공공부문 노사관계 - 공공기관을 중심으로*
노 광 표**
1)
Ⅰ . 머리말
2016년도 노사관계의 특징 중 하나로 공공부문의 갈등 심화와 철도노조의 장기 파업을 꼽을 수 있다. 공공부문노동조합들은 정부의 성과연봉제 전면 확대 정책에 반발하여 파업 등 총력투 쟁으로 맞섰고, 그 선두에 철도노조의 장기 파업이 진행되었다. 공공부문 노사관계의 갈등이 어느 해보다 심화된 원인은 정부가 공공부문을 민간부문 노사관계의 모범 사례(best practice)로 만들고자 했기 때문이다. 정부는 노사관계의 경쟁력 향상을 위해서는 경직적인 보수체계 개편 이 필요하다고 판단하고, 그 주된 방향을 연공형 임금체계와 고용안정성을 뿌리로 하는 대기업 과 공공부문의 내부노동시장 개혁에 두었다.
이에 따라 정부는 공공기관의 성과연봉제 도입을 연초부터 강력하게 추진하였고, 노동조합 은 저항 전략으로 맞섰다. 노사 자율적으로 성과연봉제를 도입한 공공기관들도 있었으나 약 48개 기관은 노조의 동의 없이 이사회를 통해 도입하였다. 이에 따라 임금체계 개편을 둘러싼 불법 논란 등이 발생하였고, 노사갈등은 수면 아래에 잠복되어 있는 상태이다.
이 글은 2016년 공공부문노사관계1)의 특징 및 전개 양상을 살펴보고자 한다. 글의 순서는 다음과 같다. 먼저 제Ⅱ장에서는 공공기관노사관계의 이해를 위해 노사 주체의 특징을 변화 내용을 중심으로 정리한다. 제Ⅲ장은 정부의 성과연봉제 전면 확대 조치와 이에 대한 노동조 합의 대응을 살펴본다. 2차 정상화 정책의 핵심인 ‘성과연봉제 전면 확대와 공정 인사 지침’의 내용과 이를 둘러싼 노정의 입장 및 갈등 전개 양상을 정리한다. 마지막으로 제Ⅳ장에서는 2016년 공공부문노사관계의 특징을 요약하고, 2017년을 전망한다.
* 이 글은 고용노동부 학술연구용역사업의 일환으로 수행한 2016년도 노사관계 실태분석 및 평가 보고서의 일부를 정리한 것이다.
** 한국노동사회연구소 소장([email protected]).
1) 공공부문은 크게 교원, 공무원, 공공기관 등 3부분으로 구분되는데, 이 글의 주된 대상은 공공기관이다.
Ⅱ . 공공기관노사관계의 이해
1. 공공기관의 개요
가. 정의 및 분류
공공기관이란 정부의 투자출자 또는 정부의 재정지원 등으로 설립, 운영되는 기관으로서 ｢공 공기관 운영에 관한 법률(이하 공운법)｣ 제4조 제1항 각호의 요건에 해당하여 기획재정부장관 이 지정한 기관을 의미한다. 2016년 1월에 지정된 공공기관은 323개로 2015년에 비해 7개 증가 하였다. 그런데 2016년 1월 지정된 공공기관 중 4개 기관이 2개 기관으로 통합하여 2016년 7월 현재 공공기관의 수는 321개이며, 그 구성은 공기업 30개(시장형 14개, 준시장형 16개), 준정부 기관 89개(기금관리형 16개, 위탁집행형 73개), 기타공공기관 202개이다. 공공기관의 수는 2007 년 298개였고, 2008년 이후 변화가 없다가 최근 4년간(2013∼16) 꾸준한 증가세를 보이고 있다.
나. 인력 현황
2015년 기준 공공기관의 임직원 총수는 직제상 정원 기준으로 287,046명이고 현원 기준으로 273,481명이다. 이는 국가 행정공무원 정원(약 62만 5천여 명)의 45.9%에 육박하는 규모이다.
유형별 인원을 보면 공기업 103,565명(시장형 53,315명, 준시장형 50,250명), 준정부기관 79,341 명(위탁집행형 59,090명, 기금관리형 20,251명), 기타공공기관 104,140명이다. 2014년과 비교해 보면 임직원 수는 6,270명 증가하였는데, 그 중 4,697명은 기타공공기관에서 증가하였다.
<표 1> 공공부문 비정규직 현황
총인원 직접고용
정규직 비정규직 파견용역
합 계 1,839,818 1,522,960 (82.8%) 201,383 (10.9%) 115,475 ( 6.3%) 중앙행정기관 306,267 286,130 (93.4%) 13,423 ( 4.4%) 6,714 ( 2.2%) 지방자치단체 399,495 342,076 (85.6%) 47,780 (12.0%) 9,639 ( 2.4%) 공공기관 415,321 305,653 (73.6%) 40,295 ( 9.7%) 69,373 (16.7%) 지방공기업 66,581 51,563 (77.4%) 9,150 (13.7%) 5,868 ( 8.8%) 교육기관 652,154 537,538 (82.4%) 90,735 (13.9%) 23,881 ( 3.7%)
한편 공공부문 비정규직 현황은 <표 1>과 같다. 비정규직 총수는 316,858명이고, 이 중 직접 고용 비정규직은 201,383명이고 파견용역은 115,475명이다. 직접고용 비정규직의 비율은 교육 기관이 13.9%로 가장 높고, 중앙행정기관이 4.4%로 가장 낮다. 반면에 파견용역의 비율은 공공 기관이 16.7%, 지방공기업 8.8% 순으로 높다.
다. 자산, 부채 현황
공공기관의 과다 부채는 공공기관 정상화 정책의 출발점이었다. 2013년 말부터 시작된 정부 의 부채관리 강화로, 공공기관의 재무구조는 개선되는 모습을 보이고 있다. 최근 5년간 자산, 부채 및 자본의 증감 추이를 보면 부채는 감소하는 추세이며, 자산과 자본은 확대되는 추세이 다. 2015년 공공기관의 부채 규모는 총 503.3조 원으로 2014년의 519.7조 원 대비 16.4조 원이 감소하였다. 부채 규모의 감소는 공기업(전년 대비 3.2% 감소)과 준정부기관(전년대비 3.5% 감 소)의 부채가 감소한 데 기인한다. 반면 기타공공기관의 부채는 전년대비 18.5% 상승하였다.
자산은 전년대비 3.7조 원 증가한 781.8조 원을 기록하였다. 자본은 공공기관의 영업 이익 증가, 비핵심 자산매각 등으로 2011년 이후 꾸준히 상승하여 전년대비 18.1조 원 증가한 276.5조 원 을 기록하였다.
2. 공공부문 노사 현황
우리나라는 공공부문 사용자 조직(사용자단체)이 별도로 존재하지 않는다. 유럽의 많은 국 가들이 공공부문 종사자들의 임금 및 근로조건을 조율하기 위해 정부(중앙․자치단체)가 직접 단체교섭에 나서거나 사용자단체를 별도로 구성하고 있으나 우리나라의 단체교섭은 공공기관 별로 진행된다. 기획재정부가 공공기관 운영 및 관리에 대한 권한을 갖고 있지만 단체교섭의 당사자로서 나서지 않고 있다.
그러므로 여기에서는 공공부문노동조합의 현황을 ‘교원, 일반직공무원, 공공기관’ 등 세 부 분으로 나누어 살펴본다. 먼저 교원노조는 1개의 연합단체와 3개의 전국단위노조 및 6개의 시 도단위노조 등 10개의 노동조합이 존재한다. 가장 대표적인 교원노조는 전국교직원노동조합 (이하 전교조)이다. 전교조 외의 노조는 한국교원노동조합(5,857명), 자유교원조합(568명), 대한 민국교원조합(389명) 등이다. 2015년 말 현재 교원의 노조조직률은 14.6%로, 가입 대상 교원 수 41만 4,000명 중 6만 284명이 가입되어 있다. 교원노조 합법화 초기 약 30% 수준이었던 노 조조직률이 20% 아래로 곤두박질한 것은, 전교조 조합원 수 감소와 연동된 것이다. 전교조의 조합원 수는 합법화 초기에 5만 명으로 급증한 후, 2003년 9만 3,860명까지 확대되었다가 매년
감소하여, 2014년 말 현재 5만 3,470명이다. 전교조 조합원 수는 조합원이 가장 많았던 2003년 과 비교하면 약 4만 390명 감소했다. 전교조는 정부가 해직자의 노조 가입을 이유로 법적인 노동조합의 권리를 인정하지 않아 법외노조 상태에 있다. 전교조는 ‘법외노조가 되면 노동조합 법에 보장된 권리를 보장받을 수는 없지만 그렇다고 노조 자격 자체가 없어지는 것은 아니며 헌법이 보장하는 단결권과 단체교섭권은 여전히 갖고 있다’는 입장이지만, 정부는 ‘법외노조는 판례나 학설에서나 거론되는 개념으로 실정법상 근거가 없다’고 주장한다.
다음으로 공무원노조 조직 현황이다. 일반직공무원들은 2005년 공무원노조법 제정 및 2006 년 1월 법 시행으로 노동기본권을 확보하였다. 공무원노조는 2015년 말 현재 총 144개의 노조 가 설립되어 있으며, 노조 가입대상 공무원 30만 1,000여 명 중 64.1%에 해당하는 총 19만 2,831명이 가입한 높은 조직률을 보이고 있다. 공무원노조의 노조조직률은 2008년 72.1%까지 상승하였으나 정부의 전공노에 대한 법외노조 통보 이후 60% 수준으로 떨어졌다.
마지막으로 공공기관노동조합은 크게 중앙정부의 공공기관노조와 지자체의 지방공기업노 조 그리고 비정규직노동조합으로 구성되어 있다. 공공기관노조로 포괄된 조합원의 총수는 약 30만 명으로 파악된다. 2016년 1월 기준 468개 공공기관(｢공공기관의 운영에 관한 법률｣에 따 른 중앙공공기관 및 지방공기업 기준) 중 325개 기관에 노조가 설립되어 있으며, 조합원 수는 22만 8,128명으로 노조 가입률은 68.7%에 이른다. 지방공기업을 뺀 공공기관의 노조조직률은 2016년 1월 기준으로 약 67.4%이다. 323개 공공기관 중 노조가 설립되어 있는 곳은 233개, 노조 수는 297개, 조합원 수는 19만 38명이다. 323개 기관 중 약 72%에 해당하는 기관에 노조가 설 립되어 있다. 공공기관노동조합의 상급단체별 현황을 보면 한국노총이 43.9%로 8만 3,428명이 고, 민주노총 소속이 43.5%로 8만 2,388명이다. 복수노조 허용 이후 상급단체가 없는 미가맹 공공기관노조들이 12.7%인 2만 4,222명을 차지하고 있다.
<표 2> 공공기관노동조합 현황
기관 수 근로자 수 유노조기관 수 조합원 수 노조조직률
전 체 468 332,155 325 228,128 68.7%
중앙공공기관 323 281,775 233 190,038 67.4%
지방공기업 145 50,380 92 38,090 75.6%
주 : 중앙공공기관은 2016. 1. 1 알리오 기준, 지방공기업은 2016. 1. 1 크린아이 기준(재구성).
Ⅲ . 공공기관 2차 정상화 조치와 노동조합의 대응
박근혜 정부는 최대 업적 중 하나로 공공부문 개혁을 꼽는다. 2013년 공공기관의 방만경영 해소, 2014∼15년 공무원연금개혁, 2015년 공공기관 임금피크제 전면 도입에 연이어 2016년에 는 성과연봉제 및 핵심기능 강화를 위한 기능조정을 강력하게 추진하고 있다. 현 정부의 공공 부문 정책은 2013년 8월부터 본격화되었는데, ‘비정상의 정상화’를 구호로 제시하면서 이의 해 결을 핵심 국정과제 중 하나로 설정하였다. 공공기관 개혁은 크게 세 시기로 구분해 볼 수 있 다. (Ⅰ) 시기는 2013년 7월 8일 발표된 합리화대책부터 ‘공공기관의 부채비율 축소와 방만경영 해소’를 위한 제반 조치가 추진된 시기, (Ⅱ) 시기는 2015년 1월 16일 발표된 ｢2단계 공공기관 정상화 추진방향｣을 통해 ‘효율성․생산성 제고’를 키워드로 하여 공공기관의 기능 재편과 성 과중심의 운영을 핵심으로 한다. (Ⅲ) 시기는 올해 공공부문노사관계의 최대 갈등 사안이었던
｢성과연봉제｣ 전면 확대 시기였다. 이 글에서는 정부의 성과연봉제 전면 확대의 내용과 이에 대한 공공기관노동조합들의 대응을 정리한다.
1. 정부의 성과연봉제 권고안
정부는 지난 2년 동안 추진한 공공기관 정상화 조치가 큰 성과를 이루었다고 자평하고, 이제 공공․노동부문 개혁에 공공기관이 선도적 역할을 해야 할 때라며 그 방안으로 ‘성과 중심 조 직문화 구축과 성과연봉제 확대’를 제시하였다. 정부가 공공기관에 성과연봉제를 확대 도입하 려고 했던 이유는 공공기관의 경쟁력 강화와 민간부문에 대한 공공기관의 선도 기능에 있었다.
기재부장관의 다음 주장은 이를 잘 표현하고 있다. “성과연봉제는 연공서열이 아니라 업무 성 과에 따라 보상이 뒤따르도록 하는 것으로 공공부문의 핵심 개혁과제 중 하나이다. 2010년부터 간부직 성과연봉제 도입, 기능조정 등 다양한 방안을 강구하고 있지만 여전히 공공기관의 생산 성은 민간기업의 70～80% 수준에 머물고 있다. 공공기관은 내부경쟁이 부족하고, 조직․보수 체계는 동기유발 기능을 제대로 하지 못하고 있다. 이에 따라 현재 간부직에 대해 적용하고 있는 성과연봉제를 비간부직으로 확대하여 일하는 분위기를 뒷받침하고자 한다.”
정부는 2016년 1월 28일 ｢공공기관 성과연봉제 권고안｣을 발표하였는데, 그 내용은 2010년 6월에 도입한 간부직 성과연봉제를 비간부직까지 확대하는 것이었다. 권고안에 의하면, 성과 연봉제 확대 목적을 “경쟁 부재로 인한 비효율, 근무연수와 자동승급에 따른 인건비 부담 완화 를 통해 현재의 성과연봉제를 비간부직까지 확대함으로써 공공기관의 일하는 분위기를 강화
하는 것”에 두고 있다.
<표 3>의 ｢공공기관 성과연봉제 권고안｣을 보면 첫째, 적용 대상을 기존 간부급(통상 1∼2 급)에서 최하위직급을 제외한 비간부직(4급 이상)까지 확대하였다. 둘째, 고(高)성과자와 저(低) 성과자의 기본연봉 인상률 차이를 기존 2%(±1%)에서 평균 3%(±1.5%)로 확대하도록 하고 직급 간에는 기관별 노사협의를 통해 정하도록 하였다. 셋째, 성과연봉의 경우 3급까지는 성과연봉 비중을 20%(준정부)~30%(공기업), 차등 폭을 2배로 적용하였으며, 차하위직급(4급)에 대해서 는 잔여 근무연수, 직무의 난이도 등을 고려하여 비누적방식인 성과연봉만을 차등 적용하도록 하였다. 또한 성과연봉제의 조기 도입을 위해 정부는 4월 말 도입 시 기본월봉의 50%(준정부기 관 20%), 5월 말 도입 시 기본월봉의 25%(준정부기관 10%)의 추가성과급 지급을 약속했다.
<표 3> 정부의 성과연봉제 주요 개편 방안
현 행 개 편
적용 대상 ○간부직(2급 이상, 7%) ○ 4급 이상(70%)
기본연봉 차등 ○ 2%(±1%)
○ 1∼3급:평균 3%(±1.5%) * 예: 1급 4%, 2급 3%, 3급 2%
○ 4급:미적용
성과연봉 비중 ○ 20(준정부)∼30%(공기업) ○ 1∼3급: 20(준정부)∼30%(공기업)
○ 4급: 15(준정부)∼20%(공기업)
차등 ○ 2배 ○ 1∼4급: 2배
자료 : 기획재정부(2016. 1. 28) 보도자료.
위 내용을 보다 구체적으로 살펴보자. 우선, 정부는 성과연봉제의 확대시행을 통해 성과연봉 제 확산으로 조직문화의 변화와 생산성 제고를 기대할 수 있다고 제시하였다. 성과연봉제의 적용 대상을 기존의 2급 이상 간부직에서 최하위직급 및 기능직 등을 제외한 전 직원(통상 5직 급 체계하에서 4직급 이상 직원을 의미)으로 확대하였다. 아울러 [그림 1]과 같이 성과연봉제의 구조는 원칙적으로 기본연봉, 성과연봉, 기타 수당으로 단순화하도록 권고하고 있는데, 이는 종전의 기본급, 고정적․일률적으로 지급되던 각종 수당 등은 원칙적으로 기본연봉으로 통폐 합하고, 성과상여금(경영평가 성과급 포함) 등 평가결과에 따라 개인별 차등 지급되는 성격의 임금은 성과연봉으로 구성하며, 연차휴가보상금, 연장근로수당 등 일률적으로 지급되지 않는 법정수당 등은 기타수당으로 구성하도록 하였다.
기본연봉을 보면, 기본연봉의 조정 방식은 전년도 기본연봉에 총인건비 인상률을 감안한 개 인별 기본연봉 인상률을 반영하여 당해 연도 기본연봉을 산정하는데, 개인별 기본연봉 인상률 은 근무실적, 업무수행능력, 태도 등을 객관적․합리적으로 평가하여 결정하며, 한번 인상된 기본 연봉은 다음 연도 이후에도 지속적으로 영향을 미치도록 “누적방식”으로 운영하도록 하
[그림 1] 연봉제 구조 설계
호봉제
월급여 상여금
급여성
복리후생비 경평성과급 법정수당 본봉 직급
수당
책임자 수당
업무 수당
정 기 상여금
직 무 상여금
⇓
성과 연봉제
기본연봉 성과연봉 기타수당
(법정수당)
기본급여 직무급 내부평가급 경평성과급
자료 : 기획재정부(2016).
였다. 기본연봉의 인상률 차등은 상하위 등급자 간 기본연봉 인상률의 차등 폭을 평균 3%p(±1.5%) 이상이 되도록 운영하는데, 이때 차등 폭(3%p)은 직급별(차하위 직급 제외) 기본연 봉 인상률 차등 폭을 단순 평균하여 산정하도록 하였으며, 직급별 차등 폭은 기관 특성에 따라 자율적으로 운영할 수 있으나 특정 직급의 기본연봉 인상률 차등 폭이 최소 1%p(±0.5%) 이상 되도록 하였다. 기본연봉에 대한 평가등급은 <표 4>에서 보듯이, 각 직급 내의 평가등급별 인 원배분비율 및 등급별 기본연봉 인상률 등은 기관 여건을 고려하여 자율적으로 결정하도록 하 였다. 다만, 평가등급 수는 5개 이상으로 하고, 등급별 인원비율은 특정등급 인원이 전체의 50%를 초과하지 않도록 하되, 최소 10% 이상 되는 정규분포의 형태로 설계하도록 하였다. 그 리고 인상률은 총인건비 인상률 등을 감안하여 최하 등급자의 기본연봉이 감소하지 않는 범위 내에서 조정하여 운영이 가능하도록 하였다.
<표 4> 기본연봉 인상률 결정방법 예시(α : 기준인상률)
평가등급 S A B C D
인원비율 10% 20% 40% 20% 10%
인 상 률 α+1.50% α+0.75% α α-0.75% α-1.50%
자료 : 기획재정부(2016).
성과연봉을 보면, 우선 성과연봉의 비중은 총연봉 대비 공기업은 30% 이상, 준정부기관은 20% 이상이 되도록 설계하되, 차하위 직급 직원의 성과연봉 비중은 공기업은 20%, 준정부기관 은 15%로 축소 운영이 가능하도록 하였다. 그리고 성과연봉의 차등 폭은 평가에 따라 개인․
집단의 성과(업적)가 합리적으로 연동되도록 최고-최저 등급자 간 성과연봉 차등 폭을 최소 2 배 이상으로 설정하되, 차등 등급 수는 5개 이상으로 하고, 등급별 인원(부서) 비율은 특정등급 인원이 전체의 50%를 초과하지 않고 최소 10% 이상이 되도록 정규분포의 형태로 설계하도록 하였다. 그리고 성과연봉은 기본연봉과는 달리 평가결과가 당해 연도에만 영향을 미치는 “비
누적식(패자부활식)”으로 운영하도록 하였다.
한편 정부는 2016년 3월 18일 ｢공기업․준정부기관 직원 역량 및 성과향상 지원 권고안｣을 발표하였다. 권고안은 공정인사 지침(1.22일)과 연계한 공기업․준정부기관의 직원 역량 및 성 과향상 지원 방안으로 성과부진자의 관리․퇴출의 목적보다는 교육, 배치전환 등 적응 기회 제 공을 통한 개인과 조직의 성과제고를 위해 추진한다고 목적을 밝히고 있다. 권고안은 저성과자 에 대한 관리방안을 [그림 2]와 같이 제시하고 있다. 권고안은 대상자 선정 시 ‘강제할당 방식의 상대평가를 통한 대상자 선정은 판례상 부당해고로 간주될 가능성이 높다’고 지적하면서 ‘상대 평가 방식을 채택하면서도 임의분포 형태 등 절대평가 방식을 보완하는 경우 평가의 합리성을 인정’받을 수 있다고 제시하고 있다. 이의 시행을 위해 정부는 공공기관에 2016년 중 취업규칙 (인사규정 등), 단체협약 개정 등을 통해 직권면직 등이 포함된 역량 및 성과향상 지원을 위한 제도 구비를 요구하였다. 이에 따르면 “규정 마련시 직원들과 충분한 대화와 논의를 통해 기관 의 실정에 적합한 규정을 마련한다. 특히 직위해제 및 직권면직 등의 근거규정이 없는 기관은 취업규칙 등을 개정하여 근거조항을 마련한다. 기타 업무능력 결여․근무성적 부진자의 직권면 직 등 관련 기준과 절차, 판례 해석은 정부 공정인사 지침(1.22일)을 따른다”고 하였다.
동 지침에 대해 정부는 대상자에 대한 퇴출 방안이 아니라고 주장하고 있지만, 애매한 선정 기준 도입으로 개인평가와 상대평가를 통해 퇴출대상자를 선정하는 공정인사 지침과 동일하 다는 점에서 공공기관노조들은 저성과자 퇴출제도라 주장한다.
[그림 2] 3단계 관리방안 도입(예시)
1단계
(대상자) 1회 선정자
ㅇ 경고장 발송
ㅇ 현직무 수행 + 역량개발 교육 프로그램 병행
↓
2단계
(대상자) 2회 연속 선정자
ㅇ 배치전환 등
ㅇ 역량개발 교육 프로그램 확대 병행
↓
3단계
(대상자) 3회 연속 선정자
ㅇ 직위 해제
ㅇ 역량개발 교육 프로그램만 수행
자료 : 공기업․준정부기관 직원 역량 및 성과향상 지원 권고안(2016).
2. 공공기관노조의 대응
가. 권고안 발표에서 4.13 총선까지
2016년 공공부문노조의 투쟁은 정부의 ｢공공기관 성과연봉제 권고안(1월 28일)｣이 발표되면 서 시작되었다. 성과연봉제 확대 도입은 정부의 예고된 정책이었지만, 대상 기관을 120개로 늘 리고, 적용 대상자를 70%로 확대하는 정부의 권고안은 노동조합의 예상을 뛰어넘는 것이었다.
또한 성과연봉제가 퇴출제와 연계될 수 있다는 불안감은 ‘고용안정’을 특징으로 하는 공공부 문노동조합의 반발을 불러왔다. 공공부문노조들은 성과연봉제 반대 투쟁에 나섰는데, 그 주체 는 양대노총 소속 공공기관 산별노조(연맹)들이었다. 이들은 2016년 1월 28일, 공공기관을 노 동개악지침 시험대로 만드는 성과연봉제, 퇴출제 결정 중단하라!는 성명서를 발표하면서 2015년 하반기에 활동이 느슨해졌던 ｢양대노총 공공부문 노동조합 공동투쟁본부｣ 재건에 나 섰다. 성명서를 통해 성과연봉제에 대한 강한 반대 입장을 표명하였다.2)
공공기관노조들의 대응은 2014∼15년과는 사뭇 달랐다. 노동조합이 더 이상 밀려서는 안 된 다는 현장 조합원들의 여론이 강하였고, 한번 싸워 보자는 목소리가 지배적이었다. 노조 간부 들도 더 이상 투쟁을 외면할 수 없는 상황이었다. 먼저 정부의 성과연봉제 도입을 저지하기 위해서는 4.13 총선에서 정부여당을 심판해야 한다는 목소리가 커졌다. 공공기관노동조합들은 총선에서 집권여당 심판과 함께 단체교섭권 위임전술을 통해 노조 간 공동 대응의 기초를 다 졌다. 노조들이 교섭권을 상급단체에 위임했던 이유는 과거 노동조합 투쟁이 경영평가 앞에서 각개격파 당했던 오류를 반복하지 않기 위함이었다. 공공운수노조의 경우 산별전환으로 교섭 권이 중앙으로 집중되어 있는 사업장을 포함하여 2016년 6월 30일 현재 101개 기관 6만 6,871 명의 조합원 가운데 79개 6만 2,725명(조합원 수 기준 93.8%, 기관 수 기준 86.8%)의 교섭권이 위임되었다. 교섭권을 위임한 단위노조는 철도, 건보, 공항, 지역난방, 철도공단, 조폐, 강원랜 드, 공공연구노조, 한국전력기술노조 등이었다.
정부는 공공기관노동조합들의 반발과 저항의 강도가 높아지자 3월 17일 47개 기관을 성과연 봉제 도입 선도기관으로 지정하였다. 선도기관은 공기업 중에서는 한국석유공사, 조폐공사, 관 광공사, 방송광고진흥공사 등 11곳이 지정되었고, 준정부기관은 농어촌공사, 건강보험심사평
2) 공공기관 노동자들은 정부가 일방적으로 추진하는 성과연봉제, 퇴출제가 엄청난 부작용을 불러올 것이라며 반대해 왔다. 공공성과 안전이 최우선이 되어야 할 공공부문에서 정권의 낙하산으로 내려온 관리자들이 성과 평가라는 무기로 경쟁을 강요할 경우, 공공기관은 그 존재 이유조차 사라질 것이다. 가장 먼저 성과급 30%
이상을 강요하는 공세가 시작된 금융기관에서는 서민생활의 안정보다 과도한 수익성을 추구하게 된다. 전 력․가스․철도․지하철 등 공기업에서 국민 안전은 뒷전이 된다. 사회보험기관에서는 본연의 임무인 사회 복지보다는 보험료 쥐어짜기가 우선이 된다. 공공병원에서는 생명과 건강이 아니라 돈벌이가 우선이 된다.
가원, 국립공원공단, 대한무역투자진흥공사(KOTRA) 등 36곳이었다. 도입시한을 정해 추가 인 센티브를 지급하고 권고안에 따르지 않을 경우 경영평가 불이익과 임금동결 조치를 취하겠다 고, 공공기관 노사를 압박하였다.
나. 여소야대 정국과 성과연봉제 도입 법 위반 논란
4.13 총선은 야당이 분열된 상황에서 치러졌으나 그 결과는 예상을 깨고 여소야대(與小野大) 로 판가름 났다. 총선 결과는 정부여당의 정국 주도권과 정책 추진의 동력 약화를 의미하였다.
반면 공공기관노조들은 성과연봉제를 비롯한 노동개혁에 대한 심판이 총선을 통해 이루어졌 다며 노동개혁의 중단을 요구하였다. 총선 결과는 공공기관노동조합들의 자신감을 회복하는 큰 요인으로 작용하였다. 하지만 정부도 선거 결과에 괘념치 않고 국정과제를 흔들림 없이 추 진할 것임을 분명히 했다. 공공․금융․노동․교육 분야 등 ‘4대 개혁’은 국가경쟁력 강화와 경제 활성화를 위해 더 이상 미룰 수 없는 과제라는 점을 분명히 하였다. 이후 공공기관 노사의 갈등은 노정 갈등으로 비화되었다.
4월 19일에는 선도기관으로 지정된 노조와 공공운수노조 등 5개 연맹이 간담회를 열어 다음 과 같이 공동대응을 결정하였다. △양대 노총 공공부문 산별의 공동대책기구(공대위) 재구성을 지지하며, 평가군(혹은 기관유형별) 대표자회의를 공기업부터 추진할 것, △공대위 복원시, 연 대기구의 활동 목적을 공공부문 사회공공성 강화, 좋은 일자리 확대 등 대안 요구를 전면에 제시할 것, △ 대국회 의정사업이 중요하다는 점을 확인하고, 적극 대응할 것 등을 요청했다.
각 단위노조들은 선도기관노조의 공동 성명서를 제안된 문안대로 채택했다. 공동성명서에서
“공공부문 산별 대표자들은, 산하 조직이 성과연봉제를 수용하지 않고 공동투쟁에 함께하도록 모든 노력을 다해 조직할 것을 약속했다. 끝까지 전체 공공기관노조의 투쟁 전선이 유지되도록 책임지기로 했다. 지난해 정부의 탄압으로 후퇴했던 과정에 대한 반성 속에, 다음 달 초 공공부 문 노동자들의 공동대응기구 복원을 추진하기로 했다. 새롭게 구성되는 공동대응 기구는 총선 결과 민심을 받아 안아, 공공기관 망치는 성과연봉제가 아니라 좋은 일자리 확대와 생명안전 공공서비스 확대를 위한 대안을 제시할 것이다.”라고 결의하였다.3)
이후 공공기관노조들은 정부의 압박에 맞서기 위해 대표자들의 기획재정부 앞 1인 시위와 철야농성으로 맞섰다. 4월 25일부터 시작된 공공기관 대표자들의 노숙투쟁은 정부가 제시한 성과연봉제 도입 1차 마감 시한인 4월 말까지 같이 버텨 보자는 소박한 요구에서 시작되었다.
그런데 기관별로 노조에 대한 압박이 강화되자 대표자들은 4월 29일 저녁 노숙현장에서 긴급 대표자회의를 통해 ‘잠적 투쟁’을 결정하고 전원 휴대폰을 끄고 모처로 이동하여 투쟁을 지속
3) 성과연봉제 퇴출제 강요 분쇄를 위한 양대노총 공공부문 산별대표자 공동 성명(2016년 4월 19일).
하였다. 이후 공공기관노조 위원장들의 노숙투쟁은 7월 1일까지 68일 동안 지속되었다.
정부는 노조의 반대가 완강할 뿐 아니라 단체교섭을 통한 노사 합의가 가능하지 않다고 판 단하고 이사회를 통한 성과연봉제 전면 확대 도입이라는 우회로를 선택하였다. 정부가 법적 논란이 발생할 것을 알고 있었음에도 이사회 통과를 밀어붙였던 이유는 공공기관노동조합들 의 교섭 지연 전략에 맞설 마땅한 방법이 없었기 때문이다. 이에 따라 고용노동부는 2016년 1월 22일 발표한 ｢취업규칙 해석 및 운영 지침｣에 근거하여 노조가 임금체계 개편을 무조건 반대하는 것은 동의권 남용이라며 “기업 실정에 맞게 구체적인 해법과 보완방안을 고민해야 한다. 일부 공공기관에서 노조 동의 없이 성과연봉제를 도입한 것은 불법이 아니다.”라고 하여 사실상의 합법이라는 유권해석을 내렸다. 정부는 이런 유권해석을 5월 20일 열린 ‘공공기관 성과연봉제 추진상황 4차 점검회의’에서 다시 한 번 확인하였다. 이후 공공기관 경영진들은 노조와의 합의가 쉽지 않고, 정부의 마감 시한에 몰리면서 이사회를 통한 성과연봉제 도입을 추진하였다. 이에 따라 2016년 5월 20일 기준으로 성과연봉제 도입 기관은 한국전력, 마사회 등 총 59곳으로 대상기관의 49.1%에 그쳤으나, 5월 말에는 120개 공공기관 중 114개 기관 (95.0%)이 성과연봉제 도입을 마무리하였다.
그런데 노동조합과 합의 없이 이사회를 통해 성과연봉제를 도입한 약 50개 기관에서는 법 위반 논란이 제기되고 있다. 양대 노총 공대위의 주장에 따르면 정부가 성과연봉제 확대 도입 을 마무리했다고 밝힌 114개(공기업 30곳․준정부기관 84곳) 공공기관의 42.1%인 48개 기관이 노사합의 없이 이사회 의결만으로 취업규칙을 변경한 것으로 확인됐다고 주장하였다(표 5 참 조). 노사합의 없이 성과연봉제를 도입한 해당 기관 경영진은 근로기준법 94조를 위반했다는 논란이 제기되고 있다.
이런 공공기관 경영진들의 법 위반 논란은 더불어민주당의 ｢공공․금융부문 성과연봉제 관 련 불법․인권유린 실태에 대한 진상조사단 조사결과｣ 보고서에서도 확인된다.4) 대표적인 불 법 논란 사례는 다음과 같다. ○○발전은 관리자들이 성과연봉제 확대 동의서를 받으며 협박과 폭언은 물론 군 입대한 직원들까지 찾아가 동의서 징구를 시도한 사실이 밝혀지면서 인권유린 논란이 제기되었다. 또한 A기관의 경우 직원 동의서 징구 과정에서 부서별 할당을 부여하거나, 찬․반 여부를 인사평가에 반영하겠다는 부당한 지시를 내렸다. 그럼에도 직원들의 동의가 저 조하자 적게는 세 번에서 많게는 열한 번이나 상급자에 의한 면담이 강제되는 등 강압적인 동 의서 징구가 있었다. □□병원의 경우 공단 행정지원실장은 휴일에 노조 지부장 자택을 찾아가 5시간에 걸쳐 초인종을 누르며 성과연봉제 합의를 요구했다.
4) 보다 자세한 내용은 ｢공공․금융부문 성과연봉제 관련 불법․인권유린 실태에 대한 더불어민주당 진상조사 단 조사결과 보고서｣(2016. 6)를 참조.
<표 5> 노사합의 없이 성과연봉제를 도입한 공공기관
석유공사, 광물자원공사, 서부발전, 중부발전, 인천국제공항공사, 도로공사, 수자원공사, 부산항만공사, 여수광 양항만공사, 주택도시보증공사, 한국토지주택공사,고용정보원, 근로복지공단, 산업안전보건공단, 산업인력공 단, 장애인고용공단, 관광공사, 조폐공사, 지역난방공사, 철도공사, 가스공사, 공항공사, 교육학술정보원, 사학연 금, 콘텐츠진흥원, 가스안전공사, 건강보험공단, 국민연금공단, 철도시설공단, 국토정보공사, 중소기업진흥공단, 소비자원, 청소년활동진흥원, 원자력안전기술원, 인터넷진흥원, 정보통신산업진흥원, 건강보험심사평가원, 남 동발전, 남부발전, 한국수력원자력, 국민체육진흥공단, 영화진흥위원회, 에너지공단, 전기안전공사, 기술신용보 증기금, 신용보증기금, 자산관리공사, 승강기안전공단
주 : 노사합의 없이 도입한 기관이 53개 기관이었으나, 추후 노사합의한 기관(주택금융공사, 축산물안전관리인증원, 한 국환경공단, 문화예술위원회)과 기관통합(승강기안전기술원‧승강기안전관리원→승강기안전공단) 등으로 48개소로 감소.
자료 : 기획재정부.
여소야대라는 정치 환경을 활용하여 공공기관노조들은 야당 국회의원들과 빈번한 정책간담 회, 토론회 등을 통해 성과연봉제의 부당성을 사회적으로 공론화하는 데 집중했다. 상반기에 진행된 행사 중 가장 규모가 큰 토론회는 국제공공노련 한국가맹조직협의회(PSI-KC)가 주최하 고 양대 노총이 주관한 “공공부문 성과연봉제 문제점과 노조 대응방향” 국제토론회였다. 공공 부문노조의 투쟁은 성명서 발표, 1인 시위, 철야농성, 집회 등으로 다양하게 추진되었는데, 상 반기 투쟁의 분기점은 6월 18일 여의도에서 개최된 “10만 공공․금융노동자 총력투쟁 결의대 회”였다. 동 집회에는 양대 노총 노동자들 10만여 명이 참가하여 ‘해고연봉제 저지’, ‘성과주의 강요 말라’, ‘강제퇴출제 중단하라’고 외치며 거리 행진도 했고, 공공기관노동조합의 9월 총파 업을 결의하였다.
다. 9월 총파업투쟁
6월 말을 시한으로 120개 공공기관에 성과연봉제 도입이 마무리되었으나 상당수 공공기관 에서는 노동조합과의 합의를 거치지 않았다는 점에서 법 위반 논란이 제기되었고, 이에 반발하 여 민주노총 공공운수노조를 중심으로 총파업 투쟁이 준비되었다. 파업은 공대위 차원에서 상 반기에 시기를 집중하는 투쟁 방안으로 처음 시작되었다. 공공운수노조는 철도, 건강보험공단, 국민연금, 서울대병원, 가스공사 등 5개 사업장 약 2만 5천 명의 조합원들이 9월 27일부터 전면 파업을 계획하였고, 이에 발맞추어 양대 노총 공공부문노조들도 같은 시기 총력 투쟁을 결의하 였다. 9월 22일 공공노련을 시작으로 9월 23일 금융노조의 총파업, 9월 27일 공공운수노조 전 면파업, 9월 28일 보건의료노조 파업, 9월 29일 공공연맹의 파업 및 집회가 준비되었다.
공공부문 파업의 중심에는 공공운수노조 소속 사업장들이 앞장섰는데, 9월 27일 시작된 파 업에는 15개 공공기관노조 6만 2천 명(고용부 집계로는 13개소, 3만여 명)이 참여하였다. 이
중 서울대병원분회는 18일, 국민연금지부는 14일, 국민건강보험노조는 13일, 부산지하철노조 는 8일, 서울지하철․5678도시철도노조 및 가스공사지부는 3일, 국토정보공사는 2일, 강원랜드 노조는 하루 동안 전면파업을 진행했다. 특히 철도노조는 74일간 총파업을 전개하여, 지난 2013년 23일간의 KTX민영화 반대 파업을 넘어 최장 파업을 전개하였다(박준형, 2016). 공공기 관들의 파업은 철도와 같이 장기파업이 아닌 경우 사회적인 주목 대상이 되지 않는다. 노동조 합의 입장에서 파업의 목적은 서비스 중단에 있지만 철도, 지하철, 병원의 경우 파업 중이라도 필수유지업무 종사자들은 강제적으로 업무를 해야 하기 때문에 파업 효과는 떨어지며, 장기화 되지 않는 이상 사회적인 영향력도 미미하다.
공공부문의 연쇄 파업에 대해 정부는 국민 불편을 볼모로 하는 공공․금융부문 총파업은 철회되어야 한다는 입장을 표명하였다. 고용노동부장관은 9월 21일 ‘공공․금융부문 총파업 관련’ 정책브리핑에서 “우리 아들 딸들이 가장 힘든 시기를 맞고 있는데도 비교적 높은 수준의 고용보장과 상대적 고임금을 누리고 있는 공공․금융부문이 국회가 법적 의무로 정한 임금체 계 개편을 반대하기 위해 총파업을 하겠다는 것은 국민 정서상 받아들일 수 없을 뿐 아니라 우리 청년들에게 깊은 실망감을 주는 이기적 행태이므로, 지금이라도 철회되어야 한다”는 입 장을 밝혔다.
양대 노총 공대위는 “공공기관 공공성 강화가 진짜개혁입니다”라는 주장 아래 성과연봉제 도입이 아닌 다음 세 가지 사항을 공공기관 개혁의 핵심 과제로 제시하였다. “첫째, 권력형 낙 하산으로 망친 공공기관, 이제는 바로 세울 때이다. 공공기관 비효율의 주된 원인은 비전문 가․정치인․관피아 낙하산 사장․임원․감사들이다. 정권이 내려보낸 낙하산들은 무분별하 게 정부정책 추종, 천문학적 공공기관 부채(4대강 사업, 해외자원개발 사업 등)를 낳은 주범이 다. 이런 상황에서 성과연봉제를 도입하면, 평가를 잘 받기 위해 낙하산 사장에 줄서기로 공공 기관의 효율성은 극도로 저하된다. 그러므로 공공기관을 망친 권력형 낙하산 인사를 청산하는 제도적인 대안부터 도입해야 한다. 둘째, 성과연봉제가 아니라 정규직-비정규직 임금격차(양극 화) 해소, 청년에게 좋은 일자리 만들기가 우선순위이다. 공공기관 안에서도 정규직-비정규직 격차와 양극화가 심각하다. 성과연봉제 도입을 이유로 인센티브를 부여하고 임금격차를 키울 것이 아니라, 임금격차를 줄이고 정규직화하는 것이 양극화 해소의 방향이다. 공공기관 노동조 합들도 비정규직 처우개선을 위해서라면 합리적인 노사 교섭을 통해 임금제도를 개선하여 격 차를 좁혀 가는 방향에 동의한다. 그것은 성과연봉제로 임금체계를 개편할 것이 아니라 정규직- 비정규직 임금격차 해소와 정규직화로 양극화 문제를 해소해야 한다. 이를 통해 청년에게 좋은 일자리 제공, 비정규직이 아니라 정규직의 좋은 일자리를 확대해야 한다. 셋째, 돈벌이 경쟁의 경영평가가 아니라 시민이 감시하는 공공성․안전 평가가 필요하다. 노동조합은 개별 노동자 에 대한 평가를 임금․고용에 직접 연계하는 성과연봉제․퇴출제에 반대하지만, 공공기관의
운영개선을 위한 평가 자체를 반대하는 것이 아니다. 그런데 현재 공공기관 경영평가 제도는
“돈벌이 경쟁”을 위주로 평가하여 오히려 공공성․안전, 효율성마저 심각하게 침해하는 결과 를 낳고 있다. 기존 공공기관 경영평가부터 전면 개혁하는 것이 시급하다. 노동자와 시민이 참 여하는 평가, 공공기관의 공공성과 안전을 증진하기 위한 새로운 평가 제도를 전면적으로 도입 할 것을 제안한다.”
이상과 같이 공공기관노조들은 공공기관의 참 개혁을 위해 노정교섭이 필요하며, 노정교섭 의 요구안을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 정부의 성과․퇴출제 강요 중단이다. 둘째, 노동조 합과 합의 없이 이사회에서 통과된 성과연봉제는 무효이다. 셋째, 성과연봉제 도입 인센티브는 폐지하며, 해당 예산은 비정규직의 정규직화 및 무기계약직 노동자 처우개선 예산으로 사용한 다. 넷째, 공공기관 개혁을 위한 구체 방안을 사회적 논의를 통해 마련한다.
한편 공공운수노조들의 장기 파업에도, 정부의 공공기관 성과연봉제 전면 확대 정책은 강행 되어 2017년 1월 시행을 코앞에 두고 있다. 노조의 동의 없이 이사회를 통해 제도를 도입한 기관의 경우 해당 기관 노조의 불복종운동이 전개될 것으로 예상된다. 다만 12월 9일 박근혜대 통령의 탄핵과 대선의 조기 실시라는 정치적인 변수가 공공기관 성과연봉제의 강행 수준을 가 름할 것으로 예상된다. 또한 공공기관노조들이 법원에 제기한 ｢취업규칙 변경 절차 중지 가처 분｣소송 결과도 제도 시행에 영향을 미칠 것으로 판단된다.
Ⅳ . 요약 및 향후 전망
1. 요 약
2016년 노사관계의 가장 주목을 받은 부문은 공공부문이었다. 철도의 최장기 파업으로 상징 되는 공공기관노조들의 ‘성과연봉제 확대’ 반대 투쟁은 노사관계의 핵심 키워드였다. 하지만 갈등의 심화에도 이를 조정하고 풀어나갈 새로운 접근 및 해결 방안은 마련되지 못하였다.
2016년 공공부문노사관계의 특징은 다음과 같다.
첫째, 임금체계 개편을 둘러싼 갈등 심화이다. 정부는 공공부문의 임금체계를 호봉제에서 성과연봉제로 바꾸고자 하였다. 성과연봉제 도입이 필요한 이유는 공공부문의 ‘일하는 분위기’
를 만들고, 열심히 일한 사람에게 더 좋은 보상을 하기 위함이었다. 하지만 노조들은 공공부문 에 성과연봉제가 도입되면 단기 실적주의와 일방통행식 줄서기 문화가 만연하고, 공공서비스 질(質)만 하락할 것이라며 반대하였다. 특히 낮은 평가를 받는 사람들은 필연적으로 고용조정
압력에 노출될 것을 우려하였다. 임금체계 개편 논의가 해당기관 종사자들의 동의를 구하지 못하고 추진된 결과, 임금체계 개편의 정당성 및 호응성이 약화된 것은 분명한 사실이다.
둘째, 공공부문 노조 간 연대의 강화 및 내실화이다. 이명박 정부 후반기에 공공기관노조들 은 공동대책기구인 공대위를 만들어 공동 대응해 왔다. 2015년에는 공대위를 공투본으로 바꾸 어 대책기구의 위상을 높였으나, 조직 내 의견 불일치로 활동이 잠정 중단되었다. 2016년 5월 에 다시 공대위를 복원하여 대정부 요구안을 제출하고, 성과연봉제 확대 저지를 위한 각종 활 동을 전개하였다. 또한, 공대위와 공기업정책연대5)의 활동은 성과연봉제 저지에 있어 공기업 노조 간 연대를 굳건히 하는 데 큰 역할을 하였다. 정책연대는 기획재정부 앞에서 4월 25일부 터 7월 1일까지 68일 동안 공공기관노조 위원장들의 노숙투쟁을 전개하여, 정부의 각개격파식 대응을 상당 부분 무력화하였다.
셋째, 전공노․전교조 법외노조 등에 대한 논란이다. 외환위기 이후 우리 사회는 교원 및 공무원의 노동기본권을 보장하는 법제화가 이루어짐에 따라 노동기본권 논란은 크게 제기되 지 않았다. 그런데 해직자의 노조 가입을 이유로 전교조와 전공노가 법외노조가 되면서 노동기 본권 보장 여부가 노사관계의 주요 관심사로 다시 부각되고 있다. 또한 교원 및 공무원노사관 계의 핵심이라 할 중앙단체교섭이 복수노조 창구단일화 등 다양한 이유로 추진되지 않아 노사 관계의 형해화 문제도 제기되는 상황이다.
넷째, 공공기관 정상화(구조조정) 조치가 노사관계 및 노동조합에 미친 영향이다. 지난 3년 간 추진되었던 공공기관 정상화 조치는 종사자들의 임금 저하 및 복지 후퇴로 나타났으나, 노 사관계의 변화는 미미하다. 물론 임금체계 개편에 따른 영향 분석은 추후 연구가 필요하다. 현 재 시점에서 볼 때 공공기관노동조합들은 정부의 노동유연화 공세에 적극 대응하여 기존의 시 스템을 유지하고 있는 편이다. 하지만 철도 및 가스 구조개편 정책이 추진되고 있어 그 영향력 은 기관별로 편차가 클 것으로 예상된다. 또한 임금체계 논의에 있어 노동조합의 태도는 여전 히 방어적이고 수동적이다. 강한 내부노동시장의 특성을 갖고 있는 공공부문에 대한 사회적 압력을 어떻게 해결할 것인가에 대한 도전에 직면해 있다고 평가할 수 있다.
요약하면, 2016년 공공부문노사관계는 과거와 비교할 때 확연히 구분되는 특징을 보이지 않 은 한 해였다. 하지만 공공기관노사관계를 그동안 유지해 왔던 완강한 구조적 기반들은 무너져 내리고 있음을 확인하게 된다. 먼저, 노사 모두 현재와 같은 소모적인 기업(기관)별 교섭구조를 더 이상 유지할 필요성이 약화되고 있음을 확인하고 있다. 정부의 사용자 역할을 강제할 수 있 는 방안을 강구할 필요가 있다. 그것은 정부가 직접 교섭당사자로 나서든 아니면 별도의 사용자 단체를 구성하는 방식 중 하나가 선택될 수 있다. 다음으로, 기관별 노동조합 체계이다. 공공기
5) 정책연대는 2011년 7월 21일 결성되었는데, 양대 노총 구분 없이 공기업노조 약 20여 곳이 가입하여, 공기 업에 맞는 정책 요구를 실현하기 위해 만든 기구이다.
관노사관계의 발전을 위해서는 분산된 기업별 노조체제의 극복과 함께 노동조합의 대표성 확보 가 필요하다. 이를 위해 양대 노총 공공조직들은 조직 통합과 함께 산별노조로의 조직형태의 전환이 시급하다. 공공기관단체교섭의 집중화를 위해서도 집중화된 노동조합 조직체계가 요구 된다. 마지막으로 공공기관노조들의 선도적인 의제 형성 과제이다. 공공기관노동조합의 주된 대응은 정부 정책 반대에 머물러 있다. 노사관계의 역관계상 불가피한 면도 있지만 노동조합이 상황 탓만 할 일은 아니다. 반대와 저항에서 ‘정책 의제’ 형성으로 이동할 필요성이 제기된다.
2. 2017년 공공부문노사관계 전망
2016년 하반기에 터져 나온 최순실 국정농단 사건과 이에 따른 국민의 저항은 정치 상황을 오리무중으로 만들었다. 이런 정치 상황을 고려할 때 2017년 전망은 쉽지 않지만 다음 세 가지 사항이 공공부문노사관계의 주요 쟁점이 될 것으로 보인다.
첫째, 여소야대 국회 및 2017년 대선을 앞둔 상황에서 노동계의 법 제정 및 개정 요구가 확대될 것이다. 특히 공공부문노사관계에 있어 법제도가 미치는 영향이 절대적인 만큼 국제기 준에 맞지 않는 법제도 개선 요구가 강하게 제기될 것이다. 그 내용은 크게 두 가지인데, 하나 는 전교조 및 전공노의 법외노조 문제 해결을 위한 교원 및 공무원노조법 개정 요구이다. 다른 하나는 ‘공공기관의 운영에 관한 법률(공운법)’ 개정요구이다. 공운법은 공공기관 운영에 대한 이해관계자의 참여를 보장하고 있지만, 실제 운영에 있어 자율성과 독립성을 잃어 버렸다는 평가가 지배적이다. 또한 서울시에 도입된 공공기관의 근로자이사제(경영참여법 제정) 요구도 중앙공공기관에서 제기될 것으로 보인다.
둘째, 공공기관의 단체교섭 및 정책 협의의 정상화 요구이다. 공공기관노사관계의 갈등이 심화되고 분규가 장기화되는 이유 중 하나는 정책 결정 과정에 노동조합의 목소리가 반영되지 않고 있는데 상당 부분 기인한다. 유럽 국가들처럼 당장 중앙 차원의 산별 중앙교섭이 어렵다 고 하면, 가능한 범위에서 노정 간의 정책협의(논의) 틀이 마련될 필요가 있다. 이 논의 기구에 는 최소한 노사 쌍방의 의제 선정의 권리 및 정기적 회의 개최라는 공식성이 부여되어야 할 것이다. 노정 간의 협의를 통해 상호 간의 신뢰가 회복될 때 공공부문단체교섭의 새로운 모델 이 마련될 수 있다.6)
셋째, 공공부문 재구성을 위한 사회적 협치가 필요하다. 한국사회의 양극화와 저(底)복지 체
6) 2016년 12월 5일 양대 노총 공대위는 기획재정부 공공정책국과 2017년 예산편성(집행)지침 및 경영평가편 람 개선 요구사항 관련 합동회의를 진행하였다. 동 회의에는 양대 노총 공대위에서 7명이, 기획재정부에서 는 공공정책국장 등 5명이 참석하였다. 다만, 이 회의는 일회적인 회의로 의견 청취 이상의 구속력은 없지 만 중앙 차원의 정책협의의 장으로 의미가 있다 할 것이다.
제를 해소하기 위해서는 공공부문의 확충과 함께 효율성 증진이 요구된다. 우리나라 공공부문 일자리의 비중은 다른 국가와 비교할 때 낮은 수준이다. 전체 고용(total employment)에서 차지 하는 비중은 7.6%, 전체 노동인구(total labour force) 비중의 7.4%를 처지하고 있다. 이는 OECD 평균 21.3%의 3분의1 수준에 불과하다. 이런 점에서 공공부문의 확충은 불가피하다. 다만 현재 와 같은 방식으로 공공부문에 일자리가 확충된다면 그것은 대부분 비정규직 일자리가 될 위험 이 크다. 이의 방지를 위해서도 공공부문 노사는 대안적 임금체계와 일자리 창출방안을 공동으 로 모색해야 할 시점이다.
[참고문헌]
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