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국 토 발 전 의 성 과 와 정 책 과 제 7
머리말
경제개발시기인 1960, 1970년대에는 생산기반의 확충이라는 기치아래 고속도로, 상·하수도, 전력, 공업단지, 공항, 항만 등 대부분의 SOC사업이 국가사업으로 추진되었고, 이렇게 건설된 SOC 기간시설에 힘입어 눈부신 경제성장이 가능하였 다. 그러나 1980년대에 들어서면서부터 경제안정, 복지, 환경부문 등에 치중하면 서 SOC시설에 대한 공공투자가 상대적으로 위축되었고, 그 결과 국제경쟁력 약 화 및 생산기반의 취약화를 가져왔다. 1990년대부터 정부에서는 한정된 재정여건 안에서 필요한 SOC시설을 조기에 확충하기 위한 방안을 모색하면서 민간투자에 대해 관심을 갖기 시작하였고, 1990년대 중반부터는 본격적으로 민간투자 유치가 시도되었으며, 이후 꾸준한 노력을 기울인 결과 2000년에 들어서면서부터 서서히 가시적인 성과가 나타나고 있다.
과거의 성과와 추진현황을 살펴보면, 국내 SOC분야의 민간투자는 이제 걸음 마 단계를 벗어나 본격적인 내실화의 단계로 접어들었다고 보여진다. 내실화의 시점에서 그동안의 추진성과를 점검해 보고, 문제점들을 보완해 나가야 할 것이 며, 도약의 발판이 될 종합적이고 효율적인 발전방안을 모색해야 할 것이다.
이 글에서는 먼저 현재의 국내상황에서 민간투자가 왜 필요한지에 대한 당 위성 검토와 기대되는 역할을 정의해보고, 국내 민간투자사업의 추진현황과 전 망, 국외 추진현황을 살펴본 후 큰 틀에서의 민간투자 발전방향을 제시해 보고 자 한다.
SOC 민간투자의 역할과 발전방향
김태희｜국토연구원 전문위원
지난 10년 간(1990∼2000년) 도로의 증가율은 156.5%인데 반해 자동차 보유대수는 355%가 증가하여 도로시설의 절대적인 부족현상을 야기 하였다. 주요 간선철도망은 이미 한계용량에 도 달한 상태이고, 복선화율도 30%대로 선진국의 40∼59%에 비해 낮은 수준에 머물러 있다. 항만 분야 역시 2001년 현재 항만수요 대비 시설확보 율이 74.8%를 나타내고 있어 분야별 SOC시설 의 확충이 시급한 실정으로 지적되고 있다.
반면 과거 정부의 SOC투자 추세를 살펴보면 총량적 SOC부문의 투자는 꾸준히 증가하였으 나, 최근 그 증가율이 다소 둔화된 추세를 보이 고 있다. 분야별 투자에서는 환경, 사회, 복지분 야 등에 재정지원이 많아짐에 따라 상대적으로 SOC분야에 대한 투자가 위축되는 경향이다. 그 리고 고속철도, 신공항 건설 등 대형 국책사업의 채권이 대량으로 발행되어 이에 대한 상환으로 정부의 투자재원 압박은 가중되고 있는 것으로 분석된다.
국내 SOC시설의 경쟁력과 상관관계가 커지 고 있는 세계경제의 흐름을 살펴보면, 지역경제 권의 통합화와 개방화가 두드러지게 나타나 지 역간 교역량이 증가하고 있는 것을 알 수 있다.
우리나라가 포함되어 있는 동북아시아지역 또한 경제협력 가속화에 따른 역내 교역량이 급격히 증가할 것으로 예상됨에 따라 증가하고 있는 국 제항공과 항만수요를 적극 유치하여 동북아 허 브 선점을 달성하기 위해 다양한 노력을 경주하 고 있다. 또한 거대시장인 중국과 인접국가라는 이점을 충분히 살리고 활발한 국제적 무역활동
국내적으로는 소득의 증가, 여가활동의 다양 화로 2020년 자동차 보유율이 현재의 약 1400만 대에서 2200만 대 수준으로 증가할 것이 예측되 고 있으며, 국내 여객 및 화물수요도 지속적으로 늘어나 현재의 2배 수준으로 늘어날 것이 추정 되는 등 교통수요의 지속적인 증가가 예상되고 있다. 고급이며, 고속인 교통수단에 대한 선호도 증대와 첨단기능 교통수단이 개발되고, 초고속 교통수단에 대한 선호가 증가하며 정시성이 강 조되는 추세다. 더불어 교통공간의 확장, 장거리 교통수요의 증가가 예상됨에 따라 SOC시설의 확충은 필수적인 사항으로 자리잡아가고 있다.
이와 같이 지속적인 경제성장의 견인과 국제 경쟁력 강화, 국민의 기본적 수요충족을 위해 SOC투자의 지속적 확대는 꼭 필요한 것이며, 통 일이 되면 SOC투자는 획기적으로 증대되어야 할 것으로 예상됨에 따라 이에 대한 대비책 역시 사전에 철저히 준비해야 할 것이다.
이상에서 살펴본 바와 같이 국내·외적 경제 여건상 SOC시설의 지속적인 건설은 당면한 과 제이므로 관련 중장기계획들을 토대로 장래의 투자소요를 추정해 보았다. 그 결과(민간투자중 장기계획, 2001) 2002∼2011년까지 약 199조 원 이 필요한 것으로 나타났으나 정부의 투자가능 규모는 약 159∼180조 원 수준에 불과할 것으로 추정되어 약 40∼19조 원의 부족이 예상되었다.
정부에서는 이를 방지하기 위하여 예산운용의 효율성 제고와 함께 투자재원 확보를 위한 여러 가지 방안들을 고려하고 있으며, 그 중 민간투자 가 적극적으로 추진되고 있다.
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민간투자의 활성화는 건설경기 진작을 통한 경제활력 회복을 뒷받침하고, 민 간의 사업기회 창출을 도모하여 경제 활성화를 주도할 것으로 기대되고 있다. 또 한 질 높은 SOC시설의 공급이 전문화된 교육과 더불어 세계화에 따른 국제경쟁 력 제고의 유일한 수단으로 강조되고 있으며 개방화, 국제간 다자무역협정 등으 로 인한 경제주권의 제약 경향을 보임에 따라 신속한 물류수급체계를 구축하는 것이 중요한 과제로 부상되고 있다. 국가와 기업의 생존전략을 위해 혼잡비와 같 은 사회비용을 최소화하고, 목적별·수단별 수송체계 확립으로 정보화시대에 따 른 사회변화에 대응해 나가야 할 것이다.
외국의 민간투자 현황
1. 영국의 PFI
SOC분야의 민간투자에 있어서 가장 앞선 나라로 알려져 있는 영국의 민간투자는 1992년 PFI(Private Finance Initiatives)란 이름으로 출발하였으며 설계와 시공, 자 본 그리고 시설의 운영을 위하여 민간의 자본을 빌리는 방법을 말한다. 영국의 민 간투자사업에는 여러 가지 유형이 있지만 민간측이 설계, 시공, 투자, 시설운영을 모두 담당하는 DBFO(Design, Build, Finance, Operate Facilities)가 가장 일반적인 방식이고 시설운영을 제외한 설계, 시공과 투자, 운영만을 계획하는 DBF(Design, Build, Finance Facilities)와 민간측이 자본보다는 정부측의 자본에 의존하여 설계, 시공, 운영만을 계획하는 DBO(Design, Build, Operate Facilities) 등의 방식이 활 용되고 있다. 영국에서는 민간투자를 공공의 기간시설 건설에 민간을 참여시키는 방안으로 간주하고 있으므로 정부의 공공시설 건설사업 추진이라는 큰 틀 안에서 검토하고, 추진한다. 정부는 제한된 예산 범위 안에서 제공하고자 하는 서비스의 운영을 위해 설계, 시공, 운영 및 유지관리를 위한 예산을 민간측 사업시행자에게 지급하고, 필요한 공공서비스의 질적, 양적 수준을 사회적 필요에 따라 설정하여 관리하고 있다. 즉 필요한 공공 시설물이 제공하는 최종 목표인 서비스의 성능에 중심을 둔 개념으로 이와 같은 개념을 성능지향형(Output-Oriented Procurement Process)이라고 한다. 민간측이 효율적인 성능을 제공하고 정부측에 이익을 가져 다주며 인센티브로서 대가를 받는 방식인 것이다.
2. 유럽의 다른 나라들
영국을 제외한 다른 나라들 중 민간투자가 활발히 진행되고 있는 나라로는 네덜
들은 이제 막 SOC분야의 민간투자를 시작하려 는 나라들이다.
네덜란드에서 PPP(Public Private Partnership) 로 통칭되고 있는 민간투자는 주로 도로와 철도, 경전철사업 등 교통분야를 중심으로 활발히 추 진되고 있다. 아일랜드는 2000∼2006년 도로, 상수도, 경·중전철, 하수처리분야의 민간투자 규모에 대한 목표를 발표하여 추진체계를 구축 하였으며 정부, 고용주, 노동조합, 건설업계가 함께 공공서비스의 수준을 결정하기 위해 위원 회(National Economic & Social Council)를 구성 하여 사업추진에 대해 논의하도록 하고 있다. 이 탈리아에서는 민간투자를 위한 법률을 2001년 제정하여 추진기반을 구축하였고, 도로분야와 병원건축의 민간투자사업을 추진하고 있다.
유럽의 민간투자 현황을 살펴보면 영국이 가 장 오랜 역사를 자랑하고 추진성과도 상당히 높 은 것으로 평가되고 있으며, 선도적인 입장에서 추진방식과 절차를 개선하고 노하우를 축적하고 있다. 그 외의 나라들은 대부분 영국의 방식을 근간으로 하여 자국의 상황에 맞추어 추진하고 있거나 영국의 방식을 받아들여 추진해 나가고 자 기반을 구축하는 단계에 있다.
국내 민간투자의 추진실적 및 전망
1999년 민간투자법 전면 개정 이후 정부의 다각 적인 노력의 성과로, 주요 민간투자사업에 대한 투자결과가 본격적으로 나타나고 있다. 2002년 12월 현재 2000억 원 이상의 국가관리사업은 총
환경기초시설, 고속도로 등 91개의 사업이 추진 중에 있는 것으로 파악되고 있다.
2001년도 이후 민간투자 중 신규 국가고시사 업의 추진은 부진한 반면 민간이 제안한 사업은 활발해지고 있다. 이미 제안된 70여 건의 사업추 진이 구체화되면서 민간투자사업은 더욱더 활성 화될 전망이고, 전력민영화와 연계된 발전시설 이나 환경시설사업 등 신규 민간투자분야에 대 한 관심을 가져야 할 것으로 보인다. 새로운 대 형 SOC시설에 대한 민간투자의 지속적 확대를 위해서는 외자확대가 필수적이므로 이를 위해 SOC공급체계의 투명성과 시설건설 및 운영과정 에서의 선진기술 습득 등 적극적인 노력이 뒷받 침되어야 할 것으로 전망된다.
1994년 8월 민자유치촉진법이 제정되었으나, 민자유치촉진법의 미진한 제도 정비를 위해 1998년 12월 민간투자법으로 개정되었다. 민간 투자법은 ① 국제적 관행과 룰에 맞는 제도와 사 업촉진 절차의 확립, ② 절차의 간소화 및 투명 화를 통한 투자자의 신뢰와 경쟁확보, ③ 적정한 투자수익 보장과 합리적인 위험분담, ④ 민간의 창의와 효율성을 유도할 수 있는 인센티브를 제 공할 수 있도록 민간유치촉진법을 보완하였다.
또한 전담기관인 민간투자지원센터(PICKO)와 효율적인 금융지원을 위해 인프라펀드를 설립하 게 되었다.
그 이후 지금까지 단 한 차례의 시행령 개정 을 제외하고는 그 틀에 있어 큰 변화 없이 운용 되어 오다 2002년 11월 민간투자법의 개정법률 안이 국회를 통과하여 제도 운용상의 미비점을
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보다 내실 있게 보완하였다. 주요 내용은 민간투자대상 시설 및 민간투자사업 추 진방식의 다양화, 민간투자사업의 원활한 수행을 지원하기 위한 금융지원제도 및 추진절차 개선방안이다.
민간투자법 개정안의 세부내용으로는 ① 민간투자대상 인프라 시설의 범위 확대 (지리정보체계(GIS), 초고속정보통신망, 과학망을 포함하여 총 36개의 시설), ② 기존의 제한적이던 민간제안사업의 추진방식을 모든 방식으로 확대 적용(BLT, ROT, ROO 등의 추진방식으로 가능), ③ 상업기반신용보증기금의 보증대상 확대 (금융기간 대출범위에 농협, 수협, 외국금융기관으로 확대), ④ 불합리한 조건의 채무구조 개선(기존 채무의 잔여 만기 내에서 채무를 상환하기 위한 SOC 채권 발 행 허용), ⑤ 국·공유재산의 무상사용기간 연장(기존의 준공시에서 운영기간 종 료시까지로 연장), ⑥ 시설사업기본계획 고시시 관련자료의 내용 공개 의무화, 시 설의 심의위원회, 자문위원회 심의 및 책임 감리에 관한 규정의 명문화, ⑦ 기획 예산처 민간투자사업심의위원회 정부위원의 직급 조정(현행 장관급에서 차관급 으로 하향조정) 등이다.
2001년 12월에는 민간투자의 활성화와 중장기적 관점에서 종합적이고 체계적 인 계획을 수립하여 민간부문에 대한 비전제시와 예측 가능성 부여, 민간투자 규 모의 총량예측과 조정으로 공공과 민간의 적절한 역할 분담을 도모하기 위하여 10개년 SOC 중장기민간투자계획을 수립하여 발표하였다. 동계획에서는 2002∼
2011년까지 민간투자사업으로 추진이 가능한 179개의 후보사업을 SOC 각 분야 별로 추천하고 있으며, 이 사업들의 총 민간투자 규모는 46.7조 원으로 추정하였 다. 또한 계획의 효율적인 집행과 관리를 위해 민간투자사업의 시행체계, 사업추 진 기반강화, 민간투자사업의 재원조달 다양화 방안을 제시하여 민간투자의 기반 을 공고히 하였다.
국가 경쟁력 확보를 위한 인프라시설의 적기 및 적량 공급과 건설산업활동의 안정적 운영을 위해서는 국가기반시설에 대한 민간투자 활성화는 필수적이라고 할 것이다. 그리고 국가의 SOC 투자재원 부족, 금융 공급능력의 제약, 해외건설 위축으로 주택을 제외한 건설시장의 회복세가 부진할 것으로 전망됨에 따라 민간 투자사업에 대한 민간의 투자능력 또한 제약을 받고 있다. 그러므로 민간투자를 사회기반시설 공급체계의 효율성 강화와 가치창출을 위주로 한 기반시설 공급체 계의 구조조정에 적극적으로 활용해야 할 것이다.
민간투자의 기대효과
민간투자사업의 기대효과 중 가장 큰 것은 지렛 대효과(Leverage Effect)에 의한 SOC시설의 조 기 확충과 분야별 전문성을 지닌 민간부문에서 공공시설을 공급함에 따라 생산성 및 효율성을 높일 수 있다는 점을 들 수 있다. 사용자 부담원 칙과 세대간 비용분담을 가능하게 하기 때문에 조세 확충보다는 합리적이라 할 수 있으며, 적정 사용료 부과를 통해 투하자본의 유동성을 제고 할 수 있다. 재정에 의한 직접투자보다 효율적으 로 지역경제를 활성화시키며, 물가에 영향을 주 지 않아 중립적인 특성으로 적절한 경기 조절이 가능하다는 점이다. 그리고 무엇보다도 시설의 건설 및 운영관리에 민간의 장점으로 평가되는 창의성과 효율성을 도입하여 기존의 비효율을 극복하고 시설의 효용성 극대화를 도모할 수 있 다는 점에서도 효과적이라 할 것이다.
민간투자의 발전방향
세계화·개방화·정보화시대에서의 지속적인 경제성장과 지역경쟁력 강화를 위해 필수적인 SOC시설은 국가와 지역이라는 신체의 혈관에
해당한다고 볼 수 있을 것이다. 신체의 구석구석 까지 혈관이 체계적으로 구축되어 있어야 신선 한 피와 영양분을 제공할 수 있듯이 국가적, 지 역적으로 원활한 공급체계의 구축은 무엇보다 도 시급한 당면과제인 것이다.
이를 위해 먼저 정부에서는 SOC건설의 종합 관리를 통한 효율성과 체계를 구축해야 할 것이 다. 앞서 살펴본 영국의 사례와 같이 SOC 민간 투자도 SOC건설부문의 일부를 담당하는 것이므 로 전체의 큰 구조가 체계화를 갖추어야 그 틀 안에서 세부적인 발전방향을 모색할 수 있기 때 문이다. 지금까지 SOC건설의 추진체계를 분석 해 보면 주로 공급자 위주로 추진되어 왔으며, 그 공급자들은 기득권에 안주한 채 경쟁에 노출 되지 않은 온실 속에 있었고, 시설의 운영관리도 방치되어 왔다. 이를 개선하기 위해 우선적으로 제도의 개혁이 필요하며, 입찰·계약제도도 경 쟁의 제한적 요소를 배제하고, 사업관리 제도를 도입해서 발주, 시공 그리고 운영의 전과정에서 효율화를 도모해 나가는 방안을 모색해야 할 것 이다. 그리고 부처 이기주의와 규제에 안주한 행 위를 근절시키는 제도 개선도 적극 추진하여
주 : 1) 2002년 8월까지의 집계현황임 2) 대략의 수치임
20 72 69 37 198
- 시설사업기본계획 작성 및 검토 7 7 9 5 28
- 민간제안서 검토 5 23 19 19 66
- 사업계획 평가 1 2 8 4 15
- 협상 및 협약(안) 검토 3 32 23 9 67
- 타당성 분석, 대상사업 지정 등 4 8 10 - 22
상담업무2) 1500 1200 600 400 3700 사업
검토 및 협상
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SOC건설부문의 종합적인 개선을 도모해야 한다.
이러한 SOC 건설부문의 종합적 개선과 함께 민간투자부문의 발전방향을 모색 해야 한다. 먼저 제도적으로는 2002년까지를 민간투자제도의 정착시기라고 본다 면, 이제부터는 정착의 시기에 드러난 문제점들을 보완하여 내실 있는 제도로 정 착되도록 해야 할 것이다. 이에 정부는 제도의 명확화, 투명화 그리고 국제화의 기초를 마련해야 한다. 또, 모든 사업에 대해서 시장성에 대한 검증을 먼저 시행 하도록 하고 그 결과를 공개함으로써 민간사업자에게 민간투자에 대한 참여기회 를 제공하도록 하고, 다른 한편으로는 정부투자사업의 효율성을 점검하는 계기로 삼아야 할 것이다. 또한 시장성 검증의 결과를 바탕으로 하여 상업적으로 가능한 사업과 정부가 유도해야 하는 개발사업으로 구분하고, 전자는 민간에 대한 철저 한 신뢰를, 후자는 정부가 민간을 동업자 내지 협력자로 보는 시각을 정립하여 보 다 긍정적이고 적극적인 태도를 가져야 한다.
보다 세부적인 개선방안으로는 정부의 재정능력을 종합적으로 고려하여 우선 순위가 높은 사업부터 순차적으로 추진하는 방안, 기존시설의 운영권 매각이나 기존시설과 신규사업을 묶어서 추진하는 방안, 확장사업에의 참여방안 등 민간투 자의 안정성 제고방안 등 사업선정 체계의 정교화를 위한 노력이 필요할 것이다.
또한 선진기술 및 금융기법 등을 활용한 민간투자사업 추진시스템 능력의 제고, 협상체계의 정비 및 내실화를 위해 정부와 민간의 상호 신뢰감 확립, 협상체계의 제도적 정착화가 필수적으로 개선되어야 할 사항이다.
이러한 정부측 개선과 함께 민간투자를 발전시켜 나가야 할 파트너인 민간기 업에서의 발전방향을 고려해 보면, 민간투자사업의 내실화 도모를 위한 꾸준한 노력과 수주물량 확보차원에서 민간투자사업을 고려하던 종래의 입장을 탈피해 야 할 것이다. 국내·외 건설시장의 침체와 신규발주 물량의 감소, T/K 발주사업 에의 참여 한계로 인해 수주전쟁이 심각한 국면을 민간투자사업으로 돌파구를 찾 으려는 시도는 무분별한 사업추진으로 연결되고 있다. 그러므로 민간기업의 사업 추진을 위한 철저한 사전조사와 장기적 운영계획의 수립, 재무계획의 내실화가 시급히 개선되어야 할 점으로 지적된다. 또한 기존의 규정이나 관행에 입각한 민 간투자사업 추진체계 내부의 비효율성이나 비합리성 제거에 정부와 함께 적극적 으로 노력해 나가야 할 것이다.더불어 민간기업에서는 민간투자사업을 이익추구 만을 위한 방편으로만 접근하지 말고 정부에서 해야 할 기간사업을 함께 건설하 여 국가의 발전과 국민의 편익증진에 일익을 담당한다는 자부심을 가지고 최선의 노력을 기울여야 할 것이다.