복지급여 부정수급과 사각지대의 이해
한국행정연구원 국정전략연구부 김성근 부연구위원
요약문
사회정책의 개선을 추진하는 과정에서 부정수급의 척결이 최근 첫 번째 정책 선결과 제로 언급되고 있다. 기본적으로 사회정책의 개선이 사회적인 투자의 증대를 의미하 며, 이것은 곧 재정적인 지원 확대를 의미한다는 점에서 이 문제의식은 일견 타당해 보인다. 그러나 실제로 부정수급의 정도가 재정의 분배에 영향을 미칠 정도로 큰 것 인가 하는 경험적 질문에 대한 답을 얻기 힘든 상황에서 이러한 문제의식은 실질적인 효과를 보기 어려울 수 있다. 여기에 이른바 “송파 세 모녀 자살사건”과 함께 불거진 사각지대에 대한 논의는 또한 복잡성을 더하게 되는데, 이는 부정수급과 사각지대에 대한 논의가 사실상 그렇게 다르지 않다는데서 연유한다. 이 부정수급의 척결과 사각 지대의 최소화라는 두 가지 목표를 모두 달성할 수 있다면 더없이 좋겠지만 현실적으 로 부정수급을 줄이기 위한 유일한 방책이 자격요건을 강화하고 이에 대한 감독과 확 인을 철저히 하는 것이라면, 이러한 활동은 필연적으로 거의 모든 자격요건을 만족시 키지만 한두 가지 자격요건 때문에 탈락하는 사람을 증가시키기 때문이다. 따라서
“부정수급” 혹은 “사각지대”에 대한 논의는 단순히 기술적인 문제로 간주되어서는 안 되며 복지급여에 대한 올바른 이해에 기초한 민주적 합의에 의해 해결되어야만 한다.
1. 부정수급과 사각지대 관련 논의 현황 2. 부정수급과 사각지대 논의의 한계
3. 복지급여 부정수급과 사각지대의 관계에 대한 고찰 4. 결론
통권 2014-11
1. 공공갈등관리 실효성 제고 필요성
▣복지급여 부정수급에 정책적 관심 집중
•2000년대 들어 사회복지급여가 전체 예산의 10% 이상을 차지함
- 2009년부터 공공복지지출만 생각해도 전체 GDP의 9%를 넘게 차지하고 있음(2012년 9.3%) - 여기에 민간에서 운영하고 있기는 하지만 법에 의해 정부가 자금을 대는 사업까지 합하면
사회복지급여의 비중은 더 커짐(2009년 현재 12%차지)
•그러나 이러한 비중이 선진 복지국가에 비교하면 여전히 그렇게 높은 수준은 아님
- 캐나다 18.2%, 미국 19.4%, 스웨덴 28.2%, 덴마크 30.5% 수준임(OECD SOCX database) - 특별히 전반적으로 인구가 고령화되고 있는 현실을 생각하면 향후 지속적인 증가는 불가
피한 부분이 있음
•현재 부정수급에 대한 관심은 도덕적인 관점에서 비롯한 바가 큼
- 도덕적인 면에서 부정수급에 대한 관심은 당연한 일이라고 할 수 있지만 실제로 부정수 급이 복지급여 개혁의 첫 번째 목표가 되어야할 것인가 하는 문제에는 긍정적인 응답이 나타난 바 없음(RAND Europe, 2006)
- 부정수급에 대해 선도적으로 여러 가지 시도를 해온 영국의 경우도 부정수급과 행정적 오류를 합하여 전체 지출의 2~5%정도 나타난다고 보고되며(2012/13년의 경우 2.1%1)) 다른 나라들의 사례에서도 5%를 넘는 경우는 거의 없음 (National Audit Office, 2006).
영국의 정부지출 오류*중 부정수급 비율
•제도적인 약점을 활용하는 사례는 당연히 사라져야 함
- 언론에 보도되어 많은 관심을 불러일으킨 어린이집 예산 오용사례 등은 제도의 약점을 활용한 사례로 “부정수급”에 대한 논의보다는 기존 제도의 정교화가 필요한 일반적인 행 정적 실패 사례임
- 물론 이렇게 제도적 약점을 활용한 사례들도 부정수급의 일반적 정의에 포함될 수 있지 만, 일반적으로 회자되는 “부정수급”이라는 단어는 복지급여의 수급자들이 가질 수 있는 도덕적 해이(moral hazard)에 대한 경계를 보다 많이 담고 있음
▣ 복지급여 사각지대 논의의 재부각
•“송파 세 모녀 자살사건”의 영향에 의해 본격적인 관심 촉발
- 2014년 3월 한달 동안 보건복지부에서 복지사각지대 일제조사 실시: 보험료 체납자, 단 전･단수가구, 쪽방지역, 복지급여 신청 후 탈락가구 중심으로 민관협력을 통한 조사 실시 (보건복지부, 2014)
- 이 조사를 바탕으로 “기초생활보장제도 맞춤형 급여체계 개편안”이 발표되어, 1) 선정기준의 다층화, 2) 급여별 특성 및 상대적 빈곤관점을 반영한 보장수준 현실화,3) 부양의무자 기준 완화의 세 가지 기본 방향이 설정됨(임호근, 2014)
•사각지대에 대한 논의는 이미 여러 분야에서 시작되었음
- 의료보장, 사회보험 전반, 고용보험, 아동복지 등 다양한 분야에서 사각지대의 존재가 지 적되었고 이의 해결을 위한 다양한 방식이 지적된 바 있음(신현웅, 2009; 이병희, 2011;
방하남, 2012; 한국재정학회･한국조세연구원, 2013; 최균 외, 2012)
- 보건복지부에서도 이미 2002년 “중산･서민층 대책 관련 복지혜택의 사각지대 해소방안”을 발표한 바 있음(보건복지부, 2002)
2. “부정수급”과 “사각지대”논의의 한계
▣“부정수급”과 “사각지대”개념의 민감성에 의존해온 경향
•이전까지 이 두 단어에 대한 반응은 감정적인 분야로 치우치는 경향이 있었음
- 두 단어 모두 도덕적인 판단을 불러오는 단어: 당위적인 판단이 객관적 증거보다 앞서는 경향을 보여 왔으며, 이에 따라 정책적 대안들도 즉각적인 반응에만 주목하고 장기적이고 구조적인 변화는 별로 보이지 않았음
- 제도적 약점이 주된 원인으로 드러난 경우도 이를 보완할 수 있는 제도적 정비는 2013년 들어 국무조정실을 중심으로 하여 관계부처들로 구성된「복지사업 부정수급 척결 T/F」
의 활동을 통해 비로소 시작되었음
•이러한 성격은 외국의 사례에서도 잘 드러남
- 영국의 보편적 의료보험제도(NHS)와 관련된 BBC의 최근 보도를 둘러싼 논란에서도 이러 한 점을 분명하게 확인할 수 있음2)
- BBC에서는 NHS가 일년에 50억 파운드 넘는 부정수급사례를 양산하고 있다고 보도했으 나 BBC가 근거로 삼은 연구보고서는 실제로 여러 국가의 사례의 비교를 위한 수많은 가 정을 담고 있으며, 이를 특정국가의 상황에 그대로 대입하는 것은 적절치 않다고 밝히고 있음(Gee & Button, 2014)
•이성적 이해의 필요성이 강조됨
- 부정수급의 방지와 사각지대의 해소는 어느 정도 교환관계(trade-off)에 있을 수밖에 없음
수급
비적격 급여의 영역(II): 부적정 수급 적격 급여의 영역(I)
(d) 협의의 부정수급 (a) 협의의 부정수급
(e) 과오수급
(b) 과대수급 (과오수급 중)
비적격 과소수급 적격
(c) 복지사각지대
비적격 비급여의 영역(IV) 적격 비급여의 영역(III) 비수급
* X축: 급여대상 적격성(X축 원점: 적격성 판단유보)
* Y축: 수급여부(Y축 원점: 무급여)
부정수급의 개념구분(적격성과 수급기준)
출처: 박경돈 (2013).
- 위 그림에서 부정수급을 줄이기 위해서는 결국 자격요건을 엄격하게 하는 방법 밖에 없 지만 이 경우 일부분의 자격요건만을 만족하는 사람들은 복지사각지대의 영역으로 떨어 지게 됨 (권오성 외, 2013)
3. 복지급여 부정수급과 사각지대의 관계에 대한 고찰
▣복지급여가 가지는 기본적 성격의 이해가 중요함
•결국 복지급여란 사회적으로 “원조를 받을만한 자격이 있는 자(deserving)”에게 원조해주는 행 위라고 할 수 있음
- 어떤 사람이 진정으로 받을 자격이 있는가 하는 문제의 결정은 거의 전적으로 사회적 합 의의 문제로 귀결됨(Schneider & Ingram, 2005)
- 비교적 명확한 안내선이 존재하는 빈곤의 경우만 생각해 보아도 ‘빈곤선 poverty line’ 혹은 우리의 경우 최저생계비는 어떤 의미에서도 객관적이고 과학적으로만 정해지지는 않음 * 우리나라 최저생계비는 3년에 한번씩 전물량방식으로 정해지는데, 왜 특정 물건, 이
를테면 빨래비누가 최저생계비를 결정할 때 고려되어야할지는 사회적 결정일 수밖에 없음(김태완 외, 2013)
•원조를 받을 자격을 결정하는 일은 매우 다차원적(multidimensional)이라는 점도 매우 중요함 - “송파 세모녀 자살사건”의 경우만 생각해 보아도 이들이 복지급여를 받지 못하게 된 것은
여러 자격요건을 모두 갖추지 못했기 때문이 아님
* “일하다 다쳐 실직한 여성가장+질환을 가진 딸+보통의 딸”로 구성된 이 가정은 부 양의무기준, 성인인 딸의 근로능력기준 등에 의해 기초생활보장제도의 혜택을 받을 자격을 얻지못했을 것임(정재철, 2014)
- 여러 가지 기준을 도입하여 부정수급을 줄이는 일은 목표효율성을 높이기 위해 정책적으 로 필요한 일이지만, 이렇게 될 경우 송파 세 모녀의 사례처럼 사각지대에 남겨지는 사람 들이 많아질 수도 있음을 감수해야만 함
▣부정수급과 사각지대의 개념은 결국 누가 자격이 있는가 하는 질문에 대한 사회적 합의가 이 루어진 상태에서만 정확하게 정의될 수 있음
•“빈곤에 빠진 사람”과 같이 어떤 사회적으로 바람직하지 못한 상태에 빠져 있는 것만이 주요 자격 요건이 되는 제도라면 송파 세 모녀 자살사건 같은 사건은 생길 가능성이 매우 낮음
- 일반적으로 복지급여는 사회적으로 적합한 삶의 질을 누리지 못하게 된 사람들을 원조하 기 위한 것이라고 한다면, 많은 사람들이 별 구분이 없이 복지급여를 받을 수 있을 것이 고 따라서 사각지대는 줄어들 것임
- 하지만 이 경우 특별히 “부정수급”이라고 부를 수 있는 행위를 양산할 수 있음: 경제적 활동능력이 있음에도 불구하고 소득활동을 안하려고 하는 사람이 생기거나 하는 도덕적 해이현상이 나타나는 것이 가능함. 그러나 실제로 이러한 경향이 일반적으로 나타날 것인 가 하는 문제는 경험적 검증으로 밝혀질 사안임
* 미국에서 레이건 대통령이 사용하여 유명해진 “welfare mother”의 개념: 아동 양육 을 위한 복지급여를 오용하는 한부모가정이 상당수 존재한다는 선입견을 제공하였
- 이 경우 몇 가지 조건을 만족하지 못하여 복지급여를 받지 못하게 된 사람들은 그 “원인”
이 사회적으로 납득될만한 것이 아니라는 뜻이 되므로, 불행한 결과가 나타나더라도 국가 가 정책적으로 개입할 여지가 매우 적어짐
- 국가 혹은 사회가 개인이 경험하는 모든 종류의 어려움에 개입해야만 한다는 주장은 근 거가 매우 희박하다는 점에서 이 주장은 생각보다 설득력이 높음. 그러나 이 경우 ‘사각 지대’의 개념은 매우 모호해짐
4. 결 론
▣사회적 차원에서 “부정수급”과 “사각지대”의 의미에 대한 합의를 얻어낼 필요가 있음
•결국 복지급여란 어떤 사람들에게 주어지는 것이어야 하는가? 라는 질문에 사회 전체가 어떻 게 대답하는가에 따라 “부정수급”과 “사각지대”라는 용어의 정확한 의미가 결정됨
•이러한 구분이 정확하게 결정되어야만 이후 사각지대에 대한 논의에서 자주 지적되는 복지급 여의 불충분성에 대한 논의도 가능할 것임
•모든 복지제도에 하나의 정의가 사용되어야 하는 것은 아님: 국민연금이나 고용보험 등의 사회 보험제도는 기본적으로 기여의 원칙을 적용하는 것이 타당하므로 엄격한 기준요건이 당연할 것이나, 최소생활을 보장하는 제도의 경우 보다 보편적인 적용이 우선할 필요가 있음
▣판단의 주요근거로서‘재원’과 관련된 사항이 강조될 필요가 있음
•복지급여의 사각지대를 줄이는 일, 즉 좀 더 많은 사람들을 돕는 일에 반대할 사람은 많지 않을 것이나, 이렇게 하기 위해서 필요한 재원은 대체로 조세에서 나온다는 점은 충분히 강조되어야 함
•한편 부정수급을 줄이기 위해서는 행정적 비용이 증가할 가능성이 높은데, 이 비용 또한 조세에 의존해야 한다는 면에서 부정수급의 절대적인 근절이 정책적 목표가 아니라는 점도 분명히 밝 혀져야 함
참고문헌
임호근 (2014). 국민기초생활보장법 개정안 설명. ｢복지사각지대 해소를 위한 기초생활보장법 개정 국민공청회｣ 자료집, 2014년 4월 8일.
National Audit Office (2006). International Benchmark of Fraud and Error in Social Security Systems. Report by the Comptroller and Auditor General. HC 1387 Session 2005-2006.
보건복지부 (2014). ｢복지부, 복지사각지대 일제조사 실시｣. 보도참고자료, 2014년 3월 3일 이병희 (2011). 근로빈곤층의 사회보험 사각지대 해소방안. 미발표논문. 한국노동연구원
신현웅 (2009). 의료보장 사각지대 현황 및 해소방안. 보건복지포럼. 2009년 9월. 한국보건사회연구원.
방하남 (2012). 고용보험의 사각지대 개선방안. 보건복지포럼. 2012년 3월. 한국보건사회연구원.
허선･유서구･김은정･이수진 (2014). 복지사각지대 빈곤아동가구 현황분석 및 복지서비스 욕구에 관한 연구. 연구보고 2014-01. 초록우산 어린이재단 아동복지연구소.
한국재정학회･한국조세연구원. (2013). 복지 사각지대 현황과 해결방안. 공동 정책세미나 자료집. 2013년 5월 3일.
최균･황경란･서병수･류명석･김현진･장진용 (2012). 복지사각지대 발굴 체계화 및 복지정보 접근성 강 화방안. 보건복지부 용역과제 보고서. 한국사회복지협의회.
보건복지부 (2002). ｢취약계층의 적극 발굴･보호로 중산･서민층 생활향상대책을 지속 추진｣. 보도자료.
2002년 8월 23일.
RAND Europe (2006). “£2.6 billion fraud & Error. Too much?”. Online Article.
http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/corporate_pubs/2010/RAND_CP602.3.pdf Gee, Jim. & Button, Mark. (2014). The Financial Cost of Healthcare Fraud 2014. UK: BDO LLP.
박경돈 (2013). 부정수급의 개념정의 및 이론적 접근. Working paper.
권오성 외. (2013). 복지사업 부정수급 근절방안 수립. 경제･인문사회연구회 미래사회협동연구총서 13-14-01.
Schneider, Anne, & Ingram, Helen M. (2005). Deserving and Entitled. New York, NY: State University of New York Press.
김태완 외. (2013). 2013년 최저생계비 계측조사 연구. 정책보고서 2013-32. 한국보건사회연구원 정재철 (2014). 복지 ‘사각지대’의 허상과 빈곤자살방지 대책. 이슈브리핑 2014-10호. 민주정책연구원.
Seccombe, Karen (2010). “So You Think I Drive a Cadillac?”: Welfare Recipients’ Perspectives on the System and Its Reform. 3rd edition. New York, NY: Pearson.
OECD SOCX database: http://stat.oecd.org
*출처를 밝히지 않고 이 이슈페이퍼를 무단전제 또는 복제하는 것을 금합니다.