< 요 약 >
◇ OECD는 2003년 이후 비관세조치(NTMs)의 하나로 수출제한(export restrictions) 이슈를 분석해 오고 있는 바, 최근 수년간 수출제한이 국가의 특정 정책목표 달성 수단으로 인식되고 있음에도 불구하고 이에 대한 국제적 규율에 갭이 있기 때문에 지속적인 관심사가 됨
o 특히, 최근의 세계경제상황과 맞물려 수출제한 조치가 증가하고, 과거에 비해 제한의 강도도 높아지는 추세이며, 희유금속 등 전략적 금속 및 광물질에 대한 수출제한 조치가 증가
◇ 수량제한 조치와 수출관세가 대체가능한 정책수단이지만 WTO 규범의 규율정도가 불균등하여 수출관세를 보다 활용하도록 유인할 수 있음
o 수출관세에 보다 의존하는 방식이 일견 수입제한에 대한 관세화 규율방식과 일치하는 것으로 볼 수 있지만 수출관세 조치를 제약하는 실체적 규율이 없다는 점이 문제이며, 이러한 흠결은 수출관세 조치의 남용으로 귀결 가능 o 또한, 수출제한조치에 대한 투명성도 크게 개선될 필요
◇ 주요 전략적 원자재(사례 분석: 몰리브덴, 크롬, 희토류)에 대한 수출제한이 무역과 글로벌 공급에 미치는 영향 분석 결과
o 수출제한조치는 수출수량에 직접적 영향을 주므로 동 조치의 효과성은 수출 감소가 실제 생산감소로 귀결되는지 여부에 달려 있는 바, 교역규제 보다는 생산자체를 규제하는 것이 사회적 목적달성을 위한 대안 옵션임
o 특정 국가의 수출제한조치는 수입국의 수입원 전환을 유도하여 여타 수출국들도 유사한 수출제한조치를 도입하게 하며, 이러한 연쇄효과는 소수의 생산국이 전 세계 수출의 대부분을 차지하는 전략적 원자재의 경우에 더욱 중요함 o 수출제한조치는 잠재적 공급에 영향을 주어 미래 가격의 불확실성을 증대시키고,
결국 세계적인 생산설비 투자 감소를 초래할 수 있음
- 장기적인 시각에서 새로운 생산설비에 대한 투자가 필요한 원자재 채광
전략적 원자재에 대한 수출제한의 효과
※ 본 자료는 OECD 무역위원회/작업반에서 논의된 「Recent Trends in Export Restrictions」
(2009.3) 및 「Export Restrictions on Strategic Raw Materials and Their Impact on Trade and Global Supply」(2010.2) 보고서를 후자인 전략적 원자재에 대한 수출제한에 초점을 두고 요약․정리한 것임
1. 연구배경 및 개요
□ OECD는 2003년 이후 비관세조치(NTMs)의 하나로 수출제한 이슈를 분석해 오고 있는 바, 최근 수년간 수출제한이 국가의 특정 정책목표달성 수단으로 인식되고 있음에도 불구하고 이에 대한 국제적 규율에 갭이 있기 때문에 무역정책결정자 들에게 지속적인 관심사가 됨
o ‘02년 아르헨티나는 페소화 가치하락이후, 환율변동의 국내제품에 대한 영향을 완화하고 세입급감에 대응하기 위해 모든 수출품에 수출관세를 부과하고, 적용 세율을 ’06년 중반 45%까지 지속 인상
o ‘07년 중국은 에너지 소비와 오염유발이 높은 것으로 간주된 553개 품목의 수출제한을 위해 동 품목에 대한 부가세(VAT) 환급을 폐지
o 특히, 최근의 세계경제상황과 맞물려 각국의 수출제한 조치가 증가하고, 과거에 비해 보다 높은 수준으로 제한적인 조치를 도입하는 추세이며, 희유금속 등 전략적 금속 및 광물질에 대한 수출제한 조치*가 증가
* 주로 수출관세 부과, 수출금지 또는 쿼터, VAT 환급 축소 또는 폐지 등 조치가 사용되고 있고, 대상 품목(조치 국가)은 코발트(아르헨티나, 러시아), 크롬(우크라이나, 인도, 중국), 인듐(중국, 러시아, 탄자니아), 망간(중국, 가봉), 몰리브덴(중국, 러시아), 희토(중국), 티타늄 (중국, 러시아), 텅스텐(중국, 러시아, 우크라이나) 등임
□ 수출제한 조치의 형태는 수량제한(쿼터, 수출금지), 수출세 또는 부과금, 강제 적인 최소 수출가격 등 매우 다양하며, VAT 환급 축소 및 엄격한 수출허가 요건 등도 수출 수량에 영향을 미치는 경우 수출제한 조치로 간주될 수 있음
□ 일반적으로 수출제한조치는 대상품목의 교역 가격과 수량에 영향을 미쳐 수입 제한과 동일하게 교역왜곡적인 효과를 초래하나, 그 영향의 귀착(incidence)은 수입제한과 상이하고, 수입제한조치에 비해 다자적 규율이 불분명한 상황임
□ 본고에서는 전반적인 수출제한 조치의 최근 추세, 동 조치를 사용하는 수출국의 정책적 목적 및 경제적 영향, 다자(WTO) 및 양자차원에서의 수출제한 규율 동향과 정책적 시사점을 정리하고, 마지막으로 최근 주목을 받고 있는 전략적 원자재에 대한 수출제한이 무역 및 글로벌 공급에 미치는 영향(몰리브덴, 크롬, 희토류에 대한 수출제한조치 사례분석)을 살펴봄
2. 수출제한 조치 : 최근 추세 및 정책적 목적
□ (수출제한 조치의 정의) WTO 분쟁해결패널은 수출제한(export restraint)을 “정부 법률 또는 규정 형식으로 수출 수량을 명시적으로 제한하거나 수출을 허가하면서 명확한 조건을 부가하거나, 또는 수출수량 제한을 위해 수출품에 대해 세금이나 수 수료를 부과하는 국경조치”로 이해하고 있음
o 가장 많이 사용되는 조치는 수출관세(종가세 또는 종량세 등)로 부과 형태에 관계 없이 수출가격을 높여 수출 수량의 감소를 가져옴
□ WTO 국별 무역정책검토 보고서를 통해서 본 2003-2008년간 수출제한 조치 추세
o 수출제한 조치 현황에 대한 가장 체계적인 정보는 WTO의 국별 무역정책 보고서로 동 보고서는 수출제한조치를 “수출에 직접적인 영향을 주는 조치들”에 포함하고 있음
o (수출관세 및 수출가격에 영향을 주는 여타 조치들) ‘03-’08년간 122개 WTO회원국중 61개국이 수출관세를 부과(‘97-’02년간 39개국에서 증가)하였고, 미주 및 아프리카 지역 국가, 그리고 개도국 및 최빈국들이 주로 동 조치를 도입하였음
- 주요 대상품목은 농산물(설탕, 커피 등), 금속 및 광물제품, 가죽 등 피혁제품, 임․수산 제품
o (수량제한 조치) 수출금지, 수출허가 등 매우 다양한 방식이 사용되어왔고, 주로 GATT 1994 11조1(a)항, 20조 및 21조와 관련하여 고갈 가능한 천연자원 보존, 환경보호 및 무기 교역 통제 등을 이유로 수량제한 조치가 도입됨
- 수출관세를 적용하지 않는 국가들도 일부 수출품에 대해 수량제한 조치를 취하고 있고, 부가가치가 높은 "downstream" 산업의 발전지원을 위한 정책으로도 수량조치가 활용되고 있음
□ 수출제한조치의 주요 정책적 목적
① 정부 재정수입 목적(수출관세) : 조세규정 이행이 상대적으로 용이한 관계로 주로 최빈국이 활용하나 많은 국가에서 재원으로서의 중요성이 감소하고 있음
② 값싼 원료 및 투입재 제공을 통해 국내 "downstream" 산업 육성 : 각국이 명시적으로 동 목적을 표명하지는 않지만 암묵적으로 수출통제의 주된 목적이며, 국내가격과 수출가격간 차이를 가져오는 것이 주된 목적임을 고려하여 수량제한
③ 환경보호, 천연자원 보존 등 사회적 정책 목적
o 가장 기본적이고 많이 거론되는 정책목표로 교역규모를 제한하는 것이 핵심 요소이므로 수출관세도 사용되나 주로 수량제한 조치가 선호됨
o 천연자원보존 목표달성을 위한 수출통제는 실제 생산 감소로 이어져야 효과 적인 바, 국내 소비를 제한하는 조치가 수반되지 않을 경우 수출제한 조치가 항상 생산감소 효과를 보장한다고 보기 어려움
④ 인플레 압력 통제 및 국내 공급확보(주로 농산물이 대상)
o 수출제한조치는 국내 공급을 증가시키고 해당 제품의 국내가격을 인하시켜 인플레 압력을 일부 상쇄할 수 있음
o A국의 수출제한조치는 해당 제품의 수입국들로 하여금 수입처를 여타 국가로 전환하게 하는데, 이 경우 동 제품의 여타 수출국들은 자국의 국내수요를 충당하기 위해 A국과 유사한 수출제한조치를 취해야 할 압력에 직면하게 됨
□ 수출제한조치의 경제적 효과
o (공급측면 효과) 수출관세 부과→수출재 가격상승 및 수출 수량 감소→일부 공급량의 국내 시장으로의 전환→국내 가격하락 압력, 즉 수출관세는 국내가격과 국제가격간의 차이를 가져옴으로써 국내 downstream processors에게 일종의 보조금을 제공한 것과 같은 인위적 경쟁우위를 갖게 하는 결과를 낳음
o (전체적 후생효과) 수출국 및 수입국 모두에게 효율성 상실(an efficiency loss)을 초래하는데, 수출관세가 부과된 제품에 대한 국내시장의 과다소비 및 해외시장의 과소소비에 따른 소비왜곡, 수출국의 downstream 산업에서의 과다생산 및 수입국의 downstream 산업에서의 과소생산에 따르는 생산왜곡을 가져옴
- 생산효율성 상실은 종종 “유치산업” 보호 논거로 정당화되지만 동 전략이 항상 성공할지 여부는 불분명
o (장기적 효과) 수출제한조치는 장기적인 투자 및 생산에도 영향을 미치는 바, 공급자들에게 생산 및 투자를 증가시킬 유인을 감소시켜 장기적 공급 축소 및 국제가격 상승을 초래하게 됨
3. 수출제한조치 규율 동향 및 정책적 시사점
가. WTO에서의 규율
□ (실체적 규율: 수량제한과 수출관세간 불균등한 규율) 전적으로 수출제한 조치만을 규율하는 WTO/GATT 규범은 없으나, 여전히 GATT 1994 제11조(수출․입에 대한 수량제한 금지)가 핵심조항임
o 동 조항은 수량제한만을 규율하고 있어 수출관세는 원칙적으로 동 조항의 적용 대상이 아닐 뿐만 아니라 금지되어 있지도 않은 바, 수량제한과 거의 동일한 효과를 초래하여 상호 대체 또는 보완효과가 있는 수출관세에 대한 실체적 규율이 부족하다는 것은 동 조치의 남용을 방지할 다자적 합의의 부재를 의미 o 다만, 일반적으로 금지되어 있는 수량제한은 일부 예외적인 경우(11조 2(a),
20조, 21조)에는 허용됨
□ (절차적 규율: 투명성 및 통보 의무) 수출관세 및 수량제한 조치 모두에 대해 일반적인 투명성 조항(GATT 1994 10조)이 적용되지만, 수출관세에 대해서는 통보의무가 존재하지 않음
□ 또한, WTO 설립이후 WTO 가입절차가 수출제한 조치를 규율할 기회를 제공 하였는 바, 중국 등 다수 신규가입국들은 수출관세 대상품목(중국의 경우 84개 품목) 및 관세율을 양허표에 게재하는 방식으로 구속적인 규율을 약속하였고, 현재 가입심사가 진행중인 러시아의 경우도 중요한 이슈의 하나로 논의됨 o 하지만, 동 가입심사 논의시 일부 개도국들은 수출관세를 경제발전의 긍정적
수단으로 보기도 하였고, 수출관세를 부과하는 것이 WTO 규범에 불일치하지 않는다는 견해를 보인 국가도 다수 있었음
□ 도하라운드 협상
o NAMA 협상 범위 및 모델리티에 대한 의견교환시 수출제한이 수차 언급되었고, EC는 투명성과 예측가능성 확보를 강조하면서 수출관세 도입 또는 수정시 통보의무, 수출관세를 각국의 양허표에 게재하여 구속하는 방안 등을 제시하 기도 함
o DDA 농업협상에서 수입국들에 대한 안정적 공급확보를 위한 규율 필요성에 대해 공감대가 형성되었고, 주요 수입국들이 수출제한 조치에 대한 규율방안을 다수 제안함
- 일본: 수입제한조치의 관세화와 유사하게 수출제한 조치를 관세로 전환하고 이를 감축
- 한국: 수출국의 자의적인 수출제한 및 금지조치 금지, 수출제한 목적을 위한 수출세 사용 금지
- 스위스: 농산물에 대한 모든 수출제한 조치 폐지 및 모든 수출관세는 “zero”
o 반면, 농산물 수출국들은 경사관세(tariff escalation)와 수출제한간의 상관관계를 강조하면서, 수출국의 가공산업 발전 및 수출품의 부가가치 증대를 제약하는 경사관세에 대응하는 조치로 수출 원료에 대한 수출제한 또는 세금부과 조치를 도입하고 있음을 지적함
나. 양자․지역적 규율
□ 정도의 차이는 있으나 WTO 규범과는 달리 일부 지역무역협정은 수출관세를 규율하는 규정을 포함하고 있음
o NAFTA, EU-멕시코, 호주-뉴질랜드, 일본-싱가포르 FTA협정은 원칙적으로 수출관세를 금지
o 협상 참여자가 적을수록 타결이 용이한 관계로 다수 RTAs가 다자적 규율에 비해 상대적으로 수출제한조치 규율에 성공적이기는 하나, 수출제한 조치를 주로 사용하는 국가들을 규율하는 양자 협상은 거의 성공한 사례가 없다는 점에 유의할 필요가 있음
- 주요 수출제한 조치 사용국인 중국은 홍콩, 마카오, 칠레, 파키스탄 등 자국이 참여하고 있는 6개 RTAs에서 수출관세 규율 등을 불포함
다. 결론 및 정책적 시사점
o 정부수입 증대, 소위 “downstream” 산업 육성, 천연자원보존 등 목적으로 수출제한 조치가 사용되고 있지만 그러한 목적 달성에 적합하게 수출제한 조치가 디자인되어 있는지는 불명확함. 특히, 농산물에 대한 수출제한조치는 농업분야에 대한 투자 감소와 국제 농산물 가격불안정성을 보다 악화시킬 수 있는 등 효율성 상실로 귀결될 수 있음
o 따라서, 수출제한조치를 디자인하고 도입할 때에 정책결정자는 다음 요소를 반드시 고려해야 함
- 동 수출제한조치들이 정책적 목적달성에 효과적인지 - 조치 도입에 따른 혜택이 비용을 능가하는지
- 동 조치들이 최소 교역제한적인 방식으로 기대된 목적을 달성하는지
o 수량제한 조치와 수출관세가 대체가능한 정책수단이지만 WTO 규범의 규율 정도가 불균등하여 수출관세를 보다 활용하도록 유인할 수 있음
- 수출관세에 보다 의존하는 방식이 일견 수입제한에 대한 관세화 규율방식과 일치하는 것으로 볼 수 있지만 수출관세 조치를 제약하는 실체적 규율이 없다는 점이 문제이며, 이러한 흠결은 수출관세 조치의 남용으로 귀결 가능 - 또한, 수출제한조치에 대한 투명성도 크게 개선될 필요
4. 전략적 원자재 수출제한이 무역 및 글로벌 공급에 미치는 영향
가. 전략적 원자재(strategic raw materials)의 특성
□ 전략적 원자재(금속 및 광물질)는 여타 제품과는 구분되는 아래 3가지 특성으로 인해 수출제한 조치에 따른 경제적 영향도 달리 나타남
① 이용가능한 광물질 매장량이 1개 또는 소수 지리적 지역에 편중되어 있어 잠재적 채굴 및 수출이 소수 국가에 집중되어 있음
- 대부분의 광물질에 대해 최대 3개 생산국이 세계전체 생산의 1/2이상을 차지하고, 일부 원자재(희토, 바나듐, 백금, 안티몬 등)의 경우 2-3개 국가가 거의 전량을 생산
- 단일 국가가 세계 생산의 1/2이상을 차지하는 경우도 다수(중국: 희토, 안티몬, 텅스텐, 인듐, 실리콘, 갈륨, 게르마늄, 남아공: 백금, 호주: 탄탈 등)
- 그 결과로 동 광물질 소비국의 의존성이 심화되고, 생산국은 세계시장에서의 가격 및 수량 통제가 가능
② 전략적 광물질 및 금속은 일반적으로 첨단 기술 또는 전략적 섹터의 투입재로 사용됨
- 특히, 에너지 효율성을 제고하고 온실가스 배출을 감소시키는 혁신적인 환경 기술 개발에 있어 결정적인 역할을 수행
③ 동 원자재들에 대해 단기에 이용가능한 대체제가 거의 없으며, 비록 소량이 사용될 지라도 기술적으로 정밀한 제품개발에 필수적임
□ 또한, 다수의 전략적 원자재는 시장에서 변화가 빠른 제품 생산의 투입재로 사용되기 때문에 기술적 변화가 종종 동 원자재의 수요변화에 큰 영향을 주고 높은 가격 변동성을 초래하기도 함
나. 3개 원자재에 대한 수출제한 조치의 영향(사례 분석)
□ 몰리브덴(Molybdenum)
o 중국은 환경적 문제, 천연자원 보존 등을 이유로 2007년부터 몰리브덴 및 그 제품에 대한 각종 수출제한조치(수출세, 수출허가, 수출쿼터, VAT 환급 폐지 등)를 도입(중국은 전 세계 매장량의 44%, 생산량의 28%를 차지)
o 하지만, 2007-8년간 취해진 동 수출제한 조치들이 수출에 현저한 영향을 주었다는 증거는 거의 없으며, 당초 기대한 정책목적을 달성하기 위해서는 중국내 몰리 브덴 생산이 감소하여야 하나 2004년 이후 연간 약 30%씩 몰리브덴 생산이
□ 크롬(Chromium)
o 2008년을 기준으로 세계 크롬광 및 크롬정광의 70%를 남아공, 인도 및 카자흐 스탄 3개국이 생산하고, 중국이 최대 수입자로서 크롬광에 대한 전세계 수입의 70%를 차지하고 있음
o 2007.3월 이후 인도는 국내시장에 대한 크롬광 공급증대를 위해 일정액의 수출세를 부과하였으나, 결과적으로 인도내 전체 생산량에는 큰 변화없이 수출량 감소분 만큼 국내소비 점유율만 상승함
o 인도의 수출제한조치에 따른 중국에 대한 수출량 감소는 중국의 수입원을 인도가 아닌 여타 국가(특히, 남아공)로 전환하는 결과를 초래하였고, 중국에 대한 수출증가로 크롬관련 자국 downstream 산업의 장기적 수익성을 우려한 남아공 정부로 하여금 유사한 수출제한조치 도입을 검토하게 함
o 동 사례는 일국의 수출제한 조치가 여타 수출국의 유사한 조치를 유발할 수 있으며, 동 수출제한조치의 효과성은 여타 수출국이 동 조치에 어떤 식으로 반응 하느냐에 크게 의존한다는 점을 보여줌
- 즉, 당초 인도의 수출세는 수출가격 인상을 통한 수출수량 감소를 의도한 것이지만, 남아공도 일정액의 수출세를 적용한다면 인도제품과 남아공 제품간의 가격차이를 축소하여 인도측 조치의 효과를 상쇄하게 될 것이며, 더 나아가 국제적 공급량 감소를 초래하여 국제 크롬가격을 한층 높여 인도로 하여금 당초 의도한 정책목표를 달성하기 위한 것보다 높은 비율의 수출세를 적용 해야 하도록 할 것임
□ 희토류(Rare Earths)
o 상업적 이용이 가능한 희토류 자원 및 매장량은 제한적인 바, 매장량은 중국 (27백만톤), 미국(13백만톤), 호주(5백만톤), 인도(2.3백만톤)순이고, 현재 중국이 세계 수요의 약 95%를 공급하면서 공급의 약60%를 소비하고 있음
o 중국 정부는 희토류 매장량의 유한성을 인식, 동 자원 보존 및 국내 제조업에 우선 사용하는 조치를 시행하고 있음
- 2009년에 전년대비 12% 감소된 수출쿼터를 책정하였는 바, 중국이외지역의 추정 수요 규모에 비해 쿼터량이 더 클 것으로 예상되지만, 수요가 증가하고 쿼터가 보다 제한적으로 운영될 경우 공급제약이 가시화 될 것
- 수출세와 VAT 환급 철폐조치는 일부 희토류의 세계가격에 영향을 줄 수 있지만 희토류가 매우 소량으로 사용되기 때문에 최종재 가격에 대한 영향은 제한적일 것으로 예상
o 중국이외 지역의 희토류 공급업자들의 주된 리스크 요인은 중국의 수출제한 조치의 변화(세계가격이 중국 국내가격보다 20-40% 높은 상황에서 수출세 감소 및 수출쿼터 폐지 등)가 가져올 중국 이외지역에서의 희토류 가격에 대한 영향임
- 세계가격이 급락할 경우, 높은 자본비용, 중국과의 경쟁 등으로 이미 투자 수익성에 위협을 받고 있는 중국이외 지역의 희토류 산업은 경쟁력을 상실 할 것임
다. 결론 및 정책적 시사점
□ downstream 산업육성과는 달리 천연자원 보존 및 환경보호 등 사회적 목적달성을 위한 수출제한조치는 시장의 불완전성에 대한 대응으로 이해할 수 있지만, 동 목적 달성을 위해 수출제한이 가장 효과적인 수단인지는 여전히 의문임
o 수출제한조치는 수출수량에 직접적 영향을 주므로 동 조치의 효과성은 수출 감소가 실제 생산감소로 귀결되는지 여부에 달려 있는 바, 교역규제 보다는 생산자체를 규제하는 것이 사회적 목적달성을 위한 대안 옵션임
o “몰리브덴” 사례에서 볼 수 있듯이 수출제한이 생산량을 감소시키지 않고 생산이 오히려 증가되어 국내적으로 소비되는 것으로 분석됨
□ 특정 국가의 수출제한조치는 수입국의 수입원 전환을 유도(diverting the source of imports)하여 여타 수출국들도 유사한 수출제한조치를 도입하게 하며, 이러한 연쇄효과는 소수의 생산국이 전 세계 수출의 대부분을 차지하는 전략적 원자재의 경우에 더욱 중요함
o 즉, 전략적 원자재의 수출입과 관련된 다수 국가들간의 상호의존성이 수출제한 조치의 효과성(의도한 정책적 목적 달성여부)에 영향을 주게 되며, 결국 수출 제한조치를 취하는 국가간 정책 경쟁(수출세의 지속적 인상 등)을 유발할 수 있음
□ 수출제한조치는 잠재적 공급에 영향을 주어 미래 가격의 불확실성을 증대시키고, 결국 세계적인 생산설비 투자 감소를 초래할 수 있음. 장기적인 시각에서 새로운 생산설비에 대한 투자가 필요한 원자재 채광산업의 경우 특히 심각한 문제점이 될 수 있음
― 주OECD대표부 윤현수 일등서기관 (원 소속: 외교통상부) ―
