왕경순 | Georgia Tech 도시 및 지역계획학과 박사과정 및 미국 연방준비은행 연구원
서울시립대학교 도시공학과에서 학사, 서울대학교 환경대학원에서 석사를 취득한 후 부동산 컨설팅 회사와 산업연구원(KIET)에 서 연구원으로 근무하였다. 조지아텍에서 도시 및 지역계획학 석사를 마친 후 현재 박사과정에 재학 중이다. 미국 연방준비은행 산 하 커뮤니티 및 경제개발리서치팀(CommunityandEconomicDevelopmentresearchgroup)에서 연구원으로 근무하며, 미국 주택시장 회복력, 스몰 비즈니스 파이낸싱 및 그의 영향, 저소득층 주거지 분포 패턴, 역세권 주변 커뮤니티 특성 변화 등에 대하여 연구 중 이다. 관심 연구분야는 주택 및 부동산 시장 분석, 주택 및 도시개발 파이낸싱, 커뮤니티 및 경제 개발, 역세권 개발, 스마트 성장 및 뉴어바니즘, 도시경제, 통계 분석 등이다.
-interview
Immergluck Dan
댄 임머글럭 교수는 현재 미국 애틀랜타에 소재한 조지아텍(Georgia Institute of Technology)의 도시 및 지역 계획학과(School of City and Regional Planning)에 재직 중이며, 전공분야는 주택(housing), 커뮤니티 개발 (community development), 부동산 및 모기지 파이낸싱(real estate and mortgage finance) 등이다. 임머글 럭 교수는 다수의 저서와 연구보고서 등을 저술하였으며, 미국 내의 연방정부, 주정부, 지방정부, 비영리단체 등과 다양한 프로젝트를 수행하고 있고, 여러 차례에 걸쳐 미국 의회(Congress), 미국 연방준비은행(Federal Reserve Bank) 등 다양한 주정부 및 지방 관련 기관에서 연구관련 분야와 관련하여 증언 및 자문을 하고 있다.
또한, 미국 연방준비은행의 초빙연구원으로서 미국 주택시장 불황과 관련한 연구로 기여한 바 있으며, 커뮤니 티 프로그래스 센터(Center for Community Progress)에서 선임연구원으로, 도시연구원 산하 주택파이낸싱정 책센터(Housing Finance Policy Center at the Urban Institute)에서는 연구위원으로, 미국 도시계획협회 저널 (Journal of the American Planning Association)의 부편집장으로, 그 외 4개 학술 저널의 편집위원으로 활동 중이다.
댄 임 머 글 럭 ( Da n I m m e rg l u c k )
댄 임머글럭:
미국 주택 및 모기지 시장과 커뮤니티 개발 계획
왕경순 | Georgia Tech 도시 및 지역계획학과 박사과정 및 미국 연방준비은행 연구원
▶ 왕경순(이하 ‘왕’): 임머글럭 교수님, 인터뷰에 흔쾌히 응해주셔서 감사합니다. 교수님께서는 미국 내 주택 과 커뮤니티 개발 연구분야에서 상당한 공헌을 하고 계시고, 특히 주택 및 모기지에 관한 교수님의 연구는 널리 인용되고 있습니다. 이번 인터뷰를 통해 한국의 도시학자, 실무에서 일하시는 계획가, 그리고 학생 분 들과 교수님의 연구 주요 분야를 함께 공유하였으면 합니다.
먼저 주택과 모기지 시장에 관하여 질문드리겠습니다. 한국 주택시장의 구조는 미국과 다르고, 2000년 후 반의 글로벌 경제위기에도 미국 주택시장에 비해서 다소 적은 영향을 받았었기 때문에, 두 나라 주택시장의 차이점이 무엇인지 궁금해하시는 분들이 계실 것입니다. 교수님께서 최근에 저술하신 책인 ‘포클로져: 고위험 대출, 탈규제화, 모기지 시장의 쇠락(Foreclosed: High-Risk Lending, Deregulation, and the Undermining of America’s Mortgage Market)’이 금융위기 이전과 위기 당시의 미국 주택시장에 대하여 상세히 설명하고 있다고 알려졌는데요, 간략한 책 소개 부탁드리겠습니다. 아울러 미국 주택시장의 호황기와 불황기에 대한 교수님의 의견은 어떠신지 말씀해주시겠습니까?
▶▶댄 임머글럭(이하 ‘임머글럭’): 책은 미국 내의 서브프라임 모기지(subprime mortgage)와 신종 모기지 (exotic mortgage)를 포함한 고위험 모기지 시장(higher-risk mortgage markets)의 점진적인 변화과정을 다루고 있고, 이러한 고위험 모기지의 증가가 미국 주택 및 모기지 시장의 위기를 가져온 원인이라고 보고 있 습니다. 자가주택 소유율을 높이려던 미국 주택정책이 고위험 모기지를 남용케 해 미국 주택시장 위기를 가 져왔다고 보는 대신, 저는 ① 민간 부문이 주도한 증권화(private-sector-led securitization)에 대한 의존과,
② 1930년대부터 1970년대를 거쳐 1980년대 초반까지 모기지 시장의 안정화에 근간을 이루고 있었던 정부 역할 및 규제력의 감소가 지난 30년 동안 지속되면서 미국 주택 및 모기지 마켓의 위기가 온 것이라고 설명
▶ Kyungsoon Wang(hereafter ‘Wang’): Professor Immerguck, thank you for kindly accepting this interview. You have made significant contributions in the fields of housing and community development in the U.S., and, as a result, your research on the housing and the mortgage crisis in the U.S. is widely cited.
I hope today’s interview shares your research with Korean planning scholars, practitioners, and students.
First of all, I would like to ask you about your research on the housing and the mortgage market. The structure of the housing market in Korea is a little different from that of the U.S. The market in Korea has been somewhat insulated from the late 2000 global economic crisis compared to the U.S. So, some may wonder which U.S. housing market systems are different from Korea’s. Your recent book, Foreclosed:
High-Risk Lending, Deregulation, and the Undermining of America’s Mortgage Market, is well known to describe the U.S. housing market before and during the financial crisis. Could you briefly introduce the book and share your thoughts regarding the booms and busts of the U.S. housing market?
▶▶Dan Immergluck(hereafter ‘Immergluck’): Certainly. The book examines the evolution of higher- risk mortgage markets in the U.S., including the rise of subprime and exotic mortgages, which were really at the heart of the mortgage and housing crisis in the U.S. Rather than the result of a sudden shift in policy aimed at promoting homeownership, the crisis was the culmination of a 30-year shift towards a reliance on private-sector-led securitization of mortgages and the reduction of the regulatory infrastructure that had underpinned more stable mortgage markets from the 1930s through the 1970s and early 1980s. This reflects the rise of the market fundamentalist ideology aimed at reducing the role of the public sector in
Dan Immergluck:
U.S. Housing and Mortgage Markets
and Community Development Planning
하였습니다. 이러한 현상은 금융과 경제 분야에서 공 공부문 역할 축소를 주장하는 정통주의 학자들의 목 소리가 반영되면서 나온 것인데, 이는 결과적으로 거 대한 경제 금융화를 야기하였습니다. 또한, 책에서는 광범위한 일련의 연방정부 정책이 보다 더 높은 수익 을 추구하는 금융시장으로 하여금 상대적으로 리스 크가 큰 금융상품으로 취약한 커뮤니티 내로 진입하 는 것을 허용했다고 설명하고 있습니다.
▶ 왕: 독자 분들의 이해를 돕기 위해 방금 언급하 신 서브프라임 모기지(subprime mortgages)와 신 종 모기지(exotic mortgages)가 무엇인지 설명해주 시겠습니까?
▶▶임머글럭: 서브프라임 모기지는 이자율이 높은 대 출(loans)입니다. 채무자는 보통 2%나 그 이상의 이 자율을 지불하게 됩니다. 신용기록이 좋지 못한 대 출자들이 서브프라임 론을 받곤 했는데, 서브프라임 채권자들의 공격적인 마케팅으로 인하여, 양호한 신 용기록을 보유한 대출자들도 서브프라임 론을 받았 습니다. 신종 론은 기존의 전통적 방식과는 거리가 먼 리스크가 높은 론으로서, 융자금 상환구조에 따 라 상환 시 ‘이자만’을 지불하거나 또는 ‘이자액보다 적은 금액’을 지불하는 론입니다.
▶ 왕: 제가 좀 전에 언급했듯이, 한국 주택시장의 구 조는 미국과 다른데요, 왜냐하면 한국은 모기지 시 장에 많이 의존하지 않고 있고, 모기지 시장이 도입 된 역사도 미국에 비해서 비교적 짧기 때문입니다.
미국은 모기지 프로그램의 역사가 오래됐을 뿐만 아
니라 다양한 종류의 모기지 론 상품들이 있어서 모 기지와 주택 시장이 위기를 맞았던 것 같은데요, 미 국 모기지 시장의 역사와 구조, 그리고 정부의 역할 을 설명해주시겠습니까?
▶▶임머글럭: 이건 중요한 질문이네요. 미국 내에서 는 20세기 초 특정 기관이나 은행에 의해 발행되는 모기지가 일반화되기 시작했습니다. 그 전까지는 개 인과 개인 사이에 대출이 이루어지는 방식이었고, 신 용 정도를 확인하기도 힘들었죠. 저축과 론(savings and loans)이 증가하면서, 1920년대에 연방정부 정 책가들이 이 저축과 론을 자가주택 보유율을 증가시 킬 수 있는 방법으로 보게 되었습니다. 주택을 소유 하고자 하는 생각은 굉장히 오래 전으로 거슬러 올 라가 청교도의 이념에서 찾을 수 있습니다. 이민자 들도 제도화되지 않은 임대시장에 무방비 상태로 있 었기 때문에 힘든 임차인 지위에서 하루 빨리 벗어 나고픈 욕구가 강했습니다. 이처럼 자가주택 소유에 대한 열망은 단지 정책가들에 의해서만 조성된 것은 아니었습니다. 정책가들의 역할을 무시할 수는 없는 데, 특히 미국 대공황이 오기 바로 직전 대통령이 된 허버트 후버(Herbert Hoover)의 역할이 컸습니다.
후버는 대통령이 되기 전부터 그리고 임기 기간 동안에도 다양한 ‘소프트(soft)’ 프로그램을 통해서 내집 마련 정책을 장려하였습니다. 그러다가 1932 년 연방주택융자은행제도(Federal Home Bank System)를 통해 최초로 연방정부의 주택시장에 대한 개입이 이루어지기 시작했습니다. 연방주택융자은행 제도는 S&L(저축대부조합)1)들이 유동성을 확보하 여 더 많은 모기지를 양산할 수 있도록 유도하였습
1) S&L(Saving and Loans) 제도는 은행과 유사하나 비즈니스가 아닌 주택구입만을 위해 대출을 해주는 금융기관임. 지역주민의 예금을 모아 주택구입 희망자에게 모기지 융자를 해주는 방식으로, 일반 중산층들의 주택구입을 현실화시키는 데 도움을 줌.
the financial spheres, which has led to a greater financialization of the economy. The book shows that a broad series of federal policies allowed financial markets seeking higher yields to push high-risk financial products into vulnerable communities.
▶ Wang: To help the audience better understand what you just mentioned, could you explain what are subprime and exotic mortgages? And what is the difference between those mortgages and prime mortgages?
▶▶Immergluck: Subprime mortgages were loans with interest rates higher than what most borrowers pay, typically 2 percentage points or more higher. They were often made to borrowers with some weaknesses in their credit history, but due to aggressive marketing many borrowers with good credit received subprime loans. Exotic loans were those with unconventional, risky features, including having repayment structures where the payments covered either only the interest due on the loan or did not even cover that.
▶Wang: As I mentioned earlier, the structure of the housing market in Korea is somewhat different from the U.S. housing market because the Korean housing market is less dependent on a mortgage market and has a relatively short history of mortgage programs compared to the U.S., which has a long history of mortgage programs and numerous mortgage loans that may have contributed to the mortgage and housing crisis. Can you describe the history and structure of the U.S. mortgage market as well as the government role in the mortgage markets?
▶▶Immergluck: This is a big question. In the U.S., mortgages originated by institutions were not the norm until at least the first couple of decades of the twentieth. Prior to this, most mortgage loans were made by individuals (to other individuals) and credit was very difficult to get. As savings and loans grew, federal policymakers in the 1920s began to view them as a way to expand homeownership. In the U.S., the ideal of owning one’s own detached, single family home has very old roots that go back to the Puritan ideals. The immigrant nature of the country also fed into a desire to escape the often difficult position of being a tenant at the mercy of unregulated rental markets. Thus, the desire for homeownership was not just something fostered by policymakers although they too played a role, especially Herbert Hoover who became president just before the Great Depression hit.
Hoover, both before and during his presidency, promoted homeownership through a variety of “soft”
programs and then later through establishing the first major federal intervention in the housing market – the Federal Home Loan Bank system – in 1932. The Home Loan Bank system was a way to help S&Ls gain
니다. 이 제도는 또한 장기적 저 계약금(long-term, low-down-payment) 모기지를 장려하여 누구나 저 렴한 가격에 모기지를 이용할 수 있도록 하였습니 다. 1930년대 초에는 프랭클린 루즈벨트(Franklin Roosevelt) 대통령이 연방주택행정부(Federal Housing Administration: FHA)를 설립하여 저 계 약금으로 모기지 분할 상환(amortizing mortgage) 이 가능하도록 제도화하여, 1930년대와 1940년대 에 성장하는 중산층에게 내집 마련이 실현가능한 목 표라는 인식을 심어주었습니다. 루즈벨트 대통령이 도입한 연방 모기지 보험은 S&L을 성장시켜 더 많 은 론을 만들 수 있는 기반을 조성하였습니다. 이에 1980년대 초까지 S&L은 미국 내에서 모기지를 제 공하는 가장 큰 대출기관으로 성장하게 되었고, 수 십 수백만의 미국 가정에 모기지의 접근성이 지속적 으로 확대되면서 모기지 시장은 상당히 안정적으로 성장하게 됩니다.
완화된 정부 규제와 단기금융자산투자신탁 (money-market funds)이 성장하면서 1980년에 S&L은 경영난에 빠졌고, 상당수가 문을 닫았습니 다. 남아 있는 기관들도 민간소유 국책 모기지기업인 패니 메와 프레디 맥을 통한 정부주도 증권화에 의하 여 가속화된 새로 등장한 국책 유통시장(GSE) 등과 의 경쟁이 어려움으로 남아 있었습니다.
1980년대 후반과 1990년대 초반, GSE의 경로와 는 별도로 월스트리트에 있는 민간 투자은행들이 직 접 모기지를 증권화하기 시작하였습니다. 이들은 보 다 리스크가 큰 론을 만들었습니다. 이 민간 투자 은행들이 리스크가 큰 자금들을 모기지 시장에 끌 어들였던 것입니다. 이들이 이윤을 누리기 위해서 고비용 론(high-cost loans)을 만들었고, 이는 GSE
가 발행하지 않았던 론들이었습니다. 전 세계적으로 리스크가 큰 자금이 모기지 시장으로 흡수되었고, 이에 월가의 민간 자사브랜드 증권화(private label securitization)의 증가로 서브프라임과 신종 모기지 시장이 활성화되었으며, 결국에는 주택시장에 거품 을 야기하였다고 판단합니다. 현재는 다행히도 미국 대부분의 모기지 시장은 GSE에 의해서 관리되고 있 으며, GSE도 정부와 FHA의 엄격한 통제를 의미하 는 ‘공적자금관리협정(conservatorship)’하에 놓여 있습니다. 현재 기준으로 서브프라임 대출기관은 본 질적으로 더 이상 존재하지 않습니다.
▶ 왕: 많은 학자들이 미국 주택시장의 버블현상과 결 국 그것이 붕괴된 것을 일련의 사건으로 보는 견해가 있습니다. 2006년에 주택가격이 최고치를 기록했다 가 2007년 중반에 붕괴된 미국 주택시장 버블의 원 인을 설명해주시겠습니까? 이 현상으로 인해 결과적 으로 어떠한 일들이 발생했는지요? 요즘 미국 주택 시장이 회복되었다는 말을 자주 듣습니다. 교수님께 서도 회복되었다고 생각하시는지요?
▶▶임머글럭: 미국의 주택시장 버블은 ① 규제가 약 해진 모기지 시장(특히, 민간 자사브랜드에 의한 증 권화 시장)과 ② 이윤을 공격적으로 취하려는 세계 자본시장, 그리고 ③ 위험하고 지속이 불가능한 금 융행태에 대한 정부의 대응 실패의 결과입니다. 일 부는 정책가들이 준비되지 않은 상태에서 이러한 사 태를 겪게 되었다고 하나 이는 사실과 다릅니다. 대 신 강력한 금융이익단체들의 압력으로 정책가들은 충분한 조치를 취하지 못했습니다. 몇몇 정책가들은 정부의 금융시장에 대한 조치가 부족했었다는 시각 을 가지고 있습니다. 현재도 효율적 시장이론에 입
access to greater liquidity and thereby make more mortgages. The system promoted longer-term, lower- down-payment mortgages which made mortgages more affordable. Then President Franklin Roosevelt in the early 1930s created the Federal Housing Administration (FHA) which institutionalized the lower- down-payment, fully amortizing mortgage and essentially opened up homeownership as an attainable goal for the growing middle-class in the 1930s and 1940s. He also created federal deposit insurance, which allowed S&Ls to attract much larger deposit bases and so become bigger and make far more loans.
Until the early 1980s in fact, S&Ls were the largest single class of mortgage lenders in the U.S. and the mortgage market was quite stable while still expanding access to tens of millions of American families.
Due to deregulation and the rise of money-market funds, S&Ls suffered heavy losses in the 1980s and many went out of business. The ones that remained had difficulty competing with new government- sponsored secondary markets fueled by increased government-supervised securitization through Fannie Mae and Freddie Mac, the two large, privately-owned government-sponsored enterprises (GSEs).
In the late 1980s and early 1990s, private Wall Street investment banks began privately securitizing mortgages outside of the GSE credit pathway. This enabled them to make much higher-risk loans. They were able to funnel high-risk capital into the mortgage market. The returns they sought required the making of high-cost loans that the GSEs would not make. By funneling global risk capital into the mortgage market, private label securitization fueled the subprime and exotic mortgage markets, which in turn fueled the housing bubble. Today, the bulk of the mortgage market in the U.S. is being served by the GSEs while they are in “conservatorship,” which means they are under strict government control and the FHA. There are essentially no subprime lenders left at this time.
▶ Wang: Many scholars have discussed the chain of events that led to the U.S. housing bubble and ultimately its collapse. Could you explain the causes of the U.S. housing bubble, which peaked in 2006, and burst in mid-2007? What were the consequences of this phenomenon in the U.S.? I’ve often heard that the U.S. housing market has recovered. Do you think the effects of the housing booms and busts have now settled?
▶▶Immergluck: The U.S. housing bubble was the result of deregulated mortgage markets (especially the private-label securitization market), an aggressive yield-hungry global capital market, and a failure of key federal policymakers to respond to the emergence of risky and unsustainable activity. Some have suggested that policymakers were caught completely off guard. This is not true. However, powerful financial interests put pressure on policymakers to resist any substantive actions. Moreover, some policymakers shared a
각하여 버블이 존재하지 않았다고 주장하는 경제학 자들도 존재합니다.
소위 말하는 ‘회복(recovery)’은 두 종류의 시장 분화 양상으로 설명할 수 있습니다. 대부분 부유한 지역들은 모기지 위기가 최악인 동안에도 차압률이 높지 않았고, 이들 지역은 빈 주택과 범죄율이 매우 낮고 교육환경이 양호한 ‘우수한 지역(advantaged areas)’입니다. 이러한 지역의 주택공급량은 매우 적 고, 집을 시장에 내놓아도 좋은 가격에 금방 팔립니 다. 그렇지만 다른 지역들, 특히 위기 동안에 크게 영 향받은 지역들은 지금까지도 비어 있고 ‘집값보다 대출금이 더 많은(underwater)’ 상태의 주택이 많으 며, 낮은 주택 감정가로 어려움이 많습니다. 게다가 미국은 현재 새로운 형태의 분단된 모기지 시장으 로 구성되는데, ‘취약한 지역(disadvantaged areas)’ 은 FHA(연방주택행정부)가, 상대적으로 우수한 지 역은 GSE(국책 모기지회사)가 관할합니다. FHA 가 점차 파이낸싱 비용을 인상시키고 있는 상황을 감안할 경우, 이는 서브프라임 모기지 비중이 높았 던 취약한 지역에 부정적인 영향을 미칠 것이라고 생각됩니다.
▶ 왕: 최근 교수님께서 수행하신 연구는 대부분 미 국 주택시장 위기의 후유증이라 할 수 있는 차압 주택(foreclosed property)과 은행차압주택(REO property)에 집중되어 있는데요, 이 두 주택의 차이 점은 무엇인가요? 최근에 이슈가 된 이러한 매물들 에 대한 교수님의 연구결과를 들려주시겠습니까?
▶▶임머글럭: 네, 최근 몇 개의 리서치는 차압된 주 택에 어떤 일이 일어나고 있는지에 주안점을 두 고 있습니다. 미국에서는 (모기지 납부가 3개월 이
상 연체되어) 차압된 주택은 공개경매로 가서, 일 반적으로 모기지를 대출해준 기관에 의하여 ‘구매 (purchased)’되는 것이 일반적인데, 이는 대출기관 이 공개경매에서 매물에 대한 법적 권리를 주장하는 것입니다.극히 드물긴 한데 제3자인 투자자들이 이 경매에서 매물을 구매하는 경우도 있습니다. 공개경 매가 끝나고 대출기관이 인수하지 않으면, 그 주택 은 은행차압주택(REO)으로 간주되고, 대출기관은 일반적으로 주택 소유자나 투자자에게 이를 팔려고 합니다. 최근 몇 년간, 특히 저소득층 커뮤니티 지역 에서 REO를 사들이는 사람들의 50% 이상이 투자자 들입니다. 투자자들은 주택을 보수한 후, 또 다른 투 자자 혹은 주택 소유주에게 ‘넘기(flip)’거나 임차해 주기도 합니다. 저소득 커뮤니티에서는 이런 현상이 흔한 일입니다. 많은 도시지역에 월가의 큰 투자자 들(Wall-Street-backed investors)이 점점 증가하 고 있는데, 특히 이들은 근로자 계층이 모여 사는 도 시 근교(suburban) 커뮤니티를 겨냥하고 있습니다.
하지만 작은 규모의 투자자들은 대부분 저소득층이 사는 도심 내 커뮤니티에 남아 있습니다.
▶ 왕: 2007년 주택시장의 붕괴 이후, 미국 주택정책 을 재구성해야 한다는 논쟁이 많이 일고 있습니다.
예를 들어, 주택 파이낸싱 구조를 개편해야 한다든 지 말입니다. 주택정책 재구성에 대하여 어떠한 움 직임이 일고 있습니까? 교수님은 앞으로 미국 주택 정책의 개정과 변화에 대하여 조언하시고 싶으신 게 있으신지요?
▶▶임머글럭: 네, 이는 2008년도에 GSE(국책모기 지회사)들이 공적자금관리협정(conservatorship)에 들어가면서 주요한 논쟁거리가 되어오고 있습니다.
view that government action in financial markets was distortionary and denied any assertions that there was a bubble. Even now, some economists who hold on dearly to the “efficient markets hypothesis” deny that a bubble even existed.
The so-called “recovery” is really a tale of two market segments. Many more affluent communities never suffered high foreclosure rates and doubled down on more “advantaged” areas, where home vacancies and crime are very low and school quality is perceived as very high. In many such places, housing inventories are very low and homes that become available sell very quickly and at good prices.
However, many other neighborhoods – especially those hit hardest during the housing crisis – still have many vacant homes, have many “underwater” mortgages, and suffer from low appraisals which make getting a mortgage difficult. Moreover, we have a new dual mortgage market, this time with the FHA being the dominant lender in less advantaged areas, while the GSEs serve the more advantaged areas.
Given that the FHA has begun increasing the costs of its financing, this resuscitates the notion of the less advantaged homeowners and communities being served by the more expensive portion of the mortgage market, just as occurred during the subprime boom.
▶Wang: Your recent research has mostly focused on foreclosed properties and real estate owned (REO) properties as the aftermath of the U.S. housing crisis. What is the difference between the foreclosed properties and REO properties? Can you share your research findings on these recently issued properties?
▶▶ Immergluck: Yes, some of my recent research has focused on what has happened to foreclosed homes. In the U.S., a foreclosed home goes through a public auction where it usually “purchased” by the lender holding the mortgage. Once taken back by the lender, the home is considered an REO property and the lender typically tries to sell it – to either a homeowner or an investor. In recent years, especially in low- and moderate-income neighborhoods, investors have accounted for a very large portion of REO buyers, often more than half. These investors may in turn “flip” the property to another investor or a homeowner (perhaps after doing some work on the house). Or the investor may try to rent the property out. In low- and moderate-income neighborhoods, this has been especially common. Increasingly, in many cities, larger Wall-Street-backed investors have entered this space, especially in many working-class suburban communities. Small, “mom and pop” investors however, remain the most common, especially in lower- income, urban neighborhoods.
▶Wang: Since the collapse of the housing market in 2007, arguments have been made that U.S. housing
모기지 유통시장(secondary market)을 개편해야 한 다는 안건들만 해도 20건이 넘었습니다. 대부분 비 슷한 안건들인데, 이는 크게 두 부류로 나눌 수 있습 니다. 첫째, 일반적으로 보수성향이 강한 사람들은 주택금융시장에서 정부 규제를 최소화하고, 민간 자 사브랜드 증권화(private label securitization)를 더 욱 활성화시켜야 한다고 합니다. 이들은 주택시장의 위기가 GSE와 연방주택정책의 책임이라고 지적하 고, 민간화되고 탈규제화된 금융증권화가 안정적인 모기지 시장을 유도할 수 있다고 봅니다.
다른 지배적인 그룹 제안들도 여전히 민간화를 기본으로 하고 있지만, 규제화 대신 담보물에 대한 대재해보험(catastrophic insurance)이라는 형태를 제시하고 있습니다. 저는 전자에 비해서 후자의 제 안들이 맘에 들지만, 후자의 구조도 장기적으로 보 면 연방정부 보험들이 여전히 민간이 발행한 높은 리스크 상품에 지급될 수 있는 규제가 약한 시스템 으로 변형되는 것이라 걱정되는 부분이 있습니다.
시간이 지나면 모기지업체들은 규제적 인프라를 약 화시키려 할 것이고, 2010년 이후에 시행된 소비자 보호법도 시들해질 수도 있습니다. 이는 다시 말해 리스크를 선호하는 민간형 증권화가 연방정부에 의 해 더 명확하게 보증을 받는 상황에서 또 다른 큰 문제를 불러일으킬 수도 있다는 의미입니다. 저는 단일화된 수직적 통합형 구조(vertically integrated system)를 선호하는데, 이 구조에서는 모든 증권화 과정이 국유기업을 통해 엄격한 규제와 감독을 받습 니다. 여기서 제가 말씀드리고 싶은 핵심은 론, 즉 자 금의 채널이 모기지 구매단계에서, 같은 시기에 모인 모기지들을 전체적으로 통합하는 단계를 거쳐, 모기 지를 담보로 증권을 발행하는 단계까지 모두 같은 기
관을 통해서 이루어져야 한다는 것입니다.
▶ 왕: 최근의 연구를 보면 저소득층과 소수인종 계 층이 서브프라임 모기지로 인해 타격을 받은 것으로 나타납니다. 이러한 계층들을 지원하기 위해 정부는 어떠한 활동을 했나요? 교수님께서는 저소득층과 소 수인종 계층을 회복시키기 위해 어떠한 방법이 효과 가 있다고 보십니까?
▶▶임머글럭: 네, 흑인과 라틴아메리카계 가정이 백인 가정보다 서브프라임을 세 배 정도 더 경험했기 때 문에 저소득층 소수인종이 모여 사는 커뮤니티에 서 브프라임이 집중되었을 가능성이 높다고 해석됩니 다. 그리고 그런 지역에 차압 현상이 곧 이어졌습 니다. 심지어 신용기록과 주택특성들이 모든 지역 에서 동등하다고 가정을 해도, 저소득층 소수인종 이 사는 지역들은 백인들이 사는 지역들보다도 더 많은 서브프라임 론을 받았습니다. 차압에 대한 연 방정부 대책은 크게 두 가지로 나뉩니다. ① 주택 안정 모기지 프로그램(Home Affordable Mortgage Program: HAMP)처럼 모기지를 변경하고 차압 방 지를 목적으로 하는 것과, ② 지역안정화 프로그램 (Neighborhood Stabilization Program: NSP)처럼 차압이 집중된 지역에 빈 주택과 버려진 주택을 타 깃으로 하는 활동입니다. 두 분야 모두에서 연방정부 의 노력은 의도도 좋았고, 분명 수만의 가정과 수천 의 커뮤니티를 도와주기는 했습니다. 하지만 연방정 부는 신속하게 계획을 실행하지 못했고, 소극적으로 활동했다고 생각합니다. 또한, 정부의 도움을 받기 위한 주택 소유자들의 도덕적 해이가 우려되었습니 다. 물론 이런 도덕적 딜레마가 정부 활동을 위축시 켰을 수 있지만 이에 대한 증거는 없습니다. 사실, 정
policies, such as the housing financial system, should be restructured. What kinds of movements have been going on? What would you recommend regarding modifications or changes in the U.S. housing policies for the future?
▶▶Immergluck: Yes, this has been a major debate since the GSEs were put into conservatorship in 2008.
More than two dozen plans for restructuring the secondary markets for mortgages have been offered. Many of these are fairly similar, however, with two dominant classes of proposals being offered. First, those on the far right have generally argued for turning the bulk of the housing finance market into a very lightly regulated market fueled by private-label securitization. These actors tend to blame the GSEs and federal housing policy for the housing crisis, and somehow think that privatized, deregulated securitization would lead us to a stable mortgage market. The other dominant group of proposals still tends to rely on private securitization, but would offer a form of catastrophic insurance of these securities in exchange for some regulation. While I prefer the latter proposals to the former, I am heavily concerned that, in the long run, the latter system will essentially devolve into a very lightly regulated system that still provides federal insurance for excessive private-sector risk-taking. Over time, industry advocates will likely prevail in weakening any regulatory infrastructure, and the improvements in consumer protection that have been put in place since 2010 may also be weakened. This could lead to another perfect storm of risk-loving private- sector led securitization, only this time it will be more explicitly insured by the federal government. I favor a more unified, vertically integrated system of securitization that is heavily regulated and supervised via a government-owned corporation through which all securitization is channeled. The key, however, is that the loan – funding channel – from the purchase and aggregation of recently originated mortgages to the issuing of securities backed by such mortgages would flow through the same organization.
▶Wang: Recent research shows evidence that low-income and minority neighborhoods are more likely to be hit by the subprime mortgage crisis. What actions to help the disadvantaged have been generated by the federal government? What do you think are the most efficient paths to recovery for low-income and minority neighborhoods?
▶▶Immergluck: Yes, African-American and Latino households were about three times as likely to receive a subprime loan as white households, so this translated into the fact that minority- and lower-income neighborhoods were also much more likely to be the sites of concentrated subprime lending. And the foreclosures soon followed. Even when controlling for credit histories and housing stock characteristics, these neighborhoods received more subprime loans than white neighborhoods. The direct federal response
부의 위기 대응에 대한 성과들은 2011년과 2012년 이 되어서도 나타나지 않았습니다. 문제는 많은 소수 인종 주택 소유자들과 커뮤니티들이 차압으로 이미 상당한 타격을 받아왔고, 더욱이 지금까지도 차압 위 기가 점점 더 교외변두리에 있는 많은 백인종 중산층 커뮤니티로까지 확산되고 있다는 것입니다. 따라서 초기의 정부정책이 좀 더 효율적이었더라면, 그동안 외면되었던 더 많은 소수인종 가정들이 도움을 받지 않았을까 하는 아쉬움이 남습니다.
연방정부가 제안된 대안들을 효과적으로 운영하 였으면 취약한 가정과 소수인종 계층을 더 효과적으 로 도울 수 있었다고 봅니다. 첫째로, 미국 파산법은 판사로 하여금 파산 과정에 들어간 주택을 (바로 파 산 판정만을 내릴 수 있게 하는 것이 아니라) 융자 재조정으로 판정할 권한을 주었어야 했습니다. 이것 은 위기 기간 동안에 여러 차례 건의되었던 것인데, 금융계 산업체에 의한 로비에 가로막히고 말았습니 다. 둘째, 융자 재조정 시 융자금의 원금을 더 많이, 더 일찍 줄여주었더라면 크게 도움이 됐었을 것입니 다. 제 생각에는 소수인종 지역에서 발생한 모기지 위기의 상처들은 주정부와 지방정부의 강력한 대응 책이 필수라고 봅니다. 주정부와 시정부는 빈 주택과 버려둔 주택들을 처리하는 데 적극적으로 움직일 필 요가 있습니다. 주택 기록 구조를 현대화해야 하고, 좀 더 투명하게 일처리를 해야 합니다. 그들은 또한 책임 있는 재개발 활동에 인센티브를 주고, 무책임 하게 버려지고 위험해진 자산들에 대해서는 그 소유 주에게 책임을 물어야 합니다. 연방정부 차원에서는 모기지 발행기관과 다른 유사기관들에 의하여 취약
지역에서 대출하기 어렵거나 더 큰 부담을 지우는 새 로운 특정 경계지역 지정(redlining)2)의 시대가 다시 재현되지 않도록 주의시켜야 할 것입니다.
▶ 왕: 교수님의 초기 연구들이 커뮤니티 개발 계획에 대한 것이 대부분이어서 그런지 주택과 모기지 시장 에 대한 교수님의 최근 연구들은 커뮤니티 개발 계 획과 연계지어 토론되거나 연구 운영방안 모색 등으 로 결론을 맺는 것 같은데요, 이 커뮤니티 개발 계획 이 한국의 일부 계획가들에게는 다소 생소하지 않나 싶습니다. 제가 처음 미국에서 커뮤니티 개발을 계획 의 한 분야로 들었을 때는 도시설계나 다른 비슷한 테크닉으로 커뮤니티를 활기 있게 만드는 것과 관련 이 있을 것이라 생각했었는데, 물리적인 계획분야와 관련된 것이 아니라는 것을 곧 깨달았습니다. 커뮤 니티 개발 계획의 분야가 무엇인지요? 그 배경과 계 획가들이 이 분야에서 무슨 일을 하는지, 이 분야와 관련된 정책은 어떤 것이 있습니까?
▶▶임머글럭: 네, 저도 미국 내 커뮤니티 개발 계획이 도시설계에 치중되어 있다고 보지 않습니다. 그렇지 만 자주 부동산 개발과 같은, 건축 환경을 고려합니 다. 모든 커뮤니티 개발이 건축 환경을 고려하는 것 은 아니지만, 주택과 상업용 건물의 질과 활용을 포 함한 건축 환경이 커뮤니티의 전반적인 사회와 경제 의 영향권을 결정짓는 데 매우 중요한 요소가 되고 있습니다. 간략히 말해서, 도시 커뮤니티 개발 계획 은 이웃이라는 경계 또는 작은 지역 안에서 가정과 커뮤니티의 사회 및 경제와 관련된 계획을 말하고, 넓은 의미로는 장소와 건축 환경의 역할을 포함합니
2) 은행이나 보험회사가 인종과 소득 등에 의하여 취약지역들을 지도에 빨간선으로 그어 특정 경계지역으로 지정하였고, 그곳에 거주지나 사업체를 둔 사람들에게 대출을 거부함.
to the foreclosure crisis consists largely of two primary components: 1) those efforts, especially the Home Affordable Mortgage Program (HAMP), aimed at modifying mortgages and preventing further foreclosures, and 2) the Neighborhood Stabilization Programs (NSP), aimed at responding to the associated vacant and sometimes abandoned homes resulting from concentrated foreclosures. In both areas, I have characterized the federal effort as “too little, too late, and too timid.” While these efforts were well intentioned and certainly assisted millions of families and thousands of neighborhoods, they suffered from slow roll-outs, timid actions (which were sometimes later made less timid), and an unreasonable amount of fear of creating “moral hazard,” where homeowners might be encouraged to default in order to get access to federal assistance. (There was little evidence that this latter concern should have been a deterrent to more aggressive action.) In fact, many of the most successful responses did not occur until 2011 and 2012. The problem with this is that, by this time, many homeowners and communities of color had already been hit hard by foreclosure. The foreclosure crisis had, by this time, spread to more suburban and more white, middle-class communities. Thus, the more effective programs bypassed many minority households who, if programs had been effective earlier, could have been helped.
I believe that several initiatives would have made the federal response more effective in helping minority communities and disadvantaged households. First, U.S. bankruptcy law could have been modified to allow bankruptcy judges to modify home loans in the bankruptcy process. This was proposed several times during the crisis but the financial industry successfully lobbied against it. Second, greater and earlier action on reducing loan principal in loan modifications would have been very helpful. I believe the scars of the mortgage crisis born by minority neighborhoods require stronger responses by state and local government. States and cities need to move aggressively to deal with vacant and abandoned properties.
They need to modernize their property records systems and make them much more transparent. They also need to incentivize responsible redevelopment and hold irresponsible property owners accountable for derelict and dangerous properties. At the federal level, regulators need to make sure that mortgage lenders and others are not ushering in a new era of redlining by making credit more difficult to access or more expensive in these neighborhoods.
▶Wang: Your earlier research has been mostly driven by community development planning. So it seems that your research on the mortgage and housing market has been concluded with discussions and policy implications associated with community development planning. The field of community development may not be familiar with some Korean planners. When I heard about the field of community development as
다. 저렴하면서도 질 좋은 주택이 없거나 버려진 상 업용 건물이 많다면, 지역의 경제적·사회적 건강을 전반적으로 해치게 됩니다. 커뮤니티 개발은 소규모 지역을 겨냥한 직업훈련과 사회프로그램을 포함합 니다. 또한, 더 넓은 지역경제로의 확장과 연계를 포 함합니다. 결국 가장 중요한 것은 장소와 주민을 동 시에 고려하는 ‘place-based-people’ 개발의 형태입 니다. 커뮤니티 개발을 전공한 계획가는 공공기관이 나 비영리단체에서 주로 일합니다. 하는 일은 저렴 한 서민주택(affordable housing)을 개발하고, 지역 내에서 직업을 찾을 수 있게 도와주며, 경제 활성화 상태를 불러올 프로젝트를 유치하도록 도와주고, 지 역주민의 생활을 향상시키도록 병원이나 학교와 같 은 지역기관과도 함께 일합니다.
▶ 왕: 미국에서 커뮤니티 개발 계획은 오랜 역사를 가 진 ‘지역재투자법(Community Reinvestment Act:
CRA)’과 ‘공정주거법(Fair Housing Act: FaHA)’과 함께 저소득 소수인종 계층을 위해 중요한 역할을 하 고 있다고 봅니다. CRA와 FaHA에 대해 간략히 설 명해주시겠습니까? 그런데 CRA와 FaHA는 주택시 장 위기 동안 어떠한 역할을 했는지 궁금하네요. 미 국시장의 서브프라임 위기 동안 이 법들은 어떠한 역 할들을 했나요?
▶▶임머글럭:‘공정주거법(FaHA)’은 1968년에 채택 되었고, 그 후 1988년에 확장되었는데 일반적으로 임대, 매매, 모기지 시장을 포괄한 모든 주택시장에 서 인종, 성별, 자녀 유무, 법으로 규정된 기타 다른
‘보호 받아야 할 계층들’에게 발생가능한 차별대우
를 방지하기 위한 법입니다. 이것은 또한 연방정부로 부터 주택과 도시 관련 지원을 받은 지방정부의 ‘보 강된 공정주택(affirmatively further fair housing)’3) 지원을 규정에 포함했습니다. 마지막에 언급한 규정 은 가장 최근 업데이트되었지만, 강력히 시행되고 있 지는 않습니다.
1977년에 설립된 ‘지역재투자법(CRA)’은 미국 에서 예금을 취급하는 금융기관(은행과 S&L)이 특 정 지역을 제외시키지 않고 모든 지역의 신용거래를 돕도록 하고 있습니다. 은행과 S&L은 실제로 강요 받지는 않지만, 모든 곳에 그들의 상품을 제공해야 합니다. 또한, 실제로 그렇게 하고 있는지에 대해 몇 년에 한 번씩 평가를 받습니다. 이러한 평가에서 저 조한 점수를 받으면, 사업상 인수합병 시 승인을 받 기 어려울 수도 있습니다.
CRA는 어느 정도 긍정적인 방향으로 영향을 미 쳤는데, 보수성향이 강한 언론인들은 CRA가 서브 프라임 위기의 원인이라고 주장합니다. CRA가 서 브프라임 위기의 원인임을 지지해줄 만한 연구는 전 혀 없고, 다만 이를 부정하는 연구들은 여럿 있습니 다. FaHA가 모기지 시장 위기를 야기하였다는 증거 는 아직 없습니다.
▶ 왕: 한국에도 저소득층 보호를 목적으로 하는 계 획가 및 계획분야가 증가하고 있습니다만, 미국처럼 계획 프로그램 안에서 특별 분야로 자리 잡은 역사 가 길지 않습니다. 말씀해주신 CRA나 FaHA와 함 께 커뮤니티 개발 계획은 한국에 있는 자문계획가에 게는 좋은 모델이 될 수 있을 것 같습니다. 더욱이 전
3) 공정주택거래는 1960년대로부터 기원함. 원래는 임차인을 임대인의 차별에서 보호하기 위한 것이었음. 차별에 대한 보호를 받는 계층에 속한 어떤 사 람을 그런 계층에 속했다는 이유로 임대, 매매, 협상으로부터 제외하는 것을 막는 것임.
a planning specialization in the U.S, I thought that it may be related to building livable communities and neighborhoods via urban design or other similar techniques, but I realized that it is not related to physical planning. Could you explain what community development planning is? What is its background, what do planners do in this field, and what kinds of policies exist?
▶▶Immergluck: Yes, I agree that community development planning is not focused on urban design in the U.S. However, it does often concern the built environment, in particular, real estate development.
While not all community development concerns “bricks and mortar,” the built environment, including the quality and use of housing and commercial properties, is very central to a community’s overall social and economic trajectory. In short, urban community development planning concerns the social and economic conditions of households and communities within a neighborhood or other small area but recognizes the role of place and the built environment on these broader conditions. The absence of affordable, quality housing, or the presence of derelict commercial properties, will impede the overall economic and social health of a neighborhood. Community development includes job training and social programs that are aimed at a small geographic area. It may also include connections of a neighborhood to a broader regional economy. At the end of the day, it is a form of “place-based-people” development that focuses on a place AND its residents at the same time, without ignoring one or the other. Community development planners tend to work in the public or nonprofit sectors developing affordable housing, encouraging neighborhood- scale job or economic improvement projects, or working with local institutions such as hospitals and schools to improve the lives of local residents.
▶ Wang: It seems that the community development planning plays an important role for low-income and minority people in the U.S., entwined in the long history of the Community Reinvestment Act (CRA) and the Fair Housing Act (FaHA). Can you please briefly explain background of the CRA and FaHA?
Incidentally, I am wondering whether CRA and FaHA also worked well against the housing market crisis.
What roles did CRA and FaHA play during the subprime crisis in the U.S.?
▶▶ Immergluck: The Fair Housing Act, which was adopted first in 1968 (and was later expanded in 1988), generally prohibits discrimination based on race, ethnicity, sex, the presence of children, and other
“protected classes,” in all parts of the housing market, including rental and sales processes and mortgage markets. It also includes a provision that requires local governments receiving federal housing and urban assistance to “affirmatively further” fair housing. This later provision has not been seriously enforced, although there has been some movement in this area recently.
한국은행 총재께서도 미국과 같은 커뮤니티 개발 부 서의 필요성을 언급하시기도 했습니다.
지금까지 교수님의 과거와 현재의 연구분야에 대 해 말씀해주셨습니다. 마지막으로 교수님께서 현재 진행 중인 연구와 앞으로의 연구계획을 들려주실 수 있으신가요?
▶▶임머글럭: 저는 (우리가 경험한 주택시장의) 위기 를 바탕으로 주택과 모기지 마켓의 미래에 관한 책 을 쓰고 있습니다. 또한, 위기에 대응하여 무엇이 효 과가 있었고, 무엇이 효과가 없었는지도 살펴볼 생 각입니다. 위기 기간 동안에 주택소유 비율이 상당 히 줄었던 커뮤니티 안에서 어떤 일이 일어났는지도 관심이 있습니다.
▶ 왕: 임머글럭 교수님, 미국 주택 및 모기지 마켓과 그의 다양한 의미와 시사점, 그리고 커뮤니티 개발 계획 전공에 대해 긴 시간 할애해주시고 설명해주셔 서 다시 한 번 감사드립니다.
댄 임머글럭의 저서 및 논문
Wang, K. and Immergluck, D. 2014. Targeted smart growth planning initiatives in the suburbs: Effects on home values. Journal of Urban Affairs. In press.
Immergluck, D. and Law, J. 2014. Speculating in crisis: The intrametropolitan geography of investing in foreclosed homes in Atlanta. Urban Geography 35: 1-24.
Immergluck, D. 2013. Too little, too late, and too timid: The federal response to the foreclosure crisis at the five-year mark. Housing Policy Debate 23, no. 1: 199-232.
Lee, Y.S. and Immergluck, D. 2012. Explaining the pace of foreclosed home sales during the U.S. foreclosure crisis: Evidence from Atlanta. Housing Studies 27: 1100-1123.
Immergluck, D. 2009, 2011. Foreclosed: High-risk lending, deregulation, and the undermining of America’s mortgage market. Ithaca: Cornell University Press. Reissued as paperback with new preface, 2011.
_______. 2011. Critical commentary. Sub-prime crisis, policy response and housing market restructuring. Urban Studies 48: 3371-3383.
_______. 2011. From minor to major player: The geography of FHA lending during the U.S. mortgage crisis. Journal of Urban Affairs 33: 1-20.
_______. 2010. Neighborhoods in the wake of the debacle: Intrametropolitan patterns of foreclosed properties. Urban Affairs Review 46: 3-36.
_______. 2009. The foreclosure crisis, foreclosed properties, and federal policy:
Some implications for housing and community development planning.
Journal of the American Planning Association 75: 406-423.
_______. 2009. Large-scale redevelopment initiatives, housing values, and gentrification: The case of the Atlanta Beltline. Urban Studies 46: 1725- 1747.
Immergluck, D. and Smith, G. 2006. The external costs of foreclosure: The impact of single-family mortgage foreclosures on property values. Housing Policy Debate 17, no. 1: 57-80.
_______. 2006. The impact of single-family mortgage foreclosures on crime.
Housing Studies 21, no. 6: 851-866.
The Community Reinvestment Act of 1977 mandates that depository financial institutions (banks and savings and loans) in the U.S. serve the credit needs of their entire community without excluding any neighborhoods or segments of the community. Banks and S&Ls are not compelled to actually originate loans in all parts of their market area, but they must offer all of their products to all segments. Moreover, they are evaluated every few years for their performance in doing so. If they receive very low marks from regulators in this area, it may jeopardize the regulatory approval of a material change in their business, such an acquisition or merger.
While the CRA has been shown to have had some positive effects, some right-wing commentators have argued that it was a cause of the subprime crisis. No serious research supports this, and there are now several studies that disprove it. There is also no evidence that the Fair Housing Act contributed to the mortgage crisis.
▶ Wang: There are increasingly community development planning fields and planners who have advocated for low-income households, but it does not have a long history as a specialization in the planning program like it is in the U.S. I think community development planning with CRA and FaHA may become a good model for advocacy planners in Korea. Moreover, the former Governor of the Bank of Korea also mentioned the necessity of a community development department like that of the Federal Reserve Bank in the U.S.
You have talked about your past and recent research areas. Can you share some of your on-going research and future research plans?
▶▶Immergluck: I am working on a book that looks at the future of mortgage and housing markets in light of the crisis. It also will look at what worked and what did not work in responding to the crisis. I am also interested in examining what has happened in communities that have seen substantial decline in homeownership rates during the crisis.
▶ Wang: Thank you again, Professor Immergluck, for taking the time to explain the U.S. housing and mortgage markets, their various nuances, and the community development specialization.
