1. 문제제기
○ 서아프리카 에볼라 사태는 2014년 세계적인 반향을 일으킨 이슈 중의 하나였음. 2014년 3월부터 약 1년 동안 서아프리카 3국에서 에볼라 바이러스로 인해 총 24,509명 감염, 10,096명이 사망하였음. 또한, 명확한 치료법이 수립되어 있지 않은 상태에서 서아프리카 방문자와 에볼라 환자를 치료하던 서방 의료진의 감염, 귀국 후 내국인 감염이 발생하면서 국제 사회에 공포감과 긴급대응을 촉발함.1)
- UN 안전보장이사회는 서아프리카 에볼라 사태를 세계의
안정을 위해하는 사안으로 논의하였고, 안보리 결의안 2177(2014.9.18.)과 총회 결의안 69/1에 의거하여 UN 에볼라긴급대응미션(UNMEER: UN Mission for Ebola Emergency Response) 설치, 에볼라 확산 방지와 치료, 경제적 구호를 위한 지원을 추진함.
- 한국도 에볼라 확산을 방지하려는 국제사회의 협력의
1) 2014년 에볼라 감염, 사망자 통계는 기니, 라이베리아, 시에라리온에 기초한 것이며 (광범위 발생국), 그 밖에 나이지리아, 세네갈, 말리, 미국, 영국, 스페인에서도 총 35건의 감염, 15명 사망자가 발생함(세계보건기구(WHO), 2015. 3.15 기준).
2015년 상반기 중에 임상실험을 거친 2개의 에볼라 백신이 보급될 것으로 알려짐.
발 간 등 록 번 호
11-1261021-000001-03
2015. 4. 14
바이오안보(Biosecurity)의 부상과 글로벌 보건안보 구상(Global Health
Security Agenda)
교 수
강 선 주
<목 차>
1. 문제제기
2. 바이오 안보(Biosecurity)와 보건외교(Health Diplomacy)
3. 글로벌 보건안보 구상 (Global Health Security Agenda)
4. 정책적 고려사항 No. 2015-07
이 문건은 집필자의 견해를 바탕으로 ‘열린 외교’의 구현과 외교정책수립을 위한 참고자료로 작성된 것으로서 외교부의 공식입장과는 무관한 것입니다.
일환으로 30명으로 구성된 의료진을 시에라리온에 파견하였음.
○ 그런데 더 주목할 사실은 2000년대에 들어서 전 세계의 우려를 낳은 감염병(infectious disease)이 에볼라만이 아니라는 것임. 예를 들어서, 2003년 중증호흡기증후군(SARS), 2009년 신종인플루엔자 (H1N1), 2013년 조류독감(H7N9), 2013～14년 중동호흡기증후군 (MERS)이 있음.2)
○ 2000년대에 다수의 초국경적 감염병 발병 사례는 21세기에 감염병에 대한 인식을 변화시킬 것을 요구함.
- 20세기 후반에 선진 지역에서는 다수의 감염병이 퇴치되어 감염병을 거의 의식하지 못하는 상태에 있어 왔고, 감염병을 빈곤국가의 현상이자 인도적 지원 대상으로만 인식하였음. - 그러나 개도국 지역에서 감염병이 발생하고 세계적으로 전파
되는 상황은 21세기에 감염병을 안보 이슈(biosecurity 또는 securitization of health)로볼 것을 요구함. 감염병은 군사적 침략 없이도 대규모 인적, 물질적 피해를 발생시킬 수 있다는 사실 에서 새로운 형태의 안보 위협인 것임.
- 그리고 감염병을 안보 위협으로 인식하고 대응함에 있어서 그것이 개별 국가의 노력만으로는 충분하지 않고 글로벌 차원에서의 대응과 협력이 필수적이라는 것임.
○ 감염병의 안보적 위협에 대한 인식은 관련 글로벌 거버넌스에도 변화를 가져오고 있음.
- 보건에 관한 거버넌스인 세계보건기구(WHO: World Health Organization)는 최근에 감염병의 공중보건과 치료를 넘어서 안보적 함의를 다루는 데에 필요한 조치를 추가하였음.
- 미국은 WHO와는 별도로 안보 관점에서 감염병 대응을 다루기 위해 2014년에 ‘글로벌 보건안보 구상(GHSA: Global Health Security Agenda)’을 발족시킴.3)
2) 2003년 SARS: 29개국 발생, 8,098명 감염, 774명 사망
2009년 H1N1: 전 세계적 발생, 13만명 이상 감염, 18,239명 사망 2013년 H7N9: 중국 발생, 571명 감염, 212명 사망
2013-14년 MERS: 중동/북아프리카 12개국 발생, 1,040명 감염, 383명 사망.
3) Global Health Security Agenda의 한국어 번역 ‘글로벌 보건 안보 구상’은 보건복지부가 사용하는 공식 명칭임.
2000년대에 다수의
초국경적 감염병 발병 사례는 감영병을 새로운 형태의 안보 위협으로 인식케 했으며, 관련 글로벌 거버넌스에도
변화를 가져오고 있어…
○ 한국은 경제적으로 대외의존성이 높고 개방되어 있어서 외부에서 전파되는 감염병 위험에 일정 정도 노출되어 있다고도 볼 수 있으므로, 외교·안보 차원에서 감염병과 공중보건을 다루는 것이 필요함.
- 감염병과 공중보건을 외교·안보 차원에서 다루는 것은 양자, 지역 외교에 감염병과 보건 이슈를 포함시키고 관련 글로벌 논의에 참여하며, 국제 합의의 이행을 의미함.
- 바이오안보는 비전통안보 이슈로서 사이버안보와 함께 비전통 안보의 틀 내에서 체계적으로 다루어져야 하며 전통안보를 중심으로 한 한국의 안보를 보완해야 함.
- 그러므로 이 보고서는 감염병의 외교·안보적 성격, 관련 거버넌스의 변화에 대한 이해를 통해 한국 외교가 고려할 사항을 제시하고, 오는 9월 서울에서 개최되는 GHSA 고위회담 준비에도 기여 하는 것을 목적으로 함.
2. 바이오안보(Biosecurity)와 보건외교(Health Diplomacy)
○ 일견 보건과 외교·안보는 동떨어진 영역임. 상위정치(high politics)와 하위정치(low politics)로 구분하는 국제정치 전통에서 보건은 하위정치에 속해왔고 기술적, 비정치적, 인도주의적 이슈로서 하위정치 내에서도 더 주변적인 위치에 있었음. 그러나 21세기에 감염병이 제기하는 안보 위협은 보건을 더 이상 하위정치 이슈로 남겨두지 않음.
가. 바이오안보
○ 바이오안보는 의도적(intentionally) 또는 우발적으로(accidentally) 살포되거나 자연적으로(naturally) 발생하는 병원성 미생물(pathogenic microbes)로부터 국민 보호로 정의됨.4)
4) David P. Filder and Lawrence O. Gostin, Biosecurity in the Global Age:
Biological Weapons, Public Health, and the Rule of Law (Stanford, CA:
Stanford Univ. Press, 2008). 다른 한편, 바이오안보와 보건안보(health
한국은
경제적으로
대외의존성이 높고
개방되어 있어서
외부에서 전파되는
감염병 위험에
일정 정도
노출되어 있다고도
볼 수 있으므로,
외교·안보 차원에서
감염병과 공중보건을
다루는 것이
필요해…
- 안보를 위협 제기자와 위협 경로, 대응 주체(안보 제공자)의 기준으로 분류할 때에, 전통적인 안보는 국가 행위자에 의한 군사적 영토 침략에 대한 보호이고, 개별 국가의 노력으로 안보 제공이 가능하다고 전제함.
- 이에 반해 바이오안보는 국가 행위자 또는 비국가 행위자, 심지어는 위협 제기자를 지명할 수 없는 상태에서 폭력적 또는 비폭력적 수단으로 살포된 병원성 미생물로부터 국민의 보호임. - 또한 병원성 미생물이 비가시적이며 전파성을 갖기 때문에 바이오안보에서 개별 국가는 아예 안보를 제공하지 못하거나 수립된 개별 방어 조치는 충분하지 않을 수 있음.
○ 위와 같이 바이오안보를 인식할 때에 국가 간에 보건 이슈에 대한 협상과 협력인 보건외교에도 변화가 발생함.
- 그동안 양자 및 새천년개발목표(MDGs: Millennium Development Goals)와 같은 다자차원의 보건외교는 의학 분야의 지식 교류와 인도적 의료 지원에 집중되어 있었음. 이와 같은 형태의 보건 외교는 순수 인도적 동기에서 수행되기도 하지만 제공 국가가 소프트 파워를 획득하는 부수적인 효과를 수반하기 때문에, 인도적 보건외교는 다른 외교 목적을 위해 보건을 동원하는 것이라고 볼 수 있음.
- 이에 반해 바이오안보는 보건외교의 목적과 성격을 변화시킴. 즉 바이오안보 하에서 보건외교는 공중보건=국가안보를 위협 하는 요소를 제거하기 위한 양자, 지역 및 글로벌 차원에서의 협상과 협력 창출임. 이것은 자국의 보건=안보를 제고하기 위해 외교를 동원하는 것이고, 더 나아가서는 안보 목표를 달성하기 위해 인도적 방식의 보건외교를 수단으로 활용할 수도 있음.
나. 바이오안보의 유형과 거버넌스
○ 위와 같이 정의되는 바이오안보는 위협 전달 경로, 안보 위협의
security)를 구별할 필요가 있음. 바이오안보는 병원성 미생물이라는 구체적인 위협 요인에 관한 안보적인 접근이며, 보건안보는 인간안보이론(human security)에서 개인의 건강에 대한 정치, 경제, 사회적 위협으로부터의 보호이 고 인권적 접근임.
바이오안보 하에서 보건외교는
공중보건=국가안보를 위협하는
요소를 제거하기 위한 양자, 지역 및
글로벌 차원에서의
협상과 협력
창출이며…
제기자(행위자)와 대응주체(안보 제공자), 관련 거버넌스에 따라 다음과 같은 유형으로 분류됨.
(1) 감염병(Infectious Diseases)
○ 자연적으로 발생하여 잠재적으로 사회의 정상적인 기능을 저해 하는 대규모 감염병은 바이오안보 사안임.
- 사회의 정상적인 기능을 저해할 만큼 대규모 사망을 수반하는 감염병이 국내에 국한된다면 그것은 공중보건의 문제이지만 초국경적으로 전파되어 오는 경우에는 안보 문제가 됨.
- 21세기에 자연적으로 발생하는 감염병 위험이 증가하고 있는데, 그 원인은 도시화/환경파괴/기후변화로 인해 백신 접종으로 사라졌던 감염병의 재등장, 병원균의 약물 내성(drug-resistant superbacteria) 형성, 새로운 병원균의 등장, 세계화에 따른 식량 및 생물 국제거래 증가, 인구 이동 및 이민을 통한 병원성 미생물 전파가 용이해졌기 때문임.
- 안보 위협의 경로, 위협 행위자, 대응 주체 차원에서 볼 때, 자연적으로 발생하는 감염병에서 행위자(원인 제공자)는 불분명 하고 대응 책임자만 분명하다는 비대칭적인 상황이 형성됨. 그리고 개별 국가만으로 또는 정부만의 노력으로 초국경적인 감염병에 대해 안보 제공이 가능하지 않을 수 있음.
○ 자연적으로 발생하는 감염병이 안보 위협으로 전환되는 방식은 세 가지로 분석됨.
- 첫째, 감염병 병원균은 바이오테러와 생물학무기에 이용될 수 있음.
- 둘째, 감염병 발생, 특히 개도국에서 감염병 발생은 정치 불안, 심지어는 정권 붕괴로까지 이어질 수 있고, 그 결과로 난민/ 불법이민, 극단세력의 침투 등은 지역과 세계 정세에 부정적인 영향을 미칠 수 있음.
- 셋째, 감염병은 발생국가의 경제에도 부정적인 영향을 미치는데, 감염병 발생국에서는 대량 사망에 의한 노동 생산성 저하, 인구구조(demography)의 변화가 장기적인 영향을 갖고, 주변국의 기피(aversion) 심리에 따른 국경통제, 무역과 해외직접투자
바이오안보는
위협 전달 경로,
안보 위협의 제기자와
대응주체,
관련 거버넌스에 따라
감영병, 바이오테러,
생물학무기로
분류되고…
축소 등은 경제적 피해를 확대시킴.
- 감염병의 경제적 피해의 예는 2001년 미국의 탄저균(Anthrax) 테러와 2003년 중국의 사스(SARS)는 방역과 치료에 각각 10억 달러와 300억 달러를 소비함. 2014년 서아프리카 에볼라 사태는 최악의 경우 330억 달러의 경제적 손실을 가져올 것으로 예상 되고 있음.
○ 자연적으로 발생하는 감염병에 의한 안보 위협을 다루는 거버넌스는 1948년에 창설된 세계보건기구(WHO: World Health Organization)의 국제보건규제(IHR: International Health Regulations)임.
- 1951년 WHO 세계보건총회(WHA: World Health Assembly) 에서 국제위생에 관한 단일 국제협약을 체결하였고, 1969년에 개명·개정을 통해 IHR을 체결함. IHR은 초국경적 감염병이 발생하는 경우 국가는 통지와 이를 통제할 수 있는 적절한 수준의 공중보건체계를 수립할 의무를 부과함.
- IHR은 19세기 중반에 시작된 감염병에 관한 방역조치 전통을 유지하여 국제공중보건에서 국가들의 주권적 권리와 경제적 이익을 중시함. 그리하여 IHR은 콜레라, 장티푸스, 페스트, 황열병, 천연두, 회귀열만을 국가의 통지 의무가 발생하는 ‘초국경적 감염병’으로 지정하는 데에 그쳤고, 국가의 감염병 발생 통지와 공중보건체계 수립 의무는 제대로 이행되지 않음.
- 한편, 1990년대에 HIV/AIDS 확산, WTO의 지적재산권 발효로 의료 접근 제한, 보건에서 NGO의 역할 증대, 2001년 9/11 이후 바이오테러 위협이 등장하면서 IHR을 개정할 필요가 등장함.
○ WHO는 2005년에 변화된 보건 환경을 반영하는 IHR 2005를 채택하고, 2007년부터 발효시킴.
- IHR 2005는 규제대상 질병의 확대, 국제공중보건에 관한 WHO의 권한 확대(긴급대응조치), 국가의 의무 범위 확대(질병통제와 보고), 권리로서의 보건(right to health), 의약품 무역(지적재산권), 대량살상무기, 정부 외에도 NGO가 제공하는 감염병 정보 활용을 포함하여 기존 IHR과 차이를 보임.
- IHR 2005는 새로 등장한 보건 이슈와 보건주체를 포용하고 있으나 여전히 국가 중심적인 보건 거버넌스로 남음.
자연적으로 발생하여 잠재적으로
사회의 정상적인 기능을 저해하는 대규모 감염병은 바이오안보 상황이고, 이를 다루는
거버넌스는
WHO의 IHR이며…
<표 1> 바이오안보 유형 비교
안보 유형 발생 방식 위협 제기
주체
위협 대응
주체 거버넌스
전통 안보 군사 영토
침략 의도적 국가 국가(정부) UN, NATO,
동맹 등
비전통 바이오안보
감염병 자연적 불분명 국가, 민간 WHO IHR,
GHSA
바이오테러 의도적 비국가 국가, 민간 국내 형법,
GHSA
생물학무기 의도적 국가 국가(정부) 생물학무기
협약
(2) 바이오테러 (Bioterror)
○ 바이오테러는 비국가행위자에 의한 생물학적 공격을 말하며 1990년대 초부터 바이오안보 사안으로 인식되어 옴.
- 바이오테러에 대한 인식은 구 소련이 붕괴하면서 테러집단이 소련이 축적해 놓은 생물학무기를 입수할 수 있다는 우려에서 부터 시작되었고, 2001년 9/11 테러 발생 이후에는 바이오안보 사안으로서의 인식이 더욱 강화됨.
- 생물학 연구 역량의 급속한 발전과 전 세계적 확산, 인터넷상으로 정보 획득 등 테러집단의 병원성 미생물 입수, 생물학 무기 개발이 용이해진 상황으로 인해, 바이오테러는 “가난한 자의 핵무기(Poor man’s nuclear bomb)”로 불리기도 함.
- 그럼에도 불구하고 바이오테러에 대해 실제 발생 확률이 높지 않아 회의적인 시각과, 발생 확률은 낮더라도 발생하는 경우에 대량살상 사태로 이어질 가능성을 근거로 바이오테러 위협을 강조하는 시각이 대립하고 있음.
○ 비국가행위자의 생물학무기의 개발과 사용을 다루는 명문화된 단일 국제협약은 존재하지 않음.
- 바이오테러에 국제협약이 존재하지 않는 이유는 바이오테러의 안보 위협 인식이 상대적으로 최근이며, 비국가행위자가 국제 협약의 주체가 될 수 없다는 근본적인 제약 때문임.
- 대신 국가들은 바이오테러를 범죄로 취급하여(criminalization) 국내 형법과 테러 수사와 사법 협력에 관한 국제협약(International
바이오테러는
비국가행위자에 의한
생물학적
공격을 말하며
1990년대 초부터
바이오안보 사안으로
인식되나,
이를 다루는 명문화된
단일 국제협약은
존재하지 않아…
Convention on the Suppression of Terrorist Bombings, 1997)을적용함. - 다른 한편, 국가들은 바이오테러에 대한 대응으로 생물학무기가 사용된 지역의 격리와 방역을 동원하여 생명과 시설을 보호하는 바이오방어(biodefense)를 병행하고, WHO의 IHR 2005는 바이오 테러에 대한 대응으로 글로벌 감시와 대응 준비태세를 포함함. - 비국가행위자에 의한 생물학적 공격을 방지하는 데에 있어서 국제법적 기제 수립보다 바이오방어를 도입하는 것은 군축이 아닌 공중보건 관점에서의 접근법임.
(3) 생물학무기(Biological Weapons)
○ 가장 오래된 바이오안보 사안으로서, 국가행위자가 병원성 미생물을 군사적 공격에 이용하는 생물학무기가 있음.
- 20세기에 들어 개발된 병원성 미생물의 분리, 배양, 실험 능력이 전쟁 무기에 이용되면서 생물학무기에 의한 대량살상 안보 위협이 현존하게 되었으며, 실제로 1차와 2차 세계대전에 사용된 바도 있음.
○ 생물학무기가 전장의 군인뿐만 아니라 민간인에게도 직접적인 위협이 됨에도 불구하고 생물학무기가 제기하는 안보 위협은 공중보건보다는 억지전략(deterrence)과 군축(arms control)의 관점에서 다루어져왔음. 그리하여 생물학무기가 제기하는 안보 위협은 군축협약으로 관리됨.
- 1차 세계대전에서 생물 및 화학무기가 사용된 후에 의정서 당사국 간에 생물학무기 사용을 금지하는 제네바의정서(Geneva Protocol)가 1925년에 체결됨.
- 1969년에 미국이 공격용 생물학무기를 일방적으로 포기한 후에 모든 종류의 생물학무기의 개발, 생산, 축적, 획득 및 폐기(군축)는 1972년 생물학무기협약(BWC: Biological Weapons Convention)으로 규제되고 있음.
- BWC는 협약준수 확인기제의 불충분성, 생물학무기 개발에
이용될 수 있는 민간 기업과 생물학 연구실 규제, 생물학의 기술적 복잡성에 보조를 맞추지 못한다는 한계를 갖고 있음.5)
5) 생물학무기의 변화를 반영하기 위해 BWC는 5년 주기로 검토되며, 제8차 검토회의 (RevCon)가 2016년에 개최될 예정임.
생물학무기는 가장 오래된
바이오안보 사안으로서, 국가행위자가
병원성 미생물을
군사적 공격에
이용하는 것이며
군축협약으로
관리되고 있어…
3. 글로벌 보건안보 구상(Global Health Security Agenda)
○ IHR 2005는 1990년대 이후에 형성된 새로운 보건 상황을 반영하 였지만 국가 중심의 보건 거버넌스로는 21세기의 바이오안보, 특히 초국경적 감염병과 비국가행위자가 제기하는 안보 위협에 대응하는 데에는 한계가 있음.
- 초국경적 감염병이 제기하는 안보 위협은 개별 국가와 국제 차원에서 보건과 안보의 통합, 행위주체나 규제 대상으로서 민간(개인, 기업, 단체)을 포함하는 글로벌 보건 거버넌스를 필요로 하고, 그것을 촉진하는 기제가 글로벌 보건안보 구상 (GHSA)임.
가. 글로벌 보건안보 구상(GHSA) 발족 환경 (1) IHR 2005의 한계
○ IHR 2005는 국가들이 2012년까지 감염병 대응 역량을 달성할 것을 주문하였지만 이를 완전히 이행한 국가는 16%에 불과함.6) 낮은 IHR 2005 이행으로 국가들이 21세기 보건 위협에 대응할 준비가 되어 있다고 보기 어려움.
○ 국가들의 IHR 2005의 이행 정도가 낮은 이유는 주권 잠식과 제도 정비에 따른 정치 및 경제적 부담 때문임.
- IHR 2005에 따르면 WHO 회원국은 성격이나 원인에 무관하게 공중보건 함의를 갖는 모든 질병 사례를 WHO에 보고해야 하고, 정부뿐만 아니라 NGO도 WHO에 정보를 제공할 수 있음. 이는 WHO의 감염병 조기 탐지 활동에 도움을 주겠지만 과도한 정보 공개에 따른 정부 권위 잠식을 우려하는 국가들이 존재함.
6) IHR 2005 이행은 8개 핵심 분야의 20개 지표로 구성된 점검설문지(Monitoring Questionnaire)에 대한 회원국의 연간 답변 제출에 기초함. 2013년 “Guide for Acceleration of IHR Implementation in States Parties”에 따르면 2010년에 196개 회원국 중 128개 회원국(66%)이 답변서를 제출하였으며, 8개 분야의 이행이 불균등한 것으로 나타남. IHR 이행 완료 시한은 1차로 2년이 연장되었고 (회원국의 60% 연장 신청), 2014년 11월에 2차 연장이 논의되었음.
IHR 2005는
1990년대 이후에
형성된
새로운 보건 상황을
반영하였지만
국가 중심의
보건 거버넌스로는
21세기의
바이오안보, 특히
초국경적 감염병과
비국가행위자가
제기하는
안보 위협에
대응하는 데에는
한계가 있어…
- IHR 2005가 요구하는 최소한의 핵심적인 감시와 대응 역량 유지는 국가들에게 경제적인 부담을 줌.
- 다른 한편, 개도국은 IHR 2005를 이행하고도 혜택을 받지 못할 가능성도 우려함. 예를 들어서 감염병 병원균 샘플을 국제사회와 공유한 후에 지적재산권에 의해 백신 공급 혜택을 받지 못하는 상황이 발생하는 것임.7)
○ IHR 2005는 감염병 예방, 탐지, 대응에 있어서 WHO와 회원국의 역할을 설정한 것이므로 여전히 질병 감시체계, 생물학적 물질의 의도적, 우발적 살포 위험에 대해 취약성을 갖고 있음.
- IHR 2005의 당사자는 국가이므로 민간/비국가행위자가 우발적 또는 의도적으로 제기하는 바이오안보 위협을 다루지 못함. 이것은 WHO의 감염병 예방, 탐지, 대응 능력을 저하시킴. - WHO는 감염병 예방, 탐지, 대응에서 민간을 포함하는 글로벌
보건 네트워크를 조직하지 못하고, 회원국들 사이에 감염병 대응 글로벌 네트워크 구축을 촉진하지도 않음.
(2) 선진국의 보건외교 전략 변화
○ 의학이 발달한 선진국들은 보건에 대한 위협이 국내에서 발생하기 보다는 감염병 또는 테러 형태로 외부에서 전파되는 것으로 인식 하고 보건외교에 안보 관점을 접목시키기 시작함.
- 선진국이 보건에서 안보적 함의를 본격적으로 발견한 것은 아프리카의 HIV/AIDS임. 광범위한 HIV/AIDS 감염이 아프리카에 가져온 정치·경제·사회적 변화가 서구에게 위협으로 인식됨. G7은 아프리카의 HIV/AIDS 사태를 안보적 관점에서 인식하고 2000년부터 HIV/AIDS 확산 방지와 치료에 ODA를 제공하기
7) 2003년 SARS, 2006년 고병원성 조류독감(H5N1), 2012년 중동호흡기증후군 (MERS) 사태에서 각각 중국, 인도네시아, 사우디아라비아는 바이러스 샘플 공유를 둘러싸고 WHO와 갈등함(소위 바이러스 주권). 바이러스 주권 문제는 2011년에 WHO의 바이러스 공유에 관한 지침인 ‘광역인플루엔자 대응 프레임워크’(PIP Framework: Pandemic Influenza Preparedness Framework for the Sharing of Influenza Viruses and Access to Vaccines and Other Benefits)’ 도입으로 이어졌으나 PIP Framework는 광역인플루엔자에 한정된다는 한계를 가짐.
선진국들은
보건에 대한 위협이 국내에서
발생하기보다는 감염병 또는 테러 형태로 외부에서 전파되는 것으로 인식하고 보건외교에 안보 관점을
접목시키기 시작해…
시작함. 미국은 아프리카의 HIV/AIDS를 위한 원조 프로그램 (PEPAR: President’s Emergency Preparedness for AIDS Relief)을 설치함.
- 여기에 2001년 9/11 테러발생은 서구 선진국에서 보건의 안보화를 더욱 급속히 진전시켰음. 극단세력 대응 수단에 보건을 포함 시킴. G7 국가들은 2001년에 EU와 멕시코를 포함하여 ‘글로벌 보건안보 구상(GHSI: Global Health Security Initiative)’을 발족 시키고 바이오테러를 방지하기 위한 보건 정보 교환과 정책 조율을 시작함. GHSI는 광역 감염병 발생에서부터 화학, 생물학, 방사능 및 핵(CBRN: Chemical, Biological, Radioactive, and Nuclear) 위협에 관한 협의와 감시 협력임.
○ 동시에 선진국들은 보건외교 전략을 자신들의 경제적 상황과 조화 시킬 필요에도 직면함.
- 2008년 금융위기 이후 선진국들은 재정 부족으로 인해 보건, 안보, ODA를 포괄적으로 재정비하라는 국내 압박을 받음. - 보건, 안보, ODA를 포괄적으로 재정비하기 위해 선진국은
개도국에 대한 보건외교를 인도적 접근에서 안보적 접근으로 전환하였으며, 이는 보다 비용 효과적으로 바이오안보의 원인을 근원적으로 해결하는 방안으로 여겨짐.
- 일례로 미국은 2009년부터 시행한 양자 차원의 개도국 보건 ODA 프로그램 ‘글로벌 보건 이니셔티브(GHI: Global Health Initiative)’를 중지하고 보건, 안보, ODA를 포괄하는 ‘글로벌 보건안보 구상 (Global Health Security Agenda)’으로 대체하였음.
나. 글로벌 보건안보 구상(GHSA) (1) GHSA 현황
○ 감염병의 안보 위협을 다루기 위해 미국은 2014년 2월 ‘글로벌 보건안보 구상’을 발족시킴.
- GHSA는 향후 5년 동안 자연적(natural), 우발적(accidental) 또는 의도적(intentional)으로 발생하는 감염병 위협의 예방 (prevent), 탐지(detect), 대응(respond)에 관한 글로벌 네트워크
9/11 테러발생은
서구 선진국에서
보건의 안보화를
더욱 급속히
진전시켰으며,
2008년
금융위기 이후
선진국들은
보건외교 전략을
자신들의
경제적 상황과
조화시킬 필요에도
직면해…
구축을 목적으로 함.8)
- 우발적 또는 의도적으로 발생하는 감염병이란, 연구실에서 실수로 또는 테러 목적으로 병원균이 살포되는 것을 의미하므로 GHSA는 감염병과 바이오테러를 동시에 다루는 것임.
- GHSA에는 44개 국가와 세계보건기구(WHO), 식량농업기구 (FAO: Food & Agriculture Organization), 국제수역사무국(OIE:
World Organization for Animal Health)이 참여함. GHSA 참가국은 감염병 예방, 탐지, 대응 체계 수립을 선도하며, 이에 참여하고 있지 않은 국가들의 감염병 대응 역량 강화를 지원하게 됨.9)
○ GHSA는 2014년 2월 발족 후에 5월 핀란드, 8월 인도네시아에서 합의개발회의(Commitment Development Meeting)를 가졌음. 2014년 9월 미국에서 개최된 1차 고위급회의에서는 11개 항목으로 구성된 행동계획(Action Packages)을 체택함.
- 2015년부터 GHSA는 11개 Action Package의 구체화 작업에
8) GHSA는 감염병의 예방, 탐지, 대응 3개 분야에 9개 목표를 갖고 있음.
예방 분야: △감염병 발생 예방을 위한 체계, 정책, 절차 수립(우선 이행 분야:
약물 내성을 가진 미생물과 동물발원 질병의 등장과 확산 방지 및 식량안전에 관한 국제규범 강화), △국가 및 지역 차원의 바이오안전과 바이오안보체계 수립,
△백신 접종을 통한 감염병 발생 빈도와 규모 축소(1세 영아 홍역 예방접종률 90% 달성)
탐지 분야: △글로벌 실시간 감염병 탐지 네트워크 구축, △국제적으로 우려되는 보건 비상사태의 신속하고도 투명한 보고와 샘플 공유에 관한 글로벌 규범의 강화, △새로운 진단기법의 개발과 전파 및 연구실 체계 수립, △생물학 감시 인력의 훈련과 파견
대응 분야: △생물학적 사고에 대한 긴급대응센터 글로벌 네트워크 수립, △보건 비상사태시에 의료 및 비의료적 대응책에 대한 글로벌 접근성 향상
9) GHSA 참가국: 호주, 아제르바이잔, 캐나다, 칠레, 중국, 덴마크, 에디오피아, 핀란드, 프랑스, 그루지아, 독일, 기니, 인도, 인도네시아, 이스라엘, 이탈리아, 일본, 요르단, 케냐, 라이베리아, 말레이시아, 멕시코, 네덜란드, 노르웨이, 파키스탄, 페루, 포르투갈, 한국, 사우디아라비아, 시에라리온, 싱가포르, 남아프리카공화국, 스페인, 스웨덴, 스위스, 태국, 터키, 우간다, 우크라이나, 아랍에미레이트, 영국, 베트남, 예멘, 미국(44개국).
GHSA 운영그룹(Steering Group): 캐나다, 칠레, 핀란드, 인도, 인도네시아, 이태리, 케냐, 사우디아라비아, 한국, 미국.
감염병의 안보 위협을 다루기 위해 미국은
2014년 2월 ‘글로벌 보건안보 구상’을 발족시켰으며 GHSA는 향후 5년 동안 자연적, 우발적 또는 의도적으로 발생하는 감염병 위협의
예방, 탐지, 대응에 관한
글로벌 네트워크
구축을 목적으로 해…
들어감. 11개 항목의 구체화는 이행 모니터링과 결과를 측정할 수 있는 지표를 작성하는 것임.
- GHSA 참가국은 11개 Action Package 중에서 1～2개 Package를 선택하여 논의에 참여하게 됨.10)
(2) GHSA의 특징과 기대 효과
○ GHSA는 국가(정부)와 국제기구뿐만 아니라 민간(개인, 기업, 단체)을 포함하므로 글로벌 보건 거버넌스(global health governance)로 차별화됨.
- WHO IHR 2005는 보건에 있어서 국가의 권리와 의무에 관한 것이므로 국제 보건 거버넌스(international health governance)인 반면, GHSA는 정부, 민간, 국제기구를 포괄한다는 점에서 글로벌하고 다부문적 접근임.
- 감염병이 제기하는 안보 위협을 정부 홀로 담당할 수 없기 때문에 글로벌 보건 거버넌스가 필요함. 보건 분야에서 감시와 규제는 정부, 연구·의약 개발과 서비스 제공은 기업/대학 연구실/ 개인 등 다양한 주체가 각기 다른 역할을 맡고 있기 때문에 감염병이 제기하는 안보 위협에 효과적으로 대응하기 위해서 협력할 이해상관자의 범위가 확대되어야 함.
- 그리고 GHSA는 감염병 예방과 대응에 관해 새로운 체계를 수립하기 보다는 국가별로 수립되어 있는 기존 체계를 향상, 조화시켜 네트워크로 발전시키는 것임.
○ GHSA는 비형식성을 특징으로 함. GHSA는 감염병과 관련된 국제협정을 체결하는 것을 목적으로 하지 않아 협정 체결에 따른 국가들의 거부감을 방지함.
- GHSA는 IHR 2005를 대체하려는 것은 아니고 IHR 2005 이행에 관한 정치적 의지를 제공하는 것임.
○ GHSA는 시한을 갖고 한정된 어젠다로 효율성을 추구함.
- 현재 글로벌 보건 거버넌스는 이슈, 이해상관자, 규범, 플랫폼 측면에서 복합적이고 분절화되어 있음. 이러한 글로벌 보건
10) 한국은 예방분야 Package에서 바이오안전 및 바이오안보, 예방접종(참여국), 대응분야 Package에서 보건법과 다부문 긴급대응(선도국)을 선택함.
GHSA는
국가(정부)와
국제기구뿐만 아니라
민간(개인, 기업,
단체)을 포함하므로
글로벌 보건 거버넌스
(global health
governance)로
차별화되고…
환경에서 포괄적인 단일 보건 거버넌스의 구축은 가능하지도, 문제 해결에 효과적이지도 않을 수 있음.
- GHSA는 단일 이슈(감염병)에 초점을 맞추고 그의 성과로 국제 보건 거버넌스(WHO)에 추진력을 제공하려고 함. 5년 후에는 해체되어 글로벌 보건 거버넌스의 추가 분절화도 피할 수 있음. - GHSA는 국제 보건 거버넌스를 직접적으로 개혁하지 않으면서도 미국에게 중요한 글로벌 보건 이슈를 다루는 유리함을 제공함.
4. 정책적 고려사항
○ 보건과 안보를 통합적으로 다룸에 있어서 한국이 고려할 수 있는 정책은 다음과 같음.
가. 보건외교 강화
○ 보건이 안보와 경제에 광범위한 함의를 갖는 만큼 외교에서 보 건이슈의 중요성을 높이고 보건외교를 강화할 필요가 있음.
- 보건외교는 개도국을 인도적으로 지원하는 것뿐만 아니라 바이오안보와 같은 국가의 이익을 달성하기 위해 양자, 지역 및 다자 외교에서 보건 이슈를 협상하는 것도 포함해야 함. - 한국은 ODA를 이용하여 개도국의 보건 역량 강화, 특히 감염병
감시, 통제능력 향상을 향상시키는 안보 관점의 보건외교도 실시할 필요가 있음.
- 그리고 새로운 방식의 보건외교는 외교, 보건복지, 국방, 농림수산 등 다양한 부처의 협력에 기초해야 함.
○ 개도국에 인도적 보건외교는 개도국에서 감염병 발생을 감소시켜 감염병에 의한 안보 위협 감소에 간접적으로 도움을 주므로 지속할 사항이지만, 한국의 소프트 파워도 증대시킬 수 있는 방향으로 인도적 보건외교를 보완할 필요가 있음.
- 그동안 한국의 인도적 보건외교는 의약품과 자금 제공이 주류를 이루었으나 시에라리온에 에볼라대응팀 파견은 인도적 보건 외교상의 변화의 신호이기도 하였음.
보건이
안보와 경제에 광범위한
함의를 갖는 만큼 보건외교를
강화할
필요가 있으며, 한국의
소프트 파워도 증대시킬 수 있는 방향으로
인도적 보건외교를
보완해야…
- 글로벌 보건을 위해 인적 자원을 제공하는 것은 보건외교의 선진화와 소프트 파워 획득 효과가 있으므로 이를 체계적으로 준비할 필요가 있음.
나. GHSA 2차 고위급회의 준비
○ 2015년 9월에 한국에서 개최될 GHSA 2차 고위급회의 성과 도출을 위해 보건복지부와 외교부의 협력이 필요함.
- 한국은 10개 국가로 구성된 GHSA 운영그룹(Steering Group)의 구성원이기도 하므로 2차 고위급회의의 의제 선택에 영향을 미칠 수 있는 위치에 있음.
- 성과 도출 가능성과 한국의 보건 안보적인 이익을 고려한 의제 선택과 관련하여 외교부와 보건복지부가 협력해야 함.
- GHSA의 성공적 개최에는 아웃리치도 중요할 것인데, GHSA 에는 한국이 속해 있는 중견국협력체인 MIKTA 국가들이 모두 포함되어 있으므로 이들 국가들과의 협력도 고려할 수 있음.
다. 국제백신연구소(International Vaccine Institute) 강화
○ 감염병의 위험이 증가하는 상태에서 백신은 위험에 대한 대비로 중요하므로 글로벌 차원에서 백신 개발을 강화하는 노력이 필요함.
- 감염병에 의한 안보와 인도적 재난 위험이 높은 세계에서 백신은 사유재(private good)보다는 글로벌 공공재(global public good) 시각으로 보는 것이 더 적절할 것이며 백신 개발을 국제사회 공동의 프로젝트로 만들어야 함.
- 백신 개발이 국제사회 공동의 프로젝트가 되는 경우 백신 전문 국제기구가 담당하는 것이 바람직하며, 그 경우에 서울에 소재한 국제백신연구소(IVI)가 좋은 후보자임.11)
- 백신 개발 기관으로서 IVI가 제대로 기능하기 위해서는 재원
11) IVI는 UNDP에 의해 제안되었으며, 1996년에 한국 정부와 WHO의 합의로, 1997년에 비엔나협약하의 독립적인 국제기구로 설립됨. 한국은 IVI 설립에 많은 기여를 하였으므로 IVI의 활성화는 한국의 의약계 발전 등 국익과도 연결될 수 있음.
2015년 9월에
한국에서 개최될
GHSA
2차 고위급회의
성과 도출을 위해
보건복지부와
외교부의 협력이
필요하며,
국제백신연구소를
활용해
글로벌 차원에서
백신 개발을
강화하는 노력이
이루어져야…
확충, 지적재산권 면제 등이 필요하므로 IVI 강화를 GHSA 2차 고위급회의의 의제로 고려할 수 있음.
라. 동아시아와 북한 감염병 대응네트워크 구축
○ 감염병이 제기하는 안보 위협에 대응하기 위해서 동아시아 지역 차원의 감염병 대응체계 구축을 논의할 필요가 있음.
- 동아시아는 국가들의 발전 격차, 높은 인구 밀도로 인해 감염병 발병 위험이 낮지 않고, 경제, 사회적으로 밀접히 연결되어 있으므로 감염병에 의한 안보 위협이 존재함. 동아시아 지역 차원의 감염병 대응 네트워크를 구축할 필요가 있음.
- 한·중·일 3국 사이에는 신종인플루엔자에 대해 정보 공유를 중심으로 한 보건협력이 수립되어 있으나 이를 (바이러스 주권과 지적재산권을 미리 고려한) 바이러스 샘플 공유, 백신 공동 개발 등으로 협력을 심화할 필요가 있고, 아세안 국가들 로 감염병 긴급대응체계 네트워크 확대를 검토할 수 있음.12)
○ 북한에 대한 보건협력도 감염병 대응 지원을 포함할 필요가 있음. - 최근 에볼라 사태에 대해 북한이 전면적인 국경폐쇄로 대응한
것으로 보아 북한의 보건 인프라는 국내 또는 국외에서 발생한 감염병에 대응할 능력을 결여한 것으로 보임.
- 현재 의약품과 의료장비 제공 등이 주류를 이루는 대북한 인도적 지원을 감염병 대응체계 수립 지원으로 보완할 필요가 있음.
마. 아시아-태평양 지역 WHO 거버넌스 개혁 논의
○ 에볼라 사태를 계기로 아프리카 지역 WHO의 거버넌스 개혁 필 요가 표면화되었듯이 아-태지역 WHO의 거버넌스 개혁도 논의 될 수 있고 이에서 외교부와 보건복지부의 협력이 필요함.
12) 한·중·일 3국은 2007년 4월에 5년 시한의 ‘신종인플루엔자 공동 대응에 관한 대한민국 보건복지부와 중화인민공화국 위생부, 일본 후생노동성 양해각서’를 체결하였고, 2013년에는 그간의 협력이 인플루엔자 전파 억제에 기여했다는 평가에 기초하여 협력범위를 광역인플루엔자, 신종 및 재출현 감염병으로까지 확대하는 양해각서 및 공동실천계획을 체결함.
한·중·일 3국의 보건협력을 심화시키고, 아세안 국가들로 감염병 긴급대응체계 네트워크 확대를 검토하는 한편, 북한에 대한 보건협력도
감염병 대응 지원을
포함할 필요가 있어…
- 각 지역 WHO는 지역별로 독특한 보건 환경과 국가들간의 관계를 반영하여 운영되고 있음. 아-태지역 WHO에서도 조직과 운영, 긴급대응체계 등을 검토하는 논의가 등장할 수 있음. - 아-태지역 WHO 거버넌스 개혁의 방향은 아시아-태평양
지역에서의 국가들의 관계를 반영할 것이므로 보건외교 차원에서 아-태지역 WHO 거버넌스 개혁에 관해 외교부와 보건복지부의 공동 대응이 필요함.
2015. 3. 20
토 론 :
편 집 :
교 수
객 원 교 수 보건복지부 사무관
연 구 원
전 혜 원 정 구 연 이 동 우 황 선 희