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건설보증시장의 구조와 효율화 방안
Structure of the Construction Surety Market and Strategies for Enhancing Efficiency 김명수․권혁진․이승훈․한상훈
2002. 12／1책(최종보고서 182면)／수탁연구／건설공제조합, 대한전문건설공제조합, 대한설비건설공제조합
최근 정부가 시장중심의 경제정책 기조 아래 보험업법 및 관련제도의 개선을 시도하면 서 보증환경도 지속적으로 변화하고 있다. 이러한 여건의 변화로 인해 건설보증의 기능과 역할이 더욱 강조되고 그 중요성도 커지고 있으나 건설보증은 제 기능을 다하지 못하고 있 는 실정이다.
본 연구에서는 변화되고 있는 환경 속에서 새롭게 강조되고 있는 건설보증이 제 기능 을 다할 수 있도록 효율적이고 선진화된 발전방안을 모색하였다. 이를 위해 건설보증시장 구조 및 경쟁구조를 파악하고, 건설보증서비스를 제고시킬 수 있는 경쟁체제의 도입과 공 정한 경쟁기반 조성 등 건설보증시장의 효율화 방안을 제시하였다.
제2장 건설보증의 법적근거와 운영형태, 역할
건설보증이란 ‘건설공사의 원활한 수행을 담보하기 위하여 체결한 발주자와 건설업체 및 보증기관 3자간의 채권․채무 및 구상채권․구상채무 관계’로 정의된다. 우리나라에서 보증보험은 ‘보험업법’ 제5조 괄호조항에서 규정되어 있으며, 건설보증 및 공제조합과 관련 된 규정은 ‘건설산업기본법’에 규정되어 있다. 이에 반해 외국의 경우 보증보험 영위근거는 주로 보험업법에서 취급되고 있다.
건설산업은 수주산업 고유의 특성과 상대적으로 열악한 재무환경으로 인해 경영상의 애로를 겪고 있으며, 건설산업의 특성에 따른 높은 위험으로 인해 보증의 필요성이 강조되 고 있는 실정이다. 건설보증은 생산의 제약성과 시장의 불완전성, 정부정책에 대한 민감성 등의 특징이 있다.
건설보증은 원활한 건설활동의 촉진, 자율적 사전 심사기능을 통한 부적격 업체의 낙 찰가능성 배제, 건설공사의 안정적 시공보장을 통한 건설공사의 효율화 도모, 공사감독 및
분쟁조정, 부실시공 방지, 계약관행 개선 등 그 역할을 통해 건설산업 선진화에 기여하고 있다.
제3장 건설보증시장의 형성과정과 구조
건설보증시장이란 ‘건설기업이 건설업을 영위함에 있어서 필요한 각종 보증에 대한 신 용을 공여하는 시장’을 말하며, 건설보증시장은 발주처와 건설업체, 보증기관 등으로 구성 된다.
건설보증전문기관은 1950․60년대 건설업체가 난립하고 금융기관과 관련제도로부터 차별적 대우를 받던 건설업계의 어려움을 타개하고자 설립한 상호보증융자제도(1949)를 시 초로 1963년도에 건설공제조합이 설립되면서 본격적으로 활동하기 시작하였다. 공제조합은
‘건설업자는 건설공제조합을 설치하여 공제조합으로 하여금 그들이 도급 받은 공사에 대한 계약보증 및 하자보수보증을 하게 하여 건설공사비 이외로 소요되는 금액의 부담을 경감시 키고, 자금의 조달을 용이하게 하여 건설업자의 자금의 궁핍으로부터 오는 부작용을 제거 함으로써 건전한 건설업계를 육성하고자’(건설부의 법안제안 이유서 ; 1963) 설립되어 지금 까지 그 역할을 수행하고 있다. 보증보험기관으로는 1969년도의 대한보증보험(주)의 설립이 그 시초다. 이후 1989년 한국보증보험(주)이 설립되어 운영되다가 부실화 등을 이유로 1998 년 서울보증보험(주)으로 통합되어 오늘에 이르고 있다.
보증시장은 크게 공제조합과 보증보험 등으로 구성된 보증공급자시장과 건설업체, 발 주처로 구성된 보증수요자시장으로 구분된다. 건설보증을 포함한 전체보증공급자 시장은 2001년 현재 공제조합이 33%로 가장 높은 점유도를 보이고 다음이 보증보험, 보증기금 순 으로 나타나고 있다.
현재 건설관련 보증 서비스를 제공하는 기관은 1963년 설립된 건설공제조합과 전문건 설공제조합(1988), 대한설비건설공제조합(1996), 서울보증보험(주) 등이 있으며, 행정조치에 의한 전업형태를 유지하고 있다. 외국의 경우는 한국과 같은 전업의 형태를 유지하고 있는 국가와 겸업과 전업을 혼합하는 체제, 겸업을 허용하되 일부 전업형태를 허용하는 형태 등 다양한 형태로 보증보험 영업을 영위하고 있다.
‘건설산업기본법‘을 기반으로 독점적 지위를 유지하던 공제조합은 2000년 건설공제조 합을 시작으로 2001년 전문과 설비건설공제조합이 임의화되고 서울보증보험(주)의 이행보 증 인수가 본격화됨으로써 경쟁이 가시화되고 있다.
그러나 공제조합과 보증보험은 보증대상과 종목, 재원구성, 주관부처, 수익구조, 위험
관리, 위험분산기능, 보증인수, 보증상품의 개발, 보증수수료 등 여러 부문에서 차별적인 구 조를 가지고 있어 동일한 수요자를 대상으로 하는 건설보증시장에서의 공정한 경쟁이 현실 적으로 불가능한 실정이다.
제4장 건설보증시장의 구조적 문제점
건설보증의 문제점을 파악하기 위해 실시된 설문조사에서 건설보증 발전에 가장 큰 장 애로 건설업체와 공제조합 모두 ‘발주처의 우월적 지위’와 ‘감독기관의 문제’를 꼽고 있어 정부와 발주처에 대한 부정적 인식을 가진 것으로 나타났다. 보증제도 및 상품의 문제로는
‘보증금의 국고귀속’과 ‘공사이행보증제도’, 담보 및 연대보증인 문제‘ 등을 지적하였다. 보 증기관의 문제로는 ‘서울보증보험의 건설보증시장 참여’에 대해 보증기관은 부정적인 시각 을 가지고 있는 반면, 건설업체는 중립적인 입장을 보였다. 공제조합의 ‘전문성’이나 ‘출자 제도’, ‘보증인수 능력’에 대해서는 보증기관은 물론 건설업체도 대체로 긍정적인 반응을 보였다.
건설보증시장은 경쟁제한적인 과점적 경쟁 형태를 보이고 있으며, 공정한 경쟁체제의 미비와 과도한 진입장벽, 경직적인 시장구조로 인해 경쟁기반이 미비한 실정이다. 또한 보 증기관은 공제제도에 따른 한계와 보증기관의 전문성 부족, 취약한 보증심사기능, 신용평가 의 낮은 신뢰성 등으로 인해 보증인수 능력이 부족한 실정이다.
제5장 건설보증시장의 환경변화와 전망
건설산업은 시장기능에 의한 구조개편의 여건조성을 위한 공사이행보증제도의 활성화 와 건설업 등록기준의 합리화, CM의 활성화 같은 건설산업 정책의 변화를 겪고 있다. 또한 건설산업 자체도 양적 성장보다는 질적 성장의 모습을 보여주고 있으며, 산업구조 및 생산 체계도 고비용․저효율 구조를 탈피한 개방형 건설생산체계를 구축하기 위해 노력하고 있 다. 건설보증관련 제도에도 조합가입의 임의화, 최저가 낙찰제도 및 공사이행보증제도의 도 입, 보증가능금액 확인서의 도입, 그리고 보험업법(안) 개정 등의 변화가 있었다.
한편 보증(보험)시장도 최근 보증보험사의 통합과 지역보증조합의 설립, 보증(보험)시 장의 확대, 공제조합간 경쟁의 본격화와 같은 많은 변화를 겪고 있다.
나아가 정부는 향후 금융정책의 기조를 시장기능을 강화하고 금융기관의 경쟁력을 강 화하는 방향으로 설정하고 있어, 건설보증시장 역시 경쟁체제, 전문화, 다양화 등이 강조될 것으로 예상된다. 건설산업에서 보증과 보증기관의 역할과 중요성은 보다 증대하게 될 것
으로 전망된다.
제6장 건설보증시장의 효율화방안
건설보증시장을 효율화하기 위해서는 ‘건설보증 경쟁체제의 도입’과 ‘공정한 경쟁 기 반의 조성’, ‘보증기관의 경쟁력 제고’, ‘보증관련 제도의 개선’과 ‘건설보증을 위한 정보제 공 체계의 구축’ 등이 요구된다. 먼저, 경쟁체제의 도입은 경쟁을 통한 선진형 보증시장 구 조를 구축하는 것으로, 경쟁체제의 도입은 현시장의 부작용을 최소화하기 위해 단계적 개 방이 요구된다.
공정한 경쟁 기반의 조성을 위해서는 건설보증시장에서의 불공정 경쟁과 그 폐해를 예 방하고 관리하기 위한 관리기능의 확보가 요구된다. 또한 서울보증보험(주) 등 여타 금융기 관과의 공정한 경쟁을 위해서는 경쟁제한적인 건설관련 공제제도의 개선이 요구된다. 이를 위해 준조합원 제도의 도입, 새로운 상품 개발의 자율성 보장과 운영제도의 개선, 조합의 재원확대를 위한 조합채의 발행 등의 방안이 검토되어야 한다. 보증기관의 경쟁력을 제고 하기 위해서는 보증기관의 전문성을 강화하고 위험을 적극적으로 관리하며, 보증수수료 및 한도를 합리적으로 산정하고 건설업 특성을 반영한 신용평가 모형을 개발해야 한다.
또한 보증관련 제도의 개선을 위해서 연대보증인 제도의 축소와 이행보증제도의 활성 화, 실손보상 체계의 확립, 계약관행 및 발주자의 관리능력 제고 등이 필요하다. 끝으로 이러 한 건설보증의 효율화를 위해서는 건설보증을 위한 정보제공 체계가 구축되어야 할 것이다.
제7장 정책건의 및 향후과제
본 연구에서는 효율화 방안의 추진을 위한 정책건의 사항으로 ‘건설산업기본법상의 경 쟁제한적 규제 개선’과 ‘건설보증의 관리․감독 체계 마련’을 제안하였다.
다원화에 따른 공정한 경쟁수행이 가능하도록 하기 위해서는 건설보증과 공제제도에 대한 개선이 필요하다. 제도의 개선을 위해서는 건설보증과 공제조합을 규정하고 있는 ‘건 설산업기본법’에 대한 개선이 요구되며, 보증상품과 대상, 내용 등에 대한 개선뿐만 아니라, 공제기관의 운영과 관리에 관한 사항도 포함되어야 할 것이다. 보증업역의 확대와 준조합 원 제도의 도입, 새로운 상품 개발의 자율성 보장, 운영제도의 개선과 조합채 발행을 통한 금융기관으로의 역할 확대 등을 제안하였다.
아울러 보증시장 효율화 방안의 성공적인 추진을 위해서는 부처간의 협의와 이해 그리 고 주요 사안에 대한 분석과 검토가 뒤따라야 할 것이다.