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주택후분양제도의 조기정착방안 연구
Policy Study for Inducing the Build-first Sell-later System in New Housing Market 김혜승․윤주현․이유진․김원경
2003. 12／1책(최종보고서 88면)／수탁연구／건설교통부
우리나라는 과거 주택의 대량공급정책 목표 하에서 제도권의 건설금융공급의 부족문 제를 보완하기 위하여 소비자자금을 활용하는 주택선분양제도를 허용하여 왔다. 선분양제 도는 주택수요를 사전에 확보해주고 소비자로부터 건설자금을 조달할 수 있게 하여 주택사 업의 안정성을 높여 건설업체에게는 유리한 제도이다. 반면 선분양제도는 소비자에게는 분 양가격 규제 및 가격상승기에 수익자산의 확보라는 이점을 제공하나, 주택가격의 80% 정도 를 완공 및 소유권 확보 이전에 납부해야 하는 경제적․정신적 위험부담과 선납입금액의 기회비용을 포기해야 하는 부담을 안아야 하며, 고가의 재산을 완제품을 보지도 않고 사전 에 구입해야 하는 등 불리한 제도이다. 또한 선분양제도는 분양권전매를 통한 투기과열로 주택시장을 교란시키고, 확정분양가격 및 분양가격 자율화 등과 맞물려 주택가격의 상승요 인으로 작용하는 등 상당한 부작용을 야기시키고 있다.
그러나 주택시장의 여건이 변화되고 있다. 우선 2002년 현재 전국의 주택보급률은 100.6%를 달성한 것으로 나타나 주택재고의 절대적 부족 문제는 어느 정도 해결되어가고 있다고 할 수 있다. 이에 따라 선분양을 통한 건설지원정책의 필요성이 점차 약화되어 가고 있다. 다음으로 민간부문의 규제완화 추세하에 선분양은 그대로 유지된 채 주택분양가격이 자율화되었다. 이렇게 주택분양가격 자율화가 이루어졌으므로 주택선분양을 통한 자금 조 성 구조를 재검토할 필요가 대두되고 있다. 또한 지속적 주택공급에 따른 주택보급률 상승 으로 주택시장은 공급자시장에서 수요자시장으로 전환될 것으로 전망된다. 따라서 소비자 의 다양한 선호에 부응하는 주택공급과 더불어 주택성능보증제도 등 소비자 보호장치에 대 한 필요의 증대, 소비자의 상품 선택권 강화 및 소비자가 안게 되는 사업위험부담의 완화가 요구되고 있다. 즉 과거와는 달리 후분양으로 전환할 필요성이 대두되고 있다. 그러나 선분 양에서 후분양으로 전환되면 선분양의 장점이었던 건설금융 및 사업안정성 확보가 어려워 지므로, 시장충격을 완화하기 위해서는 이에 대한 대비책이 요구된다. 따라서 본 연구에서 는 이러한 선분양제도의 장단점과 후분양전환의 파급효과를 주택시장 참여자별로 계측하
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고, 선분양제도의 개선방안과 아울러 부작용을 최소화하면서 후분양제도를 조기정착할 수 있도록 하는 정책방안을 모색하였다.
후분양전환의 파급효과는 다음과 같다. 주택건설업체는 후분양제로 전환되면 그동안 소비자로부터 받았던 선분양자금(연간 21조 8,981억 원)을 다른 공급선에서 조달해야 하는 건설금융 확보의 문제에 당면한다. 물론 이러한 선분양자금 중 절반이 넘는 약 11조 원이 소비자의 중도금대출이고, 부분적인 후분양전환을 가정하면 후분양으로 인한 추가적인 건 설금융은 제도권 금융기관의 자금으로 충당될 수 있을 것이다. 그러나 소비자금융은 주택 건설업체에게 부채로 계상되지 않는 반면 금융기관대출은 부채로 계상되기 때문에 후분양 전환시 부채비율이 급증하고 자금조달 및 수요확보 등의 측면에서 사업위험이 증가하게 될 것이다. 따라서 사업회계를 사업주와 분리시켜 부채비율을 완화하는 방안 등을 마련해야 한다. 또한 후분양으로의 전환은 자금동원능력이 없는 주택건설업체의 주택공급을 불가능 하게 할 것이다. 1999～2001년 동안 영업활동에 따른 현금흐름이 (-)인 업체의 주택건설실 적이 연평균 총건설실적의 22.9%로 나타난 점을 감안하면 전면적인 후분양으로의 전환은 이러한 물량에서 어느 정도 가감된 물량의 주택공급을 감소시킬 것이다. 분양가격도 후분 양으로 전환되면 상승할 것이다.
주택건설사업의 사례분석결과 선분양시와 동일한 수익률을 유지하기 위한 준공후 분 양시 분양가격 상승률은 주택규모에 따라 11～12% 정도로 나타났다. 그러나 소비자의 입장 에서의 실질 분양가격 상승률은 선분양시의 선납금에 대한 기회비용을 고려하면 5～6%로 추산된다. 그리고 후분양전환으로 주택공급물량이 15～30% 정도 감소한다고 가정할 때 단 기적으로 기존아파트의 매매가격은 2.1～4.1% 정도가 추가상승하나, 중장기적으로는 가격 상승이 수요를 감소시키고 공급을 증가시켜 매매가격을 다시 하락시키는 것으로 분석되었 다. 또한 주택선분양구조에서 후분양으로 완전히 전환되면 선분양으로 형성된 분양권시장 의 소멸과 함께, 건설자금 조달에 있어서 금융기관의 역할이 강화될 것이며, 선분양에 따른 소비자의 위험부담 완화를 위해 존재하였던 분양보증제도는 건설자금을 제공하는 금융기관 의 위험부담 완화를 위한 보증제도로 전환되어야 할 것이다. 또한 주택선분양제도와 함께 정부의 주택시장 개입수단으로 운용되었던 청약제도 및 청약관련저축제도, 분양가규제에 대한 재검토가 필요하다.
이와 같이 후분양제는 소비자의 선택권을 증대시키고 분양권전매로 인한 시장교란현 상을 없애주는 장점도 있지만 단기간 내에 전면적으로 도입하게 되면 주택공급이 위축되고 분양가 및 기존주택가격이 상승하는 등의 부작용이 우려된다. 따라서 후분양제를 강제하기
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보다는 시장상황을 감안하면서 후분양전환을 유도해야 할 것이다. 이에 이 연구에서는 정 책전환의 충격을 최소화하기 위해 주택부족문제의 지역별 격차가 어느 정도 해소되는 시 기, 프로젝트파이낸싱관련회사법의 제정 등 건설금융의 활성화를 위한 기반이 조성될 수 있는 시기, 주택품질제도의 도입시기 등을 고려하여 다음과 같이 단계적이고 점진적인 후 분양 전환방안을 모색하였다.
사회적으로 바람직한 행태에 민간부문의 참여가 부진할 것으로 예상되는 경우 공공부문이 개입할 필요가 있다. 따라서 공공부문이 선도하는 경우로 우선 주택공사 및 지방자치단체에서 공급하는 주택 중 시범사업을 선정하여 2004년 상반기에 후분양을 시행할 것을 제시하였다.
또한 이러한 시범사업의 추진상황을 살펴보며 발생하는 문제점 등을 보완하고 공공부문의 후분양 전면실시는 자금상황을 감안하여 2006년경에 확대하여 실시한다. 다음으로는 공공지원으 로 후분양을 유도하는 경우로 부분유인단계와 본격유인단계로 구분하여 실시하도록 제안하였다.
먼저 부분유인단계에서는 건설자금공급과 주택구입장기자금 문제가 없는 전용면적 1 8～25.7평의 국민주택기금 지원주택에 대하여 2004년 상반기부터 후분양을 의무화하는 방 안을 시행한다. 본격유인단계에서는 공공택지지원으로 공급되는 주택에 대하여 후분양을 유도하는 세 가지의 대안을 함께 검토하되, 시장상황에 따라 대안선택을 조절하도록 한다.
대안Ⅰ은 전체공정의 30%, 50%, 80%, 100% 달한 후 분양하도록 단계적으로 유도하는 방안 이고, 대안Ⅱ는 선․후분양을 자율결정하되 후분양시에는 분양가자율화, 선분양시에는 분 양가격규제를 적용하는 방안이며, 대안Ⅲ는 후분양방식을 택하는 주택업체에게 공공택지분 양시 우선권 부여하는 방안이다. 이 단계는 공공택지 지원으로 공급되는 주택물량이 많다 는 점에서 시장에 파급효과가 클 것으로 예상되어 건설금융확대 여건이 조성되고 수도권 주택보급률이 100%를 넘게되는 2007년 상반기에 추진함이 바람직할 것으로 사료된다.
후분양정착단계는 민간부문의 후분양전환이 활성화되어 있음을 전제로 하여 공공부문 (주공 및 지자체)에서의 분양주택공급 및 국민주택기금지원을 중단하되, 공공택지 지원은 계속 되는 상황이다. 이 단계를 실시하는 시기는 우리나라의 주택보급률이 110% 정도가 될 것으로 예상되고, 인구요인 등으로 주택수요가 감소세로 나타날 것으로 전망되는 2009년 상반기가 적절할 것으로 판단된다. 한편 순수한 민간부문은 정부의 개입없이 선/후분양 방 식을 자율적으로 결정하도록 함이 바람직하다.
이러한 후분양전환을 위한 전제조건으로는 프로젝트파이낸싱을 활성화시킬 수 있는 관련법 제정 등 민간건설금융의 확대방안, 소비자를 위한 장기주택자금대출의 확대방안 및 주택품질확보 방안 등의 마련을 들 수 있다.