 라 순응적으로 반응할 수 있기 때문이다.
국토관리가 네트워크화되어 중앙과 지자체 간 협력이 원활하게 되면 그 사이에서 시민사회의 기 능도 강화될 수 있다. 이것은 지금까지 시장자본주 의 관점에서 개인의 사익 추구로 공동선이 증진된 다는 애담스미스의 개념과는 다소 상치된다. 즉 시 민사회는 개인이 다른 사람에게 도움을 주고 더 큰 공동사회의 선(善)을 극대화하여 자신의 복지가 증 진하는 개념에 기초하고 있기 때문이다. 이것은 최 근 글로벌 경제시대가 시나브로 진행됨에 따라 시 민사회의 역할이 더욱 커지는 것에도 기인한다. 시 민사회는 중앙정부나 지자체보다 훨씬 유연하므로 양쪽을 연결해주는 역할을 담당할 수 있다. 어쩌면 이것은 거버넌스(governance) 시대가 되면서 정치 와 시민이 구별되지 않는 사회가 되는 것과 같은 맥 락이라 할 수 있다. 즉 과거에는 특정사안에 대해 정치인, 관료 그리고 시만이 해야 할 일과 영역이 있었지만, 지금은 국민이 살고 있는 현장이 곧 정 치이고 현장에는 주민이 참여하고 있다는 점이다.
인간과 자연의 조화로운 공간 창출을 위한 국토관리
지역 간 협력적 관계 형성, 삶의 질 향상 우선, 새 로운 기술에 의한 시공간 개념 변화 수용, 상호 신
뢰 기반, 예방원칙 중시 등을 위한 국토관리는 결국 인간과 자연의 조화로운 공간창출을 목표로 한다.
바꾸어 말하면 네트워크·협력·통합시대의 국토 관리는 자연과 인간과의 올바른 관계 설정에 바탕 을 두고 있다.
그동안 인간편익 중심의 무분별한 자연이용에 의해 자연의 가치가 상실되고 환경위기를 자초하 였다면 이제 자연을 배려하는 자연개발이 자연생 태계를 유지하는 것일 뿐만 아니라 바로 인간의 삶 의 질 향상에도 연관된다는 측면에서 국토관리가 이루어져야 할 것이다. 이런 점에서 개발과 보전은 하나이지 별개의 것이 아닌 것이다.
네트워크·협력·통합시대의 국토관리에서는 개발과 보전의 초점이 달라져야 삶의 질 향상을 꾀 할 수 있다. 예를 들면, 국토개발을 위해 추진되어 온 지역개발사업은 대개 시설을 확충하는 데 초점 을 두어 왔지만, 앞으로는 시설 설치 이후의 운영관 리에 역점을 두는 개발이 되어야 한다. 마찬가지로 지금까지 국토보전을 위해 보호지역을 지정하는 데 온 힘을 쏟았다면 이제는 지정한 이후 보호지역 의 지속적인 관리에 신경을 써야 보전을 통한 삶의 질 향상과 연결될 수 있다는 의미다. 삶의 질은 단 순히 시설을 설치하고 보호지역의 경계를 설정하는 것에 있는 것이 아니라 시설을 잘 이용할 수 있도록 그리고 보호지역을 잘 보전하고 활용할 수 있도록 해야 담보할 수 있는 것이기 때문이다. 시설과 보호 지역의 관리는 모두 여러 분야의 협력과 연계가 필 요한 부분이므로 이를 효과적으로 추진하도록 하려 면 관련 제도도 이제는 ‘관리’의 측면에서 정비하여 야 한다. 개발과 보전의 새로운 의미 부여와 공동의 목표 지향은 네트워크·협력·통합시대의 창조적 국토관리를 위한 기저가 된다.