주거환경개선사업의 원주민 재정착 제고방안 연구 Rehousing Strategies for Residents in the Residential
Environment Improvement Projects
국토연 2005-4 ․ 주거환경개선사업의 원주민 재정착 제고방안 연구
글쓴이․배순석, 천현숙, 김승종 / 발행자․이규방 / 발행처․국토연구원 출판등록․제2-22호 / 인쇄․2005년 11월 28일 / 발행․2005년 11월 30일
주소․경기도 안양시 동안구 관양동 1591-6 (431-712) 전화․031-380-0426(출판팀) 031-380-0114(대표) / 팩스․031-380-0474
값․7,000원 / ISBN․89-8182-383-9 http://www.krihs.re.kr
Ⓒ2005, 국토연구원
＊이 연구보고서의 내용은 국토연구원의 자체 연구물로서 정부의 정책이나 견해와는 상관없습니다.
국토연 20054
주거환경개선사업의 원주민 재정착 제고방안 연구 Rehousing Strategies for Residents in the Residential
Environment Improvement Projects
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배순석․천현숙․김승종
연 구 진
연구책임 배순석 선임연구위원 연구반 천현숙 책임연구원
김승종 연구원
외부연구진 채성주 부산발전연구원 임정민 박사
정승조
연구심의위원 김현식 선임연구위원(주심) 손경환 토지주택연구실장 민범식 연구위원 진정수 연구위원
이승은 건설교통부 주거환경과 연구협의(자문)위원 강명한 대한주택공사 주거환경처 부장
김요섭 대한주택공사 주거환경처 차장 김용수 대한주택공사 건교부파견 부장 김진희 대한주택공사 인천지역본부 박하영 대한주택공사 경기지역본부 차장 윤선영 대한주택공사 주거환경처 대리 이승은 건설교통부 주거환경과 이영석 광주대학교 도시공학과
이정기 대한주택공사 전남지역본부 차장 이정섭 안양시청 도시교통국 재개발팀 함강식 안양시청 도시교통국 재개발팀장
P ․ R ․ E ․ F ․ A ․ C ․ E
발 간 사
우리 사회의 주거문제는 이제 양적인 공급의 문제를 넘어 질적인 측면을 고려 해야 한다는 소리가 높아지고 있다. 질적인 측면에 대한 고려는 다양한 소득계층 이 자신의 소득정도에 맞는 적절한 비용으로 안정된 주거를 확보할 수 있어야 한다는 의미만 아니라 주거환경에 있어서도 쾌적하고 인간적인 환경에서 거주할 수 있어야 한다는 의미도 포함된다.
정부에서는 주거빈곤에 처한 가구들의 주거상황을 개선하기 위해 다양한 정 책을 운영하고 있다. 주거환경개선사업은 국민임대주택공급과 더불어 저소득층 영세민들의 주거복지를 개선하기 위해 시행하는 가장 대표적인 시책이라고 할 수 있다. 특히 현 정권에 들어서 많은 재정을 투입하여 사업시행에 더욱 박차를 가하고 있다. 그러나 주거환경개선사업의 경우 1989년에 처음으로 도입된 이후 로 많은 발전이 있었음에도 불구하고 원주민의 낮은 현지 재정착률이 문제로 지 적되고 있다.
본 연구는 주거환경개선사업의 시행과정에서 원거주민의 재정착률을 제고하 는 것을 목적으로 하여 수행되었다. 주거환경개선사업에서 재정착의 의미는 반 드시 해당 사업지구로의 복귀라는 협의의 개념만은 아니며 사업지구 인근에 새 로운 주택을 마련하여 주거환경이 향상되었다면 그것도 넓은 의미의 재정착이라 고 볼 수 있다. 그러나 막대한 재정지원으로 건립되는 주거환경개선사업 구역의
주택에 원주민들이 가능한 많이 재정착하는 것이 주거환경개선사업의 입법 취지 에 맞는다고 생각한다. 특히 본의 아니게 살던 곳에서 떠나야 하는 주민들을 최 소화도록 하는 노력이 필요하다.
본 연구에서는 주거환경개선사업에 있어 재정착률에 미치는 요인을 5가지로 분류하여 실증 분석을 하였다. 첫째는 재입주 부담능력문제 부족, 둘째는 전매를 통한 원주민의 경제적 이득 실현 추구, 셋째는 고령가구 및 취약계층에 대한 배 려 부족 넷째는, 주민들의 의견반영 부족 및 정보전달체계 미흡, 다섯째로 절차 상의 문제와 불확실성을 지적하였다.
따라서 재정착률을 제고하기 위해서는 이런 문제점이 해소될 수 있도록 하여 야 하며 이를 위해 주택공급방식의 개선, 자영업자 생계대책과 이주대책을 포함 하는 공공의 지원체계 개선, 사업방식과 절차에 있어서 불확실성의 해소, 사업결 과에 대한 모니터링의 제도화, 주민참여 활성화를 통한 거버넌스 도입, 구역별 주민지원 담당관제 도입 등의 개선안을 제시하였다.
이러한 개선안을 통해 주거환경개선사업이 환경개선뿐 아니라 원거주민의 재 정착을 적극적으로 도모하여 정말 필요한 사람들에게 혜택이 돌아가는 사업이 되어 저소득 서민계층의 주거복지향상에 기여할 수 있기를 바란다.
그 동안 본 연구를 성실하게 수행한 배순석 선임연구위원, 천현숙 책임연구원, 김승종 연구원, 정승조 연구원과 연심회와 자문회의 등을 통해 좋은 의견을 개진 해 주신 김현식 선임연구위원, 손경환 실장, 민범식 연구위원, 광주대학교의 이영 석 교수의 노고에 감사를 드린다.
2005년 11월 국토연구원 원장 이 규 방
F ․ O ․ R ․ E ․ W ․ O ․ R ․ D
서 문
1989년 주거환경개선사업이 도입된 이후 국토연구원을 포함한 학계에서 많 은 연구가 이루어져 왔다. 여러 가지 문제점들이 지적되고 또 그에 대응하여 다양한 제도 개선이 이루어졌다. 그러나 아직까지도 꾸준히 지적되고 있는 대 표적인 문제는 원주민들이 사업완료 후 현지에 정착하지 못하고 다른 지역으 로 떠난다는 것이다. 최근에 이러한 문제가 다시 제기되게 된 것은 2000년대 에 들어 정부는 주거환경개선사업을 위해 상당한 액수의 재정을 지원하기 시 작하였기 때문이다. 특히 2단계사업(2005∼2010)을 준비하면서 원주민 재정착 문제에 대한 검토의 필요성이 제기되었으며, 본 연구는 그러한 배경에서 시행 되었다.
주거환경개선사업 자체를 평가하기 위해서는 보다 종합적 차원에서 접근해 하지만, 본 연구는 정부 측에서 답을 얻기를 원하는 내용, 즉 구역 원주민들의 재정착이 낮은 요인분석과 그에 대한 대책 마련을 연구 목적으로 제한하였다.
비교적 최근에 타 연구기관에서 유사한 목적의 연구가 수행된 바도 있다. 그러 나 본 연구에서는 보다 실증적이고 객관적인 분석을 통해 문제의 요인을 정확 히 진단하고 그에 대한 개선방안을 제시하고자 하였다. 재정착 실태분석에 있 어서 대한주택공사와 안양시의 협조를 통해 매우 상세한 실증 자료를 확보하 여 분석하였다. 한편 외국사례 분석에 있어서도 주거환경정비 사업에 관한 일
반적인 내용보다는 철거민들의 재정착대책에 직접적으로 관련된 내용들을 발 굴하여 개선방안 도출에 참고하였다.
본 본보고서의 정책제안 부분인 6장에서 개선방안을 주택공급 방식, 공공 지원 체계 개선, 주민참여 및 거버넌스 그리고 사업방식 및 절차로 나누어 설명 하였다. 본 보고서의 현실성을 높이기 위해 개선방안을 제시함에 있어서 과다 한 정부의 추가부담이 이루어지는 방안은 피하고자 하였고, 가능한 국민임대주 택공급등 기존 시책들을 십분 활용하고자 하였다. 그러나 재정착문제를 완전히 해결하기 위해서는 어느 정도의 추가적인 재정부담은 불가피하다는 점은 이해 해야 할 것이다. 본 보고서에서 제시한 여러가지 대책들을 정부가 모두 도입할 수는 없을 것이나, 실천이 용이한 것부터라도 단계적으로 도입하면 원주민 재 정착문제의 개선에 크게 기여할 수 있을 것이라고 믿는다.
본 연구가 6개월의 짧은 연구기간에도 비교적 다양한 실증분석을 할 수 있었 던 것은 대한주택공사 본사 및 지역본부 그리고 안양시청의 여러분들의 적극적 인 협조와 지원으로 가능했다. 여기서 이분들에게 감사를 표한다. 또한 본 연구 를 같이 수행한 천현숙 책임연구원, 김승종 연구원과 일본사례조사를 위해 수 고한 임정민 박사와 정승조 연구원에게도 감사한다.
2005년 11월 배순석 선임연구위원
S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
요 약
제1장 서 론
주거환경개선사업은 도시저소득주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 도시기 반시설이 열악하고 노후․불량건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위해 시행하는 사업이다. 그러나 영세민의 주거환경과 주거복지향상 을 위해 막대한 재정지출을 하고 있으나 사업완료 후 원주민이 재정착하는 비율 은 낮다는 지적이 있어 왔다. 따라서 본 연구의 목적은 첫째, 주거환경개선사업 구역의 물리적 특성과 주민들의 사회경제적 특성을 파악하고, 둘째 원주민의 부 담능력, 사업으로 인한 비용과 편익, 주민들의 선호 등 다양한 측면을 분석하여 재정착을 결정짓는 요인을 실증적으로 밝혀내고, 셋째, 원주민 재정착을 위한 대 책 강화방안을 제시하고자 하는 것이다.
연구방법은 문헌조사 및 사업지구 자료 수집과 분석, 시행중인 사업지구의 주 민설문조사, 완료지구 미정착 주민 추적조사, 해외사례 검토 등이다. 연구의 범위 는 주거환경개선사업 방식 중 공동주택방식만을 대상으로 하였으며 대한주택공 사가 시행한 지구들을 중심으로 조사, 분석하였다. 대한주택공사가 시행하였거 나 시행중인 64개 지구에 대한 다양한 자료를 수집하여 분석하였으며, 현재 시행 중인 6 구역(인천송림, 동산지구, 대전 대신, 봉산지구, 광주 방림지구) 450가구 에 대한 면접, 설문조사를 실시하였다.
한편 2005년 5월로 사업이 완료된 안양 구시장지구의 총 보상대상 가구 732가
구 중 327가구의 현 주소를 파악하여 구시장 지구로의 재정착여부를 확인하고 재정착하지 않은 이유를 파악하였다.
외국사례조사는 영국과 일본 사례를 중심으로 하여 원주민의 재정착을 지원하 기 위한 정책방안을 조사하여 본 연구의 개선방안 도출에 참고하였다. 이밖에 주 거환경개선사업에 오랜 경험이 있는 대한주택공사의 본사와 지사의 전문가들과 안양시 담당공무원 들의 자료협조와 자문을 받았다.
제2장 주거환경개선사업 제도 및 추진현황
2장에서는 주거환경개선사업의 제도 분석을 통해 주거환경개선사업의 배경, 의의, 법적 근거, 사업 절차 등에 관하여 살펴보고 주거환경개선사업 구역 내 기 반시설 정비, 국공유지 무상양여 및 국민임대주택 우선 공급 등의 지원제도와 1989년 주거환경개선사업이 도입된 이후 현재까지 진행되어 온 사업 추진현황을 살펴보았다.
주거환경개선사업은 당초에는 「도시저소득주민의주거환경개선을위한임시조 치법」에 의해 사업이 도입되어 시행되어왔으나 2002년 도시및주거환경정비법 이 제정되면서 이 법에 의해 편입되어 운영되고 있다. 주거환경개선사업은 현지 개량방식, 공동주택방식, 복합방식의 세 가지 방식으로 시행된다. 재개발이나 재 건축사업이 주민들이 조합을 결성하여 시행하는 민간사업인 것과 달리 재건축사 업은 공공이 정부의 재정지원을 받아 시행하는 공공사업이라는 점이 가장 큰 차 이이다.
주거환경개선사업은 주거환경정비기본계획에 적합한 범위 안에서 노후불량건 축물이 밀집한 구역에 대해 정비계획을 수립하여 시행한다. 정비구역 지정고시 일 현재 토지 등 소유자 2/3 이상의 동의와 세입자 세대수 과반수의 동의를 각각 얻어 시장, 군수가 직접 시행하거나 주택공사 등을 사업시행자로 지정하여 시행 하게 할 수 있다. 동 사업과 관련하여 사업구역 내의 국공유재산을 사업시행자에 게 무상양여하고 있고 건축법 적용 특례를 적용하고 있다. 사업구역 내 기반시설
설치는 국가 및 지자체의 재정지원을 의무화하고 있다. 이밖에 소액보상자가 전 용면적 18평 이하 소형분양주택을 신청할 경우 보상가와 실입주금의 차액을 융 자하고 있고 개발이주자 전세자금 융자를 통해 사업기간 중의 거주문제도 지원 하고 있다.
1989년 사업이 시작된 이후 현재까지 전국적으로 815개 구역이 지정되었으며 이중 사업이 완료된 구역이 245개, 시행중인 구역이 564개이다. 2005년부터는 2 단계 사업으로 451개 구역이 지정되어 시행되고 있다.
2001년부터 시작된 1단계 주거환경개선사업기간 동안 1조 6천억원의 재정이 투입되었으며 2단계 사업에도 총 2조원의 재정지원이 계획되어있다. 이중에서 주택공사가 시행한 64개 구역의 자료 분석 결과, 구역당 지원금 평균은 52억 6,800만원이며 수도권의 평균 77억원이었다. 가구당 재정지원금은 약 1300만원 정도였다. 평균 국공유지 비율은 21%이며 수도권이 25%, 광역시 13%, 기타 32%
였다.
제3장 주거환경개선사업 대상구역 및 주민 특성
3장에서는 주거환경개선사업 구역에 대한 이해를 위해 노후불량주거지의 일 반 현황, 주거환경개선 2단계사업 대상구역의 특징, 대한주택공사가 공동주택방 식으로 시행하였거나 시행중인 구역의 토지이용, 건축물, 국공유지 현황 등을 살 펴보았다. 또한 인천, 대전, 광주의 5개 사업시행 중인 구역 주민들을 대상으로 실시한 설문조사 결과를 분석하여 주민들의 사회경제적 특성과 주거실태를 분석 하였다.
주거환경개선2단계사업의 재정지원 대상 구역의 주거지역 비율은 평균 88%, 무허가건축물 비율은 20%이며 영세건물의 비율은 약 40%로 나타났다. 대한주택 공사가 시행한 64개 구역의 경우, 구역 당 사업면적은 평균 5만평으로 구역당 평 균가구수는 488가구였다. 한편 보상가구수 대비 분양계약가구수 비율은 20%에 서 80%까지 다양하게 분포되어 있으며 평균은 약 53%였다.
가구주 성별은 남자가 76.7%인데 여성가구주 가구도 전체의 1/4에 달하고 있 다는 것은 주목할 만한 사실이다. 연령대는 60대 이상이 55.5%였고 평균연령이 58세로 상당히 높았다. 교육정도는 중졸이하가 60.4%로 매우 낮았다. 평균 가구 원수는 3.4인이었다. 직업은 자영업이 28.5%로 높았고 구직활동중이 3.8%였다.
가구원 중 근로자가 한명도 없는 경우가 27.9%였는데, 그 이유는 연령이 많거나 어려서 일할 수 없기 때문인 경우가 가장 많았다. 가구 소득은 월 50만원 이하가 25.7%, 100만원 이하는 42.5%로 최저생계비 이하 가구비율이 절반에 달하고 있다.
주택유형은 단독주택이 79.7%로 높았고 가옥소유주이지만 토지소유는 타인인 경우가 21%였다. 토지소유주와 건물소유자가 다른 경우가 21%에 달하고 있어서 소액보상을 받게 될 가능성이 높은 사람들이 많았다.
제4장 원주민 재정착에 미치는 요인 분석
일반적으로 주거환경개선사업구역의 재정착률은 매우 낮은 것으로 알려져 있 다. 특히 현지개량방식의 주거환경개선사업구역에서 보다 공동주택방식으로 정 비된 구역에서 재정착률이 낮다. 제4장에서는 원주민 재정착 실태와 재정착률을 낮게 하는 요인을 분석하였다.
재정착률은 세 가지로 구분될 수 있는데, 첫째는 보상대상 가구 중 분양계약 한 가구의 비율(계약기준 재정착률)이다. 두 번째는 보상대상 가구 중 분양계약 후 전매한 가구를 제외한 미전매 가구의 비율로 나타낸 재정착률(미전매기준 재 정착률)이다. 마지막으로 전체 보상대상 가구 중 사업완료 후 새로 건립된 공동 주택에 입주한 가구의 비율로 나타낸 재정착률(거주기준 재정착률)이다. 이 세가 지 재정착률은 각기 정책적인 의미를 갖고 있지만, 이중 일반적으로 통용되는 재 정착률은 마지막 세 번째의 재정착률일 것이다.
‘계약기준 재정착률’의 대한주택공사가 자체 시행한 구역에 대해 조사하고 있 다. 공동주택방식으로 시행해온 사업들 가운데 입주년도가 2000년인 곳부터 2005년 10월 현재까지 사업이 진행 중인 32개 구역에서의 ‘계약기준 재정착률’을
분석해 보면 전체 평균 재정착률은 53%이며, 가장 낮은 곳은 부산용호지구로 5%
이었으며 가장 높은 곳은 안양임곡지구로 100%에 달했다. 지역별로 보면 수도권 지역(서울, 경기, 인천)의 계약기준 재정착률 평균이 61%로 비수도권 45%에 비 해 16%정도 높게 나타난다.
‘미전매기준 재정착률’을 안양시의 3개 구역을 사례로 분석해 보면, 안양구룡 지구의 경우 총 입주대상자 276가구 중 252가구가 분양을 하였으며, 이중 다시 110가구는 전매하여 총 142가구만이 주택을 보유하였다. 분양계약을 기준으로 하면 재정착률은 91%에 이르지만, 전매를 제외한 미전매기준 재정착률은 51%로 훨씬 낮다. 이처럼 분양계약은 하더라도 이후에 전매를 통한 프리미엄의 실현 또 는 부담능력의 부족 등의 이유로 전매하는 경우가 많다.
‘거주기준 재정착률’은 안양구시장지구를 대상으로 조사하였다. 안양구시장지 구의 보상대상가구인 총 725가구 중 327가구(45%)의 2005년 10월 현재 주소지 자료를 획득하여 분석하였는데 미전매기준 재정착률은 57%인 것을 확인하였다.
그러나 327가구의 현 주소지를 분석해 본 결과 거주기준 재정착률은 30%에 지나 지 않는 것으로 나타났다. 주소지가 확인된 총 327가구 중 147가구는 인근 및 기 타 구역으로 이주하였으며 24%에 해당하는 78가구는 과거에도 현재에도 안양구 시장지구에 거주사실이 없는 가구들이다.
원주민의 재정착에 장애가 되는 요인을 알아내기 위해 4가지의 분석을 하였다.
첫째는 원주민의 부담능력분석이다. 즉, 주거환경개선사업 구역의 보상금 지급 현황과 새로 건립되는 아파트의 분양가격 등을 조사함으로써 원주민들의 부담능 력을 간접적으로 평가하였다. 두 번째 분석방법으로 주민들의 비용과 편익을 안 양구시장지구의 실사례를 통해 분석하였다. 비용분석을 통해 가옥주와 세입자들 의 여러 가지 선택에 따른 경제적 이득의 변화를 평가하였다. 세 번째 요인 분석 방법은 현재 시행중인 인천, 대전, 광주의 5개 구역의 주민들에 대한 설문조사 그리고 네 번째 분석방법은 사업이 완료된 안양구시장지구의 원주민 중 현지에 재정착하지 못하고 타 지역으로 이주한 가구들을 추적 조사(설문 및 면담)였다.
이러한 방법을 통해 재정착률을 저하시키는 요인들을 분석하였으며 이를 종합
하여 다섯 가지로 제시하였다. 첫째는 상당비율의 원주민들은 보상금은 새로 건 립되는 주택을 분양받을 비용에 크게 못 미치고, 또 융자가 가능하더라도 원금과 이자를 상환할 경제적 능력이 없다는 것이다. 임대주택은 주로 5년 후에 분양주 택으로 전환하는 장기임대주택을 공급하여 세입자들이 결국 분양을 받아야 하는 데, 분양받을 부담능력을 갖지 못하고 있는 세입자들이 대부분이라 분양을 포기 하거나 전매하는 경우가 많아 원주민 재정착률을 저하시키는 또 다른 요인으로 작 용한다.
둘째, 원주민들의 비용과 편익은 주거환경개선사업 구역의 원주민들의 재정 착에 관한 의사결정을 하는데 있어 결정적인 요인이 된다. 물론 경우에 따라서 는 비용편익에 상관없이 분양비용 부담자체가 어려워 계약을 포기하는 경우도 많다. 그러나 분양비용의 부담이 가능한 경우에도 주민들은 구역 내에 새로 건 립되는 아파트 분양계약을 하는 것이 비용편익 차원에서 더 유리한지, 아니면 계 약은 하되 전매하는 방안 , 또는 계약한 후 입주하는 방안이 더 좋을지 등을 저울 질하여 선택하게 된다. 이는 합리적인이고 당연한 의사결정 과정이라고 할 수 있 다. 그러나 원주민들이 비용편익만을 추구하다 보면 재정착률이 낮아지게 된다.
특히 소득수준이 낮거나 보유하고 있는 자산의 가치가 낮을 경우 작은 편익차이 에 더 민감하여 주거수준의 향상 보다는 경제적 이득을 선택할 수 있다. 물론 원 주민들이 각자의 사정에 따라 살 곳을 선택하는 것은 당연하지만, 문제가 되는 것은 원주민들이 특별분양가로 분양되는 아파트의 프리미엄의 실현을 통해 경제 적 이익을 취하기 위해 가능한 큰 평수의 아파트 또는 프리미엄이 많이 발생할 것으로 기대되는 규모의 아파트를 선호한다는 것이다. 결과적으로 원주민의 경 제적 이득을 얻을 기회는 증가하나 재정착률은 반대로 낮아지고 있는 것이다.
셋째, 설문조사를 실시한 인천, 대전, 광주의 5개 주거환경개선사업구역 의 가 구주 나이가 60세 이상인 응답자의 비율이 45.5%, 50세 이상인 가구의 비율은 거 의 70%에 이르고 있다. 그리고 이들 중에는 독거노인이 많다. 주거환경개선사업 구역에 거주하는60세 이상의 고령가구는 대부분 소득이 없고, 일정액의 보상금 이 지급되더라도 새로 건설되는 아파트를 분양받기 위해 추가적으로 필요한 자
금을 부담할 여력이 없다. 그러나 노인들의 사회경제적 특성과 신체적 여건 등 을 감안한 주택공급, 임시거처마련 등 다양한 배려가 이루어지지 않아 재정착률 을 낮추는 큰 요인이 되고 있다.
넷째로 사업추진 단계별 주민들의 의견 반영 및 정보전달 체계가 미흡한 점이 재정착의 장애요인으로 작용하고 있다. 설문조사 분석 결과를 보면, “분양주택의 규모가 작았으면 재정착을 했을 것”이라는 가구들, “국민임대주택이 공급되었으 면 입주했을 것”이라는 고령가구들이 많았다. 또한 “ 소수의견은 무시된다”,
“정보공개가 이루어지지 않는다”, “정보나 진행과정의 투명성이 부족하다” 등 의 문제가 제기되었다.
다섯째로 절차상의 불확실성도 원주민들의 재정착 결정을 어렵게 하는 요인으 로 작용한다. 특히 문제가 되는 것은 주민들이 자신들이 받을 보상비를 알지 못 하는 상태에서 사업추진 찬반투표가 이루어지고, 또 자신들이 분양받을 수 있는 주택의 분양가를 모르는 상태에서 여러 가지 사업내용이 결정되고 주민들은 스 스로 주택분양 및 재정착에 관련된 의사결정을 내려야하는 문제가 있다.
제5장 외국 사례분석
제5장에서는 일본과 영국의 사례를 살펴보았다. 각 나라의 주거환경정비사업 의 개요를 설명하고 원주민 재정착을 위해 도입하여 운용하고 있는 시책들을 소 개였으며, 각 나라 사례의 사사점을 제시하였다. 일본 사례의 시사점은 첫째, 일 본의 경우 지방공공단체(지방자치단체, 공단, 공사 등)와 중앙정부가 경제적으로 사정이 어려운 저소득층, 고령자들을 위해 폭넓은 지원을 하고 있다는 것이다.
둘째, 지원책이 다양하다는 것이다. 도시재생주택 외에도 원거주민의 경제적 여 건 등 자신의 상황에 따라 공영주택, 민간임대주택, 재건축한 개량주택의 입주알 선을 통해 재정착을 도모하고 있으며, 고령자용 우량임대주택제도 등을 통해 고 령자의 주거안정에 노력하고 있다. 셋째, 일본의 주거환경정비사업은 공공의 일 방적인 주도에 의해서가 아니라 마을만들기 협의회 등의 주민조직이 주최하는
단계별 주민참여의 장을 통해 결정된다. 주민설명회, 주민워크숍, 마을만들기 뉴 스 등 다양한 주민참여프로그램을 개발하여, 정비사업의 내용과 방향에 대해 주 민과의 합의를 통하여 사업을 진행함으로써 주민이 사업의 주체로서 역할을 할 수 있도록 하고 있다. 특히 이러한 주민조직의 구성과 활동에 소요되는 비용을 지방공공단체와 국가가 지원하고, 지방자치단체의 조례 등을 통해 주민조직의 위상과 역할을 부여하여 구역주민이 주거환경정비에 직접적인 참여를 보장함으 로써 재정착률을 높이는 하나의 방안이 되고 있다.
영국의 경우 주거환경정비사업에 의해 철거되는 주민들을 위한 대책으로 ‘사 업구역별 전담공무원제’ , ‘주택 공동소유 제도’, ‘주택 구입자금 차액지원제도’,
‘재정착 지원금’ 등을 소개하였다.
책임(전담)공무원은 재개발사업의 매우 복잡하고 장기간의 사업추진 전 과정 에 있어 주민들과 참여기관들 간의 의사소통을 책임 있게 전달하는 역할을 한다.
또한 철거된 주민들이 입주할 수 있는 다양한 사회주택을 마련해 주기 위해 주택 담당 공무원들과 긴밀하게 협조하여 공공주택 또는 사회임대주택을 물색해 주거 나 다양한 공공지원 프로그램의 지원을 받을 수 있도록 도와준다.
주택공동소유제(shared ownership scheme)는 주택 가격의 일부를 지불하고 주택의 일부분의 권리를 소유하는 제도이다. 이 제도는 1980년대에 도입되었는 데 당시 서민들의 주택보유를 지원하기 위한 것이었다. 비록 주택을 완전히 구매 한 것은 아니더라도 공동소유권을 획득한 가구들은 완전한 집주인으로서의 권리 와 의무를 갖는다. 대부분 50%의 지분을 보유하고. 나머지는 사회주택사업자가 보유하는 것이 일반적인데 철거가구가 소유하지 않은 지분에 대해서 임대료를 지불하게 되어있다.
주택 구입자금 차액지원제도는 1980년대에 도입되었고 현재 영국 전역에서 많 이 활용되고 있는데 특히 주택재개발 및 도시재생사업의 철거주민들을 수용하기 위해 널리 사용되고 있다. 저렴주택을 공급하게 하기 위해서 정부가 주택사업자 에게 지원금(grant)을 제공하는 제도인데, 재개발사업의 경우 주택이 철거되는 가옥주들에게 주어지는 보상금으로 새로 건립되는 주택을 구입할 경제적 능력이
없는 가구들에게 재개발지역 내 또는 인근에 주택을 공급하기 위해서 주택개발 자금을 정부가 주택개발업체에 지원하는 방식이다.
재정착지원금이 지원되는 경우는 철거되는 주택의 가격(보상비)와 철거민이 입주할 주변지역의 집값의 차이 있을 때, 그리고 주민들이 주거정비사업 후에도 커뮤니티가 파괴되지 않고 유지되기를 원하는 경우, 그리고 특히 지역에 종교교 육시설, 쇼핑 과 문화시설들이 집중적으로 위치하고 있을 경우, 소수인종의 밀집 지역인 경우 등이다.
영국제도의 시사점으로는 첫째, 주거정비사업으로 인해 철거되는 주택에 거주 하던 주민들의 주거문제를 해결하기 위해서 주민들의 입장에서 모든 문제를 처 리하는 것을 기본 원칙으로 한다는 것이다. 왜냐하면 영국의 주거정비사업은 노 후불량주거에 거주하는 주민들의 주거복지 개선을 위해 실행하는 것이므로, 철 거로 인해 그들의 주거수준이 악화되거나 경제적으로 어려운 상황에 처하는 것 은 바람직하지 않다고 보기 때문이다. 둘째, 영국의 경우에는 철거민들의 현지재 정착 뿐 아니라 인근지역의 주택에의 입주를 지원한다. 단 우리나라의 경우와 다 른 것은 원주민의 재정착여부와 그 과정을 주민들 스스로가 알아서 해결하도록 하는 것이 아니라 지방자치단체, 특히 주거사업정비구역별로 임명된 전담공무원 들이 지방자치단체의 여러 관련 부서와 사회임대주택사업자들의 협조를 얻어 구 매 또는 임대할 주택의 물색을 지원한다. 셋째, 철거민들의 주택구매능력을 보전 하기 위한 다양한 지원시책을 운용하고 있다는 것이다. 영국의 경우도 우리나라 의 경우와 마찬가지로, 철거대상이 되는 주택을 아무리 시장가격수준으로 보상 을 한다고 하더라도 양질의 주택을 구매하기 위해서는 추가적인 비용부담이 필 요한 것이 일반적이다. 영국에서도 노후불량주택을 소유한 가구들 중 상당부분 은 고령가구들인데 이들은 임차가구로 전락하기를 원치 않는 경우가 많아 정부 가 새로운 거처를 구매하는 것을 다양한 방법으로 지원한다.
제6장 주거환경개선사업 원주민 재정착대책 강화방안
제6장에서는 주거환경개선사업구역의 원주민 재정착률을 제고할 수 있는 방 안을 제시한다. 여기서 제시되는 방안은 주택공급 방식, 공공지원 체계 개선, 주 민참여 및 거버넌스 그리고 사업방식 및 절차로 나누어 설명하였다.
주택공급방식과 관련하여서는 ‘철저한 사전 수요조사에 의한 맟춤형 주택공 급’, ‘국민임대주택 공급의 대폭 확대’, ‘고령 노인가구들을 위한 특별 주거대책 마 련’, ‘ 재정착 부담을 경감하기 위한 혁신적 주택공급방식 도입’, ‘투기적 수용에 의한 주택공급규모 왜곡의 억제방안 마련’을 대책으로 제시하였다.
철저한 사전 수요조사가 필요한 것은 원주민들의 부담능력, 사회적, 신체적 능 력에 적합한 유형과 규모의 주택 공급이 원주민들의 재정착에 매우 중요하기 때 문이다. 국민임대주택 공급확대는 재정착률을 높이는데 크게 기여 할 수 있다. 주 거환경개선사업 구역에는 경제력 수준이 매우 낮은 노인가구가 많고, 가옥주 중 에서도 국민임대주택에 입주를 원하는 경우가 많다. 주거환경개선사업 구역에 국 민임대주택 공급을 확대하며, 철거민들의 입주 우선권을 부여하는 것이 필요하 다. 고령 노인가구들을 위해서 국민임대주택 뿐 아니라 소형분양의 공급을 확대 하되 스튜디오식 원룸주택과 침실한개주택(1BDK) 등을 수요에 따라 충분히 공급 하고, 공동TV실, 공동오락공간 등을 제공하는 것이 바람직하다. 또한 배리어프리 의 형태로 주택을 건축하는 것도 당연히 필요하다. 영국의 사례를 벤치마킹하여 주택의 공동소유제를 도입과 이를 위한 제도적 기반의 마련을 건의하였다. 그리 고 투기적 수요를 억제함으로써 재정착률은 제고하기 위해서는 분양계약 후 2년 이내에 전매하는 경우에는 특별분양가와 일반분양가의 차액을 환수하는 방안을 마련하도록 제안했다.
공공지원체계와 관련하여서는 ‘구역 내 영세자영업자의 생계대책 지원’, ‘이주 대책의 개선’, ‘복지제도의 개선’을 제안하였다. 주거환경개선사업 구역 내에는 영세상인이 많아 주거환경개선사업 완료 후 상가의 분양권을 부여 한다고 해도 분양받을 경제적 능력이 없을 경우가 있다. 특히 소유권 없이 영업만 하던 가구 들의 경우 더욱 문제가 될 수 있다. 따라서 주거환경개선사업구역의 상가 일부를 지방자치단체 또는 사업시행주체가 보유하면서 원주민 영세 상인들에게 저렴한
임대료로 임대하는 방안도 검토되어야 한다. 주거환경개선사업 구역 원주민들에 게 일자리를 마련해주고, 직업훈련, 일자리 정보 서비스를 제공하는 것도 저소득 원주민들의 재정착을 돕는데 기여할 수 있다.
사업방식 및 절차와 관련하여서는 ‘사업절차상 불확실성 해소’, ‘사업결과에 대 한 모니터링의 제도화’를 제안하였으며, 거버넌스와 주택참여와 관련하여서는
‘다양한 사업추진 및 시행 시점에서의 주민 참여 확대의 제도화’ 및 ‘ 구역별 주민 지원 담당관제 도입’을 개선 대책으로 제시하였다.
주민들의 입장에서 사업의 불확실성을 줄여주기 위해서는 개략적인 보상금액 의 조기 통보와 분양가의 조기 확정이 필요하다. 사실 사업시행 주체입장에서는 감정가격등을 미리 고시함으로써 사후에 오히려 많은 민원이 발생시킬 수 있다는 점이 우려될 것이다. 그럼에도 불구하고 주민들 입장에서의 불확실성을 감소시켜 주는 노력은 원주민들의 현지정착을 위해 반드시 필요하다.
거버넌스와 주민참여와 관련하여서는 주거환경개선사업을 추진하는 단계별로 보다 철저한 주민들의 의견 입력이 필요하고, 소수의견도 최대한 반영하려는 노 력이 필요하다. 이를 실현하기 위해서는 제도화가 필요하다. 또한 영국의 책임공 무원제(lead officer)제도를 벤치마킹하여, 구역별 전담공무원제를 도입하여 행정 서비스의 책임성을 강화하도록 하는 것이 필요하다. 특정구역 담당 공무원이 지 정되면 그는 주민들과 참여기관 간에 의사소통을 책임있게 전달할 수 있도록 하 며, 지자체내의 다른 연관부서의 협조를 얻을 수 있도록 하고, 필요한 경우 주민 들이 외부민간전문가들의 자문을 받을 수 있도록 주선하는 역할도 수행할 수 있 다. 주민들을 위한 전담공무원의 역할은 사업초기에 사업내용에 대한 구체적인 설명과 함께 개별적인 면담서비스를 제공하고, 이어 보상, 임시거처 마련 그리 고 분양계약 및 입주까지의 전 과정에 걸쳐 주민을 지원하고, 더 나아가 재정착 할 여건이 되지 못하는 철거민들을 위해 인근지역의 공공임대주택으로의 입주, 또는 민간임대주택의 알선, 다가구매입임대주택으로의 입주 등 여러 방법을 모 색하여 지원하는 것이 될 것이다.
제7장 종합 및 결론
본 장에서는 원주민 재정착률의 정책적 의미를 다시 살펴보고 6장의 개선방안 을 중심으로 정책 건의사항을 종합, 정리하여 제시하고, 마지막으로 향후의 정책 과제를 제시한다.
재정착률이 과연 주거환경개선사업구역 주민들의 주거안정 성패를 가름하는 지표인가에 대해서는 논란이 있을 수 있다. 왜냐하면 주거환경개선사업구역 내 에 재정착을 하지 않더라도, 보상금으로 또는 새로 설립되는 공동주택의 전매를 통해 원래 거주하던 주택보다 더 나은 주택에 거주하게 된다면 결과적으로 원주 민의 주거수준향상을 이룰 수 있다고 볼 수 있기 때문이다.
선진 외국의 경우 재개발사업으로 주택이 철거될 경우 재개발 사업구역 내 뿐 아니라 인근의 적절한 주택에 입주시키는 것을 정책목표로 한다. 그러나 선진외 국과 우리나라의 차이는 외국의 경우 철거민들이 현지에 재정착하지 못할 경우 주거정비사업의 시행주체 또는 정부가 철거민들을 주변지역에 위치한 양질의 주 택을 매입하거나 공공임대주택 등에의 입주가 가능하도록 행정적으로 또 재정적 으로 지원을 한다는 것이다. 그러나 우리나라의 경우 현지 재정착은 나름대로 다양한 방법으로 지원하지만, 재정착을 원해도 능력이 안 되는 가구들에 대해서 는 소액의 이주대책비 외에는 어떠한 지원도 이루어지고 있지 않다.
재정착률이 정책적으로 절대적인 의미가 있다고는 할 수 없으나, 재정착할 능 력이 없는 가구들에 대한 조치가 충분하지 못한 우리나라의 현실을 감안할 때 가 능한 현지에 재정착할 수 있는 여건을 마련해 주는 것이 필요하다. 더구나 막대 한 재정지원, 국공유지 무상양여, 국민주택기금의 저리 융자 등의 혜택으로 주택 이 건립되므로, 가능한 소득수준이 낮은 주거환경개선사업구역 원주민들이 입주 하여 살기에 큰 부담이 없는 주택이 건립되고, 또 사업시행 당시의 원주민뿐 만아니라 장차 다른 영세민들도 구역 내에 건립되는 주택을 이용할 수 있도록 할 필요가 있다.
본 연구에서 제시한 주거환경개선사업 구역 주민들의 재정착제고 방안은 아래 의 표에서와 같이 요약된다.
<재정착을 위한 대책>
재정착률 저하 요인 기존 지원제도
ㅇ 재입주 부담능력 부족 - 소액보상자, 세입자 - 영세 자영업자
ㅇ 재정지원, 국공유지 무상양여→저렴한 특별분양가 ㅇ 소액보상자 최대 3000만원 융자 지원(18평 이하) ㅇ 임시거처 전세금 융자 ㅇ 주변 국민임대주택를 철거민 임시거처로 허용 ㅇ 국민주택기금 융자 (자료 30쪽 참고) ㅇ 세입자의 주변 국민 임대주택 입주허용 (10%이내) ㅇ 아파트 상가 분양 우선권 부여
■
ㅇ 전매를 통한 경제적 이득 추구 - 공급주택 유형 및 규모 왜곡
ㅇ 공급규모의 제한 - 90%이상을 전용면적 25.7평 이하로
■
ㅇ 고령가구에 대한 배려부족 - 주택유형(분양/임대), 규모, 구조
ㅇ 국민임대주택단지를 고령자 주거단지로 개 발가능
ㅇ 노인의 신체적 특성에 맞는 시설의 원가 공급
■
ㅇ 보상금액수, 분양가 에 대한 불확실성 - 보상금으로 타지역의 주택매입․이주
ㅇ 특별한 대책 없음 ■
ㅇ 주민선호 반영 미흡 - 공급 주택규모 등
ㅇ 사업추진여부에 대한 찬반투표 ■ ㅇ 정보 전달체계 미흡
- 소수의견 무시 - 시행과정의 불투명성 - 주민대표중심의 의견 수렴 - 정보 부족
ㅇ 제도화 미흡 ■
재정착률 제고를 위한 추가 방안
■
ㅇ 맞춤형 주택공급(철저한 수요조사) - 연령, 보상금수준, 소득을 감안하여 분양/임대, 주택규모 등을 결정
■
ㅇ 구역내 국민임대주택 공급의 대폭 확대 - 철거민 입주 상한비율(10%)제한 철폐 - 세입자, 소액보상자, 고령의 토지등의 소 유자 → 구역 내 국민임대주택 우선 입 주권 부여
■
ㅇ 노령가구용 국민임대주택 및 소형분양 주택 공급
- 원룸, 1bed room, 배리어 프리, 친교공간, 공동TV실
■ ㅇ 주택공동소유제(shared ownership) 도입
■
ㅇ 지방자치단체의 상가 일부 매입 및 원가 임대 - 구역 내 영세 자영업자에게 점포 저가 임대 ㅇ 사업시행기간 중 임시점포대여
■ㅇ 투기적수요 억제
- 2년 내 전매자에게는 특별분양가 적용제한
■ ㅇ 일자리정보, 노인의료서비스
■ ㅇ 보상가 및 분양가의 조기 고시 의무화
■ㅇ 사업시행의 전 과정에서의 주민참여를 위한 제도화
■
ㅇ 구역별 주민지원 담당관(공무원)제도 도입 - 사업 전 과정에서의 주민 창구 역할 담당 - 구역내외의 원주민 정착지원
- 주민들의 전문가그룹과의 자문 주선, 지원
■ ㅇ 구역별 사업결과의 모니터링과 feedback
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차 례
발간사 ··· ⅰ 서 문 ··· ⅲ 요 약 ··· ⅴ
제1장 서 론
1. 연구 배경과 목적 ··· 1 2. 연구범위 ··· 2 3. 연구방법 ··· 3 1) 문헌조사 및 사업구역 자료수집 ··· 4 2) 시행중인 주거환경개선사업구역 거주가구 설문조사 ··· 4 3) 완료구역 미재정착가구 이주 패턴분석 및 추적설문조사 ··· 5 4) 외국사례 조사 ··· 6 5) 전문가 자문 ··· 6 4. 선행연구 현황과 본 연구의 차별성 ··· 8 1) 선행연구의 개요 ··· 8 2) 선행연구와의 차별성 ··· 10
제2장 주거환경개선사업 제도 및 추진현황
1. 주거환경개선사업의 개요 ··· 13 1) 주거환경개선사업의 배경과 의의 ··· 13 2) 주거환경개선사업의 법적근거 ··· 14 3) 주거환경개선사업의 유형 ··· 14 4) 주거환경개선사업의 추진과정 ··· 16 5) 주거환경개선사업 특례규정 ··· 21 2. 주거환경개선사업 지원제도 ··· 24 1) 사업지원제도의 개요 ··· 24 2) 기반시설설치 지원제도 ··· 25 3) 국공유지 무상양여 ··· 26 4) 기타 지원제도 ··· 28 3. 주거환경개선사업 추진현황 및 실적 ··· 31 1) 구역지정 실적 및 현황 ··· 31 2) 제1단계 주거환경 개선사업 계획(2001-2005) ··· 33 3) 제2단계 주거환경개선사업계획(2005-2010) ··· 35 4) 공공지원 실적(주택공사 사업구역을 중심으로) ··· 37
제3장 주거환경개선사업 대상구역 및 주민 특성
1. 사업대상구역의 특성 ··· 43 1) 노후⋅불량주거지의 일반 현황 ··· 43 2) 주거환경개선 2단계사업 대상구역의 특성 ··· 44 3) 공동주택방식 시행구역의 특성(대한주택공사 시행구역을 중심으로) ··· 48 2. 사업대상구역 주민의 사회경제적 특성 및 주거실태 ··· 52 1) 조사대상가구의 사회경제적 특성 ··· 52 2) 조사대상가구의 주거실태 ··· 59
제4장 원주민 재정착에 미치는 요인 분석
1. 재정착률의 정책적 의의 및 실태 ··· 65 1) 재정착률의 정책적 의의 ··· 65 2) 재정착률 실태 ··· 67 2. 원주민의 재정착 부담능력 분석 ··· 70 1) 주택공급가격 ··· 70 2) 보상액 ··· 72 3) 부담능력 ··· 74 4) 문제점과 시사점 ··· 77 3. 주민들의 비용과 편익 분석 ··· 78 1) 비용 ··· 78 2) 편익 ··· 80 3) 사례별 비용‧편익 ··· 82 4) 문제점과 시사점 ··· 87 4. 시행중인 구역의 설문조사결과 분석 ··· 88 1) 사업추진의 문제점과 만족도 ··· 88 2) 재입주의사 여부 ··· 95 3) 향후 계획과 재정착 조건 ··· 98 5. 완료 입주구역의 사례분석 ··· 101 1) 원주민들의 현거주지 주소를 통한 재정착 및 이주 실태 분석 ··· 101 2) 미재정착 원주민가구 추적 설문조사 결과 분석 ··· 104 6. 재정착률 저하요인 종합 및 정책과제 ··· 113 1) 재입주 부담능력 부족 ··· 113 2) 원주민의 편익 실현을 위한 주택전매 ··· 115 3) 고령가구 및 취약계층에 대한 배려 부족 ··· 116 4) 사업추진 단계별 주민들의 의견 반영 및 정보전달 체계 미흡 ··· 117 5) 절차상의 문제와 불확실성 ··· 118
제5장 외국 사례분석
1. 일본 주거환경정비제도의 개요 및 주민재정착 제고 시책 ··· 119 1) 일본 주거환경정비사업의 개요 ··· 119 2) 원거주민 재정착을 위한 대책 ··· 123 3) 밀집주택시가지 정비사례 ··· 132 4) 시사점 ··· 139 2. 영국의 주거환경정비제도의 개요 및 주민 재정착 제고 시책 ··· 141 1) 주거환경정비사업의 개요 ··· 141 2) 원주민 재정착을 위한 대책 ··· 148 3) 시사점 ··· 155
제6장 주거환경개선사업의 원주민 재정착 대책 강화방안
1. 기본방향 ··· 159 2. 주택공급 방식 ··· 160 1) 철저한 사전 수요조사에 의한 맞춤형 주택공급 ··· 160 2) 국민임대주택 공급의 대폭 확대 ··· 162 3) 고령 노인가구들을 위한 특별 주거대책 마련 ··· 164 4) 재정착 부담을 경감하기 위한 혁신적 주택공급방식 도입 ··· 167 5) 투기적 수요에 의한 주택공급규모 왜곡의 억제 방안 마련 ··· 169 3. 공공 지원체계 ··· 171 1) 구역내 자영업자의 생계대책 마련 ··· 171 2) 이주대책의 개선 ··· 173 3) 복지제도의 개선 ··· 174 4. 사업방식 및 절차 ··· 175 1) 사업절차상 불확실성 해소 ··· 175 2) 사업결과에 대한 모니터링의 제도화 ··· 177 5. 거버넌스 및 주민참여 ··· 179 1) 다양한 사업추진 및 시행 시점에서의 주민참여 확대의 제도화 ··· 179 2) 구역별 주민지원 담당관제 도입 ··· 181
제7장 종합 및 결론 ··· 183
참 고 문 헌 ··· 189 SUMMARY ··· 193 부 록 1. 시행중 구역 설문조사지 ··· 199 부 록 2. 안양구시장지구 설문조사지 (가옥주용) ··· 209 부 록 3. 안양구시장지구 설문조사지 (세입자용) ··· 217 부 록 4. 공동주택방식 시행 64개 구역 ··· 223
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표 차 례
<표 1-1> 시행중 구역 거주가구 설문조사 개요 ··· 4
<표 1-2> 안양구시장지구 미재정착가구 추적 설문조사 개요 ··· 5
<표 1-3> 선행 연구와의 차별성 요약 ··· 12
<표 2-1> 주거환경 개선사업과 재개발․재건축사업과의 비교 ··· 16
<표 2-2> 주거환경개선사업을 위한 정비계획수립 대상지역 ··· 17
<표 2-3> 조례에 의한 건축기준 완화여부 ··· 23
<표 2-4> 정비기반시설 등 보조 및 융지지원 기준 ··· 26
<표 2-5> 국민주택기금 융자기준(주택개량기금) ··· 30
<표 2-6> 연도별 국민임대주택 정부재정지원금 현황 ··· 31
<표 2-7> 주거환경개선사업 연도별 구역지정 현황 ··· 32
<표 2-8> 구역지정 및 사업시행 현황 ··· 32
<표 2-9> 주거환경개선사업 유형별 전국 구역지정실적 ··· 33
<표 2-10> 국고지원 대상구역 사업현황 ··· 34
<표 2-11> 국고지원 대상시설별 지원내역(계획) ··· 34
<표 2-12> 국고지원 실적 ··· 35
<표 2-13> 사업구역내 주택개량자금지원 실적 ··· 35
<표 2-14> 연차별 기반시설 재정지원 계획 ··· 36
<표 2-15> 선정사업구역의 특성 ··· 37
<표 2-16> 대한주택공사 사업구역 ··· 37
<표 2-17> 사업구역별 재정지원금 ··· 38
<표 2-18> 지역별 재정지원금 ··· 38
<표 2-19> 지역별 평당 재정지원금 ··· 39
<표 2-20> 사업구역별 평당 재정지원금 및 가구당 재정지원금 ··· 39
<표 2-21> 사업구역별 국공유지 비율 ··· 41
<표 2-22> 지역별 국공유지 비율 ··· 41
<표 2-23> 국공유지 면적 분포 ··· 42
<표 2-24> 지역별 국공유지 면적 ··· 42
<표 3-1> 토지이용 현황 ··· 45
<표 3-2> 건축물 현황 ··· 45
<표 3-3> 인구 및 가구 현황 ··· 46
<표 3-4> 임차가구 및 저소득가구 비율 ··· 46
<표 3-5> 위생설비 현황 ··· 47
<표 3-6> 자연환경 및 재해 ··· 48
<표 3-7> 대한주택공사 사업시행 현황 (2000년~현재) ··· 48
<표 3-8> 사업 시행 전 토지이용 현황 ··· 49
<표 3-9> 사업구역 면적분포 ··· 49
<표 3-10> 사업구역당 가구수 ··· 49
<표 3-11> 가옥주 비율 ··· 50
<표 3-12> 공급현황 ··· 50
<표 3-13> 분양계약가구수/보상대상가구수 비율 ··· 51
<표 3-14> 분양주택수/가옥주 비율 ··· 51
<표 3-15> 임대주택수/임차가구수 비율 ··· 52
<표 3-16> 구역별 가구주 성별 ··· 52
<표 3-17> 구역별 가구주 연령 ··· 53
<표 3-18> 구역별 가구주 교육수준 ··· 53
<표 3-19> 구역별 가구구성 ··· 54
<표 3-20> 구역별 주 소득자직업 ··· 55
<표 3-21> 구역별 가구주 직장위치 ··· 55
<표 3-22> 구역별 통근수단 ··· 56
<표 3-23> 구역별 가구원 중 근로자 수 ··· 56
<표 3-24> 구역별 경제활동을 하지 않는 이유 ··· 57
<표 3-25> 구역별 월평균 가구 총 소득 ··· 57
<표 3-26> 구역별 월평균 지출액 ··· 58
<표 3-27> 구역별 여윳돈의 용도 ··· 58
<표 3-28> 구역별 소득변화 전망 ··· 59
<표 3-29> 구역별 주택유형 ··· 60
<표 3-30> 구역별 토지소유주 ··· 60
<표 3-31> 구역별 거주이유 ··· 61
<표 3-32> 주택부대시설 사용현황 ··· 62
<표 3-33> 구역별 주거지 문제점 ··· 63
<표 3-34> 구역별 주택가격과 임대료 ··· 63
<표 4-1> 재정착률 ··· 68
<표 4-2> 지역별 재정착률 현황 ··· 69
<표 4-3> 안양시 미전매기준 재정착률 현황 ··· 69
<표 4-4> 주택공급 현황 ··· 71
<표 4-5> 평당 특별분양가 ··· 72
<표 4-6> 지역별 평당 특별분양가 ··· 72
<표 4-7> 평당 보상액 ··· 73
<표 4-8> 가구당 보상액 ··· 74
<표 4-9> 가구당 보상액 분포 ··· 74
<표 4-10> 안양구시장지구 특별분양가 ··· 75
<표 4-11> 일반분양가와 주민분양가의 차이 ··· 81
<표 4-12> 주민들의 비용과 편익 ··· 82
<표 4-13> 안양구시장지구 사례별 순편익 (2005년 기준) ··· 84
<표 4-14> 안양구시장지구 평형별 자본이득 ··· 85
<표 4-15> 구역별 사업 찬성 여부 ··· 88
<표 4-16> 구역별 시행과정에 대한 만족도 ··· 89
<표 4-17> 점유형태별 주거환경개선사업에 대한 불만족이유 ··· 89
<표 4-18> 구역별 주민의사 반영도 ··· 90
<표 4-19> 점유형태별 주민의사 반영도 ··· 90
<표 4-20> 구역별 평가금액 인지여부 ··· 91
<표 4-21> 구역별 주거환경사업에 대한 기대 ··· 91
<표 4-22> 점유형태별 주거환경사업에 대한 기대 ··· 92
<표 4-23> 구역별 주택분양가격 통보시점 ··· 92
<표 4-24> 구역별 분양받을 주택종류 ··· 93
<표 4-25> 구역별 분양받을 주택의 규모를 아는지 여부 ··· 93
<표 4-26> 구역별 주거환경개선 환경사업 정보습득 경로 ··· 93
<표 4-27> 구역별 이주대책 ··· 94
<표 4-28> 구역별 재입주의사 여부 ··· 95
<표 4-29> 점유형태별 입주의사 여부 ··· 95
<표 4-30> 입주의사여부별 가구특성 ··· 96
<표 4-31> 구역별 재입주의사 이유 ··· 97
<표 4-32> 구역별 입주의사가 없는 이유 ··· 98
<표 4-33> 점유형태별 입주의사가 없는 이유 ··· 98
<표 4-34> 구역별 향후계획 ··· 99
<표 4-35> 구역별 향후 이사지역 ··· 99
<표 4-36> 점유형태별 이사지역 ··· 99
<표 4-37> 점유형태별 재입주조건 ··· 100
<표 4-38> 안양구시장지구 원주민들의 현 거주지 분포 ··· 102
<표 4-39> 이주가구 이주지역 분포 ··· 103
<표 4-40> 조사 대상 나이 분포 ··· 104
<표 4-41> 주택유형의 변화 ··· 105
<표 4-42> 이주 전후 주거사용의 변화 ··· 105
<표 4-43> 주거환경개선사업만족도 ··· 106
<표 4-44> 주거환경개선사업의 혜택 ··· 107
<표 4-45> 주거환경개선사업의 문제점 ··· 107
<표 4-46> 주민의견수렴상 문제점 ··· 108
<표 4-47> 시가 대비 보상금 ··· 108
<표 4-48> 보상금 용도 ··· 108
<표 4-49> 거주지마련 자금원 ··· 109
<표 4-50> 분양계약여부 ··· 110
<표 4-51> 분양계약하지 않은 이유 ··· 110
<표 4-52> 전매시점 ··· 110
<표 4-53> 입주하지 않은 이유 ··· 110
<표 4-54> 어떤 조건충족 시 입주 ··· 111
<표 4-55> 계약한 집 현재 상태 ··· 111
<표 4-56> 분양계약을 한 집단과 하지 않은 집단 비교 ··· 112
<표 5-1> 사업추진단계별 주민참여 방법 ··· 131
<표 5-2> 공동주택지분제에 의한 주민 혜택 사례 예시 ··· 151
<표 5-3> 영국 재정착지원금의 지원 사례 예시 ··· 154
<표 6-1> 주민에 대한 이주자금 지원 ··· 173
<표 6-2> 주거환경개선사업의 주민참여 제도 ··· 179
C ․ O ․ N ․ T ․ E ․ N ․ T ․ S
그 림 차 례
<그림 1-1> 연구흐름도 ··· 7
<그림 2-1> 주거환경개선사업 절차 ··· 20
<그림 4-1> 보상면적에 따른 분양 추가부담액 ··· 76
<그림 4-2> 안양구시장지구 사업시행 후 모습 ··· 101
<그림 4-3> 안양구시장지구 원주민의 재정착/이주 비율 ··· 102
<그림 4-4> 안양지역 미재정착 이주가구 입지분포도 ··· 103
<그림 5-1> 동경도의 밀집주택시가지 현황 ··· 120
<그림 5-2> 일본주거환경정비제도 ··· 121
<그림 5-3> 도시재생주택의 공급절차 ··· 124
<그림 5-4> 도시재생주택의 임대료대책보조 ··· 127
<그림 5-5> 임대료격변완화조치(공영주택계층의 임대료 예시) ··· 128
<그림 5-6> 도시재생주택 1층의 임대점포 ··· 129
<그림 5-7> 집회소 1층의 임대점포 ··· 129
<그림 5-8> 고령자용 우량임대주택의 설비 ··· 130
<그림 5-9> 마을만들기 뉴스 ··· 132
<그림 5-10> 주민워크숍 보고자료 ··· 132
<그림 5-11> 이쿠노구남부지구 정비사업의 기본구상 ··· 134
<그림 5-12> 주택지구개량사업의 진행절차 ··· 135
<그림 5-13> 원거주민용 임대주택 ··· 136
<그림 5-14> 주민 워크숍 ··· 136
<그림 5-15> 주거환경정비계획도 ··· 138
<그림 5-16> 도시재생주택 정비현황 ··· 138
<그림 5-17> 도시재생주택 ··· 139
<그림 5-18> 마을만들기 공방관 ··· 139
<그림 7-1> 재정착을 위한 대책 ··· 186
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C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 1
서 론
제1장 서론 부분에서는 본 연구의 배경 및 필요성, 연구목적, 연구방법 및 연구범위를 설명한다. 또한 주요 선행연구들을 검토하고, 본 연구와의 차별성을 설명한다. 특히 비교적 최근에 유사한 내용으로 수행된 선행연구가 있어 본 연구의 차별성을 비교적 자세히 설명하였다.
1. 연구 배경과 목적
주거환경개선사업은 도시저소득 주민이 집단으로 거주하는 지역으로서 정비 기반시설이 열악하고 노후․불량 건축물이 과도하게 밀집한 지역에서 주거환경 을 개선하기 위해 시행하는 사업이다. 1989년 ‘도시저소득주민의주거환경개선사 업을위한임시조치법’이 제정되어 2001년까지 한시법으로 운영되었으나 2002년
‘도시및주거환경정비법’이 제정되면서 재개발, 재건축 제도와 함께 흡수 통합되 어 현재에 이르고 있다.
정부는 저소득 주민들을 지원하고 사업추진을 원활하게 하기 위해 국공유지의 무상양여, 사업비의 국고보조, 지방자치단체의 지방비 투입, 국민주택기금의 융 자 등 적극적인 지원을 하고 있으며 얼마 전부터는 세입자를 위한 국민임대주택 의 건립도 유도하고 있다. 이러한 공공지원의 확대는 참여정부에 들어 본격화 되 었는데, 1단계(2001-2004) 사업으로 485개의 주거환경개선사업지구를 지정하여, 1조6천억원의 재정 지원을 하고 있고, 2단계(2005-2010) 사업으로 430개 구역의
재정지원 대상구역을 선정하고 2조원의 재정지원을 계획하여 사업을 추진 중에 있다.
이렇게 영세민의 주거환경과 주거복지 향상을 위해 전에 없던 막대한 공공지 원을 하고 있으나 주거환경개선사업이 완료된 후 원주민이 재정착하는 비율이 낮은 것이 문제로 지적되고 있다. 주거환경개선사업 시행을 위한 막대한 공공지 원의 혜택이 열악한 주거환경에 살며 경제적으로 가장 취약한 계층의 복지를 향 상시켜주고 있는지, 또는 국가 정책의 목표에 적합하게 사용되고 있는지에 대한 의문이 제기되고 있다. 물론 주거환경개선사업의 목적이 사업구역내의 ‘영세민 주거안정’과 더불어 ‘도시 물리적 환경개선’도 포함하고 있고, 또 재정 지원에도 한계가 있어 영세민 주거문제의 완전한 해결을 어렵게 하고 있는 것이 사실이다.
그러나 이러한 제약 여건에도 불구하고 공공사업인 주거환경개선사업으로 인한 철거민들의 주거문제가 향상되고 혜택을 입도록 해야 하는 것은 당연하다. 특히 주민들이 주거환경개선사업으로 오히려 불이익을 당하는 경우가 있어서는 안 될 것이다.
따라서 본 연구의 목적은 첫째, 주거환경개선사업지구의 물리적 특성과 주 민들의 사회경제적 특성을 조사, 파악하고, 둘째, 원주민 재정착 실태를 살펴보 고, 셋째, 원주민의 부담능력, 사업으로 인한 비용/편익, 주민들의 선호 등 다양 한 측면을 분석하여 재정착을 결정짓는 요인을 실증적으로 규명하고, 넷째, 원주 민 재정착률을 제고하기 위한 방안을 제시하는 것이다.
2. 연구범위
주거환경개선사업의 문제점은 여러 측면에서 검토할 수 있을 것이나, 본 연구 의 목적인 원주민 재정착문제에 국한하여 문제를 분석하고 그에 대한 방안을 제 시한다. 또한 재정착의 범위를 주거환경개선사업 구역 내에 재입주하는 경우 뿐 아니라 인근지역의 주택에 재입주하는 경우도 포함하여 생각할 수도 있을 것이 나, 본 연구에서는 현재 정책적으로 문제가 되고 있는 주거환경개선사업 구역 내
로의 재정착문제를 중심으로 검토하도록 한다. 단, 구역 내에 재정착하지 않더 라도 주변에 위치한 양질의 주택으로의 입주를 사업시행주체나 정부가 지원하는 경우에 대해서도 연구내용 중에 일부 언급하도록 한다.
주거환경개선사업에는 세 가지 방식이 있다. 즉 노후불량주택을 모두 철거하 고 새로운 공동주택을 건립하는 ‘공동주택방식’, 노후불량주택을 개별적으로 개 량 또는 재건축을 하고 기반시설만 설치하는 ‘현지개량방식’이 있으며, 그 두 가 지를 혼합한 ‘복합방식’이 있다. 그러나 본 연구에서는 공동주택방식만을 대상 으로 분석한다. 그 이유는 공동방식에서는 주택공사 또는 지방공사 등이 구역 내 의 주택을 모두 철거하고 새로운 공동주택을 건립하므로 원주민들이 자의로 또 는 타의로 사업구역을 떠나는 경우가 많기 때문이다. 현지개량방식의 사업구역 에서는 주로 개별적인 개량 또는 재건축이 이루어지는데 가옥주나 토지소유자들 은 타의에 의해 이주하는 경우는 거의 없고, 다만 세입자들이 재건축으로 인해 임대료가 상승하여 지역을 떠나는 경우가 있다. 그러나 그러한 세입자문제는 현 지 주민들의 면담을 통해 파악되기는 하지만 구체적인 통계를 확보하는 것은 사 실상 어렵다. 따라서 본 연구는 공동주택방식만을 조사, 연구대상으로 하였다.
특히 분석 자료는 대한주택공사가 시행한 구역들의 자료를 수집하여 활용하였는 데, 그 이유는 공동주택방식의 주거환경개선사업은 일부 지방공사가 시행하는 경우 외에는 대부분 대한주택공사가 시행하고 있고 있기 때문이다. 또한 구체적 인 조사 및 분석 대상 주거환경개선사업은 비교적 최근에 시행중이거나 완료된 구역을 중심으로 하였다.
3. 연구방법
연구방법으로는 문헌조사 및 사업구역 자료 수집․분석, 시행중인 사업구역의 주민설문조사, 완료구역 미재정착 주민 추적조사, 해외사례 검토 등을 시행하였 고 분석방법으로는 통계분석, 원주민의 비용/편익 분석 등을 이용하였다.
1) 문헌조사 및 사업구역 자료수집
주거환경개선사업 관련 선행연구들을 검토하였고, 대한주택공사가 시행하였 거나 시행중인 64구역에 대한 다양한 자료를 대한주택공사 측의 협조를 통해 수 집하여 분석하였다. 사업구역에 대한 자료는 토지이용현황 및 주민현황, 국공유 지 비율을 비롯한 일반 현황과, 보상현황, 주택공급현황, 재정 등 국가 및 지방자 치단체의 지원 현황 등이다. 또한 새로 건립되는 공동주택(분양 및 임대)의 계약 률 현황을 주택공사의 협조를 통해 입수하여 분석하였다.
2) 시행중인 주거환경개선사업구역 거주가구 설문조사
시행중인 가구 설문 조사는 현재 사업이 시행중인 인천, 대전, 광주 3개 도시의 5개 구역을 대상으로 하였다.
<표 1-1> 시행중 구역 거주가구 설문조사 개요
조사목적
◦ 주거환경개선사업지구 거주자들의 사회경제적 특성과 재정착의사를 파악하여 주거환경개선사업의 재정착률 방안검토를 위한 기초자료로 활용
조사대상
◦ 인천 송림지구, 동산지구
◦ 대전 대신지구, 봉산지구
◦ 광주 방림지구 ㅇ 조사 가구수: 450 가구 조사기간 ◦ 2005. 9. 7 - 2005. 9. 17(10일간)
조사방법 ◦ 조사원에 의한 면접조사
조사내용
◦ 주거환경실태
◦ 주거환경개선사업 찬성, 만족도, 문제점 등
◦ 가구의 사회경제적 특성
조사구역은 인천(송림지구, 동산지구), 대전(대신구역, 봉산지구), 광주(방림 지구)이었으며 사업이 확정되어 이주가 시작되었거나 시작되기 바로 전인 구역 들을 대상으로 하였다. 총 조사가구 수는 약 450가구였다.
3) 완료구역 미재정착가구 이주 패턴분석 및 추적설문조사
2005년 5월경에 사업이 완료되어 입주가 완료된 경기도 안양시의 구시장주거 환경개선사업지구의 보상대상이던 732가구 중 327가구의 현 주소를 파악하여, 그들의 구시장지구의 재정착 여부를 확인하고 미정착가구들의 현거주지의 분포 (입지패턴)를 분석하였다. 그리고 미정착가구들 중 약 60가구의 현 거주지를 방 문하여 설문조사를 실시하였는데 총 59부가 회수되었다. 59부중 3부가 이전 세입 자였으며 56부는 이전 자가 소유자였다. 세입자수가 너무 적어 통계분석은 이전 자가 소유자만을 대상으로 하였다.
설문 내용은 미정착가구들의 주거수준의 변화, 주거환경개선사업지구의 공동 주택 분양(또는 임대)계약 여부와 그 이유, 전매여부, 안양구시장지구에 미정착 한 이유, 주택규모 및 가격의 변화, 주거환경개선사업 방식 및 주민의견 수렴상 의 문제점 등을 주민들의 사회경제적 특성과 함께 조사를 하였다. 조사는 안양지 역 지리에 밝은 현지 대학생들이 담당하였다.
<표 1-2> 안양구시장지구 미재정착가구 추적 설문조사 개요
조사목적 ◦ 주거환경개선사업이 완료된 안양구시장지구에 재정착하지 않은
가구들을 추적조사 하여 재정착하지 않은 이유 등을 파악하고자 함
조사대상 ◦ 안양구시장지구의 원주민중 현지에 재정착하지 않은 가구
조사기간 ◦ 2005. 10. 22 - 2005. 10. 31(10일간)
조사방법 ◦ 조사원에 의한 면접조사
조사내용
◦ 이주 전후 주거사용의 변화
◦ 주거환경개선사업에 대한 만족도와 문제점
◦ 보상금, 분양가격 등
◦ 분양계약여부, 분양받은 주택의 전매, 임대 등 실태
◦ 가구의 사회경제적 특성
