해외리포트
베트남 호찌민시,
오토바이 수요를 대중교통으로 전환할 수 있을까?
이훈기│한국교통연구원 연구위원([email protected])
오토바이 천국, 호찌민시
호찌민시는 베트남의 경제중심도시다. 2013년 현재 호찌민시에는 782만 명이 거주하고 있다. 이는 베트 남 인구의 약 9%에 해당하는 것으로, 베트남 도시 중 인구규모가 가장 크다. 인구밀도도 3,733명/km2으 로 베트남에서 가장 높다.
인구 집중과 활발한 경제활동으로 호찌민시는 다른 베트남 도시들에 비해 통행량이 상당히 높다.
JICA의 연구보고서에 따르면, 2013년 기준 하루에 2천만 통행 이상이 발생하는 것으로 보고되고 있 는데, 이는 2004년에 비해 두 배 가깝게 증가한 수치다. 전체 통행량에 대한 교통수단별 이용에 눈을 돌리면 오토바이를 이용하는 비율이 상상 이상으로 높다는 흥미로운 사실을 발견하게 된다. 2004년 이나 2013년이나 오토바이의 이용 비율은 80%를 넘고 있다. 열 명 중 여덟 명은 오토바이를 이용한 다는 사실이다. 호찌민시에서 사방을 둘러보면 보이는 것이 오토바이다. 신호등이 적색에서 녹색으로 바뀌면 대기하던 오토바이 행렬이 줄을 지어 우르르 출발한다. 하노이에서도 오토바이를 많이 타지만 호찌민시만큼은 높지 않다. 매우 이색적인 광경이라 하지 않을 수 없다.
호찌민시는 오토바이의 이용 비율이 왜 이렇게 높은 것일까? 여러 가지 요인을 생각해볼 수 있다.
우선, 날씨 문제가 크다. 수도인 하노이는 호찌민시와 1,700km 떨어진 북부에 위치하기 때문에 사계
드물다. 오토바이는 시원한 바람을 맞으며 탈 수 있기 때문에 상대적 으로 더위를 덜 느끼게 된다. 또 다 른 이유는 대중교통이 발달하지 않 아 선택의 여지가 없다는 점이다.
대표적인 대중교통은 일반버스인 데, 이용자의 만족도가 높지 않아 이용 비율이 낮다. 오토바이의 이용률이 높다 보니 도로구조도 오토바이에 맞게 협소하게 설계되거나 일방통행이 많아 모든 도로에 버스가 원활하게 진입하는 것이 쉽지 않다. 이러한 복합적 요인으로 호 찌민시에서는 오토바이 이용률이 매우 높다.
그럼 오토바이를 많이 이용하는 것이 문제가 되는가? 적어도 호찌민시에서는 그렇다. 교통안전, 지 구온난화, 교통체증 등 다양한 유형의 사회적 비용을 초래한다. 공식적인 통계자료는 없지만 오토바 이 교통사고가 매우 빈번하게 발생하여 사상자도 속출한다. 수많은 오토바이에서 배출되는 온실가스 는 대기환경에 심각한 영향을 준다. 오토바이에 더해 자가용에서 유발되는 사회적 비용까지 고려하면 문제는 더 심각할 수밖에 없다. 실제 자가용 이용량은 10년(2004~2013년) 사이에 일곱 배 가깝게 증 가했다. 베트남의 경제성장에 따른 자가용 이용은 급속하게 증가할 것이고, 이로 인해 호찌민시는 심 각한 교통문제에 봉착할 것이 확실해보인다. 호찌민시의 교통구조가 개인교통수단의 이용을 줄이고 대신에 대중교통 이용을 촉진하는 형태로 변화해야 하는 시점인 것이다.
간선도로에서의 오토바이 행렬 업무지구의 오토바이 주차장
<그림 1> 베트남 호찌민시 도로 전경
오토바이 9,426 81.8 17,135 81.4 1.82
자가용 214 1.9 1,469 7.0 6.87
버스 485 4.2 1,329 6.3 2.74
기타 313 2.7 437 2.1 1.40
합계 11,521 100.0 21,061 100.0 1.83
주: 1) HOUTRANS와 METRO는 일본 JICA에서 무상원조로 시행한 호찌민시의 도시 교통 마스터플랜 사업 명칭을 지칭함. 2004년과 2013년에 수행됨.
2) A: HOUTRANS의 통행량, B: METRO의 통행량.
출처: Luong Minh Phuc 2015.
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대중교통의 변화를 꾀하는 호찌민시
호찌민시의 교통문제는 다양하지만 무엇보다도 교통시설이 충분하지 않다는 점을 꼽을 수 있다. 호 찌민시의 도로 총 연장은 중앙정부가 관리하는 고속도로와 시정부가 관리하는 지방도로를 모두 합 쳐 약 3천km에 달하지만, 버스 이용이 가능한 도로폭원 12m 이상의 도로는 14%에 불과한 것으로 알 려져 있다. 참고로 서울시의 도로연장이 8천km를 상회하고 있는데, 호찌민시의 도로연장은 이의 절 반에도 미치지 못하고 있다. km2당 도로연장도 호찌민시가 1.43, 서울시가 13.3으로 산정되어 부 족한 정도를 한눈에 파악할 수 있다. 대중교통도 사정은 유사하다. 호찌민시에는 현재 도시철도나 BRT(Bus Rapid Transit) 같이 간선기능을 가진 대중교통시설이 없다. 일반버스만이 대중교통의 기 능을 담당하고 있는데, 이용자 만족도가 높지 않아 버스를 이용하는 인구가 많지 않다. 인구 800만 명 의 도시에 간선대중교통이 부재하다 보니 대중교통 이용률은 10%에도 미치지 못한다. 대중교통 서비 스에 만족하지 못하기 때문에 대부분의 사람들이 오토바이와 같은 개인교통수단을 이용하고 있는 것 이다.
대중교통 이용을 촉진하기 위해 호찌민시는 대중교통체계를 야심차게 변화시키려는 계획을 수립하 였다. 가장 먼저 눈에 들어오는 것이 MRT(Mass Rapid Transit) 계획이다. MRT 계획은 여섯 개 노선 으로 구성되어 있는데, 2007년 호찌민시에 의해 정식으로 승인되었다. 2007년 당시에는 여섯 개 노선 의 총 연장을 88km로 계획하였지만, 2025년 이후에는 172.6km까지 확장하는 계획을 갖고 있다. 현 재 1호선과 2호선은 공사 중이며, 각각 2018년과 2019년에 준공예정이다. 하지만 사업이 지연되고 있 어 개통은 다소 늦어질 것으로 예상된다. MRT 추진과 함께 검토되고 있는 것이 BRT 도입이다. 상대 적으로 교통수요가 적어 MRT 도입이 어려운 교통축에 MRT를 대신하여 BRT를 도입하려는 것이다.
여섯 개의 BRT 노선이 제안되어 있고, 한 개 노선은 시범적으로 운영되고 있다.
호찌민시에서는 MRT와 BRT가 개통되면 현재 오토바이 이용자의 상당수가 대중교통 이용으로 전 환할 것이라 기대하고 있다. 호찌민
시는 2025년까지 대중교통 분담률을 40%까지 높이겠다는 야심찬 비전을 내 세우고 있다. 2013년의 대중교통 분담 률이 10%에도 미치지 못하고 있다는 점 을 감안하면 획기적인 목표임에 틀림없 다. 하지만 호찌민시의 이러한 입장에 대해 비판적인 견해를 던지는 전문가도 적지 않다. 단순한 대중교통시설 확충 으로 개인교통수단 이용자를 대중교통
구분 연장(km) 정거장수 기종점 준공예정 연도
1호선 19.7 14 Ben Thanh~Suoi Tien 2018년
2호선 19.0 11 An Suong~Ben Thanh 2019년
3호선 3a: 6.2 3b: 12.1
10 10
Ben Thanh~Tan Kien
Cong Hoa~Hiep Binh Phuoc 2020년 이후 4호선 24 20 Ben Cat Bridge~Nguyen Van Li 2020년 이후 5호선 26 22 New Can Giuoc~Sai Gon Bridge 2020년
6호선 6.7 7 Ba Queo~Phu Lam 2020년 이후
출처: BAN QUAN LY DUONG SAT DO TH (http://maur.hochiminhcity.gov.vn/web/bqlds/home).
<표 2> 호찌민시 MRT 추진계획
출처: Dohaw and KOTI 2015.
서도 검토해볼 가치가 있다.
오토바이 이용자는 대중교통으로 전환할까?
여섯 개의 MRT 노선이 개통되면 MRT를 이용하고자 하는 수요 는 얼마나 될까? 이에 대한 몇 가지 연구보고서가 있다. 대표적인 것이 ADB 예산으로 MAUR(Management Authority for Urban Railways)에서 수행한 연구다(MAUR 2011). 이 연구에서는 2025 년에 MRT 여섯 개 노선을 이용하는 총 이용자가 250만 명에 이 르는 것으로 결과를 내놓고 있다. 또한 대중교통 분담률도 44%까 지 증가하는 것으로 분석하고 있다. 다만 이러한 결과는 호찌민시 의 정책목표를 달성하기 위해 호찌민시가 강력한 교통정책을 시 행하는 경우라고 단서를 두고 있다. 호찌민시의 강력한 교통정책 이 수반되지 않고 현행 추세를 반영하여 예측한 결과에서는 MRT 여섯 개 노선을 건설하더라도 대중교통 분담률은 22%에 그치는 것으로 분석하고 있다.1)
연구결과에서도 언급하고 있듯이 단순히 인프라를 건설하는 것 만으로는 기대만큼의 효과를 얻을 수 없다. MRT의 이용수요를 극 대화하기 위해서는 현재 80% 넘게 이용하고 있는 오토바이 이용자 의 MRT 전환이 필수적인데, 이를 위해서는 다양한 교통시책이 병행되어야 한다. 단순히 MRT를 건설 하면 오토바이 이용자가 MRT로 전환할 것이라는 환상은 버리는 것이 옳다. 오토바이 이용자가 MRT로 전환하기 위해서는 MRT 이용에 따른 만족도가 오토바이보다 커야 한다. 예로 이용요금이 저렴하든지, 통행시간이 빠르든지, 승차감이 좋든지 등 MRT의 이용만족도가 오토바이보다 클 때 MRT로 전환이 가 능하다는 것이다.
단순하게 교통수단별로 통행비용을 비교해보자. 자가용과 오토바이는 통행거리에 따라 유류비가
1) 보고서에서는 정책목표가 수반된 경우를 ‘based on policy forecast’라고 칭하고 있고, 현행 추세를 반영한 경우를 ‘trend case scenario’
라고 칭하고 있음.
출처: Luong Minh Phuc 2015.
<그림 3> 호찌민시 BRT 추진계획
BRT 6
BRT 4
BRT 3
BRT 1 BRT 5
BRT 2
New Mien Tay Bus Terminal
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증가하는 경우를 가정하고,2) 버스와 MRT는 통행거리가 증가하면 수단 간의 환승이 발생하기 때문 에 요금이 증가하는 경우를 가정한다.3) 이 경우 네 개 교통수단의 통행거리별 통행비용이 어떻게 변 화하는지를 개략적으로 산정하여 비교할 수 있다. 비교분석에 따르면, 오토바이 이용자는 8km 이내 에서 가장 저렴한 교통수단으로 나타나고 있다. 물론 도심에 오토바이를 주차하는 경우 별도의 주차 비를 지불해야 하지만, 현재 대부분 주차비를 지불하지 않고 오토바이를 이용하고 있기 때문에 그 영
2) 자가용과 오토바이의 통행비용은 1리터당 주행거리로 자가용은 12km, 오토바이는 20km를 가정하였고, 가솔린과 디젤의 1리터당 유류 비는 각각 1만 9천 동과 1만 4,200동으로 가정함. 참고로 베트남 1만 동은 2016년 3월 29일 기준으로 원화 521원임.
3) 버스와 MRT의 기본요금은 각각 5천 동과 8천 동으로 가정하고, 통행거리에 따라 환승이 발생하여 통행비용도 서서히 증가하는 것으로 가정함.
출처: 이훈기 2016.
<그림 5> 교통수단별 통행거리에 따른 통행비용 변화
동(VND) 30,000
25,000 20,000
15,000 10,000
5,000
0
2 4 6 8 10 12 14 16 18 20
Passenger Car Motorcycle Bus MRT Public Transport,
22%
Car, 29%
Motocycle + Bicycle, 49%
출처: MAUR 2011.
<그림 4> 2015년 수단분담률
Public Transport,
44%
Car, 18%
Motocycle + Bicycle, 38%
정책목표 달성 시 현행 추세 반영 시
이 MRT역까지 접근하기 위해서는 버스나 오토바이를 이용해야 하는데 접근교통수단의 통행비용까 지 감안하면 실제 MRT를 이용하는 비용은 더 높아질 수 있다. 따라서 중장거리에서는 MRT로 전환 할 여지가 있다 하겠지만 단거리에서는 MRT로 전환하기가 쉽지 않다.
통행비용만을 개략적으로 산정하여 비교하였지만 통행시간의 경우도 유사하다. 단거리 통행의 경 우 오토바이의 통행시간이 다른 교통수단에 비해 적게 걸리기 때문에 오토바이에서 다른 교통수단으 로 전환할 것이라는 낙관적 기대는 현실적이지 않다. 다만 도심에서보다는 도시외곽에서의 인구가 빠 르게 증가하는 추세를 보이고, 이로 인해 도시외곽에서 도심으로 오가는 통행이 증가하기 때문에 장 래 중장거리 통행은 지속적으로 늘어날 것으로 예상되며, 중장거리 통행의 증가는 장래 MRT 이용수 요에 긍정적으로 작용할 것이다. 결론적으로 MRT나 BRT 등 간선대중교통의 기능을 담당하는 교통 수단의 이용을 제고하기 위해서는 단순한 MRT 인프라를 건설하는 데 그치지 않고 다양한 교통정책과 병행할 필요가 있다. 단순한 인프라 건설로는 기대만큼의 이용수요를 달성하기 어려울 것이다.
대중교통의 이용 촉진을 위한 시책
앞서 오토바이의 수요를 줄이고 대중교통으로의 전환을 꾀하기 위해서는 단순하게 대중교통시설을 확 충하는 데 그치지 않고 다양한 교통정책과 연계하는 것이 중요하다는 점을 강조하였다. 그렇다면 MRT 나 BRT 같은 간선대중교통의 이용을 확대하기 위해서는 어떠한 교통시책이 병행되어야 할 것인가?
무엇보다 버스 노선의 전면적 개편이 필요하다. 현재의 버스 노선은 간선기능을 담당하도록 편성되 어 있다. 2015년 현재 138개 버스 노선이 운영되고 있는데, 이 중 상당수가 주요 간선도로를 통과하고 있으며 MRT 및 BRT 노선과 중첩된다. 현행대로라면 MRT와 BRT가 개통되었을 때 기존 버스와 경 합관계에 놓이게 되어 상호 운영상 타격을 받을 가능성이 크다. 따라서 주요 간선기능은 MRT와 BRT 에 부여하고, 기존 버스는 MRT와 BRT의 지선기능을 담당하도록 기존 버스의 기능을 개편하는 것이 필요하다. 이용자가 MRT와 BRT의 역까지 쉽게 접근하고 MRT와 BRT를 이용하여 신속하게 도심지 역까지 이동할 수 있도록 하는 상호 보완관계를 형성하는 것이 중요하다.
모든 대중교통을 통합하는 요금설정도 필요하다. 현행 대중교통 요금체계는 교통수단별로 별도의 요 금을 부과한다. 즉, 이용자는 환승할 때마다 요금을 내야 하는 구조다. 환승할인이 없는 현행 요금체계 하에서는 이용자가 지선기능을 담당하는 기존 버스의 요금과 간선기능을 담당하는 MRT와 BRT의 요 금을 이중으로 지불할 수밖에 없어 이용자의 부담을 증가시키게 된다. 이러한 비용부담을 경감하기 위
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해서는 모든 대중교통을 아우르는 통합요금체 계를 도입하여 이용거리에 따라 합리적으로 요 금수준을 설정해야 한다. 이러한 요금체계를 구 축함으로써 오토바이와 자가용 같은 개인교통 수단에 대한 경쟁력을 높일 수 있으며, 대중교 통으로의 전환을 도모할 수 있을 것이다.
또 하나 강조해야 할 것이 역 주변의 환승시 설이다. MRT나 BRT의 이용수요를 제고하기 위해서는 오토바이 이용자의 전환이 필수적이 다. 오토바이 이용자의 대중교통 전환을 촉진 하기 위해서는 역 주변에 오토바이를 정차할 수 있는 주차장 시설이 필수적이다. 기존 오토바이 이용자가 역 주변에 오토바이를 정차하고 MRT 나 BRT를 이용할 수 있도록 환승시설을 정비해 야 할 것이다. 하지만 MRT 2호선이 개통예정인 역 주변을 둘러보면 환승시설을 설치할 수 있 는 공간이 만만치 않다. 일부 역 주변의 공원시 설을 제외하고는 협소한 인도와 맞닥뜨리게 되
<그림 7> MRT 2호선 개통예정인 역 주변 전경
출처: 이훈기 2016.
<그림 8> 통행거리대별 인구분포 개념도 비교
도심지역 철도역 철도역 철도역 외곽지역
호찌민시 서울시 출처: Dohaw and KOTI 2015.
<그림 6> 주요 간선버스의 운영 노선
참고문헌
이훈기. 2016. 호찌민시 통합도시교통체계 구축을 위한 과제 및 제언. KSP다이얼로그 발표자료. 1월 13일. 호찌민시.
Dohaw and KOTI. 2015. CS4 Integrated Sustainable Urban Transport: Technical Note 3. 서울: Dohaw, 세종: KOTI.
Luong Minh Phuc. 2015. Transit-oriented Development in Ho Chi Minh City: Opportunities & Challenges. KSS on TOD 발표자료.
호찌민시.
MAUR. 2011. HCMC Urban Rapid Transit Line 2 Project. Final Report. Hochiminh: MAUR.
. http://maur.hochiminhcity.gov.vn/web/bqlds/home.
또한 토지이용과 관련한 TOD(Transit Oriented Development) 정책의 시행이 필요하다. 서울시와 호찌민시를 비교해보면 역 주변의 개발밀도에서 현저한 차이를 보인다. 서울시는 1970년대부터 지하 철을 도입하였고, 유동인구가 많은 역 주변의 도시개발이 추진되어 왔기 때문에 역 주변의 유동인구 밀도가 높다. 역 주변의 도시개발과 대중교통의 접근성 개선이라는 두 항목이 상호 시너지 효과를 창 출하여 역 주변의 시장가치를 높이고 대중교통의 이용을 촉진하게 되었다. 이에 반해 호찌민시는 아 직까지 운영되고 있는 도시철도가 없기 때문에 역 주변의 도시개발이 활성화되지 않고 인구가 일정하 게 분포하고 있는 도시 형태를 띠고 있다. 이러한 도시구조하에서는 역에 접근하기 위해 또 다른 교 통수단을 이용해야 하는 불편을 감수해야 하기 때문에 상대적으로 대중교통 이용이 저하될 수밖에 없 다. 따라서 중장기적으로 MRT역 주변의 도시개발을 활성화하여 오토바이에서 대중교통으로 전환하 는 도시구조를 갖출 수 있는 노력이 필요할 것이다.
마지막으로 오토바이와 자가용에 대한 요금정책도 유효할 수 있다. 도심에 진입하는 오토바이와 자 가용 차량에 대해 혼잡통행료를 부과하거나 도심에서의 주차요금을 인상하는 등의 요금정책은 대중 교통의 이용을 촉진하는 데 유효한 시책이 될 수 있다.
맺음말
호찌민시는 오토바이의 폐해를 줄이고 대중교통의 이용을 촉진하기 위해 MRT와 BRT의 건설을 서두 르고 있다. 하지만 대중교통시설을 건설하면 자연적으로 대중교통의 수요가 창출될 수 있을 것이라는 논리는 적어도 호찌민시에는 적절하지 않다고 판단된다. 호찌민시가 목표로 하는 대중교통 이용수요 를 달성하기 위해서는 대중교통 시설을 확충함은 물론 대중교통 이용을 촉진하는 다양한 교통시책을 병행할 필요가 있다. 개인적으로 호찌민시가 재원 투입효과를 극대화할 수 있는 패키지 형태의 교통 정책을 추진함으로써 지속가능한 교통체계를 구현해 갈 수 있기를 기대한다.