지방정부 세입원으로서 조세와 교부금의 균형과 관련한 OECD의 논의동향
※ 이 자료는 OECD 조세정책행정센터(Center for Tax Policy and Administration), 경제국(Economics Department), 공공관리 및 지역개발국(Public Governance And Territorial Development Directorate) 이 공동으로 주관하는「OECD 재정관계 네트워크 회의(OECD Network on Fiscal Relations Across Levels of Government)」에서 발표된 2개의 보고서(「Taxes Versus Grants: On The Revenue Sources Of Sub-Central Governments」,COM/CTPA/ECO/GOV(2008)5 및「Explaining the Sub-national Tax-grants Balance in OECD Countries」, COM/CTPA/ECO/GOV(2008)6)를 요약․정리한 것임
< 요 약 >
◇ 지방정부의 과세 자주권을 강화하는 방향으로 지방정부의 세입 구성을 변화 시키고자 할 경우 지역간 재정불균형 또는 지방재정의 불안정성이 초래되는 등 정책 목표간 상충관계(trade-off)가 발생할 수 있음
o 이와 같이 조세와 교부금간의 균형 문제는 정부간 재정관계에 있어서 중요한 이슈이기 때문에 정부는 형평성과 안정성이라는 정책목표를 저해하지 않으면서 지방정부 세입의 효율성과 책임성을 향상시키기 위한 정책대안을 모색할 필요성이 크다고 할 수 있음
◇ OECD 국가들의 경우 지난 10년간(1995∼2005) 지출의 분권화 경향은 뚜렷한 반면, 조세의 분권화는 그렇지 못한 것으로 나타나고 있음
o 지방정부의 지출과 자체 조세(지방세)간의 격차가 확대되었고 이 격차를 줄이기 위해 정부간 교부금의 비중을 점차 늘리는 추세임
◇ 지방정부의 자체 조세(own taxes) 비중을 높이는 것이 정부간 재정관계를 보다 효율화하는 데 도움이 됨
o 그러나, 지방세 비중을 높이고자 할 경우엔 다음과 같이 신중히 검토해야 할 사항들이 몇 가지 있음
- 어떤 조세가 지방정부에 보다 적합한지, 지역간 재정 불균형 문제, 세원의 불안정성, 핵심 공공서비스의 과소공급 가능성 등
o 다만, 교부금 비중이 높고 자체 조세의 비중이 낮은 국가의 경우에는 이러한 정책목표간의 상충관계가 약화되는 경향이 있음
- 대다수 국가들이 형평성과 안정성을 해치지 않으면서 효율성과 책임성을 높이기 위해 지방정부의 자체 조세 비중을 제고할 여지가 있음
◇ 국가별로 조세-교부금간 균형이 큰 차이를 보이는 이유는 다음과 같음 o 국가 공공재와 공공서비스 공급에 있어 지방정부의 역할에 차이가 있음
- 중앙정부가 지방정부를 적극 통제하고자 할 경우 교부금을 많이 활용 o 지방정부의 자체조세 비중이 높은 경우 더 많은 조정 교부금이 필요
- 지역간 세원의 불균형 시정, 지역간 균등 서비스 공급 필요성 등 때문임 o 지방정부와 관련된 외부효과의 유형과 이를 내부화(internalizing)시키는
접근방법이 국가별로 차이가 있음
o 국가별로 역사적 상황, 정치적 환경과 제도가 다르기 때문임
◇ OECD 국가들의 개혁 사례
o 호주․스페인․이태리 등 연방국가 또는 연방적 성격을 지니는 국가에서의 대규모 변화(large reforms)는 주로 공유세(shared taxes)를 증가시키는 결과로 나타났음
o 다수 국가들에서의 소규모 변화(smaller reforms)는 조세-교부금 균형을 증가 또는 감소시켰고, 그 유형도 다양하게 나타남
- 주어진 재원조달 유형의 범위내에서 정보의 효율성과 예산 투명성 제고, 재정적 책임성 증가, 교부금 제도 개선을 위한 개혁조치가 시행됨
◇ 정책적 시사점
o OECD 국가들은 조세-교부금간에 균형을 도모함에 있어 효율성․형평성․안정 성과 같은 재정정책적 고려사항 이외에 각국이 처한 상황, 중앙정부의 지방 정부에 대한 통제, 시민들의 공공서비스에 대한 기대 등 국가별로 고유한 정치적 요인을 크게 고려하고 있음을 시사함
o OECD의 권고와 관련하여 우리나라는 지방정부 세입 중 자체 조세의 비중 (38%)이 OECD 평균에 미달할 뿐만 아니라 정부지출 중 정부간 이전재원의 비중(26%)이 매우 크기 때문에 향후 지방정부의 조세와 교부금간에 적정한 균형이 이루어지도록 하기 위한 재정개혁 논의가 필요하다고 판단됨
o 한편, 교통․통신수단의 발달, 각종 규제완화 등으로 세원의 이동성이 크게 증가하고 지출 책임이 모호해지는 등 지방 공공서비스의 외부 효과가 확대 되고 있는 현실을 감안할 때,
- 조세와 교부금을 포함한 지방재정 개혁 논의시 지방정부간 협력 강화 또는 지방행정구역 개편 필요성도 함께 고려해야 함
1. 개 요
☐ 지방정부(Sub-central governments: 이하 SCG)의 두 가지 주요 세입원은 자체 세원으로서 지방세(own taxes)와 중앙정부로부터의 이전재원(transfers)과 같은 정부간 교부금(intergovernmental grants)으로 구성됨1)
o 이들은 지방정부의 공공지출을 조달하는 주요한 수단이기는 하지만, 이들이 만들어져 배분되는 방식과 각 단계의 지방정부들이 어떤 재원을 언제, 어디에 사용할 것인지에 대한 의사결정의 양태가 다르게 나타남
o 그러므로, 지방정부의 세입을 어떻게 구성․조합(revenue composition or mix)하느냐에 따라 중앙과 지방정부 공히 공공부문의 효율성(efficiency), 공공서비스 접근의 형평성(equity) 또는 공공 재원조달의 장기적 안정성 (stability) 등과 같은 재정성과(fiscal outcomes)에 영향을 미칠 수 있음
☐ 공공재정의 효율성을 향상시키기 위해 지방정부의 과세자주권(tax autonomy)을 강화하는 방향으로 지방정부의 세입 구성을 변화시키고자 하는 경우 지역간 재정불균형(fiscal disparities) 또는 지방재정의 불안정성 초래 등 정책간 상충 관계(trade-off)가 발생할 수 있음
o 이와 같이 조세와 교부금간의 균형 문제(the balance between taxes and grants)는 정부간 재정관계(intergovernmental fiscal relations)에 있어서 매우 중요한 이슈이기 때문에 정부는 형평성과 안정성이라는 정책목표를 저해하지 않으면서 지방정부 세입의 효율성과 책임성을 향상시키기 위한 정책대안(policy initiatives)을 모색할 필요성이 크다고 할 수 있음
☐ 이하에서는 첫째, 지방정부의 세입 구성 측면에서 OECD 국가들의 지난 10년 (1995∼2005)간의 변화 동향과 이러한 변화를 가져온 주요 요인을 살펴보고, 둘째 지방정부의 세입 구성과 관련된 몇 가지를 정책이슈를 살펴보고자 함
o 또한, 지방정부의 재원조달 유형(SCG funding type)으로 자체조세(autonomous taxes), 정부간 이전재원(transfers) 외에 공유세(tax sharing) 개념을 도입하여 이들 재원조달 유형의 조합2)이 국가별로 다르게 나타나는 원인이 무엇인지, 또한 이러한 구성이 시간적으로 어떻게 변화되어 왔는지를 국가별 사례 등을 통해 살펴보고자 함
1) 이하에서 이전재원(transfers)과 정부간 교부금(intergovernmental grants)은 동일한 의미로 사용됨 2) 이하에서 지방정부의 네 가지 재원조달 유형을 제시하고 각 OECD 국가들을 이들 중 하나에 할당함
2. 변화 동향과 원인(Trends and driving forces)
☐ 지난 10년(1995∼2005) 동안 전체 정부지출 중에서 지방정부의 지출이 차지하는 비중은 국가별로 편차가 크게 나타나지만3) 대략 31%에서 33% 수준으로 증가함 o 지방정부 지출 중에서 가장 크게 증가한 분야는 일반 공공서비스와 경제관련
분야인 것으로 나타남
□ 지방세(sub-central taxes)는 지방정부 지출의 일부분만을 커버하는데 전체 조세수입 중에서 지방세가 차지하는 비중은 평균 17∼18% 수준4)으로 지난 10년간 큰 변화가 없거나 약간 감소함5)
o 특히, 연방제 국가들6)의 비중(28%)이 단일 국가들의 비중(13%)보다 매우 큰 것으로 나타나고 있음
□ 이는 지방정부 지출과 지방세 수입간의 격차를 확대시켜 추가 세입원을 필요로 하였는데, 이를 대부분 정부간 이전재원(intergovernmental transfers)으로 충당함 o OECD 국가에 있어 전체 정부지출 중 정부간 이전재원의 비중은 평균 약
14%이며,7) 연방제 국가들이 단일 국가들보다 이전재원 비중이 더 높게 나타남 o 이러한 변화 결과를 토대로 OECD 국가의 지방정부 세입구성(2005년 기준)을
살펴보면 조세와 이전재원이 각각 평균적으로 절반씩 차지하고 있음8)
□ 결론적으로 OECD 국가들의 경우 지출의 분권화(expenditure decentralization) 경향은 뚜렷한 반면, 조세의 분권화는 그렇지 못한 것으로 나타나고 있음 o 지난 10년 동안 지방정부의 지출과 자주세원(지방세)의 격차가 확대되었고
이를 메우기 위해 정부간 이전재원의 비중이 점차 증가하고 있는 등 과거보다 지출과 세입 측면의 분권화가 비대칭적으로 진행되는 것으로 나타남
3) OECD 분석에 따르면 지방정부 지출 비중이 가장 큰 국가는 캐나다(61%)이고 가장 작은 국가는 그리스 (5%)임. 우리나라는 47%로 캐나다, 덴마크, 스위스, 미국, 스페인에 이어 6번째로 큰 것으로 나타남 4) OECD 분석에 따르면 전체 조세수입 중 지방세 비중이 가장 큰 국가는 캐나다(44%)이고 가장 작은 국가는
그리스(1%)임. 그 외에 스위스, 미국, 덴마크, 스웨덴, 호주, 스페인, 독일 등이 30% 이상으로 나타나며, 우리나라는 19% 정도로 OECD 국가 중 중간 정도인 것으로 파악됨
5) 당해 기간 중 OECD 국가의 1/2 정도는 조세수입 비중이 증가하였고, 1/2 정도는 감소한 것으로 나타 나는데 일부 큰 개혁이 있었던 국가를 제외한 나머지 국가들은 평균적으로 약간 감소하였다고 볼 수 있음 6) 연방제 국가로는 호주, 오스트리아, 벨기에, 독일, 멕시코, 스위스, 미국 등을 들 수 있음
7) 정부간 이전재원 비중은 한국(26%)을 최고로 덴마크, 네덜란드, 멕시코, 미국, 영국 등에서 높게 나타나며, 뉴질랜드(1%)가 가장 낮은 것으로 파악됨
8) 지방정부 세입 중 조세비중이 가장 큰 국가는 아이슬랜드(90%)이며, 다음으로 터키, 뉴질랜드, 오스트리아, 스웨덴, 일본, 독일, 벨기에 등이 70%를 상회하고 있고, 한국(38%), 헝가리, 아일랜드, 그리스, 네덜란드 (13%) 등은 지방세 비중이 작은 국가 그룹에 속함
3. 조세와 교부금간의 균형과 관련된 정책이슈들(Balance between taxes and grants: policy issues)
□ 지방정부의 세입원(revenue source)에 대한 평가는 재정정책의 세 가지 기본 원칙인 효율성․형평성․안정성 측면에서 이루어질 수 있음
o 지방정부 세입의 구성은 어떤 정책목표에 보다 중점을 두느냐에 따라 달라질 수 있는데, 각 정책목표들 간에는 상충관계가 존재함
o 특히, 효율성(efficiency)은 지출의 효율성, 지출성과의 향상을 위한 유인 제공, 재정 책임성(fiscal discipline) 향상과 관련되며, 형평성(equity)은 국가 전체 적으로 공공서비스의 공평한 접근 보장에 관한 것이고, 안정성(stability)은 세입의 안정, 경제순환의 영향을 덜 받도록 완충역할 수행 여부와 관련됨
□ 첫째, 지방정부는 자체 세입원을 가져야 하지만 어떤 세목이 지방정부에 보다 적합한지에 대해서는 우열관계가 있음
o 지방정부의 자체 세입원 비중을 높이는 것이 다음 측면에서 바람직함
- 지방세는 지방정부가 주민의 선호에 더욱 부응하도록 하기 때문에 자원 배분의 효율성을 향상시킬 수 있음
- 지역 주민들이 공공재원에 의한 활동비용을 직접 알게 되기 때문에 효율적 감시를 통해 예산 사용의 효율성을 증가시킬 수 있음
- 공공서비스 혜택을 받는 주민들이 비용 조달을 위한 조세 수준을 결정하고 그 비용을 부담하기 때문에 민주적 책임성을 증진시킬 수 있음
【참고】조세와 교부금에 관한 규범적 이론
9)
o 지방정부의 세입원은 지방세(own taxes)가 주가 되어야 하고, 정부간 이전재원 (transfer)은 외부효과를 치유하거나 완충장치(insurance buffer)로서 지역간 세원을 재배분하기 위한 보충적 세입원으로 이용되어야 함
o 또한, 지방정부의 세원은 토지와 사용료(user fees)와 같은 이동성이 없는 세원에 한정되어야 함
o 그러나, 실제로는 OECD 국가에서 다양한 유형의 조세와 교부금 조합이 관찰되고, 지방정부 세입원으로 많은 경우에 소득세가 이용되고 있음
9) 이는 지역별 공공서비스에 대한 선호가 다양하기 때문에 지방 공공재의 공급도 분권화하는 것이 효율적이며,
또한 (지출의 사회적 한계비용과 한계편익이 일치하도록) 자유롭게 세율을 선택함으로써 지방 공공 재화와 서비스 공급에 대한 재원을 조달하는 것이 지방정부의 지출 선택을 효율적으로 하게 하는 적절한 유인을 제공한다는 논리에서 비롯됨(Oates' Decentralization Theorem). 다만, 지방정부의 자체조세(own taxes)가 효율적이라는 것은 외부효과(externalities)가 없다는 전제하에서만 타당함
o OECD 국가에서 지방세로 가장 많이 활용되는 조세는 소득세(40%)이며, 다음으로 재산관련세(31%), 소비세(24%)의 순인데 이들 세 가지 조세가 지방 정부 조세수입의 약 95%를 점유함
- 특히, 영어를 사용하는 국가들에서는 재산세의 비중이 크며, 스칸디나비아 국가들의 경우에는 소득세가 절대적으로 큰 비중을 차지함
* 우리나라의 지방세 세수구조(2000년 기준): 재산세(51%) ＞ 소비세(30%) ＞ 소득세(15%)
o 지방정부는 주민들이 제공받는 공공서비스와 그 대가로 지불하는 조세간의 연관성을 부여할 수 있는 조세, 즉 응익(應益)과세(benefit taxation) 또는 수익자부담 원칙에 의존해야 하며, 이러한 관점에서 지방세에 적합한 세목은 다음과 같은 특성을 지녀야 함
ⅰ) 세원의 잠식을 방지하고 안정적 세원 확보를 위해서는 이동성이 없고 (non-mobile), 재분배 성격이 없어야 함(non-redistributive)
ⅱ) 재정 건전성 유지를 위해 경기변동과 무관해야 함(non-cyclical)
ⅲ) 조세부담 왜곡 방지를 위해 조세가 타 지역으로 수출되어서는 안 됨
ⅳ) 재정균등화 필요를 줄이기 위해 세원이 지역간에 균등하게 분포되어야 함 o 결론적으로 지방정부의 지방세(자체조세) 비중을 높이는 것은 장애가 많지만
다음과 같은 방향으로 실행이 가능함(rocky but feasible)10)
- 재산세 인상은 강한 납세자의 저항에 부딪힐 가능성이 크기 때문에 지방 정부 세입의 대부분을 감당할 가능성은 없음
- 소비세는 제한적인 역할을 기대할 수 있는데, 독립적인 지방소비세는 관할 지역이 넒은 大국가에서나 가능하며 실행가능한 방안은 지방정부에게 과세자주권을 부여하지 않는 공동세 방식(tax sharing system)임
- 개인소득세는 경제적 관점에서는 덜 적합하지만 차선책으로 지방정부 세입의 큰 부분을 감당할 수 있는 대안이며, 이 경우 국세의 일부분을 지방정부에 할애하여 부가세(proportional surcharge) 또는 단일세율(flat rate)로 과세하는 일명 피기백방식(piggy-backing type)11)이 바람직함
□ 교부금(grants)은 지역간 재정균등화 또는 재정조정 역할을 담당할 수 있음 o 지역간 세원 불균형이 조세역량(tax capacity)의 차이를 가져오고, 조세역량과
공공서비스의 지역간 격차를 줄이는 것이 정부간 교부금의 가장 큰 역할임
* OECD 국가들의 재정조정(fiscal equalization) 지출은 GDP의 2.3%, 전체 정부지출의 4.8%, 그리고 전체 정부간 교부금의 55%를 차지함
10) 한편, OECD는 (국세와 지방세를 포함하여) 경제성장 관점에서 가장 바람직한 조세는 재산세이며, 그 다음이 소비세, 그리고 개인소득세와 법인세는 왜곡이 큰 조세라고 실증분석 결과를 제시하면서, 경제적 관점에서는 재산세가 최선이지만 강한 정치적 저항에 직면할 가능성이 크기 때문에 차선책으로 부가 가치세와 같은 소비세 활용도를 높일 것을 권고하고 있음(Tax and Economic Growth, OECD Economics Department Working Paper No.620, 2008.7.11 참조)
11) 독립적인 지방세 세원에 대한 과세가 아니라 국세인 소득세 과세베이스에 덧붙여 과세하는 방식을 지칭함
o 지방의 과세 자주권(tax autonomy)을 강화하는 경우 지방정부간 재정 불균형 (fiscal disparity)을 심화시키게 되어 보다 큰 재정조정 메카니즘을 필요로 하게 함 - 즉, 조정교부금(equalizing grants)이 지방분권화 과정에서 중요한 역할을 담당
* OECD 연구결과에 따르면 지방세 비중을 10% 높일 경우 재정 불균형 수준을 그대로 유지하기 위해서는 조정교부금이 15% 증가되어야 함
□ 또한, 제한적이긴 하지만 교부금 사용이 효율적인 경우가 있음12)
o 한 지역 또는 지방정부의 재정정책(지출 및 조세)이 타 지역에 영향을 미칠 때 재정적 외부효과(fiscal externalities)가 발생하는데, 이 경우 정부간 교부금 특히, 조건부 교부금(matching grants)13)을 영향을 받는 지역에 지급함으로써 외부효과를 치유하는 데 이용될 수 있음14)
o 지출 측면의 외부효과(spending externalities)는 관할지역이 좁고 분권화 정도가 높은 경우에 주로 발생함
- 한 가지 예로 대학교육(tertiary education)을 들 수 있는데 학생들의 지리적 이동성이 지방정부가 대학 투자에 소극적인 이유 중의 하나이며, 다른 예로 한 지역에서 건설한 대중교통 기반시설(transport infrastructure)이 인접한 타 지역의 기반시설에 대한 과소투자로 영향을 미침
- 중앙․지방정부간 지출 책임이 중첩되거나 중앙․지방정부가 동일한 과세 베이스를 사용할 경우 수직적 외부효과(vertical externalities)가 발생할 수 있는데 예컨대, 초․중등교육, 보건 분야 등에서 중앙정부는 지방정부의 투자가 충분하지 않다고 판단하여 보조금을 지급하는 사례가 있음15)
o 세입 측면의 외부효과(tax externalities)는 한 지역의 조세(local and regional taxes)를 타 지역 거주자가 부담하는 조세수출(tax exporting)의 경우에 발생함 - 수평적 외부효과의 한 가지 사례로 미국의 판매세(sales taxes)의 경우16) 당해
지역 거주자가 (판매세가 보다 낮은) 다른 주에서의 구매행위로 당해 지방 정부는 총 조세수입 가운데 0.5∼5%의 세수 손실이 발생한다는 보고가 있음
12) 현실에서 조건부 교부금(matching grants)의 상당 부분은 재정적 고려(fiscal consideration)보다는 정치적 요인(political economy factors)에 의해 더 잘 설명될 수 있음
13) 참고로, 교부금은 지방정부가 자유롭게 사용할 수 있는지 여부에 따라 지정(earmarked) 교부금과 비지정 (non-earmarked) 교부금으로 나눌 수 있고, 지정교부금은 지방정부의 자체 지출을 수반하는지 여부에 따라 조건부(matching) 교부금과 무조건부(non-matching) 교부금으로 나눌 수 있음
14) 긍정적 외부효과(spillover effect)는 공공서비스의 과소공급을 초래하기 때문에 공급을 증가시키기 위해 보상시스템(compensation system)이 활용될 수 있음
15) 그러나, 실증연구 결과에 따르면 이들 분야에서 과다 투자(overspending) 사례가 많은 것으로 나타남 16) 미국의 판매세는 주정부 세입(state revenue)의 약 50%, 지방정부 세입(local tax revenue)의 약 20%를
차지하는 등 지방정부의 중요한 세입원중 하나임
□ 한편, 교부금은 공동재원(common pool)이기 때문에 지출책임성 약화로 인한 부작용(unintended side effects) 이 있을 수 있음
o 교부금 수혜시 혜택은 전부인 반면 그 비용은 일부만 부담하기 때문에 이러한 혜택과 비용간의 비대칭성이 지방정부의 도덕적 해이(moral hazard)를 야기함 o 첫째, 교부금은 지방정부의 자체 징세노력(tax efforts)을 저하시킬 수 있음
- 실증분석 결과 조정교부금이 재정 불균형을 제거하기보다는 이를 연장하거나 교부금 의존을 장기간 확대시키는 위험이 있는 것으로 나타남
o 둘째, 교부금은 과소비를 유발하고 지출 압력을 가중시킬 수 있음
- 조건부 교부금(matching grants)은 외부효과가 있는 경우에 정당화될 수 있는데, 이와 더불어 과소비(overspending)를 유발하며 특히, 교부금 금액과 지방정부 지출과의 연계비율(matching rates)이 높을수록 그 정도가 심함17) o 셋째, 교부금은 지방정부의 적자와 부채를 증가시키는 유인이 될 수 있음
- 실증분석 결과 교부금 증가와 부채 수준간에는 正(+)의 상관관계가 나타나고 있는데, 이는 교부금 지원을 기대하는 지방정부가 그렇지 않은 경우보다 더 많이 차입을 하는 경향이 있다는 주장을 뒷받침함
o 그러나, 다음과 같이 교부금 제도를 잘 설계하면 부작용을 줄일 수 있음 - 지방정부의 조세역량 평가시 실제 조세수입(actual tax revenue)을 기준으로
할 것이 아니라 당해 지역의 GDP, 가계소득 등과 같은 잠재적 과세표준 (potential tax base)을 기준으로 하게 되면 징세노력을 증가시킬 수 있음 - 평가지표의 설정은 지방정부의 통제 밖에서 이루어져야 하며, 교부금 배분을
실제 지출(actual expenditure) 기준이 아닌 보다 광범위한 인구적 또는 사회․경제적 수요에 기초한 표준비용을 기준(standard cost approach)으로 하면 지출 압력을 줄일 수 있음
- 또한, 교부받을 수 있는 이전재원의 한도(transfer cap)를 설정하거나 독립적인 교부금 배분기관 설치 등 제도개혁(institutional reform) 방안도 유용한 수단임
□ 교부금을 통해 지방정부의 세입을 안정화시킬 수 있다고는 하지만, 실제로는 종종 변동성을 확대하는 경우도 있음
o 지방재정의 안정성(stability)은 재정 분권주의(fiscal federalism)가 효율적인지 여부에 대한 중요한 평가지표임
- 정부간 교부금이 시간이 흐름에 따라 지방정부의 총수입을 상당히 안정화 하도록 하는 데 중요한 역할을 수행할 수 있는 것으로 기대하지만, 실제는 지방정부의 세입과 GDP의 변동성을 악화시킨 것으로 나타남
- 이러한 불안정성은 정부간 이전재원의 비중이 크고 지방정부의 과세권이 거의 없으면서 상대적으로 안정적인 과세베이스를 가지고 있는 국가들에서 크게 나타나고 있음
17) 교부금 배분공식(grant formula)의 지표(indicators)로는 통상 단위당 소요비용 또는 생산․소비된 서비스 단위의 수를 사용하는데 조건부 교부금은 이들 지표들을 조작할(manipulate) 유인을 제공함
o 교부금의 경기순응적 변동(pro-cyclical fluctuations)을 줄이기 위해서는 이를 중앙정부의 조세수입에 연동되지 못하도록 하고 지방정부의 실질 재원수요 (effective needs of SCGs)와 연계하는 것이 바람직함
- 이를 통해 교부금의 경기변동의 완충(counter-cyclical) 또는 자동안정화 장치(automatic stabilizer)로서의 역할도 기대할 수 있음
□ 결론적으로 지방정부의 자체 조세비중을 높이는 것이 정부간 재정관계를 보다 효율화하는 데 도움이 될 수 있음
o 그러나 지방세의 비중을 높이고자 할 경우엔 다음과 같이 신중히 검토해야 할 사항들이 몇 가지 있음
- 어떤 조세가 지방정부에 보다 적합한지, 지역간 재정 불균형 문제, 세원의 불안정성, 핵심 공공서비스의 과소공급 가능성 등
o 다만, 교부금 비중이 높고 자체 조세의 비중이 낮은 국가의 경우에는 이러한 정책목표간의 상충관계가 약화되는 경향이 있음
- 대부분의 국가들은 형평성과 안정성을 저해하지 않으면서 효율성과 책임성을 높이기 위해 지방정부의 자체 조세비중을 제고할 여지가 있다고 보여짐
4. 조세와 교부금 균형을 결정하는 요인들(What determines the tax-grants balance?)
□ OECD 국가들에서 관찰되는 조세-교부금의 균형
o OECD 국가들의 조세-교부금 균형 또는 구성 문제를 보다 상세히 살펴보기 위해서는 지방정부의 세입구조를 크게 자체조세(autonomous tax), 공유세(tax-sharing)18), 이전재원(transfers) 등의 세 가지로 분류하는 것이 유용하며, 이를 토대로 지방정부 재원조달 유형(finance type)을 다음 네 가지로 분류할 수 있음
< OECD국가의 지방정부 재원조달 유형(Four Average Finance Types) >
- Type 1: Low autonomous tax, high tax-sharing, medium transfers
* 독일, 프랑스, 터키, 체코, 오스트리아, 멕시코
- Type 2: Low autonomous tax, low tax-sharing, high transfers
* 한국, 그리스, 네덜란드, 영국, 헝가리, 룩셈부르크
- Type 3: Medium autonomous tax, medium tax-sharing, medium transfers
* 벨기에, 스페인, 호주
- Type 4: High autonomous tax, no/low tax-sharing, medium transfers
* 노르웨이, 핀란드, 스웨덴, 미국, 스위스
18) 공유세(tax-sharing)는 각 지방정부가 자유롭게 세율을 결정할 권한이 허용되지 않는다는 점에서 경제적 관점에서 볼 때 이전재원(transfers)과 매우 유사하나, 종전 OECD 세입통계(Revenue Statistics)는 이를 조세수입(tax revenue)으로 분류하는 등 다소 문제가 있었음. 이와 관련하여 IMF의 정부재정통계 (Government Finance Statistics)는 조세(own taxes)로 분류하기 위한 요건으로 세율결정권을 요구함
o 연방제-단일 국가로 구분(federal-unitary distinction)하는 것이 조세-교부금의 균형 문제를 설명하는 데 특별히 유용하다고 볼 수는 없음
- 왜냐하면, 연방제 국가들(독일, 오스트리아, 멕시코, 벨지움, 호주, 미국, 스위스 등)은 제2의 유형(Type 2)을 제외하고 모든 유형에 걸쳐 있기 때문임 - 이들 유형을 구분하는 기준은 오히려 자체 조세의 비중(share of
autonomous taxes)과 매우 높은 상관관계가 있는 것으로 보임
□ 국가별로 조세-교부금간 균형면에서 큰 차이를 보이는 이유
o 첫째, 국가 공공재와 공공서비스 공급에 있어 지방정부의 역할에 차이가 있음 - 의료(health care), 사회복지(social welfare), 교육(education) 서비스 등을 지방정부가 공급하는 경우에도 국가(중앙정부)가 이를 적극 통제하고자 할 경우에는 교부금을 많이 활용함
* 예컨대, 핀란드의 경우 보건․의료 서비스 공급을 지방 분권화하면서도 광범위한 교부금 제도를 통해 중앙정부가 통제권을 행사함
o 둘째, 지방정부의 자체조세(autonomous tax) 비중이 높은 경우 더 많은 조정 교부금(equalization grants)이 필요함
- 이는 지역간 세원의 불균등에서 비롯된 외부효과 또는 지역간 균등한 공공서비스 공급에 대한 사전적 기대 때문임
o 셋째, 지방정부와 관련된 외부효과의 유형과 이를 내부화시키는 접근방법이 국가별로 차이가 있음
- 지출의 파급효과(spillover benefits), 세입 측면의 조세경쟁(tax competition) 등 국가들이 겪는 외부효과의 유형이 서로 다름
- 예컨대, 외부효과를 치유하기 위해 노르딕 국가들(Nordic countries)은 지방 정부들에게 교부금을 주면서도 많은 정도의 과세권을 남겨둔 반면, 멕시코는 지방정부에 과세권을 거의 남겨두지 않고 조세를 교부금으로 대체했음 o 넷째, 지방정부와 관련된 역사적 상황이 국가별로 다름
- 스웨덴, 핀란드, 덴마크 등 노르딕 국가들19)은 거의 지난 한 세기에 걸쳐 높은 자체조세(high autonomous taxes)와 높은 조정교부금(high grants)의 조합을 가능하게 했으며, 스위스도 최근 이런 방향으로 전환하였음
- 스페인의 경우에는 정부간 재원조달과 관련한 일부 지역의 오래된 전통이 현재의 제도를 형성하는데 큰 역할을 했는데, 예컨대 스페인 헌법은 바스크 (Bascque)와 나바라(Navarra) 지역에서의 후에로(fuero) 전통20)을 담고 있음
19) 스웨덴은 1917년에 일련의 조정교부금 제도를 도입했으며, 핀란드는 1891년에 이미 지방교부금 (municipal grants) 제도를 가지고 있었으며, 덴마크의 경우에도 1세기 이상 특정 목적을 위한 교부금 제도를 시행했음
20) 후에로 전통은 그 지역의 정부가 모든 세수를 거둬 일정 비율을 상급기관에 바치는 것이었는데 이것이 현대에 와서 중앙정부의 공공서비스에 대한 대가로 지방정부가 협상에 의해 일정 비율의 조세수입을 중앙정부에게 반환(return)하는 형태로 나타나게 되었음
- 또한, 과거 일부 지역에 대한 특혜 대우(asymmetric treatment of taxes and grants) 또는 유연한 적용(flexibility)21)에 대한 전통은 오늘날에 와서는 단점이 많은 것으로 보임
o 다섯째, 국가별로 다른 정치적 상황과 제도가 국가에 따라 다양한 조세-교부금 조합을 가능하게 하였음
- 지방세와 교부금 정책은 서로 다른 지역간 갈등을 완화하거나 대응하는 정치적 수단으로 이용되어 왔음
- 예컨대, 지난 10년 동안 이태리와 스페인에서 지방세 비중이 크게 높아지는 변화가 있었는데, 이들은 지역성의 차이(regional identity differences)가 큰 국가들임
* 전체 지방정부 세입에서 지방세가 차지하는 비중이 이태리의 경우 1998년에 30%에서 50%, 스페인은 2002년에 37%에서 55%로 크게 증가
- 헌법적 제약(constitutional barrier)이 있는 경우에는 조세-교부금 제도에 대한 개혁이 보다 어려운데, 예컨대 독일과 스위스의 경우에는 헌법에서 조세-교부금의 균형을 형성하는 기본적인 조건들을 규정하고 있어 이들 구성을 변화시키기가 쉽지 않음
* 스위스에서 헌법을 개정하기 위해서는 모든 스위스 국민의 과반수와 각 지방정부 (cantons)의 과반수 찬성을 얻어야 하며, 독일의 각 주(states)들은 연방 상원(budesrat)을 통해 각종 조세 입법에 관여하고 있음
5. OECD 국가들의 개혁 사례
□ 연방국가 또는 연방적 성격을 지니는 일부 국가에서의 대규모 변화(large reforms)는 주로 공유세(shared taxes)를 증가시키는 결과로 나타났음
o 호주는 2000년에 연방정부와 주정부간 재정관계 개혁에 관한 정부간 협약22)을 체결하여 단 한 번의 개혁으로 공유세 비중이 크게 증가하였음
- 이 협약을 통해 부가가치세(Goods and Services Tax: GST) 제도가 도입되 었는데, GST를 연방정부가 징수하여 수평적 재정균형 교부금으로 주정부 (States)와 지방정부(Territories)에 모두 배분한다는 것이 주된 내용임
* 이 개혁을 통해 주정부와 지방정부 총세입 중 지방세가 차지하는 비중이 1999년의 53%에서 2000년에는 71%(2005년 76%)로 크게 증가함
21) 예컨대, 핀란드의 경우 한 지방정부에게 법적 의무를 면제(exemptions from statutory obligation)하는 유연성(flexibility)을 발휘하고 있는데, 이는 다른 지방정부들에게도 이와 동일한 유연성을 발휘해 주도록 중앙정부를 압박하여 결국 많은 지방정부에게 예외를 허용하게 할 수 있는 잠재적 위험성이 있음 22) Intergovernmental Agreement on the Reform of Commonwealth-State Financial Relations
o 스페인의 경우 5년 주기로 이루어지는 지방정부의 재원조달에 관한 재협상이 2001년에 타결되어 2002년부터 시행되었는데, 이 개혁은 자치주(Autonomous Communities)들의 과세권과 세입원을 크게 증가시켰음
- 종전 협약은 당해 관할 구역에서 징수된 개인소득세의 15%를 당해 지역에 배분(단, 세율 및 공제․감면 결정의 제약이 있음)하였는데 비해, 2001년에 체결된 협약은 개인소득세의 33%와 소비세(부가가치세와 개별소비세)를 당해 지역에 배분(단, 세율 변경권이 없음)토록 함으로써 지방정부의 과세베이스 범위와 자율권이 확대되는 결과를 가져옴
* 이 개혁을 통해 지방정부 총세입 중 지방세가 차지하는 비중이 2001년의 37%에서 2002년 에는 55%(2005년 60%)로 크게 증가함
o 이태리는 연방소득에 부가세(surcharge)를 부과할 수 있도록 허용함으로써 지방정부 세입 중 지방세 비중이 1997년의 30%에서 1998년에는 50%로 크게 증가함
□ 다수 국가들에서의 소규모 변화(smaller reforms)는 조세-교부금 균형을 증가 또는 감소시키는 두 가지 방향으로 나타났고, 그 유형도 다양하게 나타남 o 소규모 개혁 사례들은 앞서 제시된 지방정부의 네 가지 재원조달 유형중 조정
(adjustments)의 성격을 띠고 있으며, 주어진 조세-교부금의 균형을 보다 효과적으로 변화시키는 데 초점을 두고 있음
- 각국이 해결해야 할 문제들이 다양하기 때문에 조세와 교부금 양 측면 모두 에서 개혁이 이루어지고 있으나, 균형의 관점에서 보면 조세(지방세)의 비중이 증가하는 경향이 있음
o 첫 번째 유형은 정보의 효율성 제고와 예산의 투명성 확보에 관한 것임 - 멕시코에서는 지방정부의 회계기준이 주마다 달라서 중앙정부가 통계자료를
수집하기가 어려웠고, 지출에 관한 정보도 투명하지 않아서 지정교부금 (earmarked transfers) 사용이 증가하는 문제가 있었는데, 2007년 재정개혁을 통해 회계기준을 통일시키고 보고서 제출시한을 앞당겨 지방정부 재원조달의 투명성을 증가시켰음
- 터키는 2003년에 공공재정관리․통제법(Public Fiscal Management and Control Law)을 제정했는데, 여기에서는 지방정부의 세입과 지출에 관한 감사확인 정보를 외부에 공개하도록 하였음
- 호주는 지방정부들과 재무보고서를 통일된 양식으로 제출(Uniform Budget Presentation)하도록 하는 협약을 맺었는데, 이를 통해 각 지역간 비교를 용이하게 하고 일반 국민들에게 유용한 정보를 제공함으로써 책임성을 제고함 o 두 번째 유형은 지방정부의 재정적 책임(financial responsibility)을 증가시킨
개혁 사례들인데, 조세 비중을 증가시킨 경우도 있고 감소시킨 경우도 있음
- 벨기에는 2001년에 재정개혁을 통해 특별재정법(Special Financing Law)을 제정하여 지방정부들(regions)에게 세율 결정권과 특정조세에 대한 공제․
감면권 등 추가적인 과세권을 부여하였음23)
- 포르투갈의 경우 2007년에 지방재정법(Local Finance Act)을 개정하여 지방 정부(municipality)에 국세의 5%까지 과세할 수 있는 권한을 부여하고, 동시에 교육, 보건 및 사회정책 등 지방정부의 지출 권한을 강화하면서 이를 위한 지정교부금을 신설한 결과, 조세-교부금 균형에 미치는 영향은 분명치 않음
- 호주는 2008년 주정부의 서비스 공급에 대한 연방정부의 훈령(prescription)을 줄이고 성과와 책임에 대한 역할을 분명히 하는 등 주정부에 더 많은 권한을 부여(2009년부터 시행)했는데 지방세 비중에 미치는 영향은 아직 불분명함 - 종종 지방정부의 재정적 책임을 증가시키려는 시도가 지방정부의 소극적
태도로 어려움에 직면하는 경우가 있음
∙ 멕시코의 경우 지방정부들은 조세징수의 정치적 비용을 고려하여 조세 자주권(tax autonomy)을 줄이는 대신 교부금을 증가시켜 왔음
∙ 스페인의 경우에도 이론적으로는 지방정부가 소득세율을 인상할 수 있지만 실제 그러한 결정이 이루어진 적은 없으며, 오히려 중앙정부의 재정에 의존하는 것을 선호함
o 세 번째 개혁 사례는 교부금제도의 개혁(grant reform)에 관한 것인데, 그 결과가 교부금의 비중을 증가시키거나 감소시키는 사례가 있어 조세-교부금 균형에 미치는 영향은 모호함
- 오스트리아는 1997년에 친환경적이고 에너지 효율적 조치를 이행하면서 보건과 사회정책 목적의 새로운 교부금을 도입함에 따라 조세의 비중이 감소(’97년: 66%→ ‘98년: 60%)하였는데, 최근에는 재정균형법(Fiscal Equalization Law)을 개정하여 지정교부금을 줄이고 공유세 비중을 높이는 등 지방정부의 책임성을 제고함
- 일본은 2003년에 Trinity 개혁이라 불리는 대규모 개혁을 단행하여 지방 정부의 교부금 의존도를 줄이고24) 자체조세 비중을 늘리는 한편, 지출의 자율권을 확대하였으나 데이터 부족 등으로 조세-교부금 균형에 미치는 영향은 분명치 않음
23) 벨기에에서의 개혁은 특별히 여러 언어를 사용하는 브뤼셀 지역 때문에 복잡한데, 불어 사용지역 (French Community)과 플랑드르어 사용지역(Flemish Community)이 교육․육아와 같은 공공서비스 공급시 함께 경쟁을 하도록 하고 시민들은 자기 또는 타 지역의 서비스를 선택하여 이용할 수 있음 24) 교부금 제도와 관련하여 지정 교부금(earmarked grants)을 줄이는 한편, 교부금의 일종인 지방 배분세
(local allocation tax)의 규모를 줄였음
6. 정책적 시사점
□ 위에서 살펴 본 바와 같이 OECD 국가 평균적으로 볼 때 지출측면의 분권화에 비해 세입측면의 분권화가 느리게 진행되고 있는 것이 사실임
o 이는 각국이 조세-교부금간에 균형을 도모함에 있어 효율성(외부효과 치유), 형평성(공평한 서비스 접근), 안정성(안정적 세입확보)과 같은 재정정책적 고려사항(fiscal considerations) 이외에 자국이 처한 상황, 중앙정부의 지방 정부에 대한 통제 필요성, 시민들의 공공서비스에 대한 기대 정도 등 국가 별로 고유한 정치적 요인(political reasons)을 크게 고려하고 있음을 시사함
□ OECD는 지방정부의 자체 조세비중을 높일 여지가 있다고 권고하면서 특히, 자체 조세비중이 낮고 교부금 비중이 높은 국가의 경우에 개혁 필요성을 강조하고 있음
o 이와 관련하여 우리나라는 지방정부 세입 중 자체 조세의 비중(38%)이 OECD 국가의 평균에 미달할 뿐만 아니라 전체 정부지출 중 정부간 이전재원의 비중(26%)이 매우 크기 때문에 향후 지방정부의 조세와 교부금간에 적정한 균형이 이루어지도록 하기 위한 재정개혁 논의가 필요하다고 판단됨
o 이러한 관점에서 이명박 대통령 취임 이후 정부에서 현재 추진 중인 지방 소득 세․소비세 도입, 포괄보조금제 등 교부금 제도 개선 논의는 OECD의 권고 와 관련하여 많은 정책적 시사점을 제공한다고 볼 수 있음
□ 한편, 이 보고서에서는 다루고 있지 않지만 교통․통신수단의 발달, 인터넷 확산, 각종 규제완화 등으로 세원의 이동성이 크게 증가하고 지출 책임이 모호해지는 등 지방 공공서비스의 외부효과가 확대되고 있는 현실을 감안할 때,
o 조세와 교부금을 포함한 지방재정 개혁 논의시 지방정부간 협력 강화 또는 지방행정구역 개편 필요성도 함께 고려해야 함
－ 주OECD대표부 김명준 일등서기관(원 소속: 국세청) －