2000년대 이후 국내외 통일연구 분석 및 향후 연구과제(총괄보고서) 경제

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주관기관: 통일연구원 협력연구기관: 한국행정연구원

한국법제연구원 대외경제정책연구원 북한대학원대학교

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2000년대 이후 국내외 통일연구 분석 및 향후 연구과제(총괄보고서)

경제 ‧ 인문사회연구회 미래사회 협동연구총서 16-03-01 2000년대 이후 국내외 통일연구 분석 및 향후 연구과제

인 쇄 2016년 4월

발 행 2016년 4월

발행처 경제‧인문사회연구회 발행인 안 세 영

주 소 (30147) 세종시 시청대로 370 세종국책연구단지 연구지원동(A)

전 화 (대표) 044-211-1000 홈페이지 http://www.nrcs.re.kr

표지·레이아웃 (주)한디자인코퍼레이션 (02-2269-9917) 인 쇄 처 (주)한디자인코퍼레이션

ISBN 979-11-5567-128-3 04300 979-11-5567-127-6 (세트)

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협동연구총서

일련번호 연구보고서명 연구기관

16-03-01 2000년대 이후 국내외 통일연구 분석 및 향후 연구과제(총괄보고서) 통일연구원 16-03-02 통일기반 조성 및 통일미래상 연구 분석 통일연구원

16-03-03 주요국의 한반도 통일연구 분석 통일연구원

16-03-04 남북한 통합연구 분석(Ⅰ): 정치, 행정, 법제, 외교․안보

통일연구원 한국행정연구원 한국법제연구원

16-03-05 남북한 통합연구 분석(Ⅱ): 경제, 사회․문화 대외경제정책연구원 북한대학원대학교 경제·인문사회연구회 미래사회 협동연구총서

“2000년대 이후 국내외 통일연구 분석 및 향후 연구과제 ”

1. 협동연구총서 시리즈

2. 참여연구진

연구기관 연구책임자 참여연구진

주관 연구 기관

통일연구원 박종철 선임연구위원 (총괄책임자)

김 상 기 부연구위원 손 기 웅 선임연구위원 신 종 호 실장/연구위원 이 규 창 연구위원 이 기 태 부연구위원 현 승 수 실장/부연구위원 홍 민 부연구위원

김 지 영 전임연구원(서울대학교 국제문제연구소) 송 정 호 부교수(우석대학교)

정 은 이 연구교수(경상대학교 사회과학연구원) 정 일 영 선임연구원(성균관대학교 동아시아학술원) 최 용 환 연구위원(경기연구원)

협력 연구 기관

한국행정연구원 양현모 선임연구위원 신 두 철 연구교수(한양대학교) 이 준 호 교수(동국대학교)

한국법제연구원 김정현 팀장/부연구위원 류 지 성 부연구위원 박 훈 민 부연구위원

대외경제정책연구원 임수호 팀장/연구위원

최 장 호 부연구위원 김 영 찬 초청연구위원 김 준 영 연구원 임 소 정 연구원 최 유 정 연구원 홍 석 기 연구원

북한대학원대학교 이우영 교수

김 신 희 연구위원 이 지 순 연구위원

조 현 성 연구위원(한국문화관광연구원)

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2000년대 이후 국내외 통일연구 분석 및 향후 연구과제 (총괄보고서)

박종철·이규창·홍 민

Ⅰ. 서론···1

1. 연구배경 및 연구목적···3

2. 연구내용···4

Ⅱ. 2000년대 이후 국내외 통일연구의 종합평가···9

1. 통일기반 조성 및 통일미래상 연구···11

2. 주요국의 한반도 통일연구···24

3. 남북한 통합연구···42

4. 종합평가 및 정책적 고려사항···66

Ⅲ. 향후 통일연구의 방향과 과제···69

1. 기존 연구의 경향과 문제점···71

2. 향후 통일연구의 기본 방향···74

3. 분야별 연구방향 및 과제···79

참고문헌···105

목 차

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<표 Ⅱ-1> 해외의 한반도 통일연구 비교···39

<표 Ⅲ-1> 통일인프라 및 거버넌스 연구의 향후 연구과제···85

<표 Ⅲ-2> 통일비용 및 재원 연구의 향후 연구과제···87

<표 Ⅲ-3> 통일비전 및 편익 연구의 향후 연구과제···90

<표 Ⅲ-4> 정치‧행정 분야의 향후 연구과제···95

<표 Ⅲ-5> 법제 분야의 향후 연구과제···97

<표 Ⅲ-6> 외교‧안보 분야의 향후 연구과제···99

<표 Ⅲ-7> 경제 분야의 향후 연구과제···101

<표 Ⅲ-8> 사회‧문화 분야의 향후 연구과제···103

표 목 차

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본 연구는 2000년대 이후 통일 관련 국내외 연구를 종합적으로 분석‧평가하고, 이를 토대로 향후 통일연구의 방향 및 연구과제를 제안하고 있다. 분석 대상은 통일준비와 남북통합에 중점을 두고 통 일기반 조성 및 통일미래상 분야, 주요국가의 한반도 통일연구, 남북 한 통합연구 분야로 구분하였다. 통일기반 조성 및 통일미래상 분야 는 통일인프라 및 거버넌스 구축, 통일비용 및 재원, 통일비전 및 편익의 세 가지 하위 분야로 구분하였다. 주요국의 한반도 통일연구 는 한반도 통일에 대해서 중대한 이해관계를 지니고 있는 미국, 중국, 일본, 러시아, 독일, 영국 및 스웨덴의 한반도 통일 관련 연구를 주요 분석 대상으로 삼았다. 남북한 통합연구는 정치, 행정, 법제, 외교‧안 보, 경제, 사회‧문화로 구분하여 분석하였다.

첫째, 통일기반 조성 및 통일미래상 연구 분야의 분석 결과는 다음 과 같다. 통일인프라 및 거버넌스 구축 연구를 계기로 통일문제의 종합적 연구 필요성에 대한 인식은 증대되었으나, 남북관계 경색에 따라 관련 연구는 답보 상태에 있다. 영역별로는 정치‧외교‧안보 영 역에서의 통일기반 조성 연구는 비교적 많지만, 법제도 분야나 경제 분야 인프라 구축 연구는 상대적으로 미흡하고, 사회‧문화‧교육‧보 건 등 세부 분야별 인프라 및 거버넌스 구축은 본격적으로 이루어지 지 않고 있다. 정권 교체마다 대북‧통일정책이 바뀌는 것을 방지하고, 지속가능한 대북‧통일정책 수립을 위한 통일인프라 및 거버넌스 구

요 약

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축에 대한 ‘종합적’ 연구가 필요하다. 통일비용 및 통일재원 연구는 통일의 정의, 통일의 과정, 통일의 방식에 대한 이해가 달라 객관적이 고 합의된 연구도출이 매우 어렵다. 통일 비전과 통일편익 연구는 통일비용이 주는 부정적 인식을 차단하고 통일 공감대를 확산하기 위해 정부관계기관 중심으로 연구가 수행되었다. 통일비전 및 통일 편익 연구는 주로 경제적 편익 중심으로 연구가 수행되었으며, 비경 제적(정치적, 사회적) 편익에 대한 연구와 통일의 국제적 편익에 대 한 연구와 논의가 상대적으로 미흡하다.

통일인프라와 거버넌스, 통일 비용 및 재원, 통일 비전 및 편익을 상호 연계하는 연구가 추진될 필요가 있다. 가령, 통일인프라 및 통일 거버넌스 연구의 경우 북한 내의 인프라 구축 및 이를 위한 국내 역량 강화 연구가 미흡한데 이를 통일 비전 내지 통일미래상 제시와 연관 시켜 연구하고, 이 같은 사업이 통일 비용 절감을 위해 필요하다 는 점을 강조하는 연구를 보완, 발전시킬 필요가 있다.

둘째, 주요국의 한반도 통일연구 분석 결과는 다음과 같다. 국제사 회에서 한반도 통일 관련 연구가 활발하게 이루어지지 못하고 있다. 유럽지역인 영국과 스웨덴, 독일에서 한반도 통일연구는 매우 미흡 한 상황이다. 이는 이들 국가들이 처해 있는 지리적 상황과 무관하지 않다. 문제는 한반도 주변국인 일본, 중국, 러시아에서조차 한반도 통일연구가 활발하게 이루어지지 못하고 있다는 데에 있다. 한반도

요 약

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의 통일을 위해서는 이들 국가들을 상대로 한반도 통일의 당위와 필요성에 대한 설득과 홍보를 지속적으로 강화하고, 한반도 통일로 인한 편익을 개발할 필요가 있다. 일본과는 납북자 문제에 협력함으 로써 통일친화적인 연구 환경을 조성하여야 한다.

그리고 한반도 주변4국인 미국, 중국, 일본, 러시아의 북한 연구 및 한반도 통일연구는 자국의 국가이익 관점에서 전략적으로 이루어 지고 있다. 이로 인해 한반도 통일의 가능성과 통일의 방식에 있어 차이를 보이고 있다. 미국의 정책연구기관 종사자들은 북한 급변사 태에 의한 통일의 가능성에 무게를 두고 한반도 통일연구를 진행하 고 있다. 이에 반해 중국과 러시아는 북한 체제가 내구성이 있다는 판단하에 점진적인 통일이 바람직하다는 입장을 보이고 있다. 나아 가 중국과 러시아의 한반도 전문가들은 한국 주도에 의한 통일보다 는 남북한의 대등한 통일을 선호하는 입장을 보이고 있다. 따라서 우리 헌법 제4조가 천명하고 있는 ‘자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일’을 이루기 위해서는 한국 주도에 의한 통일이 중국과 러시아의 국가이익에 반하지 않는다는 점을 이해시키고, 이 과정에 서 미국과 협력하여야 한다. 전문가들의 학술 교류를 통해 이 같은 점들이 전문가 그룹의 연구에 반영되고, 다시 이 연구결과가 주변4국 의 정부정책에 채택될 수 있도록 우리 정부와 국책연구기관, 학계의 관심과 역량이 강화되어야 한다.

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한편, 북한인권 연구는 유럽국가들인 스웨덴과 영국 위주로 이루 어지고 있고, 다른 국가들에서는 북한인권연구가 거의 이루어지지 않고 있다. 스웨덴과 영국에서의 북한인권연구도 한반도 통일과의 연관성을 찾아보기 어렵다. 국내에서도 통일연구와 북한인권연구 는 개별 사안으로 취급되는 경향이 있다. 그러나 통일문제와 북한인 권 문제는 별개의 문제가 아니다. 다시 말해 북한인권정책은 통일정 책의 큰 틀 안에서 마련되고 추진되어야 한다. 앞으로는 북한인권 문제와 한반도 통일의 상관관계에 대해 유의하면서 관련 논의와 연 구를 주도해 나갈 필요가 있다. 2014년 2월 유엔 북한인권조사위원회

(Commission of Inquiry: COI) 보고서 발표 이후 국제사회에서는

한반도에서의 전환기 정의(Transitional Justice) 문제에 대한 논의를 주목하면서 인도에 반한 죄(crimes against humanity) 위반자들에 대한 책임성 규명 방안, 피해자들에 대한 보상 및 복권과 사면, 진실 화해 방안 등 전환기 정의 관련 요소들을 종합적이고 다각적인 관점 에서 접근하여 대응방안을 마련하고 제시하는 선제적인 연구가 필 요하다.

셋째, 남북한 통합연구의 분석 결과는 다음과 같다. 2000년 이후 통합연구는 정치, 경제, 사회‧문화 통합에서 탈피하여 행정, 환경, 보건, 복지, 사회보장 등으로 연구 분야가 확대되고 있다. 또한 정치, 행정, 법제, 사회‧문화 통합연구는 세부적으로 연구되고 있다. 연구

요 약

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수행 기관 역시 여러 국책연구기관이 참여함으로써 다양화되고 있 다. 이와 같이 2000년 이후 통합연구가 구체적‧미시적으로 수행되고 있는 점과 관련 연구기관의 참여가 확대되고 있는 점은 긍정적으로 평가되어야 한다.

그런데 정치, 외교‧안보, 행정, 법제, 경제, 사회‧문화 통합연구는 상호 밀접하게 관련되어 있음에도 불구하고 각 영역별로 독자적으로 연구가 수행되고 있는 문제점이 있다. 이 영역 내의 하위부문 연구도 통합적‧종합적 차원에서 연구가 이루어지지 못하고 있는 문제점을 드러내고 있다. 특히 여러 세부적인 분야로 구분되는 경제(화폐‧금 융, 재정‧조세, 노동‧임금, 산업‧인프라, 농업‧토지, 동북아경제통합) 와 사회‧문화(교육, 학술, 복지, 환경, 예술, 언어, 문화유산, 언론‧통 신, 체육, 관광) 분야의 경우에 이 같은 현상이 두드러졌다. 법제 분야 의 경우에도 국내법과 국제법 간의 긴밀하고 유기적인 협력연구가 이루어지지 못하고 있는 것으로 평가된다. 연구의 편향성도 문제로 지적할 수 있다. 일부 주제의 경우에는 연구가 반복, 재생산되는가 하면 일부 주제의 경우에는, 예를 들어 국제통상규범의 통합과 같이 연구의 필요성에도 불구하고 연구가 이루어지지 않고 있다.

통합연구가 적실성 있는 연구결과를 산출하기 위해서는 다음과 같은 점을 고려해야 한다. 첫째, 연구내용에 있어 정치, 외교‧안보, 행정, 법제, 경제, 사회‧문화 분야의 통합 연구가 상호 유기적으로

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이루어져야 한다. 각 분야 내에서도 마찬가지이다. 연구내용의 객관 성을 담보하기 위해서는 북한 현실에 대한 정확한 이해가 강화되어 야 한다. 통합 연구는 남북한 현실에 대한 파악을 전제로 하기 때문이 다. 둘째, 연구 수행방식에 있어 현재 해당 부처와 관련 국책연구기관 의 협조체계를 통해 통합연구가 이루어지고 있으나 본격적인 통일 준비를 위해서는 부족한 것으로 평가된다. 통일의 상황이나 통일의 방식, 통일의 국제적인 환경에 대한 정부 부처와 연구기관 간의 사전 공유 없이 개별 정부 부처와 연구기관이 독자적으로 연구를 수행한 결과, 현실 적합성이 떨어지고 연구 기관마다 상이한 결과를 발표하 는 등 산발적이고 분절적인 연구가 진행되고 있다. 셋째, 현재까지의 통합연구는 사회과학 중심으로 이루어지고 있다. 향후에는 과학기 술, 국토, 건설‧토목, 해양 등 비사회과학 분야로까지 통합연구를 확 대하여야 한다. 넷째, 내적통합에 대한 연구를 강화하여야 한다. 2000 년 이후 현재까지의 통합연구는 내적통합보다는 제도통합이 많이 연구되어 왔다. 그러나 통일은 결국 사람의 통합으로 완성된다는 점 을 감안하면 내적통합, 즉 가치와 의식의 통합연구가 강화되어야 한 다. 다섯째, 좁은 의미의 통합에서 탈피하여 넓은 의미에서의 통합연 구를 지향하여야 한다. 즉, 다양한 분야에서의 갈등관리 내지 갈등조 정을 할 수 있는 연구주제에 관심을 갖고 연구역량을 강화하여야 한다.

요 약

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이상을 종합하면, 기존의 통일 관련 연구는 다음과 같은 문제점을 지니고 있다. 첫째, 정부정책에 따라 특정 주제 중심으로 연구가 진행 되었다. 각 정부의 대북‧통일정책에 따라 특정 주제로 연구가 집중되 다 정부가 바뀌면 관련 논의가 중단되고 이후 정책논의와는 단절되 는 현상이 나타났다. 둘째, 많은 통일연구들이 통일모델, 통일정책목 표, 과제, 방향, 로드맵 등을 제시하고 있으나 실제 정책 효과에 대한 검증작업은 미약했다. 이런 검증의 부재로 인해 무책임하거나 비현 실적인 연구가 양산되거나 정책 실패나 성공의 교훈을 찾지 못하는 일이 반복되고 있는 측면이 있었다. 셋째, 다양한 연구보고서, 논문, 단행본 등이 제출되고 있으나 정책담당자 및 연구자들 사이에 공유 되고 발전적으로 축적되지 못하는 부분이 있다. 유사 연구의 반복 재생산, 특정 주제영역으로의 함몰 등 통일연구의 지식생태계가 전 반적으로 불균형적이고 퇴행적인 모습을 보여주고 있는 측면이 강했 다. 넷째, 대북‧통일정책 수행에 실질적으로 필요한 정책시뮬레이션 이나 정책매뉴얼에 대한 연구가 미약하다. 대부분의 통일연구는 정 책목표, 과제, 추진방향, 로드맵 등 정태적인 정책 구상을 제시할 뿐 정책수행 중에 발생하는 상황변수에 대한 실제적인 대응에 대해서는 연구가 미약했다.

위와 같은 문제의식에 기초했을 때, 향후 통일연구의 기본 방향을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 분단 갈등지형에 대한 비판적 검토에

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기초한 통일연구가 보다 활성화될 필요가 있다. 통일연구는 분단이 만들어내고 재생산하고 있는 갈등에 대한 냉철한 인식을 기초로 그 것이 양산하는 문제를 출발점으로 통일의 미래상을 구상할 필요가 있다. 따라서 향후 통일연구는 바로 분단 문제에 대한 냉철한 분석을 기초로 문제해결 중심적 접근을 취할 필요가 있다. 둘째, 향후 통일연 구는 추상적이고 폐쇄적인 연구에서 미래의 트렌드 변화를 중요한 변수로 상정하여 미래의 트렌드 변화와 세계의 리얼리티를 반영한 연구를 할 필요가 있다. 셋째, 남북관계의 안정적 관리와 갈등예방, 궁극적으로 통일을 위한 대화 지속을 위해서는 정권에 상관없이 지 속성을 보장해야 하는 ‘정책기반’에 대한 연구가 필요하다. 통일연구 는 이러한 정책기반을 제공해주는 중요한 제공처로서 기능할 필요가 있다. 통일기반 조성 및 미래상 연구, 주변국과의 연구협력과 국제적 통일 공감대 확산 연구, 남북한 통합연구 등이 세부 과제별로 체계적 으로 축적되고, 이것이 하나의 통일지식 생태계를 이루며 ‘정책기반’ 역할을 담당해야만 한다. 넷째, 향후 통일연구는 여러 연구주체들의 창의적인 통일 상상력을 수평적으로 다양한 형식과 방법을 통해 교 환하는 담론 공간을 통해 활성화될 필요가 있다. 연구들이 단절적으 로 폐쇄적인 연구영역 논리 아래서 진행되는 것이 아니라 상호 교류 와 통합적인 쟁점화를 통해 발전적으로 연구를 축적하는 통일지식 생태계를 형성할 필요가 있다. 다섯째, 통일환경을 구성하는 국내요

요 약

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인, 북한요인, 국제요인 등의 복잡한 구도와 변수를 냉정하게 현실적 으로 판단하여 정책목표, 수단, 수행방법 등이 구체적이면서도 유연 하게 연계시키며 대응하는 정책수행 매뉴얼이 무엇보다 시급하게 필요하다.

한편, 통일과 관련된 기존 연구동향에서 나타난 문제점을 해소하 고 지속가능한 연구를 위해서는 연구기관 간의 ‘협동연구’를 통해 통일 및 통합 문제를 종합적 관점에서 유기적으로 접근하는 것이 바람직하다. 총론에 해당하는 통일의 상황, 통일의 방식, 통일 과정을 상호 이해하고, 이와 같은 인식의 공유를 토대로 개별 전문 연구기관 은 자신들에게 특화된 분야에 대한 구체적이고 미시적인 연구를 진 행함으로써 학제적 연구를 촉진하고 통일 관련 연구의 시너지 효과 가 발휘되도록 하여야 한다. 또한 정부 차원에서도 통일부 외에 모든 정부부처가 통일문제에 참여하도록 함으로써 통일정책 거버넌스를 강화해야 한다. 이를 통해 통일의 필요성 및 미래상에 대한 국민적 공감대를 형성하고 한반도 평화통일을 실현하기 위한 국내 차원, 남 북관계 차원, 국제 차원의 분야별 정책대안을 마련함으로써 통일기 반 조성을 지속적으로 강화시켜야 한다.

북한의 4차 핵실험 및 광명성4호 발사와 이로 인한 이후의 대북제 재국면은 통일정책의 새로운 접근을 요구하고 있다. 국내 차원에서 는 기능주의적 통합론에 입각하여 교류협력과 점진적‧단계적 통일

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을 전제로 수행되었던 기존 연구결과를 새로운 시각에서 재검토하여 야 한다. 국제 차원에서는 대북제재 강화 국면 이후 주변국의 관련 연구동향을 파악하면서 한반도 평화통일을 위한 협력방안을 면밀하 게 마련해 나가야 한다.

요 약

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Unification Research Analysis in Korea and Abroad since the 2000s &

Future Research Plans on Unification

Although research regarding unification issues since the 2000s has been diverse in subject, period, and dimension, it has had a tendency to be sporadic and segmented. Considering such propensity, future research on unification studies should be pursued based on the following. First, unification research based on critical analysis of the conflictual elements of the Korean division should be invigorated. Second, upcoming research should reflect the evolving trends of the future as well as the changing realities of the world. Third, various areas of research - such as research on constructing a foundation for unification, creating a vision for the future of unification, proliferating cooperative research with neighboring countries, and spreading international consensus on unification - must be consolidated in a methodical way to construct a single system on unification knowledge that can be a basis for policy development. Fourth, invigorate the creative unification imageries of different research entities through an exchange that

Abstract

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can happen in a forum for conversation in a varietal of forms and ways. Fifth, realize the need for a policy manual that can objectively determine and respond to the complex structures and variables of the unification environment (i.e. domestic factor, North Korean factor, and international factor) in a flexible manner.

Furthermore, it is advisable to take a systematic and comprehensive approach to unification and unification issues through ‘joint researches’ with various research institutes so that they form a mutually understanding of the overarching theme regarding unification circumstances, unification methods, and unification processes. Having that in mind, each research institute should then enhance scholarly research on their respective specializations in unification matters in a detailed and microscopic matter to exhibit a synergy effect in working with each other. Moreover, unification policy governance from a government level should be reinforced through the participation of various government entities other than the Ministry of Unification. It is necessary to continually reinforce the construction of a foundation for unification by providing diverse policy options in various fields in a national, inter-Korean, and international level to realize a peaceful Korean unification, as well

Abstract

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as, to develop a widespread consensus on the necessity of unification and on a common vision for the future.

Keywords: Unification research, construction of a foundation for unification, international research on the Korean Peninsula, inter-Korean integration

(20)

(21)

Ⅰ

Ⅱ

Ⅲ

Ⅰ

서론

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(23)

Ⅰ

Ⅱ

Ⅲ

1. 연구배경 및 연구목적

통일문제와 관련된 기존 연구는 영역별, 시기별, 차원별로 다양하지 만, 대체로 산발적이고 분절적으로 연구가 진행되는 경향성을 보여 왔 다. 통일 관련 연구를 영역별로 보면, 정치, 법제도, 경제, 사회‧문화, 외교‧안보 등으로 구분되며, 이 중에서 정치, 경제 관련 연구가 가장 많이 진행되었다. 그리고 통일 관련 연구를 통일시점을 기준으로 보면, 통일 이전, 통일 과정, 통일 이후로 구분되며, 통일 이전과 관련된 연구 가 가장 많고, 통일 과정 및 통일 이후 연구는 상대적으로 적은 편이다. 또한 통일 관련 연구를 차원별로 보면, 국내적 차원, 남북관계 차원, 국제적 차원으로 구분되며, 대체로 남북관계 차원의 연구가 가장 많고, 국제적 차원의 연구는 상대적으로 적다.

그리고 통일 관련 연구를 수행하고 있는 연구기관을 중심으로 살펴보 면 통일연구원이 가장 주도적으로 통일 관련 연구를 수행하고 있고, 한국개발연구원, 대외경제정책연구원 등 경제 관련 연구기관은 남북경 제협력 및 경제통합 연구를 하고 있으며 독일통일출연 연구기관들이 각각 전공 분야에 따라 법제, 사회‧문화, 환경, 보건, 복지, 사회보장 등의 연구를 하고 있다.

한편, 통일 상황이나 통일방식에 대해 연구자나 연구기관이 서로 다 른 가정과 전제에 입각하여 독자적으로 연구를 수행한 결과, 현실 적합 성이 떨어지고 연구기관마다 상이한 결과를 발표하는 등 산발적이고 분절적인 연구가 진행되고 있다. 통일 관련 기존 연구 동향에서 나타난 문제점을 해소하고 실현 가능하고 지속 가능한 연구를 위해서는 통일 관련 연구 현황 및 문제점을 평가하고 연구기관 간 협동연구를 통해 통일 및 통합문제를 종합적 관점에서 접근하는 것이 바람직하다.

이러한 문제점을 반영하여 이 연구는 2000년대 이후 통일 관련 국내

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외 연구를 종합적으로 분석‧평가하고 향후 연구방향 및 연구과제를 제 안하고자 한다. 통일의 필요성 및 미래상에 대한 국민적 공감대를 형성 하고 통일을 실현하기 위해서는 통일과 관련된 제반 문제와 영역을 종 합적 관점에서 분석하고 평가할 필요가 있다. 이 연구는 2000년대 이후 국내외의 통일 관련 종합적 연구 동향을 분석함으로써, 향후 통일종합 연구의 추진방향과 과제를 설정하는 데 기여하고자 한다. 아울러 이 연구는 향후 정책 수행에 실질적 도움이 되고 실천 가능한 정책연구의 패러다임을 제시하고자 한다.

2. 연구내용

분단 70년 동안 약 90% 이상의 통일 관련 연구가 탈냉전 이후 이루어 졌으며, 특히 2000년 남북정상회담 이후 통일 분야 연구가 급증하였다. 따라서 이 연구는 주로 2000년대 이후 이루어진 통일 관련 연구를 분석 대상으로 삼았다. 연구 분야에 따라 2000년대 이전의 연구를 분석한 경우도 있지만 주된 분석 대상은 2000년대 이후 이루어진 연구에 초점 을 두었다.

또한 이 연구는 국내에서 이루어진 연구뿐만 아니라 해외에서 이루어 진 연구도 분석대상으로 삼았다. 특히 통일외교가 강조되는 상황에서 해외에서 한반도 통일문제와 관련하여 어떤 연구가 진행되고 있는지를 분석하는 것이 필요하다고 판단되었다.

통일 관련 연구의 분야를 구분하는 방법은 다양할 수 있다. 그런데 이 연구는 통일준비와 남북통합에 중점을 두고 통일기반 조성 및 통일 미래상 분야, 주요국가의 한반도 통일연구, 남북한 통합연구 분야로 분 류하였다.

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Ⅰ

Ⅱ

Ⅲ

가. 통일기반 조성 및 통일미래상

통일기반 조성 및 통일미래상 분야는 통일인프라 및 거버넌스 구축, 통일비용 및 재원, 통일비전 및 편익의 세 가지 소주제로 구분하였다. 첫째, 통일인프라 및 거버넌스 구축에 대한 연구결과를 분석하고자 한다. 통일기반 조성은 ‘국내 차원에서는 남북한의 체제통합에 필요한 국내역량을 구축하고 남북 차원 및 국제 차원에서는 통일에 대한 남북 간의 신뢰 및 국제적인 공감대를 확산하기 위한 정부 및 민간의 활동’으 로 정의될 수 있다. 남북한의 평화적인 통일을 달성하기 위해서는 통일기 반 조성이 중요하다는 인식이 확산되면서 통일인프라와 거버넌스 구축 및 통일재원 마련 연구가 진행되었다. 2000년대 들어 거버넌스와 인프라 개념이 중요하게 제기되면서 통일 분야에서도 통일정책 거버넌스, 통일 인프라를 주제로 한 정책연구들이 수행되었다. 통일인프라 및 거버넌스 구축은 통일의 종합적 연구가 필요하다는 인식이 확산된 계기가 되었다 는 점에서 의의가 있다. 그러나 남북관계 경색에 따라 통일인프라 연구는 답보 상태에 머물러 있으며, 국제 차원에서의 거버넌스 구축 연구도 미흡 한 상황이다. 통일기반 조성과 관련된 연구들의 경우, 통일인프라, 거버 넌스 구축, 정책네트워크, 통일재원 마련 등 주로 국내 차원의 내용을 다루고 있으며, 남북관계 차원과 국제차원에서의 접근은 상대적으로 부 족하다. 영역별로 보면 정치와 외교‧안보 영역에서의 통일기반 조성에 치중하고 있는 경향을 보이고 있다. 법제도 분야 및 경제 분야 인프라 구축 연구가 일부 수행되어 있기는 하지만 정치 분야 연구에 비해 상대적 으로 미흡하다. 또한 사회‧문화, 교육, 보건을 비롯한 구체적인 분야의 인프라 및 거버넌스 구축은 본격적인 연구가 이루어지지 못하고 있다.

둘째, 통일비용 및 재원에 관한 연구를 분석하고자 한다. 이명박 전 대통령이 2010년 8월 15일 광복절 경축사에서 통일세를 언급한 이후

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통일비용 및 통일재원 마련에 대한 관심이 증대하였다. 그동안 민주평 화통일자문회의, 국회예산정책처, 통일부, 국회예산결산특별위원회, 한 국조세재정연구원, 통일연구원 등의 기관이 관련 연구를 수행하였다.

통일세 언급으로 비롯된 통일재원 마련 연구는 우리 사회에 통일준비라 는 긍정적인 효과를 촉발한 측면이 있는 반면, 통일 과정과 통일 이후 막대한 통일비용이 소요될 것이라고 하는 부정적인 효과를 낳기도 했 다. 통일비용과 통일재원 산출에 있어 통일의 정의, 통일의 기간, 통일비 용에 포함시킬 항목 등의 차이로 인해 각 기관마다 상이한 연구결과가 발표된 점도 유의해야 할 사항이다.

셋째, 통일비전 및 편익에 대한 연구를 분석하고자 한다. 2010년을 전후하여 통일에 대한 국민의 무관심을 해소하기 위해서는 국민에게 통일의 비전과 미래상을 제시하고 이를 적극적으로 홍보하여 인식을 개선할 필요성이 제기되었다. 통일연구는 2010년대에 접어들면서 본격 적으로 통일 이후에 대해 관심을 보이기 시작하였는데, 통일에 대한 긍정적 인식의 확산 차원에서 통일미래상 또는 통일비전에 대한 연구가 하나의 중요한 연구주제가 되었다. 그러나 통일의 미래상과 관련하여 수행된 통일대계연구는 통일대비를 위한 과제에 중점을 두고 있으며, 통일 과정과 통일 이후 통합과정에 대한 연구는 연구 대상에서 제외되 었다. 통일비전 및 편익에 대한 연구를 영역별로 보면, 정치 및 외교문제 를 주로 다루고 있으며, 경제, 사회‧문화, 법제도 등의 분야에 대한 연구 는 부족하다.

한편, 국민에게 통일비용으로 인한 통일에 대한 부정적인 인식 확산 을 차단하기 위해 통일이 가져다 줄 편익을 연구해야 할 필요성이 대두 하였다. 아울러 주변 국가들에 한반도 통일에 대한 우려를 불식시키기 위해서는 한반도 통일이 주변 국가들에도 도움이 된다는 점을 적극적으 로 인식시켜야 할 현실적인 필요성이 대두하였다. 통일편익 또는 통일

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효과에 대한 기존 연구는 경제적 측면에서의 편익 중심으로 연구가 수 행되었으며, 그 결과 비경제적 측면에서의 편익에 대한 연구는 상대적 으로 부족하다. 통일편익의 산정은 통일 과정과 통일 이후 각 분야의 통합과정에 따라 달라질 수밖에 없는데 기존 연구는 이에 대한 접근 없이 통일편익을 산정하였고, 그 결과 통일편익의 현실성이라는 점에서 한계를 지니고 있다.

나. 주요국의 한반도 통일연구 분석

한반도 통일에 대해서 중대한 이해관계를 지니고 있는 미국, 중국, 일본, 러시아, 독일, 영국 및 스웨덴의 한반도 통일 관련 연구를 주요 분석 대상으로 삼았다. 한반도 주변국과 국제사회를 대상으로 통일외교 를 수행하기 위해서는 각 나라의 한반도 통일 관련 연구를 분석하는 것이 필요하다. 독일이 포함된 것은 독일통일로 인해 독일이 한반도 통일에 특히 관심이 많다는 점을 감안하였다. 그리고 유럽국가 중에서 영국과 스웨덴이 비교적 한반도문제에 대해 관심을 지니고 있다는 점이 고려되었다.

주요국의 한반도 통일연구는 몇 가지 사항에 대해 공통적으로 중점을 두고 분석되었다. 각 나라에 따라 국가이익과 학문적 특징, 연구환경, 연구주제, 연구자와 연구기관의 분포 등에 대해서 검토하였다.

그리고 주요 국가의 연구특성상 한반도 통일연구뿐만 아니라 북한연 구도 부분적으로 분석대상에 포함되었다.

다. 남북한 통합연구 분석

통일 이후 각 분야의 통합을 준비할 필요성이 있다는 인식이 확산되 고 실질적인 통일준비를 해야 한다는 시대적인 요청에 부응하기 위해

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통일 이후 통합에 대한 연구가 이루어지고 있다. 최근 통합연구는 각론 분야의 구체적이고 미시적인 통합에 관한 연구가 주류를 이루고 있는 양상을 보이고 있다. 통일연구원 중심의 정치통합, 한국개발연구원 중 심의 경제통합에서 나아가 사회‧문화, 환경, 보건, 복지, 사회보장 등으 로 통합연구가 구체적‧미시적으로 수행되고 있는 점과 관련 연구기관 의 참여가 확대되고 있는 점은 긍정적이다. 반면 통일의 상황이나 통일 의 방식에 대한 연구자 및 연구기관 간 공감대 없이 개별적으로 연구가 수행되고 있는 문제점이 있다.

남북한 통합연구는 통일 이전, 통일추진 과정, 통일 이후에 관련되는 문제이다. 분야별로 전체 과정에 관련되는 연구주제도 있고 특히 통일 이후에 관련된 주제도 있다. 예를 들면 경제, 사회‧문화 분야의 통합은 통일 이전부터 통일추진 과정, 통일 이후 단계에까지 걸쳐있는 주제이 다. 반면 정치, 행정, 법제, 외교‧안보 분야는 상대적으로 통일추진 과정 과 통일 이후 단계에 집중되어 있는 주제이다. 이러한 점을 고려하여 남북한 통합 분야 연구는 ①정치, 행정, 법제, 외교‧안보, ②경제, 사회‧

문화로 구분하여 검토하였다.

라. 통일연구의 종합평가 및 향후 과제

통일기반 조성 및 통일미래상 연구, 주요국의 한반도 통일연구, 남북 한 통합연구 등을 전체적으로 종합하여 연구경향, 연구주제 등을 종합 평가하고자 한다. 그리고 이러한 종합평가를 바탕으로 향후 통일연구를 추진하기 위한 기본방향과 분야별 연구방향 및 연구과제를 종합적으로 제시하고자 한다. 그리고 마지막으로 각 분야별로 주요 연구목록을 부 록으로 제시하고자 한다.

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2000년대 이후 국내외

통일연구의 종합평가

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1. 통일기반 조성 및 통일미래상 연구

통일인프라 및 거버넌스 구축, 통일비용 및 재원, 통일비전 및 편익의 세 가지 범주로 구분하여 통일기반 조성 및 통일미래상 연구를 살펴본 다. 먼저 이와 같은 논의와 연구가 왜 필요하게 되었는지 그 배경을 살펴본 후, 주요 연구동향과 주요 내용을 분석한다.

가. 통일인프라 및 거버넌스 구축

(1) 연구의 배경 및 환경

통일인프라는 정치, 경제, 사회, 문화 등 국가의 모든 영역에 걸쳐 통일을 이루기 위한 기반, 기간시설, 기초조건, 하부구조 등으로 파악할 수 있다.¹ 즉 통일 과정에서 나타나는 제반 장애와 혼란을 최소화하고 통일의 과정을 단축시키고 안정화시키기 위해 필요한 기반, 기초조건 등이라 할 수 있다.² 각 영역의 통일인프라는 서로 연관성이 매우 높다. 즉 경제적 인프라는 물질적 인프라임과 동시에 제도적 인프라, 인적 인프라와도 밀접한 관련을 갖는다.

‘통일인프라’ 개념은 2000년 남북정상회담 이후 남북관계 발전에 따 라 통일을 대비한 우리 내부의 준비 정도에 대한 전반적인 검토의 필요 때문에 본격적으로 도입되었다. 대북포용정책의 지속적 추진으로 남북 관계가 대립구조에서 화해협력구조로 전환되는 계기에 북핵 위기와 미

‧북 간 갈등으로 인한 한반도의 긴장국면이 조성되고 남북관계가 전개 되는 과정에서 ‘남남갈등’이 발생하여 국내외적으로 다양한 영역에서 부적응과 지체 현상들이 발생함으로써 통일준비 능력을 적극적으로 제

1통일연구원, 󰡔통일인프라 구축 및 개선 방안󰡕 (통일연구원 협동연구 학술회의 발표논 문집, 2004.9.10.), p. 215.

2위의 책, p. 215.

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고할 필요성이 제기되었다.

통일인프라 개념에 대한 논의가 필요했던 이유는 다음과 같다. 첫째, 통일인프라라는 개념을 통하여 대북정책을 포함한 통일정책 추진체계 와 통일 과정을 분야별로 체계적으로 분석할 수 있게 되는 동시에, 통일 과정을 관리해 나갈 우리 내부의 정치적‧경제적‧사회적 기반구조를 분 야별로 일목요연하게 파악할 수 있다.³ 둘째, 사회간접자본 내지 기반구 조(infrastructure)라는 개념이 생산 활동의 간접 지원을 통해 편익을 극대화하고 비용을 최소화하기 위한 물리적 기초라는 의미를 갖고 있듯 이 통일인프라 역시 통일 과정에서 발생하는 비용을 최소화하고 편익을 극대화할 수 있도록 하는 유‧무형적 기초라는 측면에서 파악할 수 있 다.⁴ 셋째, 통일정책 추진과정에서 미래지향성을 제고할 수 있다. 통일 정책은 민족공동체와 국가 전체의 미래의 운명을 결정하는 중대한 정책 이므로 국민적 공감대와 동의를 형성하고 정치권의 협조를 얻어 중장기 적인 관점에서 추진되어야 한다는 것이다.⁵

통일 거버넌스 현상은 통일 분야의 다양한 주체들이 위계적으로나 무정부적으로 연결되지 않고, 네트워크적으로 연결되어 정치질서를 이 루는 현상이라고 볼 수 있다.⁶ 정치질서가 사람에 의한 통치(rule by man)에서 법-국가에 의한 통치(rule by law)로 발전하여온 것이 근대 의 이행이라면, 이후 네트워크를 통한 통치(rule through network)로 발전되었고, 이를 거버넌스라는 개념으로 통칭하고 있는 것이 현재의 상황이다.⁷ 1997년 국제통화기금(International Monetary Fund: IMF)

3박성범, 󰡔통일인프라 부문별 현황과 정책과제: 통일의식과 법‧제도 분야를 중심으로󰡕

(서울: 박성범 의원실, 2005), p. 2.

4위의 책, p. 2.

5위의 책, p. 2.

6황병덕 외, 󰡔한반도 평화‧번영 거버넌스의 실태조사󰡕 (서울: 통일연구원, 2006), p. 42.

7위의 책, p. 42.

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사태를 계기로 한국에서 거버넌스(governance)라는 개념이 등장하 게 되었다. 이후 거버넌스는 한국적 특수성에 따라 변용되고 제도화 되었다.

우리의 대북정책을 포함한 통일정책 추진과정을 거버넌스 이론에 의 거하여 분석하게 된 데에는 무엇보다 대북 및 통일 정책 환경의 변화가 큰 영향을 미쳤다. 탈냉전 이후 정책 환경의 변화에 영향을 미친 주요 요인으로는 보통 세계화, 민주화와 분권화, 정보통신기술(Information

and Communication Technologies: ICT) 혁명과 정보화 등이 거론된

다.⁸ 이와 같은 세계화, 민주화, 정보화는 대북‧통일정책 영역에서의 거버넌스 등장배경으로 작용하여 왔다. 즉 대북‧통일정책 환경 변화로 가장 두드러진 현상은 정책과정에 있어 행위자와 이슈영역이 다양화하 고 정부 주도에서 벗어난 다차원적이고 다층적인 거버넌스적 현상이 폭넓게 확대되고 있다는 사실이다. 북한‧통일 문제를 둘러싼 기존의 정부 주도의 남북관계에서 점차로 탈피하여 세계적 수준의 국제기구, 역외 행위자인 유럽연합(European Union: EU) 및 지역적 수준의 국제 기구와 동아시아 강대국의 영향력이 더욱 확대되었고, 국내적으로 남북 경협에 관심을 갖는 기업과 가파른 성장세를 보인 제3섹터 영역의 행위 자들의 참여도 크게 증대되었다. 또한 북한‧통일 문제의 이슈영역도 다양화되어 과거 안보와 정치 중심에서 경제, 사회‧문화 등 다방면으로 확장되었다. 즉 탈냉전 이후 시민사회의 ‘인간안보’에 대한 관심이 확대 되면서 북한‧통일문제에 있어서도 남북경협과 북한개발, 대북 인도적 지원, 한반도 평화와 번영, 북한인권 등 다양한 주제들이 실질적인 정책 의제로 다루어져 왔다.

8김국신 외, “한반도 평화‧번영을 위한 대북정책 거버넌스 실태조사,” 참조; 황병덕 외,

󰡔한반도 평화‧번영 거버넌스의 실태조사(중)󰡕 (서울: 통일연구원, 2006), p. 554.

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(2) 연구동향 및 내용

2000년대 이후 북한 및 통일 문제에 관한 연구는 대북 및 통일 정책의 패러다임 변화로 김대중‧노무현 정부 시기에는 남북교류‧협력 및 대북 지원‧개발 정책 등의 영향으로 통일인프라 및 거버넌스 연구가 가능하 였다. 그러나 2000년대 말 정권 교체로 통일인프라 및 거버넌스 등 과정 으로서의 통일을 전제로 한 연구는 급속히 줄어들었고, 간헐적으로 통 일비용, 통일미래상 등의 연구를 보완하는 형태로 연구가 진행되었다.

통일인프라에 관한 연구를 내용적 측면으로 나누어 보았을 때, 물질적 인프라, 제도적 인프라에 관한 연구는 상당수를 차지한 데 비해 의식적 인프라, 인적 인프라에 관한 연구는 상대적으로 부족하다.

노무현 정부 출범 이전 개별 연구자 차원에서 산발적으로 이루어지던 통일인프라 연구는 평화‧번영 정책과 연계되어 종합적인 추진체계를 갖춰 연구가 진행되었다. 통일연구원이 주관하고 대학 또는 다른 연구 기관이 참여하는 협동연구가 그 시발이었다. 통일연구원에서 수행된 3개년의 협동연구는 총 6개의 주제를 가지고 이루어졌다. 3개년의 협동 연구 수행 동안 이루어진 주제(분야)는 통일(대북)정책이나 남북관계, 경제, 법‧제도, 통일교육, 북한이탈주민 등으로 대북 및 통일문제의 다 양한 분야를 포괄하기에는 턱없이 부족하였다. 하지만 3개년 동안 동일 주제에 의한 실태조사에서부터 문제점 파악 및 정책적 대안 모색에 이 르기까지 일관성과 지속성을 가지고 연구과제의 수행이 이루어진 점은 높이 평가할 수 있다.

통일인프라에 관한 연구를 영역(분야)별로 살펴보면, 일반 북한 및 통일연구가 정치와 외교‧안보 영역이 중심을 이루는 데 비해, 통일기반 조성에 주안점을 두는 만큼 경제적 그리고 법‧제도 분야의 연구들이 많은 경향을 나타내고 있다. 국내적 인프라 차원에서 사회‧문화, 교육,

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보건을 비롯한 구체적인 분야의 인프라 연구가 수행되었지만, 남북한 통합을 대비한, 즉 북한의 인프라 실태와 개선 방안을 포함하는 본격적 인 연구라고 보기에는 여러 가지 미흡하거나 또는 개선해야 할 연구들 이 많았다. 통일인프라에 관한 연구를 공간적 측면으로 나누어 보았을 때, 국내적 인프라에 관한 연구가 대부분을 차지하고, 북한 내부 인프라 와 남북관계 차원의 인프라 그리고 글로벌 차원의 인프라에 관한 연구 는 부족하였다.

통일 거버넌스 연구는 통일을 추구해 나가는 과정에서 정치, 외교‧안 보, 경제, 사회‧문화 등 각 분야별로 이루어지는 다양한 행위자들의 다 원적이고 다층적인 협력적 통치 방식과 관련한다. 통일 거버넌스에 관 한 연구를 내용적 측면으로 나누어 보았을 때, ‘통일’ 거버넌스 연구가 상당수 ‘통일정책’ 거버넌스에 관한 연구이기 때문에 정치 및 외교‧안보 분야의 연구가 대다수를 차지한다. 이러한 분야에서는 국가이익이나 안보를 염두에 둔 메타 거버넌스를 원용함으로써 대부분 계층제 거버넌 스를 염두에 두고 있다. 다음으로 통일 거버넌스 연구로는 남북한 교류 협력, 대북 인도적 지원, 북한이탈주민 지원 등 시민사회단체가 많이 관여할 수 있는 사회‧문화 분야의 연구가 상당수 차지한다.

거버넌스 개념이 생소하던 한국적 상황에서 통일 거버넌스 연구가 정부의 정책과 연계되어 종합적인 추진체계를 갖춰 연구가 진행된 것은 통일연구원이 주관하고 대학 및 다른 연구기관이 참여한 2006년 ‘협동 연구’(󰡔한반도 평화‧번영 거버넌스의 실태조사(상‧중‧하)󰡕)에서부터 였다. 이 연구는 최초에는 3개년에 걸쳐 기획되었는데, 1차 연도에는 총 10개의 주제를 가지고 통일연구원과 4개의 대학 및 연구소가 참여하 였다. 2차 연도에 걸쳐 이루어진 협동연구 수행 동안 이루어진 주제(분 야)는 ‘통일(대북)정책 거버넌스 구축을 위한 이론적 틀,’ ‘외교‧안보정 책 거버넌스,’ ‘한반도 평화체제 거버넌스,’ ‘동북아 다자안보대화 거버

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넌스,’ ‘대북정책 거버넌스,’ ‘남북경협 거버넌스,’ ‘남북한 사회‧문화 협 력 거버넌스,’ ‘법‧제도 거버넌스,’ ‘북한이탈주민 거버넌스,’ ‘한반도 평 화교육 거버넌스’ 등으로 대북 및 통일 문제의 다양한 분야를 포괄하였 다. 하지만 정부 교체로 인해 2차년 연도에 연구가 마감됨으로써 다양한 영역과 분야를 포괄하지 못하였다.

통일인프라 및 거버넌스 구축연구는 통일의 종합적 연구가 필요하다 는 인식이 확산된 계기가 되었다는 점에서 큰 의의를 부여할 수 있다.

그러나 남북관계 경색에 따라 통일인프라 연구는 답보 상태에 머물러 있으며, 국제 차원에서의 거버넌스 구축연구도 미흡한 상황으로 평가된 다. 다시 말해 통일기반 조성과 관련된 기존연구들의 경우, 통일인프라, 거버넌스 구축, 정책 네트워크, 통일재원 마련 등 주로 국내 차원의 내용 을 다루고 있으며, 남북관계 차원과 국제차원에서의 접근은 상대적으로 부족한 상황이다. 또한 영역별로 보면 정치와 외교‧안보 영역에서의 통일기반 조성에 치중하고 있는 경향을 보이고 있다. 법제도 분야 및 경제 분야 인프라 구축 연구가 일부 수행되어 있기는 하지만 정치 분야 연구에 비해 상대적으로 미흡하다. 특히 사회‧문화, 교육, 보건을 비롯 한 구체적인 분야의 인프라 및 거버넌스 구축은 본격적인 연구가 이루 어지지 못하고 있는 상황이다. 인프라가 상호 연계‧연관되어 있다는 점을 감안하면 종합적인 연구가 필요하다. 통일부 외에 모든 정부 부처 가 참여해야 하며, 연구기관 역시 통일연구원을 비롯한 모든 국책기관 이 협력체계를 구축하여야 한다.

나. 통일비용 및 재원

통일 준비의 일환으로 통일비용 및 재원조달에 관한 논의는 분단 이

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후 현재까지 꾸준히 지속되어 왔다. 특히 이명박 전 대통령이 2010년 8월 15일 광복절 경축사에서 통일세를 언급한 이후 통일비용 및 통일재 원 마련에 대한 관심이 증대되었다. 이를 계기로 민주평화통일자문회 의, 통일부, 국회예산정책처, 한국조세재정연구원 등의 기관이 관련 연 구를 수행하였으며, 개별 학자들도 연구결과를 발표하고 있다. 그런데 통일을 어떻게 이해하느냐에 따라 통일비용 및 통일재원의 이해가 달라 질 수밖에 없다는 점에서 통일비용 및 통일재원 논의의 본질적인 한계 가 존재한다. 통일의 범위는 공간에서 시간에 이르기까지, 때로는 경제 에서 정치, 사회, 문화, 법 등 각 분야에 이르기까지 다양하다. 그만큼 통일비용을 산출함에 있어 그 기준과 근거를 마련하기가 어려우며 심지 어 모호성까지도 동반된다. 뿐만 아니라 통일에 대한 시각도 연구자에 따라서 다양하며 시기별로도 시시각각 변화하고 있다. 특히 통일비용은 단순히 경제적 문제에 그치는 것이 아니다. 통일은 정치‧법제‧경제 등 모든 분야에서 걸쳐 하나의 제도를 추구하는 유형의 통일과 함께 문화‧ 역사‧정체성 등과 관련된 사회의 통합을 추구하는 무형의 통일이 존재 한다. 따라서 통일비용은 경제적 측면 이외에도 정치‧사회‧문화‧군사 등 여러 각 분야를 총괄하는 포괄적인 유무형의 비용이라고 할 수 있다.

그런데 통일 과정에서 나타나는 무형의 비용은 갈등과 효율성의 하락, 가치관의 붕괴, 지역갈등 등 산술적으로 계산하기 어려운 비용들이 포 함되며, 이는 정확한 통일비용의 산출을 어렵게 하고 있다.

통일비용이라는 용어는 처음에는 통일이 달성되었을 때 남한과 북한 의 소득을 균등하게 하기 위해 지출해야 하는 금액의 개념으로 널리 사용되어 왔다. 그러나 점차 통일은 편익을 가져다주는 존재로 인식이

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변화되면서 통일비용은 북한의 사회간접자본에 대한 투자, 산업구조조 정 등과 같은 미래에 수익을 창출할 수 있는 넓은 의미의 개념으로 논의 가 확장되었다. 즉, 통일의 비용은 단순히 회계학에서 정의하는 비용의 개념을 넘어서 기회비용을 포함한 경제학적 비용의 개념으로 확장‧해 석하게 되었다. 이에 따라 통일비용의 개념에 분단비용이나 통일의 편 익과 효과와 같은 파생적 개념이 주목을 받게 되었다. 이에 따라 통일비 용에 관한 연구가 한층 더 심화되었다. 뿐만 아니라 통일의 편익이 실물 적인 개념을 넘어 유무형의 가치로까지 그 개념이 확대되면서 이와 관 련된 해석도 다양하게 전개되고 있다. 즉 통일비용에 관한 논의는 회계 학적 비용의 개념을 넘어서 분단비용 및 편익을 고려한 경제학적 비용, 비경제학적 비용, 나아가 경제‧사회‧정치를 통합한 총괄적인 개념으로 까지 확장되어 갔다. 분단비용을 통일비용의 범주에 포함시킬 것인가, 통일비용을 통일에 투입된 모든 비용(총비용)으로 볼 것인가 아니면 편익을 제외한 비용(순비용)으로 볼 것인가에 대해서도 이견이 있다.

또한 통일비용은 통일의 방식이 급진적인가 점진적‧단계적인가에 따라 서도 큰 차이를 보이고 있다.

통일비용의 재원조달을 둘러싼 논의 가운데 가장 크게 부각되고 있는 점은 통일재원을 어떻게 마련할 것인가에 대한 재원조달방법론의 문제 이다. 통일재원 조달과 관련하여서는 독일식 재원조달의 장단점에 대한 논의, 재원조달을 증세로 할 것인가 국공채 발행을 통해 할 것인가, 통일 이전 통일세 도입이 바람직한가 그렇지 않은가 등 여러 가지 쟁점이 존재하고 있다. 또한 구체적인 재원 조달 방안으로 남북협력기금 활용 방안, 국제구호기금 활용 방안, 북한 지역 자산의 국유화와 매각, 새로운 세원(稅源) 발굴, 정부자산 매각 및 예산지출 절감 등 여러 가지 방안들 이 제시되었다.

통일재원과 관련하여 조달된 재원이 얼마나 효율적으로 지출되었는

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지, 즉 재원의 효율적 배분에 관한 연구가 하나의 연구 테마를 이루고 있다. 이 연구들은 독일정부가 통일 후 동독에 사회복지 등 소모성 부문 에 많은 비용을 지출하였으며, 이러한 소모성 항목의 지출은 통일독일 의 경제적 성장과 발전을 도모하지 못하고 오히려 경제발전을 저해하는 요인으로 작용하였다는 사실에 주목하였다. 뿐만 아니라 이러한 논의들 은 한걸음 더 나아가 향후 설령 통일한국 정부가 막대한 통일재원을 마련했다고 해도 북한이 당장 이를 흡수할 능력과 여력을 갖추고 있지 못하다면 통일비용의 계량적 논의는 크게 의미를 가지지 못할 수 있다 는 가능성도 함께 제기하였다. 바꿔 말하면, 이와 같은 논의는 통일비용 의 재원을 어떻게 마련할 것인지의 문제에서 한걸음 더 나아가 이미 마련된 통일재원을 어떻게 효율적으로 사용하느냐의 효율성 문제로 논 의를 한층 더 발전시켰다. 또한 사회간접자본 등 북한의 경제를 발전시 킬 수 있는 투자성 지출항목의 중요성을 강조하게 되었다. 이는 결국 모두 통일비용을 절감하기 위한 중요한 노력 중 하나이다. 이 같은 연구 에서 보여준 문제제기는 통일 과정 및 통일 이후 정부재정의 역할이 얼마나 중요한지를 인식하는 계기를 마련하였으며, 통일은 미리 준비해 야 한다는 경각심을 일깨워 주었다. 뿐만 아니라 통일비용은 크게 절감 될 수 있으며, 회피해야 하는 것이 아닌 실천 가능한 것이며 이에 대한 대안마련이 중요하다는 사실을 인식시켜 주었다는 점에서 의미를 부여 할 수 있다.

다. 통일비전 및 편익

이명박 전 대통령이 2010년 광복절 경축사에서의 통일세 언급으로 비롯된 통일재원 마련 연구는 우리 사회에 통일준비라는 긍정적인 효과

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를 촉발한 측면이 있는 반면, 통일 과정과 통일 이후 막대한 통일비용이 소요될 것이라고 우려하는 부정적인 효과를 낳았다. 막대한 통일비용의 추계는 남한정부의 부담으로 기정사실화되어 ‘통일 기피론’ 또는 ‘통일 지연론’으로까지 논의가 확대되어 통일에 대한 부정적 인식을 형성시키 는 논거가 되었다. 이를 불식시키거나 완화하기 위해 또한 통일에 대한 국민의 무관심을 해소하기 위해 2010년을 전후하여 국민들에게 통일의 비전과 미래상 및 통일편익을 개발하고 국민들에게 적극적으로 홍보하 여 인식을 개선할 필요성이 제기되었다. 아울러 한반도 주변 국가들에 게 남북통일에 대한 우려를 불식시키기 위해서는 한반도 통일이 주변 국가들에게도 도움이 된다는 점을 적극적으로 인식시켜야 할 현실적인 필요성이 제기되었다.

통일편익에 대한 연구는 북한 및 통일 관련 다른 연구 분야와 비교할 때 양적으로 크게 부족하다. 그 이유는 상대적으로 통일편익에 대한 연구 관심이 늦게 시작되었기 때문이다. 또한 통일편익연구는 학술적이 기보다는 정책적 관심에서 출발하였다. 즉, 통일에 대한 부정적 인식의 확산을 막기 위해 통일비용보다 더 큰 통일편익을 강조하고자 한 것이 다. 따라서 대부분의 통일편익연구는 통일비용에 대한 연구과 함께 추 진되었다.

통일편익에 대한 강조는 의도적이고 정책적 차원에서 시작되었기 때 문에 대부분의 연구는 공공연구기관을 중심으로 이루어져왔다. 종합적 이고 체계적인 연구의 대부분은 통일연구원이나 대외경제정책연구원, 국회예산정책처 등 국책연구기관을 중심으로 진행되거나 통일부 등 정 부부처의 용역과제로 수행되었다.

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통일편익에 대한 가장 체계적이고 종합적인 연구 프로젝트를 수행한 기관은 통일연구원과 대외경제정책연구원이다. 통일연구원은 2011년 부터 5개년 계획으로 통일비용‧편익 종합연구를 진행해왔다. 대외경제 정책연구원은 통일연구원과 같이 수년에 걸친 중장기 연구시리즈를 수 행하지는 않았지만 2014년에 집중적으로 통일비용‧편익 종합 연구를 시도하였다. 대외경제정책연구원의 연구시리즈는 ‘통일한국의 동북아 경제협력 연구’ 프로젝트라는 이름으로 수행되었으며, 전체적인 연구 설계는 통일연구원의 ‘통일비용‧편익 종합연구’와 대동소이하다. 그러 나 첫째, 통일연구원의 ‘통일비용‧편익 종합연구’가 통일의 경제적 측면 이외에 정치적‧사회적 분야의 요소를 반영하고 있는 것에 비해 대외경 제정책연구원의 ‘통일한국의 동북아 경제협력 연구시리즈’는 경제적 통 합에 주력하고 있는 점이 다르다. 둘째, 통일연구원 연구시리즈가 미국, 중국, 일본, 러시아 이외에 G20 국가 및 선행 분단-통일 국가의 사례 등을 포괄하고 있는 것에 비해, 대외경제정책연구원의 연구시리즈는 미‧중‧일‧러 등 동북아 주요 국가에 초점을 맞추고 있다.

지금까지의 통일비전 및 통일편익연구 경향은 종합적이고 체계적인 분석을 통해 보다 많고 다양한 통일편익을 도출하는 데 초점을 맞추어 왔다. 그 결과 통일비용보다 많은 통일편익을 추산하는 결과를 가져왔 지만 지나치게 거시적이고 추상적인 분석에 머무르는 문제도 있었다.

또한 통일편익연구는 대부분 경제적 편익에 초점을 맞추고 있어서 비경 제적 분야에서의 편익연구나 국제적 차원에서 통일편익에 대한 연구는 매우 제한적으로만 이루어져왔다. 또한 통일비전 및 통일편익연구는 기성세대를 주된 대상으로 하고 있다. 통일한국의 주역으로 성장할 청 소년들과 20대와 30대 세대들이 통일 무관심에서 벗어나 통일에 보다 적극적이고 능동적으로 참여하게 하기 위해서는 이들을 대상으로 하는 맞춤형 통일비전 및 미래상 연구가 필요하다.

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한편, 통일연구원은 통일비전과 통일미래상의 종합적인 제시를 위해

2010년부터 2013년까지 통일대계연구를 4년간 수행하였다. 그리고 통

일대계연구의 성과를 바탕으로 2014년부터 2017년까지 4년간 신통일대 계 연구를 수행하고 있다.⁹ 통일연구원이 수행한 통일대계연구는 통일 대비를 위한 과제에 중점을 두고 있으며, 통일 과정과 통일 이후 통합을 위한 미래상 제시는 연구 대상에서 제외되어 있다. 영역별로는 정치 및 외교 문제를 주로 다루고 있으며, 경제, 사회‧문화, 법제도 등의 분야 에 대한 통일비전 및 미래상 연구는 부족하다.

라. 분석 및 평가

통일기반 조성은 “국내 차원에서는 남북한의 체제통합에 필요한 국 내역량을 구축하고 남북 차원 및 국제 차원에서는 통일에 대한 남북 간의 신뢰 및 국제적인 공감대를 확산하기 위한 정부 및 민간의 활동”으 로 정의할 수 있다. 남북한의 평화적인 통일을 달성하기 위해서는 통일 기반 조성이 중요하다는 인식이 확산되면서 통일인프라와 거버넌스 구 축, 통일비용 및 통일재원 마련 연구, 통일비전 및 통일편익 연구가 진행 되었다.

통일인프라 및 거버넌스 구축 연구를 계기로 통일문제의 종합적 연구 필요성에 대한 인식은 증대되었으나, 남북관계 경색에 따라 관련 연구는 답보 상태에 있다. 영역별로는 정치‧외교‧안보 영역에서의 통일기반 조 성 연구는 비교적 많지만, 법제도 분야나 경제 분야 인프라 구축 연구는 상대적으로 미흡하고, 사회‧문화‧교육‧보건 등 세부 분야별 인프라 및 거버넌스 구축은 본격적으로 이루어지지 않고 있다. 정권 교체마다 대북

9현재 2014년과 2015년의 연구결과만 발표되어 있다. 2016년 과제는 연구가 진행 중에 있으며, 발간물 제목과 연구내용은 추후 확정될 예정이다.

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‧통일정책이 바뀌는 것을 방지하고, 지속가능한 대북‧통일정책 수립을

위한 통일인프라 및 거버넌스 구축에 대한 ‘종합적’ 연구가 필요하다.

통일비용 및 통일재원 연구는 통일의 정의, 통일의 과정, 통일의 방 식에 대한 이해가 달라 객관적이고 합의된 연구도출이 매우 어렵다.

통일 비전과 통일편익 연구는 통일비용이 주는 부정적 인식을 차단하고 통일 공감대를 확산하기 위해 정부 관계 기관 중심으로 연구가 수행되 었다. 통일비전 및 통일편익 연구는 주로 경제적 편익 중심으로 연구가 수행되었으며, 비경제적(정치적, 사회적) 편익에 대한 연구와 통일의 국제적 편익에 대한 연구와 논의가 상대적으로 미흡하다.

통일인프라와 거버넌스, 통일비용 및 재원, 통일 비전 및 편익을 상호 연계하는 연구가 추진될 필요가 있다. 가령, 통일인프라 및 통일 거버넌 스 연구의 경우 북한 내의 인프라 구축 및 이를 위한 국내 역량 강화 연구가 미흡한데 이를 통일 비전 내지 통일미래상 제시와 연관 시켜 연구하고, 이 같은 사업이 통일비용 절감을 위해 필요하다는 점을 강조 하는 연구를 보완, 발전시킬 필요가 있다.

통일과 관련된 기존 연구동향에서 나타난 문제점을 해소하고 지속가 능한 연구를 위해서는 연구기관 간의 ‘협동연구’를 통해 통일 및 통합 문제를 종합적 관점에서 유기적으로 접근하는 것이 바람직하다. 총론에 해당하는 통일의 상황, 통일의 방식, 통일 과정을 상호 이해하고, 이와 같은 인식의 공유를 토대로 개별 전문 연구기관은 자신들에게 특화된 분야에 대한 구체적이고 미시적인 연구를 진행함으로써 학제적 연구를 촉진하고 통일 관련 연구의 시너지 효과가 발휘되도록 하여야 한다.

또한 정부 차원에서도 통일부 외에 모든 정부부처가 통일문제에 참여하 도록 함으로써 통일정책 거버넌스를 강화해야 한다. 이를 통해 통일의 필요성 및 미래상에 대한 국민적 공감대를 형성하고 한반도 평화통일을 실현하기 위한 국내 차원, 남북관계 차원, 국제 차원의 분야별 정책대안

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을 마련함으로써 통일기반 조성을 지속적으로 강화시켜야 한다.

2. 주요국의 한반도 통일연구

미국, 일본, 러시아, 중국 등 한반도 주변 4국과 독일, 영국, 스웨덴을 2000년대 이후 한반도 통일연구의 대상으로 선정하였다. 아래에서는 크게 연구환경과 연구내용으로 구분하여 이들 국가에서의 2000년대 이 후 한반도 통일연구를 분석한다. 그리고 이를 토대로 주요국가의 한반 도 통일연구를 종합적 관점에서 분석하고 한반도 평화통일을 위한 우리 의 정책적 대응과제를 살펴본다.

가. 미국

중국과 국경을 접하고 있는 한반도의 통일은 미국의 주된 전략적 관 심대상이다. 이로 인해 미국의 동북아시아 또는 한반도 전문가들은 북 한의 미래 및 한반도의 통일과 관련된 문제들을 심도 있게 연구해왔다. 한반도 통일 관련 문제에 있어 미국 내 민간 전문가 및 학자들은 자율 성을 가지고 연구를 수행하면서도 정부기관에 자문을 하는 등 연계와 소통을 유지한다. 특히 정책연구기관(think tank)들의 역할이 중요한데, 이 기관들은 동북아 및 한반도문제와 관련하여 정책 보고서를 발간하고 각종 세미나 혹은 간담회를 개최하면서 정부의 정책에 대해 토론하고 견해를 개진한다. 또한 대학과의 인적교류 및 공동 연구를 추진하는 등 민간과 정부의 정책네트워크에서 허브(hub) 역할을 수행하며, 백악 관, 국무부, 국방부 등의 외교‧안보정책 참모로 직접 참여하여 미국의 동북아/한반도 정책에 있어서 상당한 역할을 한다. 최근에 한반도 통일