신자유주의적 에너지정책과‘녹색성장’ 의 한계
최병두*
Neoliberal Energy Policy and the Limits to ‘Green Growth’
Byung-Doo Choi*
요약：최근 정부는‘녹색성장’의 기치 아래 일련의 에너지관련 계획과 전략들을 추진하고자 한다. 이러한 정부의 에너지 정책에 대 해 여러 측면에서 비판적 검토가 있었지만, 이러한 정책이 추동되는 구조적 배경에 대해서는 제대로 고찰되지 않았다. 이 논문은 현 정부의‘녹색성장’전략과 그 일환으로 추진되는 에너지정책을 신자유주의화 과정으로 이해한다. 특히 정부의 에너지 정책은 에너지 의 산업화, 시장화, 기술화, 금융화를 기본적 특성으로 하고 있으며 이로 인해 많은 세부 문제들을 유발하고 있다. 이러한‘녹색성장’
전략은 지속가능한 발전 모형과는 거리가 멀고, 하비가 신자유주의화의 전형으로 제시한‘탈취에 의한 축적’의 개념으로 해석된다.
정부의‘녹색성장’전략과 에너지 정책은 환경보전과 경제성장 간 모순, 시장 메커니즘과 국가 개입 간 갈등을 중재할 수 있는 시민 (사회)의 역할을 부정한다는 점에서, ‘녹색성장’전략에 대한 대안은 시민이 참여하는 시민사회 주도형 에너지 정책을 지향해야 할 것이다.
주요어：에너지 정책, ‘녹색성장’, 신자유주의화, 지속가능한 발전, 탈취에 의한 축적
Abstract：The current government tries to pursue a series of energy plans and strategies which have been recently established under the banner of ‘green growth’. Although there have been several critical comments on the energy policy, the structural background under which the energy policy has been established and implemented has not yet been scrutinized. This paper understands the current government’s strategy for ‘green growth’ and energy policy as a process of neoliberalization. In particular, the energy policy is characterized as industrialization, marketization, technologization, and financialization of energy, which bring about a lot of detailed issues. This kind of ‘green growth’
strategy is far from the model of sustainable development, and rather seems to be well interpreted in terms of what Harvey calls ‘accumulation by dispossession’. As the government’s strategy for ‘green growth’ and energy policy denies the roll of citizens and civil society which would mediate and arbitrate the contradiction between environment preservation and economic growth, and conflicts between market mechanism and state intervention, so alternatives to the ‘green growth’ strategy should be orientated to a citizen-participating and civil society-led energy policy.
Key Words : Energy policy, ‘green growth’, neoliberalization, sustainable development, accumulation by dispossession
이 논문은 2008학년도 대구대학교 학술연구지원에 의한 논문임.
* 대구대학교 지리교육과 교수(Professor, Department of Geography Education, Daegu University), [email protected].
신자유주의적 환경정책은 생태계의 단순한 파괴를 초래하는 것이라기보다 창조적 파괴(creative destruction)를 추구한다(Castree, 2002, 141).
1. 서론
산업혁명 이후 가속적으로 증가해온 석탄, 석유 등 화석연료의 이용은 최근 에너지 자원의 고갈에 대한 우려와 더불어 경제적, 지정학적 조건들로 인해 석유 가격의 폭등을 초래했으며, 다른 한편 이러한 화석연 료의 이용 급증에 따른 온실가스의 누적은 지구적 기 후변화를 유발하면서 이에 대한 국제적 규제 강화를 필요로 하게 되었다. 이러한 에너지 위기와 이에 대한 대책은 단지 에너지 분야에만 국한되는 것이 아니라 앞으로 생산 및 생활 양식 전반에 걸쳐 광범위한 영향 을 미칠 것으로 추정되고 있다.
물론 이러한 에너지 위기에 대처하기 위하여 지구적 차원에서 기후변화에 관한 국제회의와 협약들이 지속 적으로 논의되고 있으며, 또한 개별 국가 차원에서 적 극적인 노력이 이루어지고 있다. 우리나라에서도 2008 년‘저탄소 녹색성장’을 기치로‘제1차 국가에너지기 본계획’(2008.8.27)이 수립되었고, 뒤이어‘그린에너 지산업 발전 전략’(2008.9.11), ‘신성장동력 비전 및 발전 전략’(2009.5.26), ‘녹색성장 국가전략 및 5개년 계획’(2009.7)이 발표되었고, 이러한 계획과 전략들을 추진할 녹색성장위원회가 구성되었으며(2008.11.8), 이를 제도적으로 뒷받침하기 위해‘저탄소 녹색성장기 본법’이 2009년 말 국회를 통과했다.
에너지 위기에 대한 현 정부의 이러한 대책에 대하 여 학계 및 시민사회에서 다양한 견해가 제기되었다.
이 가운데 긍정적 평가도 있었지만, 상당 부분은 명시 적 또는 암묵적으로 비판적인 입장에서 제기된 것이었 다. 이러한 비판은 개별 사항들에 대해 문제점을 지적 한 경우도 있지만, 또한 어떤 개념적 준거, 예로‘지속 가능한 발전’의 개념, ‘생태근대화’론, ‘관류혁신’론, 정치경제학적 관점 등에 근거를 두고 체계적으로 이루 어지기도 했다. 그러나 기존에 제기된 비판들은 현 정 부가 에너지 위기에 대처하기 위하여 왜 그러한 대책 을 제시했는가에 대한 배경적 설명을 이해하지 못한 것처럼 보인다.
사회가 에너지 위기 또는 어떤 구조적 위기에 봉착 하게 되면, 이 위기를 극복하거나 회피하기 위하여 다
양한 전략을 선택할 수 있을 것이다. 예로 흔히 논의되 는 것처럼, 한 사회가 에너지위기에 봉착하게 되면, 보 다 친환경적 입장에서 이 위기를 극복할 것으로 생각 된다. 그러나 실제 현대 자본주의 사회는 에너지위기 와 이에 따라 초래될 수 있는 사회경제적 위기에 대처 하면서, 이를 새로운 경제성장의 계기로 만들려는 경 향을 보였다. 사실 1970년대 이후 에너지·환경위기에 대처하고자 했던 대부분의 정책들은 경제 성장을 지속 시키기 위해 위기를 해소 또는 회피하고자 하거나 또 는 적극적으로 이러한 위기를 이용하여 경제 성장의 새로운 기회를 확보하려는 입장, 특히 신자유주의적 입장에 바탕을 둔 것이었다(Heynen et al., 2007).
학문적으로뿐만 아니라 정책적으로 우리 사회의 주 류를 이루는 것처럼 보이는 신자유주의는 시장지향적 정책에서 성격이 변하여 국가 개입을 인정하는 경향을 가지게 되었고, 최근에는 미국 금융위기의 충격으로 다소 완화된 것처럼 보지만 여전히 강력한 영향력을 가지고 있다. 물론 아직도 신자유주의가 정확히 무엇 을 의미하는가에 대한 논의가 끝난 것은 아니지만, 이 는 어떤 고정된 이념적 틀이라기보다는 자본주의적 경 제체제의 유지와 발전을 전제로 한 역동적 성향으로 이해될 수 있다(Harvey, 2005). 이러한 신자유주의는 우리나라의 에너지 정책에도 직·간접적으로 반영되 어, 당면한 에너지 위기를 자본주의적 경제성장의 새 로운 환경적 조정 계기로 활용하도록 규정력을 작동하 고 있는 것처럼 보인다.
이러한 점에서 이 논문은 현 정부의 에너지정책에 내재된 신자유주의적 성향과 그 문제점들을 드러내고, 현 정부가 추구하는 이른바‘녹색성장’의 한계를 지적 하고자 한다. 이를 위해 우선 이 논문은 현 정부의 에 너지정책에 관한 기존의 비판적 논의들을 간략히 살펴 보고, 신자유주의적 정책의 일반적 특성을 개념적으로 고찰한 후, 현 정부의 에너지 정책에 함의된 신자유주 의적 성향들, 즉 산업화, 시장화, 기술화, 금융화와 이 러한 성향들로 인해 발생하는 다양한 문제들을 지적하 고, 끝으로 현 정부가 추구하는‘녹색성장’의 한계와 그 대안을 간략히 제시하고자 한다.
2. 연구 동향과 개념적 배경
1) ‘ 녹색성장’과 에너지 정책에 관한 연구 동향
고유가와 기후변화 등과 관련하여 에너지문제는 환 경문제에 관한 담론에서 핵심적 주제이지만, 그동안 정부 정책에서는 항상 부차적 과제로 인식되어 왔다.
그러나 현 정부가 에너지정책과 이를 포괄한 이른바
‘저탄소 녹색성장’정책(또는 이른바‘녹색 뉴딜’전 략)을 의외로 갑작스럽게 의제화함에 따라, 이 주제는 언론이나 국민들의 관심을 받게 되었고, 사회적 담론 의 새로운 주제가 되었다. 특히 현 정부가 시민사회나 일반 학계와 직접적인 의사소통이나 참여가 거의 없는 상황에서 국가 에너지기본계획 및 일련의 관련 전략들 을 발표하였기 때문에, 이에 대해 아주 심도 있는 검토 는 제대로 이루어지지 않았다. 그럼에도 불구하고 에 너지 관련 정책들이 발표될 때마다 시민사회 단체들에 서는 이에 대한 비평이나 대안 개진이 있었다(Yang- Lee, 2008; Seok, 2008 등). 이들의 비평이나 대안 제 시는 개별 사안들에 초점을 둔 것이라고 할지라도 상 당히 체계적이고 진정성을 가지고 있었음에도 불구하 고, 현 정부는 이들의 입장이나 요구를 거의 반영하지 않은 상태에서 관련 계획이나 전략, 법을 발표하였고, 시민들에게는 무조건 이에 동의하도록 요구해 왔다.
현 정부의‘녹색성장’정책에 대해 보다 학술적으로 접근하고자 하는 노력들은 이를 다소 긍정적으로 논평 한 경우라고 할지라도, 다양한 문제점들을 지적하고 있다. 예로, Jun(2009)은 녹색성장 정책이 지구적 환경 문제에 대한 대응과 새로운 국가적 목표 준비라는 긍 정적 의미를 갖지만, 경제중심적 사고, 과학기술적 접 근, 국가 선도적 하향식 계획, 이론적 체계의 미흡 등 을 문제로 지적한다. Kil and Jung(2009)은 현 정부가 제시한“녹색성장은 경제, 환경, 사회적 고려가 통합적 으로 반영되는 지속가능한 사회로의 전환의 계기가 되 는 기회”를 제공했다고 결론을 내리긴 하지만, “녹색 성장 계획에 환경문제에 대한 실질적 대응책은 결여된 반면, 환경의 산업적 가치는 강조하는 편향성”이 내재 된 경제만능주의 가능성을 안고 있으며, 또“녹색과 성
장 사이에 내재되어 있는 갈등적 요소에 대한 이해와 이를 통합하기 위한 구체적 수단에 대한 논의가 부족 하다는 한계”가 있다고 지적한다. 또한 Lee, S.-H.
(2009)는 위험부담이 따르는 해외자원개발과 녹색성 장에 본질적으로 내재된 원칙과 현실 간의 상충성과 시간적 불일치성을 지적하고, “녹색성장을 향해‘지속 가능한’전환계획을 세우는 것이 …… 핵심적 과제가 될 것”이라고 주장한다.
또 다른 일군의 연구들은 현 정부의 에너지 정책이 나 포괄적으로‘녹색성장’정책에 대해 보다 비판적 입장을 가진다. 이들은 대체로 사회·환경적으로 기준 이 될 수 있는 일정한 개념들에 의존하여, 정부의 정책 에 내재된 문제점을 지적하고자 한다. 이러한 입장에 서 대표적으로 Yun(2009a; 2009b)은‘녹색성장’개념 이 사실‘지속가능한 발전’개념에 기초해 있지만, 진 정한 의미의 지속가능한 발전 개념과는 다르다고 주장 하며, 녹색성장에 내재된 문제들을 실제적으로 뿐만 아니라 이념적으로 비판한다. 우선 개념적인 측면에서 현 정부는‘지속가능한 발전’이라는 용어를 빈번하게 사용하지만 이를 개념적으로 녹색성장의 개념과 구분 한다(Table 1). 이 구분에 의하면, 녹색성장의 개념은 아태지역 저개발 국가들의 경제 성장 필요성과 환경보 전 필요성을 조화시키기 위해 논의된 것으로, 기존의 성장 지상주의와는 실제 구분되는 측면을 내포하고 있 다(Yun, 2009a, 23). 그러나 정부의 입장에서 보더라 도 우리나라의 경우 한편으로 이미 빈곤선을 넘어 선 진국에 진입할 정도로 성장했으며 또한 다른 한편으로 자원고갈과 환경오염이 이미 심각한 상황에서 저개발 국가들에 적용될 수 있는 녹색성장을 추구하는 것은 개념적으로 정당하지 못하다고 할 수 있다.1)
녹색성장의 개념적 문제와 더불어 보다 구체적으로 현 정부의 녹색성장 정책은‘녹색의 진정성이 결여된 신재생에너지 정책’과‘실효성 없는 탄소 감축 계획’
으로 구성되어 있다고 비판된다(Yun, 2009a). 즉“정 부의 주된 관심은 신재생에너지가 갖고 있는 산업으로 서의 성장 잠재력, 특히 수출산업의 거대 성장 동력으 로서의 부상 가능성에 있을 뿐 사회에너지체제의 구조 적 전환에는 무관심하다는 점”이 지적된다(Yun, 2009a, 33).2) 세부적으로, 정부의 신재생에너지 정책
은 세계 기준과 부합하지 않는 유형(예로, 양수발전, 산업폐기물과 비생분해성 생활폐기물 활용에너지)을 포함하고, 발전차액 보전제도의 폐기, 신재생에너지 의무공급제(RPS)의 시행, 신재생에너지 이용 의무제, 그린홈 사업 등이 문제를 안고 있으며, 전반적으로 물 량 확대 지향성에 따른 환경 파괴 가능성이 우려된다.
또한 탄소 감축 계획도 기후변화를 새로운 성장 기회 로 간주하기 때문에 실효성을 가지기 어렵고, 탄소 집 약도와 생태 효율성의 개념도 잘못된 것이며, 무엇보 다도 현 정부가 발전시키고자 하는 원자력은‘녹색’이 아니라는 점이 지적된다. 다른 한편 Yun(2009b, 219) 은‘저탄소 녹색성장’개념이“성장지상주의적 본질을 내포하여 지속가능한 발전 개념의 가치를 담아내지 못 하는 하위개념으로서 지속가능한 발전의 개념을 폐기 하거나 대체할 수 없”다고 주장한다.
Yun(2009b)의 연구는 또한 녹색성장의 개념을‘생 태근대화’론과 비교하여, “경제성장과 환경보전의 동 시 추구의 가능성에 대한 강조”라는 점에서 공통점을 가지지만, “녹색성장 전략은 생태의 경제화와 경제의 생태화를 위한 조세개혁이나 시민사회의 참여 확대와 합의 마련에 소홀하다는 점”과 실제“정책과 계획이 녹색성장이 내건 비전과 달리 녹색적 가치를 제대로 담고 있지 않”다는 점에서 생태근대화 전략과 구분된 다고 주장한다. 그러나 생태근대화론에 대해서는 다소 논란의 여지가 있다. 이 이론에 기반하여 Jin(2008)은
에너지 정책을 4단계, 즉 사후적 1단계(에너지 문제로 인한 피해 보상), 사후적 2단계(에너지 문제에 대한 사 후적, 기술적 해결), 사전예방적 3단계(기술 및 경제적 제도를 활용한 사전적 대응), 사전예방적 4단계(경제 및 사회구조의 근본적 전환)로 구분하고, 한국 에너지 정책을 공급관리 및 수요관리 차원에서 평가한다. 그 러나 스스로 인정하는 바와 같이, 생태근대화론에서 제시한 단계들이“기본적으로 연속선상에 놓여 있”는 것처럼 보이는“한계”를 안고 있다(Jin, 2008, 83). 뿐 만 아니라 이러한 평가를 현 정부의 녹색성장 정책에 적용한다면, 현 정부의 정책은 생태근대화론이 제기한 대부분의 전략들을 포함하고 있을 뿐만 아니라, 실제 정책 시행도 이미 3단계에 와 있으며, 4단계를 지향하 는 목표로 설정하고 있다는 점에서, 현 정부의 에너지 정책은 생태근대화론을 그대로 반영한 것처럼 보일 수 도 있다.
또 다른 연구로 Cho(2009)는 현 정부의‘녹색성장’
또는‘녹색 뉴딜’의 문제점을 지속가능한 발전에 대한 생태경제적 접근 특히‘관류 혁신’(throughput innovation)의 개념에 근거하여 비판하고 대안을 제시 하고자 한다. 생태경제학에서‘관류’란 자연생태계에 서 사회경제시스템으로 유입되어 경제활동에 사용되 고 다시 자연생태계로 배출되는‘에너지’와‘물질’의 총량을 의미한다. 유입되는 관류는 유용한 형태의 자 원(저엔트로피)이지만 배출되는 관류는 대부분 자연환 Table 1. Comparison of sustainable development and green growth.지속가능한 발전과 녹색성장의 비교.
Sustainable development Green growth
Institute UN CSD (UN Commission for Sustainable UN ESCAP (UN Economic and Social Commission Development) for Asia and the Pacific).
Momentum ‘Our Common Future’(1987) UN MCED 2005 (UN Ministerial Conference on Environment and Development, 2005) Target All countries in the world Countries in the Asia-Pacific region
Background Remediation of environmental pollution Prevention of environmental pollution at the arisen as results of growth growing stage
Simultaneous pursuit of economic growth, Overcoming poverty and ensuring environmental Goal social development and environmental sustainability
preservation Source: MKE, 2008b, 17; Yun, S.-J., 2009a, 22
경을 파괴·손상시키는 무질서한 형태의 폐기물(고엔 트로피)이다. Cho(2009, 11)는“지속가능한 발전의 세 가지 과제인 관류의‘지속가능한 규모’(환경문제), 이 에 따른 관류의‘공정 분배’(분배문제), 그리고 주어진 관류의‘효율적 배분’(성장문제)은 각각 위상과 성격이 다르므로 시장기구와 같은 어느 한 가지 수단으로만 접근해서는 곤란하다”고 주장한다. 또한 현 정부도 성 장, 고용, 환경의 문제를 3가지 과제로 설정하고 이를 동시에 해결하는‘저탄소 녹색성장’을 선언했지만, 실 제 4대강사업 등 대규모 경기부양책을‘녹색 뉴딜’이 라는 이름으로 추진하면서 전통적인 토목사업임에도 불구하고 외형상으로만 녹색인 정책들을 무분별하게 양산하고 속도전을 강조하면서 부처 간 혼선을 빚고 있다고 비판한다.
이러한 비판에 대한 대안으로, Cho(2009)는 21세기 한국 사회의 새로운 비전으로‘지속가능한 발전’, 추 구해야 할 정책으로‘관류 혁신’(탈물질화 및 탈독성 화), 구체적 전략으로‘생태적 뉴딜’, 그리고 주요 사업 과제로 에너지 혁신사업, 물질순환형 산업 육성, 환경 농업 육성 등을 제시한다. 그러나 여기서 강조되는‘관 류 혁신’이란 결국 현 정부가 추구하는‘녹색 기술’발 전을 통해 에너지효율성 및 탄소생산성을 향상시키고 궁극적으로 경제성장의 새로운 전기를 마련하겠다는 것과 이념적으로 큰 차이가 없다. 뿐만 아니라‘녹색성 장’전략에 대한 대안으로 제시한‘생태적 뉴딜’전략 은 사실 아래에서 논의할 자본에 의한 자연의 포섭을 심화시키는 것, 즉 4대강 사업과 같은 공공토목사업이 국가 개입의 양적 확대를 통해 자연을 직접‘탈취’하 여 자본의 축적 과정에 포섭시키고자 하는 형식적 포 섭 전략이라면, 국가 개입의 질적 심화를 통한‘녹색 기술’‘관류 혁신사업’( 과 외형적으로 유사한 용어) 개 발에 바탕을 둔‘신성장동력’에너지 산업의 발전은 자연을 기술적으로 개조하여 자본 축적 과정에 포섭시 키고자 하는 실질적 포섭 전략이라고 할 수 있다.
요컨대‘녹색성장’에 기초한 현 정부의 에너지 정책 에 대한 이러한 비판적 검토들은 지속가능한 발전, 생 태근대화, ‘관류 혁신’등 보다 규범적이고 대안적인 개념들에 근거하여 현재 정책에 내재된 이념적, 실제 적 문제들을 지적하고 대안을 모색한다는 점에서 의의
를 가진다. 물론 이러한 비판들은 어떤 규범적 개념들 에 근거를 두든 그렇지 않든지 간에, 현재의 에너지 정 책이 안고 있는 여러 심각한 문제점들을 지적하고 있 다. 그러나 문제는 이러한 개념들만이 아니라 현 정부 가 강조하는‘녹색성장’의 개념 역시 상당히 규범적이 고 대안적 개념을 함의하고 있으며, 나아가 지속가능 한 발전 또는 생태적 근대화와 유사하거나 또는 그 상 위 개념인 것처럼 제시되고 있다는 점이다. 물론 전자 의 개념을 옹호하는 학자들은 현 정부의 에너지 정책 의 실제 내용이‘녹색성장’의 규범적 성향, 즉‘녹색’
성향을 제대로 반영하지 못한 채‘성장’에만 최우선 관심을 부여하고 있다고 비판할 수 있다. 그러나 이러 한 비판이라고 할지라도 현 정부의 에너지 정책이 가 지는 특성의 거시적 배경 또는 그 이유를 제대로 규명 하지 못하는 한계를 가진다.
2) 신자유주의적 에너지정책의 개념적 배경
지속가능한 발전, 생태근대화, ‘관류혁신’등의 개 념 등은 분명 경제적, 사회적, 환경적 측면들에서 효율 성과 형평성을 동시에 강조하는 규범적 의미를 내포하 고 있다. 그러나 보다 거시적 측면에서 1970년대 이후 서구 사회의 발전과 담론 구성을 살펴보면, 이러한 개 념들은“자본주의 발전이 생태적 관심과 점차 결합되 는 과정에 연계되어 있었다. ……‘지속가능한 발전’
은 1980년대 슬로건이었고, ‘생태근대화’는 그 이후 녹색자본주의를 위해 팽배해진 지배적 신자유주의적 접근”이 되었으며, “대부분의 환경이론이 자본주의적 헤게모니의 노선 속에 빨려든”상황에서“지구적 녹색 자본주의가 이 체계 전반의 존립을 위한 전제조건이라 고 주장”되기도 했다(Keil, 2007, 41). 이러한 점에서 보면, ‘관류 혁신’이라는 개념 역시‘내포적 축적체제’
나‘경제-기술 패러다임’에 근거한 사회체제가 환경 문제를 해결할 수 있는가의 문제를 둘러싸고 이미 오 래전에 전개되었던 논쟁을 상기시키면서, 이러한“녹 색자본주의라 할지라도 여전히 가치증식에 의해 추동 되며, 따라서 인간과 자연을 착취하는 경제체제는 여 전히 온전할 것”이라는 주장이 강조될 수 있다(Choi, 1995, 122).
물론 지속가능한 발전, 생태근대화, 관류 혁신 등의 개념 옹호론자들은 이러한 비판에 대해 반론을 제기할 수 있을 것이다. 예로, 생태근대화론은‘환경위기의 근 원’을 파악하지 못한다는 생태마르스주의적 비판에 대 해, 생태근대화를 위하여 녹색자본주의의 가능성, 현 실성, 필요성을 강조하면서, 자본주의 시스템의 유용 성을 전제로 이를 보다 환경친화적으로‘전환’시키고
‘재구조화’하는 데 관심을 가진다고 주장한다 (Mol and Sonnenfeld, 2000; Jin, 2008, 63에서 재인용). 그 러나 지속가능한 발전, 생태근대화, ‘관류 혁신’등의 개념이 비록 환경적 혜택을 제공하고 생태발자국을 진 정하게 줄일 수 있는 잠재력을 가졌다고 할지라도, 이 들은“신자유주의의 기본 틀 내에서 작동하기 때문에, 이들은 약속한 녹색 경제성장의 만병통치약을 제공할 것처럼 보이지 않으며, 사회·환경적 정의의 이슈들을 적절하게 천명하지도 못하는 것처럼 보인다”고 주장된 다(McKendry, 2008). 요컨대, 이들이 신자유주의화 과정에서 이데올로기적으로 전용되고, 실제 신자유주 의적 정책에 활용된 것은 사실이라고 할 수 있다. 이러 한 점에서 신자유주의의 개념과 특성을 재확인해 볼 필요가 있다.
신자유주의란 무엇인가에 대해 정확히 규정하기는 쉽지 않지만, 이는 기본적으로 현재 진행되고 있는 자 본주의적 경제·정치체제를 주도하는 이데올로기이 며, 또한 그 현실적 특성을 의미한다고 할 수 있다 (Choi, 2009a). 이데올로기라는 측면에서 보면, “신자 유주의는 사적 소유권, 개인의 자유, 자유시장, 자유무 역의 특징을 갖는 제도적 틀 안에서 기업의 자유를 극 대화함으로써 인간 복리가 가장 잘 개선될 수 있다고 하는 정치경제적 실행에 관한 이론”이다(Harvey, 2005, 2). 그러나 실제 이러한 신자유주의는 자본주의 적 생산 또는 자본축적 과정에 직접 기여하기 보다는 자본계급의 권력 회복을 위한 프로젝트로 이해된다.
이와 같이 소수 자본계급의 이해관계를 전제로 하는 신자유주의가 전세계적으로 수용되게 된 것은 자유와 자율과 같은 보편적 가치를 강조하기 때문이다. 신자 유주의적 환경 이데올로기의 입장에서 본다면, 이러한 보편적 가치에는 환경, 녹색, 효율, 안보, 자주개발 등 과 같은 개념들이 강조될 수 있을 것이다.
신자유주의에 대한 비판적 관점에서 보다 중요한 점 은 자본주의 경제체제가 신자유주의화 과정을 통해 어 떻게 체제를 위기에서 구출하고 더욱 강건하게 발전하 게 되는가에 관한 의문, 즉 신자유주의의 현실적 특성 에 관한 분석이다. 일반적으로 신자유주의를 구성하는 주요 요소들로 자유시장의 원칙, 이를 위한 국가의 규 제 완화, 사회적 서비스를 위한 공적 지출의 축소 등이 제시된다. 즉 신자유주의는 우선 자유시장의 활성화와 경제에 대한 국가 개입의 축소를 전제로 한다. 그러나 실제 신자유주의는 시장의 논리를 강조하지만, 그렇다 고 국가의 개입이 배제되기보다는 오히려 국가는 신자 유주의적 시장 논리의 실행에 적합한 제도적 틀을 창 출하고 발전시키는 역할을 담당하게 된다. 특히 Brenner and Theodore(2002, 153; 2007)에 의하면, 신자유주의 국가의 특성은 국가 기능이 상대적으로 축 소되었던 퇴행적(roll-back) 신자유주의에서 다시 국가 가 전면에 등장하는 개입적(roll-out) 신자유주의로 전 환하게 되었다고 주장한다.3)이러한“신자유주의화 과 정은 다양한 규모와 다양한 지리적 배경 속에서 사회/
자연의 상호관계를 전환”시키고 있다고 주장된다.
Harvey(2005)에 의하면, 이러한 신자유주의화 과정 에 의한 자본 축적은‘탈취에 의한 축적’(accumulation by dispossession)이라는 개념으로 이해된다. 이 개념 은 자본 축적 과정에서 일반적으로 요구되는‘노동에 의한 확대 재생산’외에 다양한 방법으로 이루어지는 자본 축적 방식을 의미한다. 하비에 의하면, 탈취에 의 한 축적은 기본적으로 네 가지 주요 요소들, 즉 첫째 민영화와 상품화, 둘째 금융화, 셋째 위기의 관리와 조 작, 넷째 국가의 재분배를 통해 이루어진다. 하비가 제 시한‘탈취에 의한 축적’의 개념과 이를 구성하는 네 가지 요소들은 보다 정교하게 이론화되고 현실 분석을 통해 검증되어야 하겠지만(Choi, 2009a), 일단‘노동 에 의한 확대 재생산’과 더불어 자본주의 경제체제의 유지와 발전과정에서 그 동안 간과되어 왔던 영역을 새롭게 재조명함으로써 현재 진행되고 있는 신자유주 의화의 특성을 이해하고자 한다는 점에서 의의를 가진 다.
이러한 신자유주의화에 대한 개념화는 당면한 환경 위기에 대처하는 환경정책을 검토하기 위해 원용될 수
있다. 우선 예비적으로 살펴보더라도, 현 정부의‘녹색 성장’을 전제로 한 에너지 정책은 기본적으로 신자유 주의를 배경으로 한 새로운 경제성장(즉 자본축적)전 략임을 알 수 있다. 이는 현 정부가 스스로 인정하고 심지어 강조하고 있는 점이기도 하다. 예로 정부는 국 가에너지기본계획을 수립·시행함에 있어 고려되는 여건 변화로, 국제환경 규제 등과 신자유주의화의 주 요 요소들인 세계화, 민영화, 무한시장 경쟁 등을 강조 하고, 21세기 에너지정책을 위한 새로운 패러다임으로 지속가능발전과 더불어 시장기능형, 개방형, 시장개혁 형이라는 특성들을 제시하고 있다(Table 2). 그리고 이 러한 정책의 목표는 결국 자본주의 시장경제에서 국가 경쟁력의 강화를 전제로 한다. 이러한 점에서“녹색성 장은 여전히 성장 지향적이며, 환경은 성장을 위한 지 렛대”또는“성장을 위한 도구이자 포섭해야 할 대상”
으로 간주될 뿐이라고 주장된다(Yun, 2009a, 23). 달 리 말해, “자본주의가 진전되면서 자연은 계속해서 자 본의 축적전략, 혹은 신자유주의적 시장 메커니즘 안 으로 편입되어 왔다. 따라서‘녹색성장 전략’역시 하 나의 프로그램으로 이해되기 보다는, 자본주의 발전 단계에서 자본이 자연을 편입시키고 (경제, 생태) 위기 국면을 타개하는 방식의 일환으로 이해될 필요가 있 다”고 하겠다(Lee, S.-H., 2009, 9)4).
이와 같이‘녹색성장’전략에 함의된 신자유주의적 특성을 보다 이론화된 개념들로 이해하기 위하여 최근 신자유주의적 환경정책에 대한 비평가들의 논의를 살 펴 볼 필요가 있다. 이러한 비평가들 가운데 대표적으 로 스미스(Smith, 2006)는 자본의 축적 전략으로서 자 연을 개념화하면서, 자연이 자본의 축적과정에 포섭되 는 방식을 두가지 유형, 즉 형식적 포섭과 실질적 포섭 으로 구분한다(Choi, 2009b). 예로 자연의 형식적 포 섭은 더 많은 석탄과 철광석 등을 투입하여 경제성장 을 촉진하는 경우(즉 자연의 양적, 외적 통제)에 해당 하고, 자연의 실질적 포섭은 유전자 조작에 의한 식량 증산과 같이 자본축적(즉 자연의 질적, 기술적 통제)을 추구하는 경우에 해당된다. 신자유주의적 에너지정책 은 태양열과 태양광, 풍력과 조력 등 그 동안 사용되지 않았던 자연의 새로운 투입(즉 형식적 포섭)뿐만 아니 라 석탄의 액화·가스화, 연료전지의 개발, 원자력 발 전과 같이 새로운 기술의 투입과 산업화(즉 실질적 포 섭)을 포함한다. 나아가, 스미스(Smith, 2006, 61)가 주 장하는 바와 같이, “생태거래권과 환경파생상품 시장 의 의제자본은 자연의 실질적 포섭을 사회화하는데 필 수적 부분”이며, 이를 촉진하는 전략도 신자유주의 환 경정책의 주요한 부분을 이룬다.
이와 같은 자연의 포섭을 위한 신자유주의적 정책은
Table 2. 21C new energy paradigm for green growth. 21C 녹색성장을 위한 새로운 에너지 패러다임.
Source: Prime Minister’s Office, 2008, 150
Old Paradigm Changing Conditions New Paradigm Energy Stable supply and International environmental regula- Sustainable development (3E) Circumstance demand of energy tion, upgrading of consumption
Energy Policy Government-led Globlaization, privatization Market functioning market operation
Cooperation Closed system Emerging North-East Asia, progress Open system
Relationship of North-South cooperation
Technology Technology development Infinite market competition, the age Technology development Development for domestic demands of technology trade for world market-expansion
Development of new energy technology with national competitiveness as the key element of national competition
Castree(2008)에 의해 보다 명시적으로 논의된다. 그 는‘환경적 조정’(environmental fix)이라는 개념으로 자연의 신자유주의화를 설명한다. 환경적 조정이란 자 본이 경제침체(또는 이윤율 하락 경향)에 직면하여 경 제성장을 지속시키기 위하여 환경의 포섭을 확대하거 나 재조직화하는 전략을 의미한다(Choi, 2009b, 44).
Castree는 자연의 신자유주의화 과정 속에서 네 가지 유형의 환경적 조정이 나타난다고 예시한다. 첫째는 자연의 종획(사유화)에서 나아가 자연의 상품화 또는 시장화를 통해 자연자원과 생태계를 보호하고자 하는 전략이며, 둘째는 자연환경에 대한 국가 통제를 시장 합리성과 자본축적에 노출시키는 (즉 탈규제화하는) 방안이며, 셋째는 자연을 적극적으로 퇴락시킴으로써 이윤을 얻기 위해 자연을 포섭하는 경우이며, 넷째는 국가가 경제와 사회에 필수적인 자원 제공이나 자연 보호의 책임을 포기하고 그 책임과 비용을 민간 영역 이나 시민사회에 전가하는 방안이다. Castree가 제안 한 환경적 조정의 개념과 이의 네 가지 유형에 대한 설 명은 여러 가지 문제점을 안고 있지만, 신자유주의적 환경정책이나 에너지정책의 배경과 특성을 설명할 수 있는 주요한 단초를 제공한다.
이상에서 고찰한 신자유주의 환경정책에 관한 개념 들에 바탕을 두고 검토해 보면, 현 정부의‘녹색성장’
을 위한 에너지정책은 첫째, 신자유주의적 이데올로기 와 현실적 변화 과정을 배경으로 하고 있다. 즉 신자유 주의가‘자유’와 같은 보편적 가치를 강조하는 것처 럼, 현 정부의 정책도‘녹색’, ‘효율’, ‘안보’, ‘자주’
등과 같은 개념들을 보편적 가치로 설정하고 있다. 현 정부의 에너지정책은 이러한 이데올로기적 함의를 전 제로 신자유주의적 세계화와 민영화, 시장 경쟁과 시 장 합리화(개혁) 등을 배경 또는 목표로 제시했다.
둘째, 현 정부의 에너지 정책이 전제로 하고 있는
‘녹색성장’은‘노동의 확대 재생산’에 의한 자본축적 과 더불어‘탈취에 의한 축적’을 동시에 포괄하고 있 다. 다양한 유형의 에너지 자원의 산업화는 고용 증대 를 가져올 수 있다는 점에서‘노동의 확대 재생산’에 의한 자본 축적을 가능하게 하겠지만, 또한 기존 자원 의 확대 개발뿐만 아니라 새로운 에너지자원의 개발과 관리 방식들(예로 탄소시장의 활성화)은‘탈취에 의한
축적’을 전제로 하고 있다.
셋째, ‘녹색성장’을 위한 에너지정책들은 자본이 자 연을 포섭하는 방식들에서 모든 유형을 망라하고 있 다. 즉 풍력, 태양열, 조력 등 자연 에너지의 새로운 개 발, 그리고 이들의 공급을 위한 시장 합리화와 (탈 또 는 재)규제를 통한 형식적 포섭뿐만 아니라 원자력 확 충이나 석탄액화사업과 같은 새로운 기술 개발과 에너 지의 산업화를 통한 실질적 포섭, 그리고 이른바‘녹색 펀드’나 탄소세의 제도화 등을 통한 의제적 포섭을 포 함하고 있다.
넷째, 현 정부의 에너지정책과 이를 통한‘녹색성 장’은 결국 경제적 위기와 생태적 위기를 극복하고 자 본축적의 한계를 돌파하기 위한‘환경적 조정’의 성격 을 강하게 반영하고 있다. 즉 새로운 자연의 상품화와 시장화, 에너지 자원의 공급과 수요에 대한 국가 통제 를 통한 시장 합리화, 자연의 퇴락 가능성을 무시한 에 너지의 상대적 (과잉) 생산, 자원 제공이나 자연 보호 의 책임을 시민사회나 개인에게 전가 등을 주요 내용 으로 하고 있다.
이와 같이 신자유주의화의 맥락 속에서 이루어진 현 정부의 에너지정책을 좀 더 구체적으로 살펴보기 위 해, 이 정책이 지향하는 몇 가지 특성들을 열거하면 다 음과 같다. 현 정부의 에너지정책은 첫째 관련되는 모 든 유형의 에너지 생산을 신성장동력으로 산업화하고 자 하며, 둘째 에너지 공급과 수요를 가격메커니즘에 우선적으로 의존하도록 시장화하고자 하며, 셋째 효율 성에 초점을 두고 에너지를 개발·관리할 수 있도록 기술화하고자 하며, 넷째 의제적 가치를 전제로 에너 지 순환과 통제를 촉진할 수 있도록 금융화하고자 한 다. 이러한 특성들을 실현하기 위한 주요 수단으로, 현 정부의 에너지 정책은 시장메커니즘을 활성화하기 위 해 탈규제/재규제 전략을 강구하며, 에너지 개발과 수 급 관리를 위해 필요한 에너지 인프라의 구축과 녹색 기술 개발을 위해 대규모 공적 자금을 투입하고, 에너 지 관련 산업의 육성과 수급 관리를 위해 필요한 세 제·인력·외교 지원을 촉진하며, 이러한‘녹색성장’
에너지정책이 사회적으로 통제되고 이데올로기적으로 정당성을 확보하기 위해 녹색 거버넌스 체제를 구축하 고자 한다.
현 정부의 에너지정책이 지향하는 이러한 특성들과 이를 실현하기 위한 수단들은 그 자체로서 부정되기보 다는 보다 거시적 배경으로서 신자유주의화를 전제로 하고 있으며, 또한 이로 인해 결국 일정한 한계에 봉착 하게 된다는 점에서 비판될 수 있다.
3. ‘녹색성장’을 위한 에너지의 신자유주의화
1) 에너지의 산업화
현 정부가 추진하는 일련의 에너지 계획과 전략들은 기본적으로‘녹색성장’을 전제로 관련되는 모든 유형 의 에너지 생산을 신성장동력으로 산업화하고자 한다.
이러한‘산업화’지향은‘제1차 국가에너지기본계획’
(Prime Minister’s Office, 2008.이하 쪽 번호만 인용) 에서부터 명시적으로 거듭거듭 강조되고 있다. 예로 정부는“기후변화는 세계 에너지시장을 화석연료 중심 에서 청정에너지 기술 중심으로 전환시키고 있으며, 이는 곧 새로운 거대 성장동력산업의 대두를 의미”
(p.148)한다고 천명한다. 이에 따라 기후친화산업은 기 후변화 대응에 기여하는 동시에, 수출을 통해 국가 경 제에 기여할 수 있는 신성장동력산업으로 정의되고, 여기에는 에너지효율 향상 산업, 신재생에너지 산업, 원자력 산업, 친환경 산업(폐기물 자원화 사업, 기상 산업 등) 등이 망라된다. 이러한 점에서, 현 정부의 에 너지 정책은 환경정책이 아니라 새로운 산업화를 위한 경제정책이라고 할 수 있다(MKE, 2008a; 2008b).
세부적으로, 에너지효율화를 위한“녹색기술, 융합 기술 등 에너지 저소비형 미래 최첨단산업[은] 신성장 동력으로 육성”되며(p.79), 신재생에너지도“시장 성 장성과 산업파급효과가 큰 태양광, 풍력, 수소연료전 지, 석탄 IGCC[가스화복합발전] 등 4대 핵심 분야를 중심으로 전략적 R&D 강화[와] 정부 지원을 지속하여 수출 산업화함으로써 차세대 성장 동력으로 육성”된다 (p.96). 이와 같이 시장규모와 성장잠재력이 큰 ``9대 신 재생에너지 분야에 민관이 공동으로 2008년부터 5년
간 총 3조원(정부 1.7조, 민간 1.3조)을 투자할 예정이 다. 뿐만 아니라 한국형 원전을 조기 개발하여 해외 판 매를 촉진하고, 해외자원 개발을 위하여 국제 경쟁력 을 갖춘 자원 개발 전문기업들을 육성하며, 동북아 석 유제품의 공급거점화(대규모 석유재고 국내 보유)를 위하여‘중계수출형 오일물류서비스사업’을 발전시키 고자 한다(p.125).
이러한 에너지 산업화 전략은 특히 대량화, 대규모 화, 대기업화를 지향한다. 특성에 따라 분산형이 적합 한 신재생에너지의 경우에도, “풍력 등 빠른 시일 내에 경제성이 확보될 것으로 예상되는 에너지와 바이오에 너지, 해양에너지 등 투자대비 보급효율이 높은 신재 생에너지원을 바탕으로 대량보급 체제를 구축”할 계획 이다(p.96). 뿐만 아니라 국제시장에서 경쟁 확대와 주 도권 확보를 위하여, “에너지 산업의 수직적(도입-생 산-유통), 수평적(석유-가스-집단에너지)”통합뿐만 아니라“자본 확충 및 외국계 …… 회사에 대한 M&A (자산 확대, 기술력 및 운영 능력 단기 습득 등) 등을 통한‘규모의 대형화’”를 추진하고자 한다(p.114). 이 를 위해 정부는“장기적으로 에너지 사업자간 진입장 벽을 해소하고, 규제의 전문화 및 규제체계의 일관성 확보 등을 위해 에너지 규제기구도 정비”할 예정이다 (p.90).
이와 같이‘녹색성장’을 명분으로 에너지와 관련된 모든 것의 산업화를 추구하는 현 정부의 에너지 정책 은 진정하게 화석연료를 대체하고 온실가스를 감축할 수 있는 방안을 모색하는 것이 아니라 어떻게 하면 경 쟁력을 확보하여 에너지 산업화를 촉진할 수 있는가에 초점을 두고 있다. 이와 관련된 문제점으로 우선 지적 될 수 있는 점은 산업화를 촉진하고 경제를 양적으로 팽창시키기 위하여 에너지 수요를 과다하게 예측하고 있다는 점이다. 예로, 정부는 총에너지수요가 2006년 233.4백만TOE(석유환산톤)에서 2030년 300.4백만 TOE로 증가할 것이며, 1인당 에너지수요는 2006년 4.83TOE에서 2030년 6.18TOE로 증가하는 반면, 에너 지효율성의 증대로 GDP당 에너지원단위는 2006년 0.347(TOE/천불)에서 2030년에는 0.285 수준으로 감 소할 것으로 예측한다. 이러한 에너지소비량의 절대적 증가 예측은 서구 선진국들에서 이미 나타나고 있는
에너지 수요의 절대적 감소 또는 현상 유지를 제대로 고려하지 못한 것이라고 할 수 있다(Figure 1).
이러한 에너지 산업화 전략은‘녹색성장’을 명분으 로 경제의 총량적 성장을 전제로 함에 따라, 산업부문 에서의 에너지 수요에 대한 더 많은 절감이 요구됨에 도 불구하고 수송이나 가정·상업·공공부문 등 비산 업부문에서 더 많은 절감을 계획하고 있다. 우리나라 의 2006년 최종에너지 수요에서 산업부문의 비중은 56%로 가장 높았고, 또한 이러한 산업부문의 비중은 정부가 인정하는 바와 같이(p.76) 선진국들에 비해 훨 씬 높은 것이다. 따라서 에너지 절감 계획은 우선 산업 부문에서 이루어져야 하지만, 정부가 계획한 수요 전 망 대비 절감률은 산업부문이 가장 낮은 12.5%로 책정 되어 있다. 사실 2009년 11월 정부(녹색성장위원회)는 2005년 기준 4%의 온실가스 감축안을 발표했는데, 원 래 10% 감축 시나리오도 고려했지만, 기업들의 강력 한 반발로 공공 건물과 수송 부문의 감축만으로 달성 가능한 수치인 4%가 채택된 알려지고 있다(한국일보,
2009.11.17; Lee, S.-H., 2009, 29).
또한 정부의 에너지 산업화 정책은 해외자원 개발, 석유비축, 전력수급, 천연가스 장기수급, 석탄산업, 신 재생에너지 개발 등 거의 전적으로 에너지 공급에 초 점을 두고 있다. 그러나 고유가와 기후 변화 등에 대처 하기 위해서는 에너지 공급 정책에 앞서 수요 관리 정 책이 우선되어야 할 것이다. 특히 정부는 에너지 안보 를 명분으로 해외자원 개발과 함께 원전을 중심으로 한 전력수급 계획을 세우면서, 원전의 대규모 추가 건 설로 전력 생산을 촉진함으로써 최종에너지에서 전력 의 비중을 17.3%에서 21.3%로 증대시킬 계획이다. 그 러나 우리나라는 이미 세계 원전 10대 국가들 가운데 단위면적당 핵발전의 비중이 세계 1위이며, 따라서 단 위 면적당 핵폐기물 양도 세계 최고이고, 특히 이러한 핵발전소는 울진과 월성 및 고리에 집중되어 핵발전소 단지의 위험성을 심화시키고 있다(Yang-Lee, 2008).
뿐만 아니라 전력 이용의 확대는 에너지 사용의 비효 율성을 확대시키는 것이며, 대규모 원전설비를 통한 전력의 대량 공급은 기업이나 일반 소비자들의 전력 남용을 초래할 수 있다.5)
에너지 산업화를 촉진하기 위한 전략은 신재생에너 지 정책에서도 모순된 계획을 강구하도록 한다. 예로 신재생에너지 중 폐기물의 비중이 2008년 73.7%로 가 장 높지만, 폐기물 에너지화 사업은 사실 재생가능성 과 환경친화성에 문제를 안고 있다. 폐기물 에너지화 는 생활이나 산업의 폐기물의 일회적 재활용에 국한되 며, 폐기물 소각열에는 생활폐기물만이 아니라 화석연 료의 변형인 산업체 폐가스도 포함된다. 따라서 폐기 물 에너지화 사업의 확대는 더 많은 폐기물의 발생을 전제로 함으로써, 환경문제의 해결을 위해 우선적으로 필요한 폐기물의 감량화를 포기하도록 한다(Yun, 2009, 4).6)뿐만 아니라 신재생에너지 산업 육성을 위 한 무분별한 물량 확대 정책은 역설적으로 환경 파괴 를 초래할 수 있다. 특히 대규모 원전의 건설뿐만 아니 라 기본적으로 분산 조성되어야 할 태양광 발전 및 풍 력 단지의 조성을 대규모화함으로써 산지나 농경지 등 이 훼손되고, 강화 및 인천만 등에 건설을 고려하고 있 는 조력발전계획 역시 해양지형과 생태계를 대규모로 파괴될 것으로 우려된다.
Figure 1. Primary energy consumption trends of major countries. 주요 국가들의 1차에너지 소비 추이.
(Source: KNSO, each year, International Statistics Yearbook)
million TOE
2) 에너지의 시장화
현 정부의 에너지 정책은 또한 에너지 공급과 수요 를 가격메커니즘에 우선적으로 조정되도록 시장화하 고자 한다. 즉 공급 측면에서, “가격 시그널 기능, 효율 기준 상향 표준화, 고효율 신기술 개발 지원, 에너지 공급자 효율 향상 투자 의무화 등 [모든 부문에서] 효 율투자 활성화를 위한 시장 구조 확립”(p.51)을 강구하 며, 수요 측면에서 에너지 소비합리화 또는 에너지저 소비 유인체계를 강화하기 위하여 가격제도 및 정보제 공 등을 활용하고, “특히 원가주의 요금체계, 시간대별 요금제, 소비자 선택요금제 확대 등을 통해 가격 메커 니즘의 효율성 제고”한다(p.78). 이와 같이 철저한 신 고전적, 신자유주의적 입장에서 시장의 가격 시그널에 따라 수요와 공급이 이루어질 수 있도록, 전기요금, 가 스요금, 연탄가격 체계를 합리화하고자 한다. 이와 같 이 정부는 시장의 합리성과 효율성을 명분으로 에너지 가격들을 재조정할 뿐만 아니라“자율적 시장기능을 통한 에너지원 내, 에너지원 간 경쟁을 강화하는 방향 으로 에너지 산업의 구조와 역할을 개선할 필요”가 있 음을 강조한다(p.86).
에너지 시장의 효율화와 합리화를 명분으로 한 정부 의 시장 개입은 탈규제와 재규제의 동시적 추진을 전 제로 하고 있다. 한편으로“석유를 제외한 에너지 가격 은 가격 결정시 물가, 산업지원, 에너지 수급조정 등 다양한 정책 목표를 고려하여 정부인가(또는 승인)하 에 결정하므로 자원이 비효율적으로 배분”되고 있기 때문에 국가 개입을 최소화하고 대신“자원 배분이 효 율적으로 이루어질 수 있도록 원가(한계비용)를 반영 한 가격체계로 개편할 필요”가 있다고 주장한다. 그러 나 다른 한편“에너지 가격 체계는 시장의 효율적 자원 배분 기능을 확대해 나가되, 에너지 안보, 환경, 사회 적 형평성, 세수 확보, 물가 안정 등 주요 정책 목표 달 성”이 필요하기 때문에 이를 바탕으로“세제 및 시장 구조 개편”을 검토하고자 한다(p.86). 이는 결국 정부 의 입장에 맞도록 한편으로는 에너지원별 원가 반영 가격구조의 확립을 위해 탈규제하고, 다른 한편으로는 동시에 다양한 정책 목표와의 조화를 위해 합리적 시 장 구조를 위해 재규제하겠다는 것이다.
현 정부는 나아가 이러한 가격 시그널이 작동하지 않거나 부재할 경우 직접 공급과 수요를 통제하여 시 장을 형성하고자 한다. 예로, 정부는 한편으로 신재생 에너지 시장이 세계적으로 급성장하고 있음을 기회로, 태양광, 풍력, 수소·연료전지 등 핵심 분야에 집중 투 자하도록 유도하여 공급을 확대하는 한편, 신재생에너 지의 수요를 창출하기 위하여 공공부문이 선도적으로 도시 개발 등(예로 신도시 건설이나 건물 건설, 신축시 신재생에너지 사용 설계를 반영)에 반영할 뿐만 아니 라 민간 부문에서도 현행 총 건축비의 5% 이상을 신재 생에너지 설비에 투자토록 한 것을, 총에너지 부하량 의 5% 이상을 신재생에너지로 사용·설계토록 의무화 (2012년까지)하고자 한다. 이와 같이 정부는 화석에너 지의 대체와 온실가스의 감축을 위해 신재생에너지 산 업의 자생력이 확보되어야 함을 명분으로 전략적으로 공급과 수요를 창출하여 새로운 시장을 만들고자 한 다. 이러한 새로운 에너지 시장의 구축은 탄소세 제도 를 도입·정착시키고, 이에 따른 탄소시장을 관련 전 문기관의 컨설팅 제공, 배출권 전문거래기업 육성 등 을 통해 활성화시키고자 하는 정책에서도 전형적으로 나타난다.
이와 같이 정부의 에너지정책은 기본적으로‘에너지 시장의 효율화 및 합리적 가격 체계’구축을 전제로 하 고 있지만, 이러한 시장의 효율화와 합리화가 복합적 인 에너지 문제를 제대로 해결할 것처럼 보이지 않는 다(Kim, 2008). 우선 지적될 수 있는 점은 시장 가격이 에너지의 효율적이면서 형평적인 배분을 보장해 줄 수 있는가라는 점이다. 우리나라의 에너지 가격은 OECD 국가들에 비해 대체로 높은 수준(단 전력가격은 원자 력 발전으로 낮은 수준)이다. 이러한 상황에서 그동안 일정하게 지원해오던 정부 보조정책을 폐지하고 원가 주의의 원칙에 근거한 가격체계에 바탕을 두고 에너지 정책을 시행할 경우 정부가 장담하는‘다양한 소비자 의 욕구’를 충족시키기 어려울 것이다. 예로, 주택용 및 일반용 전력 요금에 비해 산업용, 농사용, 교육용 전력에 대한 보조를 축소할 예정이지만, 이를 시행할 경우 가격 인상을 감당할 수 없는 저소득층이나 농촌 의 소외계층이 우선적으로 피해를 입게 될 것이다.
뿐만 아니라 이러한 에너지 시장의 합리화와 효율화
를 명분으로 한 정부의 시장 개입은 결국 탈규제와 재 규제의 자의성과 편향성을 노정하고 있다. 예로, 2002 년부터 시행해온 발전차액 보전제도로 태양광과 풍력 발전이 상당히 확대되었지만, 정부는 재원 마련이 어 려워 이 제도를 폐기하고, 대신 신재생에너지의무공급 제(RPS)를 2012년부터 도입하고자 한다. 그러나 발전 차액보전제도가 재원마련 및 제도 시행에 따른 문제가 있다고 할지라도, 중소규모 사업에 대해서는 계속 지 원하는 것이 보다 적절한 것으로 평가된다. 왜냐하면, RPS는 대량공급이 가능한 대규모 발전 사업자에게 상 대적으로 유리하기 때문에 소규모 분산적인 재생가능 에너지 확대를 실현하기 어렵고, 그 만큼 환경 훼손의 가능성이 커질 수 있기 때문이다(Yun, 2009, 36). 뿐만 아니라, RPS제도의 준비단계로 계획된 신재생에너지 자발적 공급협약(RPA)의 달성 실적이 저조하고, 에너 지공기업마다 달성률이 큰 차이를 보인다는 점에서, 실제“의무공급제도가 도입된다고 제대로 된 효과를 거둘 수 있을지 의문”시 되고 있다(한국일보, 2009.
9.4).
이러한 의문은 그 동안 에너지 수요 및 개선을 위한 대기업들의 자발적 노력의 부실에 의해 증폭된다. 사 실 최근 정부의 에너지 정책에도 불구하고 대기업들, 특히 에너지 관련 대기업들의 경우 매출액당 에너지 소비량은 오히려 크게 증가한 반면, 에너지 절약을 위 한 투자는 매우 저조한 것으로 조사되었다. 즉 2009년 국내 에너지 다소비 20기업들 중 절반이 2008년에 비 해‘매출액당 에너지 사용량’이 늘어났는데, 특히 상 위 10대 기업 가운데 7개 기업의 매출액 당 사용량이 더 늘어났다. 가장 크게 늘어난 곳은 정유업체들로 S- 오일의 경우 2008년 매출액 10억원 당 78.7TOE의 에 너지를 썼지만 2009년에는 109.48TOE로 늘어나 효율 이 39.1%나 나빠졌다. 반면, 국내 제조업체들은 지난 30년간 에너지 절약관련 투자의 비중을 계속 줄여 왔 는데, 특히 제조업 가운데 정유업체들의 에너지 절약 투자가 저조했다. 즉 정유업체들은 2006년 에너지 관 련 투자분이 전체 투자의 1.1%(187억원)를 차지했던 것을 최고치로, 2007년 0.1%(23억원), 2008년 0.05%(13억원)로 사실상 투자 중단했으며, 2009년에 도 85억원(0.28%)에 불과한 것으로 나타났다(한겨레,
2010.2.22).
반면 시장 활성화를 위한 정부의 탈규제/재규제 전 략은 에너지 빈부격차를 더욱 확대시킬 가능성을 내포 하고 있다. 예로, 신재생에너지의 수요 확대를 통한 시 장 활성화를 목적으로 추진되는 그린홈 100만호 공급 지원사업은 에너지 수요를 낮춰 공급량 자체를 줄이자 는 것이 아니라, 주택소유자를 대상으로 추가로 태양 광발전 설비를 촉진한다는 점에서 문제를 안고 있다.
뿐만 아니라 이러한 그린홈 공급계획 등은 정부가 주 장하는 일자리 창출의 주요 사업이라고 할 수 있지만, 이런 사업들은 점진적이고 지속적으로 이루어져야 하 기 때문에, 단기간에 대규모 고용 창출이 이루어지고 성장률이 급증할 것으로 기대하기에는 무리가 따를 수 있다 (조선일보, 2008.8.18; Lee, J.-S., 2008, 26). 더욱 문제가 되는 것은 정부가 에너지 시장메커니즘을 통한 에너지 배분에서 소외될 수 있는 계층들에 대해 지원 금을 오히려 축소하고 있다는 점이다. 이러한 점은 예 로, 2009년 예산에서 902억원에 달했던 저소득층에너 지 보조금이 2010년에는 전액 삭감되었다는 사실에서 확인된다.
3) 에너지의 기술화
현 정부의 에너지 정책은 효율성에 초점을 두고 에 너지를 개발·관리할 수 있도록 기술화하고자 한다.
정부는 세계적으로 화석에너지 고갈과 고유가, 기후변 화에 대응하기 위한 혁신적 에너지 기술개발과 이에 따라 창출되는 새로운 세계 시장의 선점을 위하여 선 진국들을 중심으로 경쟁이 심화되고 있다고 지적하고,
“이는 우리나라에게‘위기’이자 새로운‘기회’”로, “에 너지 기술개발 로드맵 수립을 통해 체계적이고 종합적 인 기술 개발을 추진하여 에너지산업의 성장동력화를 견인하고, 궁극적으로‘지속가능한 에너지시스템’”을 구축해야 한다고 주장한다(p.147). 즉 정부는 온실가 스를 감축하고, 에너지 해외의존도를 낮추기 위해 에 너지 효율 향상 기술, 신재생에너지 기술, 에너지 기술 과 타 분야 기술 간 융복합 기술 등“그린에너지 기술 을 성장동력화하여 세계 거대 신시장을 선점하기 위해 핵심기술 분야를 선정하여 집중 육성”하고자 한다. 이
에 따라 녹색기술산업 가운데 6개 부문(신재생에너지, 탄소저감 에너지, 고도 물처리, LED(발광다이오드) 응 용, 그린수송시스템, 첨단 그린 도시)을 발굴하여, 2009년부터 5년간 6.7조원을 투입할 계획을 세웠다 (Table 3, MKE, 2009; MSF, 2009).
이러한 새로운 에너지기술의 개발과 투자는“에너지 절약(에너지 효율성 향상 기술), 온실가스 처리(CCS:
CO2포집·저장기술 등), 청정에너지(신재생에너지기 술, 원자력 기술) 등 온실가스 감축 잠재량이 큰 분야 에 집중”된다고 하지만, 또한“녹색 신기술개발 선점 을 통한 기업의 경쟁력 강화”를 위해 추진된다. 그러나 여기에는 그 동안 기술적 생산이 어려웠던 오일샌드 (oil sand)및 오일세일(oil shale)의 개발, 석탄 및 천 연가스를 활용한 합성연료의 상용화, 가스하이드레이 트(gas hydrate) 발굴을 위한 기술개발과 탐사활동 강 화 및 상용화 기술 개발도 포함된다. 또한 에너지 기술 개발과 투자는“대중소기업 상생협력 고효율 기술 개 발 및 적용 확대”를 전제로 하지만, 특히 해외자원개발 을 위한 핵심기술 개발 등에서는 대형 국책기술개발 과제를 본격적으로 추진하면서, 예로 석유공사 및 광 진공 등을 대기업화하여 매출액 대비 R&D 투자비율을 대폭 확대하도록 할 계획이다.
이와 같이 에너지의 기술화에 관심을 집중함으로써 에너지 효율성을 증대시키고 관련 에너지산업을 미래
신성장동력산업으로 발전시키는 한편 일자리도 창출 하고자 하는 정부 정책은 에너지 효율성의 제고에 내 재된 문제점과 더불어 에너지 관련 기술의 후발국이 가지는 어려움을 제대로 파악하지 못한 것처럼 보인 다. 우선 에너지효율성 증대를 위한 기술적 노력은 부 정될 필요는 없지만, 에너지효율 지표인 에너지원단위 를 낮추고, 탄소집약도를 높인다고 하더라도 여전히 온실가스 배출량은 증가할 수 있음을 인지할 필요가 있다. 즉 에너지 소비량과 온실가스 배출량이 늘어나 더라도 GDP의 증가율이 더 높다면, 에너지효율성이 나 탄소집약도가 개선된 것으로 나타난다. 따라서“우 리나라가 에너지 다소비적 산업구조를 이유로 내세우 면서, 절대적인 감축이 아니라 탄소집약도나 에너지효 율성을 개선하는 방식을 취하는 것이 가능할지는 확신 하기 어렵다”는 점이 지적된다(Yun, 2009, 43).
뿐만 아니라 이러한 기술부문에 투자되는 재원은 정 부의 자의적 기준에 따라 왜곡되게 투입되고, 실제 일 자리창출의 효과는 그렇게 크지 않을 것으로 추정된 다. 예로 2008년 정부의 녹색성장관련 예산에서 녹색 기술 개발이 1조812억원으로 34.9%로 가장 큰 비중을 차지했으며, 2009년 예산(안)에서도 1조3,069억원으로 녹색성장 관련 전체 예산의 평균 증가율 (23.7%)보다 더 많이 증가(24.1%)했다. 그런데 문제는 이 가운데 원 자력·핵융합기술 개발 예산(4,683억원)의 비중이
Table 3. Action plan for the new growth engine. 신성장동력 세부추진계획.
(Unit: trillion won)
Strategic tasks number of Budgets
action program R&D non-R&D Total
Green technology New renewable, carbon reduction, advanced water
industry treatment, LED application, green transportation, 79 3.7 3.0 6.7 high-tech green city
High-tech fusion broadcasting-communication convergence, IT
industry integration, robot application, new/nano materials, 62 8.8 3.4 12.2 bio-medical, high value-added food
High value-added Health care, education service, green finance, 59 1.6 3.9 5.5 service contents-SW, MICE tourism.
Total - 200 14.1 10.4 24.5
Source: MKE, 2009, 1,4
35.8%로 더 크게 증가했다는 점이다(Yun, 2009a, 45).
뿐만 아니라 이른바‘녹색 뉴딜’사업 관련 재정투입 계획은 정부가 현재 추진하고 있는 4대강 사업이나 다 른 사회간접시설 투자 예산까지 포함하고 있다 (MKE, 2008b). 이 계획에 의하면, 2009년부터 5년간 정부는 녹색뉴딜사업에 50조원에 달하는 예산을 투입하여 새 로운 일자리를 약 100만개 창출할 예정이지만, 실제 에너지생산관련 예산은 3조1,902억원 정도이고 이를 통해 창출될 일자리는 5만여개로 계획되고 있다. 이 중 에서도 진정한 의미의 신재생에너지사업이라고 보기 어려운 바이오매스 에너지화와 폐기물 에너지 확대에 관련 예산의 64.3%가 투입되고 이를 통해 확보될 일자 리는 에너지관련 사업 전체에서 창출될 일자리의 75.6%를 차지하는 것으로 계획되어 있다.7)
정부가 계획하고 있는 에너지의 기술화와 이를 위한 공적 투자와 지원은 또한 우리나라의 에너지기술이 선 진국에 비해 상대적으로 열악하다는 점을 안이하게 평 가함으로써 목표 달성이 쉽지 않다는 점을 간과하고 있다. 예로 정부는 에너지효율성 향상 계획에서 2030 년 목표치가“지난 15년간(1990-2005) 세계에서 원단 위가 가장 많이 개선된 독일보다 약 40% 높은”것이라 고 주장한다(p.61). 그러나 독일은 1985년 이후 환경 예산이 미국보다 많았고, 에너지부문에 대한 투자로 풍력 발전이나 고효율 터빈 보급 증대 등 에너지 전환 을 위한 정부의 노력이 지대했음을 간과하고 있다. 이 러한 안이한 인식은 해외자원개발 계획에서 확인될 수 있다. 정부는 에너지 비전의 첫 번째 목표로 에너지 안 보 확보와‘에너지자립사회 구현’을 제시하고, 이를 위해 해외투자 광구를 확대하여 자주개발률을 높힐 것 을 강조한다. 그러나“해외자원개발이 한국의 에너지 안보를 전적으로 담보해 줄 수 있는 궁극적인 대안이 될 수 있는가”는 의문이다. 왜냐하면, “현재 전 세계의 주요 매장광구의 압도적 다수는 생산국의 국영기업 및 정부가 보유하고 있으며, 신규로 참여할 수 있는 광구 는 다분히 제한적”이고, 남아 있는 광구라고 할지라도
“이들 광구는 탐사 및 개발이 어렵고 생산비가 많이 드 는 고위험 광구에 속하는 경우가 대부분”이기 때문이 다(Lee, J.-S., 2009, 18).
에너지 기술과 관련하여 또 달리 우려되는 점은 기
술 수준의 상대적 낙후성과 이로 인한 대외종속 가능 성이다. 우리나라 신재생에너지 기술개발 수준은 선진 국에 비해 열악하여, 태양광, LED, CGS(탄소포집저 장) 등 9대 중점 그린에너지 분야의 기술 수준은 선진 국 대비 50-85% 수준이고, 수입의존도는 매우 높다 (태양광 75%, 풍력 99.6%). 이러한 기술의 낙후성으로 인해 예로, 국내 풍력발전사업의 대부분은 외국자본에 종속돼 있으며, 이로 인해 발전 수익은 물론 탄소배출 권 확보와 국내 풍력발전 산업의 생존이 문제시될 수 있다(서울경제신문, 2007.7). 그 동안 초기 투자비가 큰 대형 풍력발전 사업을 추진하면서 일반적인 외자유 치처럼 외국자본의 참여를 유도했지만, 이로 인해 풍 력발전기는 외국산 수입품이 주류를 이루게 되었고 참 여 지분에 따라 탄소배출권도 외국자본이 더 많이 가 지게 된 것이다. 특히 국내에 풍력발전소가 들어설 수 있는 지역이 한정돼 있기 때문에 이 지역들을 선점한 외국자본이 탄소배출권을 확보하고 나면 앞으로 풍력 발전을 통한 탄소배출권 확보가 어려워질 것이다. 이 러한 상황을 극복하기 위해서 에너지기술 개발에 대한 관심과 투자를 확대해야 하겠지만, 정교한 지역밀착형 이 아니라 가시적이고 대규모 시설을 위한 기술 개발 이라면, “녹색전략은 실제로 일자리 창출보다는 기술 종속성을 강화시키고 민간자본의 호응도 적절하게 유 도하지 못할”수도 있다(Lee, 2010, 28).
4) 에너지의 금융화
현 정부의 에너지 정책은 에너지 인프라의 구축이나 신재생에너지의 개발, 그리고 탄소배출량의 통제 등을 위하여 에너지의 금융화를 촉진하고자 한다. 에너지의 금융화는 에너지 프로젝트 파이낸싱과 에너지 펀드, 특히 녹색 에너지 효율을 위한 금융 투자나 녹색 보험 상품(예로 자전거 보험) 개발, 그리고 무엇보다도 탄소 배출권 시장의 활성화 등 다양한 방법으로 이루어진 다. 예로, 정부는 해외자원개발을 위해 필요한 투자재 원의 확충을 위해 민간자금을 활용하여 자원개발펀드 (연간 5,000억원 규모)를 조성하고자 한다. 또한 여수 등에 대규모 중계수출형 석유물류서비스 산업을 육성 하여“‘석유물류기능’활성화 이후, 장외거래, 석유선
물거래 등‘금융거래 기능’도입을 검토”하고자 한다 (p.125). 특히 녹색 산업 펀드를 조성을 위해 연기금 운용평가 시 이러한 펀드 투자에 가산점을 부여하거나 가입자에게 세제 혜택을 부여하는 방안도 검토하고자 한다. 또한 녹색 금융상품과 녹색산업 지수를 기초로 파생상품 개발을 활성화하고자 한다. 정부는 그린에너 지 산업 육성 전략(향후 5년간 3조원 투자)에 따라 국 내 녹색금융 시장 규모가 급팽창할 것으로 예상하고 있다.
에너지의 금융화와 관련하여 결정적인 중요성(또한 동시에 심각성)은 탄소배출권의 거래와 관련 파생상품 의 개발 등을 통한 탄소시장의 확충과 관련된 것이다.
정부는 에너지감축실적 인정 및 거래제도의 도입을 검 토한 후 탄소배출권 거래를 시범적으로 시행하기에 이 르렀다. 초기에는“기업이 자발적으로 온실가스를 감 축한 실적을 등록, 평가 및 검증하여 국가가 공인한 인 증실적을 발급하고, 동 감축실적(배출권) 거래를 추진”
하지만(p.137), 점차 VA(자발적 협약)제도를 NA(정부 협약)제도로 개편하여, 준강제적 배출권 거래 제도로 전환하여 배출권 거래의 활성화를 도모할 예정이다.
정부는 이러한 에너지의 금융화를‘신성장동력 종합 추진 계획’에서‘고부가서비스산업’영역의 한 분야로 특화시키고, 녹색산업 금융 지원 및 배출권시장 활성 화를 위한 주요 과제들의 세부 추진계획을 세우고 있 다. 특히 관련 법령을 정비하고 거래시스템을 구축하 며 관련 파생상품들을 개발하여“우리나라가 배출권시 장을 조기에 개설할 경우, 국내 수요뿐만 아니라 일본, 중국 등의 수요까지 흡수”할 수 있어“아시아 최대 탄 소금융중심지”로 부상할 수도 있다고 전망한다(MKE, 2009, 151).
에너지산업 및 관련 인프라와 기술의 개발을 위한 펀드 조성이나 탄소세의 제도화와 관련 시장의 활성화 는 단지 에너지의 물질적 개발을 촉진하기 위한 것에 서 나아가 에너지관련 자연 구성물들을 의제적 자본 (fictitious capital)으로 금융시장에 포섭하여 본격적으 로 금융화하기 위한 시도라고 할 수 있다. 그러나 이러 한 에너지의 금융화는 여러 문제점들과 더불어 결국 (최근 미국의 부동산금융시장의 파국에서 나타난 것처 럼) 금융위기를 초래할 가능성을 안고 있다. 우선 지적
될 수 있는 점은 정부가 에너지 산업을 활성화할 목적 으로 추진하는 녹색펀드 사업이 그렇게 활성화되지 않 고 있다는 점이다. 즉 정부는 2009년 하반기에 5000억 원 규모의 녹색펀드를 조성하고 녹색예금, 채권 등 발 행을 통해 녹색산업에 대한 투자를 활성화하기로 했으 며, 2013년까지는 1조 1000억원 규모의 녹색중소기업 전용펀드도 만들 계획을 세우고 있다. 그러나 실제 2009년 후반‘녹색성장’관련 테마주가 급등하면서 녹 색 펀드 출시도 봇물을 이루었으나 실질적인 자금 유 입은 부진한 것으로 조사되었다. 뿐만 아니라 정부의 녹색기술 인증이 엄격하게 적용될 경우, “순수 녹색기 업이냐 아니냐의 기준으로만 따지면 녹색펀드에 편입 할 상장사가 없을 정도”이며, 실제 정부가 제시한“로 봇 등 융합 신산업, 문화콘텐츠 등 지식서비스, 반도체 디스플레이 등이 포함돼 있지만 녹색기업보다는 성장 기업에 가깝다”고 할 수 있다(아시아경제, 2010.2. 16).
탄소배출권의 금융화는 이러한 녹색펀드와 유사하 지만 훨씬 더 복잡하고 어려운 문제를 안고 있다. 탄소 배출권이란 온실가스의 일정량을 배출할 수 있는 권리 를 말한다. 즉 탄소배출권이 제도화되고 탄소시장이 활성화되면, 온실가스 감축량을 초과하여 달성한 국가 나 기업은 이 초과분을 거래할 수 있으며 의무 감출량 을 달성하지 못한 기업이나 국가는 부족분을 구입하여 추가로 온실가스를 배출할 수 있게 된다. 이렇게 되면, 국가가 강제로 할당하거나(allowance market) 기업들 이 자발적으로 시행하는 프로젝트(project-based market)에 따라 탄소배출량의 일정한 초과 감축분은 주식, 채권 등의 유가증권처럼 거래소 또는 장외에서 매매가 가능한 의제적 자본으로 간주된다.8)그 동안 이 러한 탄소배출권 제도가 시행되지 않았을 경우 온실가 스 등 폐기물을 배출하는 기업들에게 주로 환경부담금 을 부과하여 배출량의 감소를 유도했다면, 탄소배출권 거래는 정부의 규제방식에 의존하지 않고 권리를 의제 자본화하여 시장 메커니즘의 작동을 통해 온실가스의 배출을 줄이고자 하는 제도이다.
이러한 탄소배출권 시장의 창출과 관련 파생상품의 개발을 통한 탄소시장의 활성화는 기후변화에 대한 기 업들의 자율적 대응을 촉구한다는 점,9)그리고 실제 세 계 탄소시장이 2005년 108.6억달러에서 2008년
