▮ 목차 ▮
제1장 공간정보정책의 이슈 제기
제2장 공간정보 문제해결을 위한 정책에 대한 생각들
1. 공간정보 관련 무제를 해결하고자 한 정책 시나리오 2. 공간정보정책의 체계와 특성제3장 정책체계 관점에서 국가GIS 구축사업의 재조명
1. 정책의 계층구조 관점에서 재조명2. 정책의 동적구조 관점에서 재조명 3. 국가GIS 구축사업 재조명의 시사점
제4장 스마트사회의 의미와 이에 대응한 정책정립 접근방안
1. 공간정보정책 환경으로 스마트사회의 의미2. 스마트사회의 공간정보정책 정립을 위한 접근방안
제5장 공간정보플랫폼정책 정립방안
1. 공간정보생태계 활성화 2. 공간정보플랫폼 구축
3. 공간정보정책의 전환 : 공간정보인프라에서 공간정보플랫폼으로
제6장 맺는 말
KRIHS ISSUE PAPER 2011-12
▪발행처: 국토연구원 ▪발행인: 박양호 ▪주소: 경기도 안양시 동안구 시민대로 254
▪전화: 031_380_0114 ▪팩스: 031_380_0470
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스마트사회의 공간정보정책 :
공간정보인프라에서 공간정보플랫폼으로
Geospatial Information Policy in Smart Society:
From SDI to Geospatial Information Platform 최병남ㆍ박종택ㆍ한선희ㆍ강혜경
요약
1995년부터 추진한 국가GIS 구축사업으로 정부가 안고 있던 문제들을 어느 정도 해결하 는 성과를 얻었다. 그러나 또 다른 한편 국가GIS 구축사업의 성과는 기대에 미치지 못한다는 지적도 있다. 이 연구에서 제기하는 이슈는 첫째, 「공간정보 관련 문제를 해결하기 위한 관련 정책은 어떤 모습이었어야 했는가?」 하는 것이다. 둘째, 「공간정보 정책에 영향을 미치는 환경요인으로 사회현상이 바뀌고 있다고 하는데, 어떻게 바뀌고 있는가?」 하는 것이다. 셋째, 「정책환경이 변화하고 있다면, 새로운 공간정보정책은 어떤 모습이어야 하는가?」 하는 것이다. 이를 위해 정책의 특성인 계층관계를 중심으로 공간정보정책의 구조와 체계를 제시한다. 그리고 새로운 패러다임으로 스마트사회의 특성에 대응하기 위한 새로운 공간정보정책의 정립방안을 제시한다.
공간정보 관련 문제들과 이를 해결하는 방안을 인과관계로 분석하면, 국토정보화와 공간정보산업화 및 공간정보공유체계로 영역을 구분할 수 있다. 그리고 각 대상영역 부문에 대응해 공간정보정책을 국토정보화정책 및 공간정보산업육성정책과 공간정보 인프라구축정책으로 구분할 수 있다. 공간정보정책의 대상영역에서 활동의 주체, 대상 영역에서 달성하고자 하는 목표, 목표를 달성하기 위한 수단 등 정책의 구성요소가 다르다. 따라서 정책의 구성요소를 기반으로 이 세 부문 각각에 대한 정책을 정의한다.
그리고 하위 공간정보정책은 공간정보 관련 문제와 문제를 해결하는 수단이라는 관계로 연계되어 수직적 수평적 구조체계를 형성한다.
국가GIS구축사업은 1995년부터 국가GIS 기본계획에 의해 추진되었다. 그러나 여기 에서 정책의 구조적 특성인 수직적 수평적 구조체계를 찾아보기 어렵다. 국가GIS정책의 핵심으로 국가GIS 기본계획은 개별사업 추진계획으로 역할을 했다. 그래서 개별사업 전체를 묶는 상위 개념인 정책으로서는 미흡했다고 할 수 있다. 따라서 국가GIS정책을 정책이라면 갖추어야할 체계로 재정립하는 것이 필요하다.
사회 패러다임이 정보사회로부터 스마트사회로 옮겨가고 있다. 일방향 서비스를 제공하던 웹포털이 양방향 통신하는 플랫폼으로 발전하고 있다. 이와 같은 현상은 최종사용자가 사용자로서만 역할을 하는 것이 아니라, 이제 생산자로서 역할을 하기 때문에 일어나고 있다. 이와 같은 환경변화에 대응하기 위해 공간정보생태계가 활성화되 어야 하며, 공간정보플랫폼이 구축되어야 한다. 이제 기존의 공간정보인프라 중심의 정책은 공간정보플랫폼 중심으로 전환되어야 한다.
제1장 공간정보정책의 이슈 제기
정부는 21세기 고도정보화 사회에서 GIS가 국가 경쟁력 강화 및 행정생산성 제고의 기반이 되는 사회간접자본이라는 전제하에 GIS를 도입했다(총괄분과위원회, 1995).
이를 위해 국가지리정보체계 구축 기본계획이 수립되었다. 이 기본계획에 따라 일부 산악지역을 제외한 전국을 대상으로 축척 1/5000 수치지형도가 제작되었다. 도시의 시가지역을 대상으로 축척 1/1000 수치지형도가 제작되었다. 또한 토지 및 지적, 토지이 용계획, 지하시설물, 도시계획, 문화재, 산지, 농지 등 다양한 분야를 관리하기 위한 GIS활용체계도 개발되었다. 이외에도 GIS의 효율적 도입을 위한 표준화, 기술개발, 인력양성 등 다양한 사업이 이루어졌다.
이와 같은 사업으로 정부가 해결하고자 했던 문제들을 어느 정도 해결하는 성과를 얻었다. 특히 지방자치단체의 행정업무 생산성 및 대민서비스가 대폭 향상되었다.
그러나 또 다른 한편 국가GIS 구축사업의 성과는 기대에 미치지 못한다는 지적도 있다. 예로 상호협력 관계 형성, 공간정보에 대한 쉬운 접근 및 편리한 활용, 연계ㆍ통합된 운영 및 관리 등이 어렵다(국토해양부, 2010)는 지적이 있다. 또한 공동 활용 정보의 중복, GIS시스템 간 연계/공유 곤란, 활용상의 제약(최송욱, 2010) 등이 지적되고 있다.
이와 같은 지적은 국가GIS 구축사업으로 공간정보 관련 문제들 중 일부는 해결되었으 나, 일부는 아직 해결되지 않고 있다는 것을 의미한다. 본 연구는 이와 같은 상황을 바탕으로 다음과 같은 이슈 제기로 시작한다.
첫째, 「공간정보 관련 문제를 해결하기 위한 관련 정책은 어떤 모습이었어야 했는 가?」 하는 것이다. 이에 대한 대답은 과거의 공간정보정책이 공간정보 관련 문제를 해결하는데 적절한 체계를 갖추었는가를 알아보는 잣대가 될 수 있을 것이다.
둘째, 「공간정보정책에 영향을 미치는 환경요인으로 사회현상이 바뀌고 있다고 하는 데, 어떻게 바뀌고 있는가?」 하는 것이다. 이를 통해 사회환경의 변화가 공간정보정 책에 무슨 의미인지를 파악하고자 한다.
셋째, 「정책환경이 변화하고 있다면, 새로운 공간정보정책은 어떤 모습이어야 하는 가?」 하는 것이다. 이를 통해 사회환경의 변화에 적절하게 대응하기 위한 새로운 공간정보정책의 방향을 찾고자 한다.
이 연구의 목적은 공간정보 관련 문제를 해결하기 위한 정부의 정책체계 즉 공간정보정 책체계를 정립하는 방안을 제시하는 데 있다. 이를 위해 정책의 특성인 계층관계를 중심으로 공간정보정책의 체계를 제시한다. 그리고 정책체계의 특성인 계층 관점에서 국가GIS 구축사업을 되짚어보고 시사점을 도출한다. 마지막으로 새로운 패러다임으로 스마트사회의 의미를 바탕으로 새로운 공간정보정책의 정립방안을 제시한다.
제2장 공간정보 문제해결을 위한 정책에 대한 생각들
1. 공간정보 관련 문제를 해결하고자 한 정책 시나리오
정책이란 해결해야 할 문제와 문제를 해결하는데 필요한 수단에 대한 정부기관의 의도된 의사결정이라고 할 수 있다. 따라서 국가정책으로 해결하고자 한 관련 문제가 무엇이고, 이를 어떻게 체계화할 것지를 먼저 규명하는 것이 필요하다. 1995년 국가GIS 도입을 계기로 국가가 정책으로 해결하고자 했던 사회문제와 공간정보 관련 문제는 매우 다양했다.
첫째, 90년대 중반 우리나라가 산업사회에서 정보사회로 이행과정에서 국가차원에서 해결하여야 할 새로운 문제들이 발생했다. 국토공간 오염으로 인한 국민생활환경의 악화, 기반시설 낙후와 과부하로 인한 효율성 저하, 재난 및 사고 등으로 인한 재산 및 인명 손실의 대규모화 등이 발생했다(총괄분과위원회, 1995). 둘째, 경제사회의 발전과 복잡화로 폭주하는 행정정보 수요에 대응하기 위한 국가행정의 생산성과 대민서 비스의 개선도 중요한 과제였다. 셋째, 90년대 초 일부 지방자치단체와 공공기관의 GIS 도입에 따른 공간정보 중복 생산은 예산낭비, 자료 불일치 등의 문제를 야기했다.
행정 정보화
경영 정보화 생활
정보화 +
공간정보 공유체계
공간정보 비즈니스
+
+ +
공간정보 응용기술 +
+ +
+ +
+ +
보 산업공간정 국가 +
경쟁력 +
+ +
R1 R2
R3 R4+ +
그림 1 _ 공간정보 문제해결의 인과루프지도(1990년대)
넷째, 미래 새로운 첨단기술로 공간정보(GIS)기술을 개발하고, 관련 산업을 발전시켜야 한다는 시대적 요구가 있었다. 이를 통해 국가경쟁력을 향상시키고, 공간정보기술을 해외로 수출해야 한다는 정책의제가 형성되었다.
이와 같은 문제들은 서로 연계되어 발생하고 있다. 따라서 이 문제들과 이를 해결하고 자 한 정책적 의지를 중심으로 다음과 같은 시나리오를 구성할 수 있다. 정부의 행정, 기업의 경영, 국민의 생활 등 각 부문의 경쟁력을 향상시키기 위해 각 부문의 정보화가 이루어져야 한다. 이는 국가 전체의 경쟁력을 향상시키게 될 것이다. 각 부문의 정보화 과정에서 공간정보의 중복문제 해결을 위해 공간정보가 공유되어야 한다. 이는 정부의 행정정보화, 기업의 경영정보화, 국민의 생활정보화 등에서 공간정보가 공유되어야 한다는 것을 의미한다.
이와 같은 공간정보 기반의 행정, 경영, 생활의 정보화는 공간정보기술과 비즈니스의 수요가 된다. 따라서 공간정보기술개발과 비즈니스 활성화가 이루어지고, 이는 공간정 보산업의 매출 및 투자로 이어진다. 이 과정이 효율적으로 작동되기 위해서 공간정보의 중복이 발생하지 말아야 한다. 역시 공간정보 공유가 필요하다. 공간정보산업의 매출과 투자는 공간정보기술개발과
비즈니스의 목표가 된다. 따라 서 공간정보 공유는 각 경제주 체 부문의 정보화와 공간정보 기술개발 및 비즈니스를 활발 하게 이루어지게 하는 수단이 된다.
이상과 같은 상황 시나리오 에 시스템사고 기법1)을 적용
1) 시스템 사고란 요인들 간의 연결 관계를 원인과 결과의 단선적인 관계로 파악하는 것이 아니라, 연결 관계의 순환고리들로 파악하여, 사물을 정지된 장면으로 포착하는 것이 아니라, 변화의 과정 중에 있는 것으로 파악하며, 어떤 변화 자체에 주목하는 것이 아니라 전체적인 변화의 패턴을 살펴보는 접근방법(김창욱 외. 2008)
그림 2 _ 공간정보정책의 대상영역(‘90년대)
하면, <그림 1>처럼 요인들의 인과관계 에 의한 순환체계로 나타낼 수 있다2). 그리고 <그림 1>를 구성하는 내용의 특 성에 따라 <그림 2>와 같이 세 부문으로 구분할 수 있다(최병남, 2009). 첫째, 공 간정보를 이용한 경제주체 활동의 정보 화이다. 이는 국가, 기업, 국민 등의 활동 을 대상으로 한 공간정보 기반의 행정정 보화, 경영정보화, 생활정보화 등을 포함
하며, 이를 「국토 정보화」 영역이라고 한다. 둘째 행정 정보화, 경영정보화, 생활정보화 등의 수요를 충족시키는 공간정보기술개발과 비즈니스 활동을 대상으로 한 「공간정보 산업화」 영역이라고 한다. 국토 정보화와 공간정보 산업화는 상호 영향을 미치는 관계에 있다. 셋째, 국토정보화와 공간정보산업의 활동 영역에서 공간정보 중복을 방지하기 위한
「공간정보공유체계」 영역이다.
2. 공간정보정책의 체계와 특성
정부가 정책으로 해결하고자 한 공간정보 관련 문제가 발생하는 대상영역이 공간정보정 책 대상영역이라고 할 수 있다. 이는 앞에서 설명한 것처럼 크게 국토정보화와 공간정보 산업화 및 공간정보공유 체계의 부문으로 구분된다. 각 대상영역 부문에 대응해 공간정보 정책을 국토정보화정책 및 공간정보산업 육성정책과 공간정보 인프라구축정책으로 구분할 수 있다.
그리고 공간정보정책의 대상영역에서 활동의 주체, 대상영역에서 달성하고자 하는 목표, 목표를 달성하기 위한 수단 등 정책의 구성요소가 다르다. 이 세 부문 각각에
2) 시스템 사고는 시스템을 구성하는 여러 요소들이 영향을 주고받는 관계로 표현되며, 화살 끝의 (-) 부호는 화살 시작 부분이 화살 끝 부분에 음의 영향을, (+)부호는 양(+)의 영향을 미치는 것을 의미
대해 정책의 구성요소를 기반으로 <표 1>와 같이 정의할 수 있다. 따라서 공간정보정책은
「공간정보의 생산, 관리, 활용, 유통 등과 관련된 문제해결(목표)을 위한 수단을 포함하 는 정부의 행동 방안」을 총체적으로 지칭하는 개념이라고 할 수 있다.
그런데 <표 1>의 각 영역을 대상으로 한 하위 공간정보정책은 공간정보 관련 문제와 문제를 해결하는 수단이라는 관계로 연계된다. 이와 같은 연계관계를 기반으로 공간정보 정책을 구성하는 하위 정책들 사이 관계를 <그림 3>과 같이 평면적으로 나타낼 수 있다. 공간정보정책을 구성하는 하위 정책의 문제(목표)와 문제를 해결하는 수단은 복잡한 순환체계를 구성하고 있다.
부문 정책
구성요소 국토정보화정책 공간정보산업육성정책 공간정보인프라구축정책 정책대상영역 ∙ 공간정보를 이용한 행정
정보화 활동
∙ 공간정보기술개발, 공간 정보 비즈니스
∙ 공간정보 공유기반 구축 활동
정책목표
∙ 정부기관 활동의 생산성 향상
∙ 대민/대기업 정보서비스 향상
∙ 공공 공간정보시장 (조기) 형성
∙ 공간정보산업 발전
∙ 일자리 창출(신성장산업 창출)
∙ 민간 공간정보시장 형성
∙ 공간정보 공유체계 구축
정책수단
∙ 공간정보 기반의 행정정 보화(정보시스템 구축)
∙ 공간정보 공유체계 구축
∙ 공간정보 비즈니스 활성 화
∙ 공공 공간정보시장 (조기) 형성
∙ 공간정보 공유체계 구축
∙ 기본공간정보 구축체계
∙ 공간정보 표준체계
∙ 공간정보 유통체계
∙ 공간정보 기반기술
∙ 법제도 등
정책주체 ∙ 정부기관에서 각 행정업 무를 담당하는 수행기관
∙ 국토해양부 국토정보정책 관실
∙ 국토해양부 국토정보정책 관실
정책대상집단 ∙ 공무원, 기업, 시민 ∙ 기업 ∙ 공공기관, 기업, 국민(간 접)
기본방침
∙ 국토정보화 기본계획
∙ 각 행정업무 정보화 추진 계획
∙ 공간정보산업 육성계획 ∙ 공간정보인프라 구축계획 표 1 _ 부문별 공간정보정책의 구성요소
<그림 3>은 국가GIS 구축사업을 시작한 초기의 관계를 나타내고 있으며, 현재는 이보다 훨씬 복잡한 상호 순환체계를 형성하고 있는 것으로 예상된다. 또한 각 하위 공간정보정책의 목표와 수단은 목표-수단 계층제의 관계에 의해 연계된다. 목표-수단 계층제의 관계를 기반으로 공간정보정책을 수직적으로 <그림 4>와 같이 나타낼 수 있다3)4).
그림 3 _ 부문 공간정보정책의 인과관계도 그림 4 _ 공간정보정책의 계층관계 구조
이상에서 볼 수 있는 것처럼 공간정보정책의 각 하위 정책은 여러 요인들과 요인들의 관계로 구성된다. 그래서 공간정보정책의 가장 핵심적인 특성은 수직적 수평적 구조체계 라고 할 수 있다. 따라서 각 하위 정책은 집행과정에서 공동 및 개별적 목표를 달성하기 위해 수직적 수평적 관계에 따라 교류해야 한다. 결국 정책을 구성하는 요소들과 그들 사이의 교류 관계가 정책이라는 시스템 구조를 형성한다. 이 정책시스템의 구조와 요소들은 정책집행(시간의 흐름)에 따라 동적으로 변화한다는 특성을 가지고 있다.
따라서 성공적인 정책결과를 얻기 위해서 이와 같은 구조관계를 고려해 정책이 수립되고 집행되어야 한다. 예를 들어 공간정보인프라구축과 공간정보산업육성이 어느 정도 추진된 이후에 국토정보화를 추진하는 것이 이상적이라고 할 수 있다. 국가GIS
3) 기업의 경영정보화와 국민의 생활정보화는 공간정보정책의 직접적인 대상영역이 아니기 때문에 제외했음.
4) 공간정보정책의 전체를 나타내기 위해 하위 정책의 목표-수단 계층제의 관계에 따라 <그림 4>는 더 상세하게 확장되어야 함.
구축사업 과정에서 이와 같은 관계를 충분히 고려하지 않았다면, 여러 가지 문제들이 필연적으로 발생할 수밖에 없다.
제3장 정책체계 관점에서 국가GIS 구축사업의 재조명
1. 정책의 계층구조 관점에서 재조명
1995년 국가GIS 기본계획이 수립된 이후, 네 번의 기본계획이 수립되었다. 기본계획에 따라 구체적인 내용은 다소 차이가 있다고 할 수 있다. 그러나 이는 경제, 사회, 기술 등 환경변화에 따른 발전적인 대응관점에서 내용의 특징적 차이라고 할 수 있으며, 계획의 기본 틀이나 추진사업은 큰 차이가 없다. 각 기본계획 내용의 위계에 따라 계획을 비전, 목적 등 상위 목표(이를 ‘계획의 상위목표5)’라고 함)와 개별사업 추진계획 으로 구분할 수 있다(<그림 5>)(박종택, 최병남 외 2009).
그림 5 _ 국가GIS 기본계획의 구성
5) 각 계획의 비전, 목적 등은 다양한 용어로 제시되고 있으나, 결과적으로 국가경쟁력 향상을 지향함
또한 개별사업 추진계획은 내용의 특성에 따라 공간정보를 기반으로 한 행정업무 정보화(GIS를 이용한 행정 정보화), 공간정보 공유를 위한 기반환경 조성, 공간정보 기술개발(GIS기술개발)을 위한 지원 등으로 구분할 수 있다. GIS를 이용한 행정업무 정보화에 해당하는 개별사업 추진계획으로 GIS활용체계 구축사업이 있다. 공간정보 공유를 위한 기반환경 조성에 해당하는 개별사업 추진계획은 수치지도 작성, 기본지리정 보 구축, 공간정보 표준화, 공간정보 유통체계 구축 등이 있다. 또한 기본계획을 효율적으 로 시행하기 위한 추진환경을 조성하기 위해 인력양성, 지원연구 등의 사업이 있다.
GIS기술개발을 위한 지원에 해당하는 개별사업 추진계획으로 국가 R&D 성격으로 지원하는 GIS기술개발이 있다.
정부는 국가GIS구축사업을 통해 공간정보산업을 발전시키고자 했다. 이를 위해 GIS 활용체계 구축사업에 의한 공간정보시장을 조성했다. 특히 수치지도(지형도, 지적도, 지하시설물도) 작성사업은 공간정보시장을 조기 조성하는데 크게 기여했다. 따라서 공간정보 산업발전정책은 형성되지 않은 공간정보시장을 정부수요 기반으로 조기 조성하는 전략으로 추진되었다. 현재 정부수요는 어느 정도 충족된 반면, 민간의 공간정보시장은 활성화되지 않아 공간정보시장은 정체되어 있다.
2. 정책의 동적구조 관점에서 재조명
1) 정책의 동적구조 분석의 개요
앞에서 설명한 것처럼 국가GIS정책은 여러 하위 정책으로 구분되고, 또한 각 하위 정책은 여러 요인들과 요인들의 관계로 구성된다. 그래서 공간정보정책은 여러 구성요소 들이 수직적 수평적으로 연계된 체계를 이루고 있다. 그리고 각 하위 정책은 집행과정에 서 공동 및 개별적 목표를 달성하기 위해 서로 교류해야 한다. 결국 정책을 구성하는 요소들과 그들 사이의 교류 관계가 정책이라는 시스템 구조를 형성한다. 그리고 정책집행 (시간의 흐름)에 따라 구성요소들은 동적으로 변화한다.
이와 같은 국가GIS정책의 특성은 시스템의 일반적 특성과 동일하다. 따라서 국가GIS 정책이라는 시스템을 잘 파악하기 위해서 국가GIS정책을 구성하는 요소들과 그들
간의 교류 관계를 분석하고 모델링해야 한다. 이를 위한 접근방법으로 시스템사고 (system thinking)가 적합하다. 시스템사고란 어떤 현상의 작동메커니즘을 구성요소들 이 상호 영향을 미치는 고리들의 연결 관계로 파악하는 사고방식이다.
여기에서는 공간정보 관련 문제를 해결하고자 했던 국가GIS정책 의도와 실제 작동된 내용을 시스템사고 기법으로 표현한다. 이 기법의 인과루프지도를 통해 국가GIS정책이 의도했으나, 제대로 작동되지 않아 문제를 유발한 요인, 성과를 미흡하게 한 원인, 부작용을 발생시킨 요인 등이 무엇인지 파악할 수 있다6).
2) GIS활용체계 구축사업의 인과루프지도
GIS활용체계 구축사업7)은 공간정보를 이용해 지하시설물, 토지, 도시 등을 효율적으로 관리하기 위한 정보시스템을 구축하는 사업이다. GIS활용체계 구축사업은 GIS활용체계 의 구축과 구축된 GIS활용체계의 운영관리로 구분된다. GIS활용체계 구축은 공간DB와 응용프로그램 개발로 시작된다. 국가GIS 기본계획은 공간DB 구축과 관련해서 공간정보 자료표준을 적용해 표준화하고자 했다. 공유 공간정보는 국가GIS 기본계획에서 수치지 형도, 공통주제도 등의 구축사업으로 구축된 자료를 의미한다. 공간DB를 이용해 업무를 처리하는 응용프로그램이 개발되고, GIS활용체계가 구축된다. GIS활용체계 이용이 활성화되면, 행정업무 생산성과 대민행정서비스가 개선되어 사업의 목표달성으로 나타 난다. 사업의 목표달성 정도(효과성)는 평가되어 GIS활용체계 사업계획에 반영되고, 이를 구축하는데 필요한 예산 확보에 영향을 미친다. 이는 GIS활용체계 구축 인과루프 R1(<그림 6>)을 형성한다.
개발된 GIS활용체계는 현장 업무에 적용된다. 활성화 수준이 높을수록 사용자 만족도 가 높고, 이에 따라 사용자들의 GIS활용체계에 대한 수용성이 높아진다. 수용성이 높아지면 응용프로그램과 공간DB 관리가 좋아지고, 이는 다시 GIS활용체계 활성화에 긍정적인 영향을 미친다. 이는 GIS활용체계 운영관리 인과루프 R2를 형성한다.
6) ‘정책의 계층구조 관점에서 재조명’은 정적 구조 중심의 설명이라면, 여기서는 동적 구조 중심의 설명임 7) 시스템사고 기법의 적용은 국가GIS 구축사업 중에 GIS활용체계 구축사업을 대상으로 예시함
GIS활용체계
개발예산 비표준 신규
자료 조사측량 구축 비표준 내부 기존 자료 구축
응용프로그램 개발
표준화된 공간DB 구축
GIS활용체계 활성화 정책담장자의
정보화 저항
GIS활용체계 사업 목적 달성정도
최종 사용자 참여 수준
공간DB 관리 응용프로그램
관리
공간정보 자료표준
GIS활용체계에 대한 사용자
수용성 정책담당자
정보화 전략 교육
운영관리 전략/계획
GIS활용체계 개발사업 계획
+
+
+
+ +
+ +
R1
R2 +
- -
-
+ - -
행정업무/
대민서비스 +
운영관리 예산
+
+
+ +
NGIS 기본계획 +
GIS활용체계 사업 예산
+
+
GIS 활용체계 +
+ 공간정보
기술표준 +
최종 사용자 교육
+
- 사용자 보수성
(정보화 저항) -
공유 공간 DB (비표준 수치지형도) -
- -
사업수행에 대한 만족도 + -
정보화 추진 전략
R3 R5
R4 +
-
GIS활용체계 B1 구축
GIS활용체계 운영관리
사용자 참여 신규 GIS활용체계
개발사업 계획
GIS활용체계 유지관리
공간DB 구축
+ -
그림 6 _ GIS활용체계 구축사업의 인과루프지도
또한 응용프로그램과 공간DB를 성공적으로 구축하기 위해 개발과정에 최종 사용자의 적극적인 참여가 필요하다. 성공적인 GIS활용체계 개발은 사용자 만족도에 긍정적인 영향을 미쳐 사용자의 정보화 저항을 낮춘다. 이어서 낮아진 정보화 저항은 참여수준을 향상시키는 사용자 참여 인과루프 R3을 형성한다.
개발된 GIS활용체계의 활성화 정도는 GIS활용체계 사업의 목적 달성정도에 영향을 미치고, 그 결과는 차기의 사업계획에 반영되는 인과루프를 형성한다. 목적 달성정도는 GIS활용체계 자체에 대한 평가와 활성화 정도의 평가를 통해 이루어진다. 그 결과는 정책담당자의 정보화 저항과 음(-)의 관계가 있다. 즉 성과평가가 좋을 경우 정보화
저항은 낮아진다. 이는 정책담당자의 정보화 마인드를 제고시켜, 정보화 추진전략에 긍정적인 영향을 미쳐 신규 GIS활용체계 개발사업 계획 인과루프 R5를 형성한다.
또한 운영관리 전략에 긍정적 영향을 미쳐 구축된 활용체계의 유지관리 전략/계획 인과루프 루프 R4를 형성한다.
GIS활용체계 구축을 위해 다양한 공간자료를 이용한 공간DB 구축이 필요하다. GIS활 용체계를 구축하고자 하는 기관은 이미 비표준 공간자료를 가지고 있다. 그리고 필요한 경우 조사측량으로 공간자료를 작성해야 한다. 또한 국토지리정보원 등이 보유한 공간자 료를 협조 받아 공간DB를 구축한다. 이 과정에서 중요한 것은 각 자료에 공간정보 자료표준을 적용해 표준화된 공간DB를 구축해야 한다는 것이다. 이는 GIS활용체계 구축 및 운영관리에 긍정적인 영향을 미친다. 그러나 만약에 표준화된 공간DB가 구축되 지 않을 경우, 반대로 GIS활용체계 구축 및 운영관리에 악영향을 미치는 구조이다.
이와 같은 과정은 공간DB 구축 인과루프 B1을 형성한다.
3) GIS활용체계 구축사업 결과의 인과루프지도
그러나 GIS활용체계 구축사업 결과는 의도한대로 나타나지 않았다. 그 이유를 살펴 보면 첫째, 공간DB를 구축하기 위해 제공받은 공유 공간DB를 편집하는 추가 작업이 발생했다. 이는 표준화되지 않은 공유 공간DB(비표준 수치지형도)가 제공되었기 때문이 다. 이 때문에 자료편집비용을 유발한 루프 R7이 발생했는데(<그림 7>), 이는 애당초 발생을 방지하려 했던 루프였다. 또한 공간정보 자료표준이 적시에 마련되지 않아 신규측량 자료 혹은 내부 기존 자료의 표준화가 이루어지지 못했다. 따라서 공간DB가 표준화되지 못한 채로 구축되었다. 이와 같은 상황은 루프 B1을 부정적 방향으로 작동하게 했고, 이는 루프 R1과 루프 R2를 악순환으로 작동하게 하는 원인이 되었다.
이와 같은 문제를 해결하기 위해 표준화된 공간정보가 제공되어야 한다.
둘째, 기관 내부에서 공간DB가 공유되기 어렵다. 공간정보 표준이 제대로 마련되지 않은 상황에서 표준화된 상태로 공간DB를 구축하는 것이 어렵기 때문에, 공간DB의 상호운용성을 확보하기 어려운 것이다. 또한 정책담당자의 높은 보수성은 공간정보
공유에 대한 인식을 낮게 만들고, 타 활용체계에서 공간DB 공유 가능성을 낮게 하는 요인으로 작용하고 있다. 이러한 흐름은 공간정보 중복구축의 원인이 되고 있다(루프 R8). 결과적으로 공간DB 공유를 통해 예산을 절감하고자 한 의도에 부정적 영향을 미친다. 결국 공간정보 중복구축의 근본 원인은 표준화되지 못한 공유 공간DB(비표준 수치지형도) 제공에 있다.
GIS활용체계 개발예산
비표준 신규 자료 조사측량
구축 비표준 내부 기존 자료 구축
응용프로그램
개발 표준화된
공간DB 구축
GIS활용체계 사용자 만족도 정책담장자 보수성
(정보화 저항) GIS활용체계 사업 목적 달성정도
최종 사용자 참여 수준
공간DB 관리 응용프로그램 관리
공간정보 자료표준
GIS활용체계에 대한 사용자
수용성 정책담당자
정보화 전략 교육
운영관리 전략/계획
GIS활용체계 개발사업 계획
+ +
+
+ +
+ +
R1
R2 +
- -
-
- - +
행정업무/
대민서비스 +
운영관리 예산
+
+
+ +
NGIS 기본계획 +
GIS활용체계 사업 예산
+
+
GIS 활용체계 +
+ 공간정보
기술표준 +
최종 사용자
교육 +
- 사용자 보수성 (정보화 저항) -
공유 공간 DB (비표준 수치지형도) -
자료 편집작업
+
- -
사업수행에 대한 만족도 + -
정보화 추진 전략
R3 R5
R4
R7
+
공간정보 상호운용성 +
기관의 공간정보 공유
인식 +
-
B1 R8
+
+ 자료 편집비용
+ +
GIS활용체계 구축
GIS활용체계 운영관리 신규 GIS활용체계
개발사업 계획
GIS활용체
계 유지관리 사용자 참여
자료 추가편집
+ - 공간정보 공유
타 활용체계 공간DB 공유 가능성
- 공간DB 중복구축
+
그림 7 _ GIS활용체계 구축사업 결과 인과루프지도
셋째, GIS활용체계의 성공적인 구축에 많은 영향을 미치는 담당자의 마인드를 전환시 키는 전략이 미흡했다. 정보화 담당자들은 GIS활용체계 구축사업으로 얻는 이득은 거의 없고, 감사 등 귀찮은 일에 직면하고 있다. 그래서 혁신이 필요한 GIS활용체계의 구축 및 활용에 소극적으로 대응했고, 활용체계 구축사업은 정보시스템 용역관리 업무
정도로 취급되었다. 이와 같은 상황을 예상하고 정책담당자들에 대한 정보화 전략 교육이 추진되었다. 그러나 정보화 마인드 전환이나 인식 제고는 한 두 번의 형식적인 교육으로 해결될 문제가 아니다. 인식을 전환시킬 수 있는 적절한 전략과 체계적인 추진이 있어야 한다. 또한 사업의 목적 달성 정도에 따라 저항을 제거하거나 최소화시킬 수 있는 장치(예 : 인센티브)가 있어야 한다.
3. 국가GIS 구축사업 재조명의 시사점
국가GIS 구축사업(국가GIS정책)8)들을 앞에서 제시한 공간정보정책의 계층 및 동적 구조 관점에서 보면, 다음과 같은 시사점을 도출할 수 있다. 첫째, 국가GIS 구축사업은 정책 이론에서 말하는 정책의 체계적인 모습을 제대로 갖추고 있지 못하다는 것이다.
국가GIS정책의 대상영역은 <그림 2>의 공간정보정책 대상영역과 매우 유사한 형태로 구분할 수 있다. 이런 관점에서 보면, 국가GIS정책의 대상영역은 체계적으로 구분되고, 각 영역의 특성에 적합한 사업들이 포함되었다고 할 수 있다. 그러나 이는 각 개별사업의 특성을 중심으로 사후에 의도적으로 구분한 것이다. 다시 말해 기본계획 수립 당시에 국가GIS정책의 논리적인 체계를 만들고, 이를 기반으로 개별사업계획을 수립한 것이 아니라는 것이다.
둘째, 국가GIS정책을 구성하는 개별사업들의 수직적 수평적 관계구조를 제대로 갖추 지 못했다는 것이다. 국가GIS 기본계획의 개별사업들은 <그림 3>과 <그림 4>에서 살펴본 것처럼, 수평적 수직적 연관 관계를 맺고 있어야 한다. 그럼에도 불구하고 각 대상영역의 개별사업계획은 이를 고려하지 않고 개별적으로 수립되었다. 국가GIS정 책의 계층관계는 공간정보 관련 문제를 체계적으로 해결하기 위한 논리적 접근으로 정책 전체에 대한 구조와 수행 프로세스를 구성한다. 그래서 계층관계는 개별사업의 우선순위 결정 과정에 반영되어야 할 중요한 요소라고 할 수 있다. 선행 사업이 완료되지
8) 여기에서 국가GIS정책은 1995년 이후 정부가 수립한 네 번의 기본계획과 이 계획에 의해 시행한 사업을 총칭하는 의미로 사용함
않은 상태에서 후행사업을 추진할 경우 여러 가지 문제를 유발할 수 있다. 표준화된 공간정보 DB가 제공되지 않은 상태에서 GIS활용체계 구축사업이 수행되어 공간정보 중복 구축의 문제를 유발했다.
셋째, 국가GIS정책은 각 개별사업 중심으로 시행되어 당초 의도 했던 문제해결 수준에 미흡했다는 것이다. 예를 들어 한국토지정보시스템(토지종합정보망과 필지중심의 토지정 보시스템이 통합된 정보시스템)은 개발대상범위 내의 행정업무 생산성과 대민서비스 향상 을 위해 추진되었다. 이외 다른 국가GIS 구축사업도 <그림 8>과 같이 개별사업을 중심으로 추진되었다. 공간정보 공유 및 사업추진 환경조성, 공간정보기술 개발 등도 개별사업 중심으로 추진되었다. 각 개별사업이 서로 관계를 가지고 있음에도 불구하고 개별적으로 추진되었다는 것이다. 이는 공간정보 중복 구축 및 관리를 유발한 원인이 되었다.
결론적으로 지금까지 국가GIS정책은 공간정보 관련 문제해결에 적합한 체계를 충분 히 갖추지 못했다고 할 수 있다. 공간정보 관련 문제를 효율적이고 효과적으로 해결하기 위한 적합한 전략으로 정책체계를 갖추지 못했다는 것이다. 이는 국가GIS정책이 기대수준 에 못 미치는 성과를 내는 핵심 원인이라고 할 수 있다. 따라서 공간정보 관련 문제를 해결하기 위해 국가GIS정책이 체계인 틀을 갖추는 것이 무엇보다 시급하다고 할 수 있다.
그림 8 _ 국가GIS 구축사업의 목표-수단 계층제
정보 공유 참여/소통 정보
공개/접근 +
집단지성 (합의 형성)
새로운 정보기술 수요 새로운
정보기술 개발 정보기술
발전
+
+
+ +
+
사회/경제/정치 변화(긍정적 효과) + +
+
정보 오남용, 인권 침해, 정보품질 저하
등의 가능성
부정적 효과 +
- +
R1 정보사회
R2 스마트사회 B1
정보공유 부작용
+
그림 9 _ 사회 패러다임 변화의 인과루프지도
제4장 스마트사회의 의미와 이에 대응한 정책정립 접근방안
1. 공간정보정책 환경으로 스마트사회의 의미
여러 학자들이 새로운 패러다임으로 제시하는 ‘스마트사회’의 개념은 다음과 같은 내용이 공통적으로 포함되어 있다. 첫째, 스스로 생각하는 기기(Things that Thinking)와 IT, CT, NT 등이 융복합된 스마트기술의 확산이다. 둘째, 스마트기술을 기반으로 누구나 언제 어디서나 원하는 정보에 접근이 가능하다. 이는 사회가 보유한 정보가 공개ㆍ공유되고 불특정 다수가 정보에 접근할 수 있다는 것을 의미한다. 셋째, 다양한 사용자가 참여하는 사회 네트워크가 형성되고, 스마트기술은 이를 실현시키고 촉진시키 는 수단이 된다는 것이다.
이상과 같은 스마트사회의 특징은 기존 정보사회와 차별화되고 있다. 정보기술의 발전은 이해관계자들 사이에 정보 공유를 가능하게 했다. 이는 사회경제 활동에 소요되는 비용과 시간을 대폭 절감시켜 사회, 경제, 정치 등의 변화를 유발했다. 이와 같은 변화는 또 다른 새로운 정보기술의 수요가 되었고, 사회환경 변화를 유발하는 제3의 물결로 정보사회를 열었다. 이와 같은 현상을 <그림 9>의 루프 R1과 같은 인과관계로 나타낼 수 있다. 한편 정보의
공개와 공유에 따라 개 인 인권이 침해되거나 정보가 오남용되는 부 정적 효과도 나타나고 있다(루프 B1).
또한 다양한 분야에 서 정보 공개 및 공유 는 사회, 경제, 정치 등 의 활동에 다양한 이해
그림 10 _ 공간정보정책의 일방향 구조
관계자들의 참여를 유발하고 있다. 이는 누구나 언제 어디서나 원하는 정보에 접근할 수 있는 스마트기술 출현으로 가능해지고, 새로운 사회 네트워크 형성을 촉진하고 있다. 그리고 이는 집단지성을 발휘해 사회, 경제, 정치 등을 급속하게 변화시키고 있다(루프 R2). 이는 정보사회와 차별되는 스마트사회의 특징이다. 다양한 주체들이 정보를 유통하는 매개체로 네트워크에 참여하게 됨으로써 정보 확산 속도가 높아지고 있다. 그 결과로 사회구성원들의 참여와 소통이 촉진되고 있다. 정보공유에 의한 문제발 생(루프 B1)은 루프 R2에 의해서도 발생한다. 정보의 공개 및 공유 수준이 높아짐에 따라 더 심각한 문제가 발생할 수도 있다.
정보사회(루프 R1)에서 정보기술을 이용한 생산성 향상은 이해관계자 사이에 정보의 공유를 통해 이루어졌다. 그리고 정보기술 이용이 성숙해짐에 따라 정보의 공유 폭이 넓어졌다. 행정분야에 정보기술의 적용 개념이 전산화, 정보화, 전자정부 등으로 발전한 것이 한 예이다. 이때 정책은 공유할 정보와 이를 효율적으로 공유하기 위한 정보인프라 를 구축 및 제공하는 공급자 역할에 중점을 두고 있다. 앞에서 설명한 공간정보정책의 기본 사고는 국가가 공간정보인프라를 구축 및 제공해 정책대상집단들이 정보를 공유하 게 함으로써 국토정보화와 공간정보산업화를 추진하고자 하는 것이다. 이를 공간정보정 책의 주체와 정책대상집단의 관
계에서 보면, <그림 10>와 같은 일방향 구조이다.
그러나 스마트사회(루프 R2) 의 경우, 정보의 공개ㆍ공유는 물 론 참여ㆍ소통을 통한 집단지성 (합의형성) 활동이 일어나고 있 다. 이와 같은 현상은 앞으로 더욱 다양한 분야에서 다양하게 나타 날 것으로 예상되고 있다. 참여에 의한 새로운 현상은 공간정보 가
치사슬의 발전과정에서 확인할 수 있다. 공간정보 웹서비스가 일반화되기 전까지 공간정 보 가치사슬은 국가가 제공하는 공간정보인프라를 기반으로 공간정보시장이 활성화되 는 메커니즘을 형성하고 있다(최병남 외, 2010). 국가 공유정보 생산자는 공간정보인프 라를 제공하고 있다. 그러나 최근의 공간정보 가치사슬에서 지금까지 정보서비스의 사용자로 인식되던 최종사용자가 새로운 정보 생산자가 되고 있다는 사실에 주목할 필요가 있다(<그림 11>)(최병남 외, 2010).
그림 11 _ 공간정보 가치네트워크(가까운 장래)
최근 일방향 서비스를 제공하던 웹포털이 양방향 통신을 하는 플랫폼(플랫폼서비스 제공자)으로 발전하고 있다. 그리고 공간정보 가치사슬(네트워크)에서 최종사용자가 생산자로서 더 많은 역할을 할 것으로 예상된다. 과거에 공공기관의 사용자는 대민서비스 를 일방뱡으로 제공하는 객체의 특성을 가지고 있었다. 그러나 이제 기업 사용자, 개인 사용자 등이 공공기관의 정보 생산 및 관리에 참여하는 생산자 역할을 하게 될 것으로 예상된다. 이에 따라 공간정보 가치사슬(네트워크)은 복잡한 상호 순환체계로
행정 정보화
경영 정보화 정보화생활
+ +
공간정보 공유체계
공간정보 비즈니스
+
+ +
+ + +
공간정보 응용기술 +
+ + +
+ +
+ + + +
공간정 보 산업 + 경쟁력국가
+
+ +
+ + +
+
+ 그림 12 _ 환경변화와 공간정보정책 인과루프지도
발전할 것으로 예상된다. 그래서 국가GIS 구축사업을 시작한 1990년대의 공간정보 관련 문제와 이를 해결하고자한 정부 의도의 인과 루프지도(<그림 1>)는 가까운 장래에
<그림 12>과 같이 선순환 인과루프지도로 확장될 것으로 예상된다.
이와 같은 참여ㆍ교류에 의한 네트워크 기반의 사회환경에 공간정보인프라를 구축 및 제공하는 일방향 구조의 공간정보정책은 적절하지 않다. 쌍방향 환경에서 공간정보 가치창출 네트워크가 형성되고 활성화되기 위해서 공간정보정책은 다양한 이해관계자 들이 참여할 수 있는 환경을 조성하고, 참여ㆍ교류를 지원하는 역할을 해야 한다.
즉, 공간정보정책은 가치창출 네트워크가 원활하게 작동될 수 있도록 이해관계자들의 참여를 촉진시키는 중매 역할을 해야 한다(<그림 13>). 이와 같은 사회환경의 요구사항 에 적절하게 대응할 수 있는 개념이 ‘플랫폼’이다. 지금까지 공간정보인프라 중심의 공간정보정책은 이해관계자들 사이를 연결시켜주고 조정 역할을 하는 플랫폼 기반의 정책체계로 전환할 필요가 있다.
그림 13 _ 네트워크 구조 기반의 공간정보정책
2. 스마트사회의 공간정보정책 정립을 위한 접근방안
초기 웹포털을 기반으로 한 일방향의 정보서비스는 플랫폼을 기반으로 한 양방향 정보서비스로 발전하고 있다. 과거 최종사용자로 여겨졌던 사용자가 이제 생산자로서 역할도 하고 있다. 따라서 공간정보 가치사슬(네트워크)은 가치생산자에서 가치소비자 로 이어지는 일방향 구조로부터 생산자와 소비자 구분이 어려운 상호 순환체계로 발전하고 있다. 이는 공공기관 사용자, 기업 사용자, 개인 사용자 등(<그림 11>)이 소비자이면서 생산자 역할을 하는 공간정보 가치네트워크가 형성되고 있음을 의미한다.
공간정보 가치네트워크에서 관련 정보와 지식은 주로 가치창출의 대상이며, 기술은 주로 가치창출 수단이 되고 있다. 그리고 가치창출 주체로 국내외 국가기관, 기업, 국민, 전문가 등 다양한 이해관계자들이 있다. 국가는 공간정보 관련 정보, 정책, 법제도 등을 제공하고, 정부가 추구하는 정책목표(가치)를 달성하는 가치를 창출한다(<그림 14>). 기업은 정보, 기술, 지식 등을 제공하고, 경제적 가치(수익)를 창출한다. 국민은 정보, 기술, 지식 등을 제공하고, 생활의 편리를 취한다. 전문가 역시 정보, 기술, 지식 등을 제공하고, 학술적 가치를 취한다. 또한 외국의 전문가, 기업, 공무원 등은 정보, 지식, 기술 등을 취하고, 이와 같은 참여는 우리나라의 국제경쟁력을 향상시키는 역할을 한다. 뿐만 아니라 공간정보 관련 정보, 지식, 기술 등을 제공하는 역할을 할 수 있으며,
이는 글로벌 협력관계를 형성한다.
이상과 같은 스마트사회의 공간정보 가치창출 메커니즘(<그림 14>)은 공간정보 관련 정보, 기술, 지식 등이 공개되고, 이를 공유하려는 다양한 이해관계자들이 참여하고 소통하여 새로운 가치를 창출하는 활동이라고 할 수 있다. 여기서 활동은 공간정보 관련 정보, 기술, 지식 등을 활용하고 창출하는 이해관계자들의 사이의 상호작용이다.
상호작용에 의해 새로운 가치를 창출하고, 환경에 적응하는 시스템이라고 할 수 있다.
따라서 이는 이해관계자들 사이의 경쟁과 협력을 통해 새로운 정보, 기술, 지식 등을 창출하여 환경변화에 적응하는 생태계 즉, 「공간정보생태계9)」라고 할 수 있다. 공간정보 생태계는 공간정보 관련 정보, 기술, 지식 등의 활용과 창출에 참여하는 국내외 국가기관, 기업, 국민, 전문가 등과 이들 사이의 상호작용의 총체라고 할 수 있다.
그림 14 _ 스마트사회의 공간정보 가치창출 메커니즘
9) ‘공간정보생태계 및 공간정보플랫폼’에서 “공간정보”는 객체의 위치를 나타내는 위치자료뿐만 아니라, 공간정보 관련 기술, 정책, 제도 등을 모두 포괄하는 총체를 의미함
공간정보 가치창출 활동은 정보, 기술, 지식 등의 공개 및 공유와 이해관계자들의 참여와 교류를 통해 이루어진다. 이를 체계적으로 구축하는 접근이 플랫폼 개념이다.
따라서 공간정보생태계의 참여자들이 공간정보 가치를 효율적으로 창출할 수 있도록 하기 위한 활동의 장 혹은 기반으로 플랫폼 즉, 「공간정보플랫폼」이 필요하다. 이는 공간정보플랫폼이 공간정보생태계의 다양한 참여자(이해관계자)들을 연결시켜주는 중매자로 가치창출 활동에 공유되는 핵심요소라는 것을 의미한다.
이처럼 스마트사회의 공간정보 가치네트워크(창출 메커니즘)는 정보사회와 다른 양상을 보이고 있다. 정보사회의 공간정보정책은 공간정보 가치사슬(가치창출 메커니 즘)을 지원하기 위한 공간정보인프라 중심의 정책이었다. 이제 지금까지 공간정보인프 라 중심의 공간정보정책은 새로운 공간정보 가치네트워크 특성에 적합하게 재정립되어 야 한다. 본 연구는 이를 공간정보플랫폼 중심의 정책이라고 명명하고자 한다.
제5장 공간정보플랫폼정책 정립방안
1. 공간정보생태계 활성화
공간정보 가치창출 메커니즘의 주체는 가치 네트워크에 참여하는 이해관계자들이며, 이들 사이의 상호작용에 의해 새로운 정보, 지식, 기술 등이 창출된다. 따라서 공간정보 관련 정보, 지식, 기술 등을 사용하고, 교류하고, 생산하는 이해관계자들이 상호작용하는 총체로서 공간정보생태계를 형성한다. 공간정보생태계는 공간정보 관련 문제해결에 필요한 적합성이 높은 지식, 기술 등을 창출하는 핵심이다.
그러나 국내 공간정보 가치창출의 주체인 관ㆍ산ㆍ학ㆍ연은 생태계를 제대로 형성하 지 못하고 있다. 전적으로 관에 의존적인 생태계이다. 기업은 관이 발주하는 사업에 의존하고 있다. 연구개발도 관의 연구용역이 전부이다. 공간정보생태계 구성요소 사이 의 불균형으로 활력이 부족하다. 공간정보 문제해결을 위한 지식이나 기술의 생산
주체들 사이에 교류가 많지 않고, 대부분 연구나 사업들은 개별적 분산적으로 수행되고 있다. 공간정보생태계에서 제시된 방안이나 의견이 현실의 공간정보 관련 문제해결에 적합한 것인지를 선별하고 검증하는 메커니즘을 찾아보기 어렵다. 그럼에도 불구하고 이와 같은 현안과제에 대한 논의나 토론을 위한 마당 역시 제대로 형성되어 있지 못한 실정이다.
이를 위해 건강한 생태계 조건(채승병 외, 2006)을 충족하는 공간정보생태계가 구축되어야 한다. 첫째, 공간정보생태계는 외부로부터 지속적으로 지식이 유입되는 열린 시스템이어야 한다. 닫혀 있는 생태계는 죽어있는 생태계와 마찬가지이다. 둘째, 공간정보생태계 참여주체의 다양성이 확보되어야 하며, 환경변화에 적응력 있는 가치를 창출하는 주체의 생존성이 높은 먹이사슬이 형성되어야 한다. 다양하지 않은 생태계는 환경변화에 획일적으로 반응할 것이고, 외부환경이 급격하게 변화했을 때 생태계가 파괴될 가능성을 높인다. 셋째, 공간정보생태계에 참여하는 다양한 주체들은 다양한 방식으로 상호작용할 수 있어야 한다. 참여주체들 사이에 다양한 상호작용이 일어나지 않는 생태계는 활력을 잃은 생태계이다. 넷째, 공간정보생태계의 지식, 정보, 기술 등은 가치창출 메커니즘에 따라 생태계 전체에 흘러 다니고 순환되어야 한다. 생태계 참여자들이 지식, 정보, 기술 등을 교류할 수 있는 소통구조를 갖추어야 한다. 다섯째, 공간정보생태계는 환경변화에 적응력이 낮은 참여자를 퇴출시키고, 새로운 참여자를 받아들이는 메커니즘을 가지고 있어야 한다. 생태계의 항상성을 유지할 수 있는 자기조절 메커니즘을 가지고 있어야 한다. 여섯째, 공간정보생태계에는 기존에 우위를 점한 이해관계자들이 사라지고, 새로운 이해관계자들이 등장하는 계기가 끊임없이 제공되어야 한다. 소수의 지배적 참여자들이 생태계를 과점하여 메커니즘을 저해하는 문제가 발생할 수 있기 때문이다.
2. 공간정보플랫폼 구축
공간정보플랫폼은 정보, 기술, 지식 등이 공개 및 공유되고, 이해관계자들의 참여 및
교류를 통해 공간정보 가치가 창출되는 활동의 장이다. 공간정보플랫폼은 공간정보생태계의 메커니즘의 핵심요소로서 위상을 갖는다. 그래서 공간정보플랫폼은 가치네트워크 상의 모든 활동이 끊임없이 이어져 전체 메커니즘이 바람직하게 작동되게 하는 역할을 해야 한다. 공간정보플랫폼을 크게 가치창출의 대상과 수단으로 구분할 수 있다. 가치창출 대상으로 다양한 이해관계자들이 보유하고 있는 정보, 지식 등이 다양한 참여자들 사이에 공유되고, 이를 기반으로 새로운 정보, 지식 등이 생산되고, 새로운 가치가 창출되는 장으로 공간정보 콘텐트 플랫폼이다. 그리고 가치창출 수단으로 다양한 이해관계자들이 보유하고 있는 기술 등이 다양한 참여자들 사이에 공유되고, 이를 기반으로 새로운 기술이 개발되는 장으로 공간정보기술 플랫폼이다.
플랫폼은 다양한 이해관계자들의 참여와 교류를 촉진시켜 공간정보 가치창출을 가장 잘 실현할 수 있는 접근방법이다. 공간정보플랫폼의 근간을 이루는 정보, 기술, 지식 등의 공개 및 공유, 이해관계자의 참여 및 교류 등의 전략적 개념은 오픈소스 소프트웨어의 기본 사상과 상당히 일치한다. 오픈소스 소프트웨어의 기본 사상은 특정 소프트웨어를 오픈소스 소프트웨어로 개발하는 방식이나 오픈소스 소프트웨어의 철학을 의미한다(최병남 외, 2011).
오픈소스 소프트웨어의 기본 사상은 세계적으로 다양한 기관들이 도입하고 있는 개방형 기술혁신 방법론으로 자리 잡고 있다(최병남 외, 2011). 개방형 혁신의 핵심은 기업 내부의 폐쇄적인 기술혁신시스템에서 벗어나 적극적으로 내ㆍ외부의 다양한 원천을 이용하는 것이다. 가치 있는 아이디어 혹은 기술은 내부/외부/경쟁사에 상관없이 획득해야 하고, 이를 제품 개발과 연결할 때도 필요할 경우 외부의 아이디어, 인력을 활용해야 한다는 것이다. 결국 ‘개방형 혁신’이란 기업들이 연구, 개발, 상업화 과정에서 대학이나 타 기업, 연구소 등의 외부 기술과 지식을 활용해 효율성을 높여 기업생태계 환경에 적응하고자 하는 경영전략이다.
오픈소스 소프트웨어의 기본 사상은 제일 밑바닥에서 기술개발로부터 혁신하는 상향식 접근개념이다. 개방형 혁신은 개념적 관점에서 기술혁신방안을 제시하는 하향식 접근이다. 개방형 혁신 개념은 오픈소스 소프트웨어의 철학, 발전 그리고 구현 방향과
상당히 일치한다. 따라서 개방형 혁신 방법론과 오픈소스 소프트웨어를 하나로 통합한 접근방법으로 생각할 수 있다. 이는 개념과 그 개념을 실현하는 기술개발을 하나로 체계화한다는 것을 의미한다. 본 연구는 개방형 혁신 개념이 내재된 오픈소스 소프트웨어 철학이나 사상을 「오픈소스 사고(open source thinking)」라고 정의한다.
이와 같은 오픈소스 사고는 건강한 공간정보생태계를 구축하기 위한 조건을 충족시킬 수 있는 개념과 전략을 도출할 수 있는 접근방법이라고 할 수 있다.
그림 15 _ 공간정보플랫폼 구축의 전략적 개념
이와 관련하여 그 동안 내적 역량만으로 공간정보 관련 문제를 해결하려는 전략을 외부의 혁신 역량을 과감하게 내재화하여 정책목표를 달성하는 ‘Outside-In 전략’을 기반으로 전환할 필요가 있다(<그림 15>). 또한 기존의 공간정보정책 혹은 사업의 수직적 분절적 구조체계를 이해관계자 중심의 개방적 수평적인 구조 속에서 상호작용하는 순환체계로 전환할 필요가 있다. 그리고 내부의 산출물을 외부에 공개해 외부에서 활용되고 새로운 가치가 창출될 수 있도록 ‘Inside-Out’ 전략을 기반으로 전환할 필요가 있다.
3. 공간정보정책의 전환 : 공간정보인프라에서 공간정보플랫폼으로
스마트사회의 공간정보 가치창출은 다양한 이해관계자들이 공간정보 관련 정보, 기술, 지식 등을 공유하고, 사회네트워크에 참여함으로서 이루어진다. 다양한 이해관계자들의 공간정보 관련 정보, 기술, 지식 등 공유와 사회네트워크 참여를 가능하게 하고 촉진하는 수단이 플랫폼이다. 플랫폼은 이를 기반으로 다양한 가치창출활동을 하는 다양한 이해관 계자들이 많아야 생명력을 갖는다. 결과적으로 생태계가 활성화되어야 플랫폼이 살아서 발전할 수 있고, 제대로 된 플랫폼이 있어야 생태계가 활성화될 수 있는 관계가 있다는 것이다.
그래서 스마트사회 공간정보정책의 가장 중요한 첫 번째 과제는 공간정보 가치창출 메커니즘이 바람직하게 작동될 수 있는 공간정보생태계 활성화라고 할 수 있다. 공간정보 관련 기술, 지식, 정보 등을 활용하고 생산하는 주체로 다양한 이해관계자들로 구성된 공간정보생태계를 활성화시켜야 한다10). 그러나 생태계는 보이지 않는 힘에 의해 구성 원이 자발적으로 가치창출 활동에 참여해야 건강하게 성장할 수 있다. 특히 정책적 지원에 의해 단기간에 생태계 기반환경을 조성하고 활성화하고자 할 때, 생태계가 부정적인 모습으로 발전할 위험도 있다.
두 번째 과제는 공간정보생태계의 활성화를 위한 핵심요소로 공간정보플랫폼을 구축 하는 것이다. 공간정보플랫폼은 공간정보 관련 지식, 정보, 기술 등의 공개 및 공유와 다양한 이해관계자들의 참여와 소통의 장 혹은 기반이라고 할 수 있다. 공간정보플랫폼을 크게 가치창출의 대상과 수단으로 구분할 수 있다. 가치창출 대상으로 다양한 이해관계자 들이 보유하고 있는 정보, 지식 등이 다양한 참여자들 사이에 공유되고, 이를 기반으로 새로운 정보, 지식 등이 생산되고, 새로운 가치가 창출되는 장으로 공간정보 콘텐트 플랫폼이다. 그리고 가치창출 수단으로 다양한 이해관계자들이 보유하고 있는 기술 등이 다양한 참여자들 사이에 공유되고, 이를 기반으로 새로운 기술이 개발되는 장으로 공간정보기술 플랫폼이다.
10) 이는 국내 생태계뿐만 아니라 해외 관련 생태계를 포함하는 글로벌 생태계를 의미함
따라서 공간정보생태계 활성화는 공간정보플랫폼 구축의 상위 개념이라고 할 수 있다. 공간정보생태계 활성화를 위한 직접적인 정책수단은 공간정보플랫폼 구축이라고 할 수 있다. 이런 관점에서 스마트사회의 공간정보정책을 플랫폼정책이라고 한다.
이제 공간정보정책은 공간정보인프라 중심에서 공간정보플랫폼 중심으로 전환되어야 한다. 공간정보정책의 핵심적인 전략으로 공간정보플랫폼 개념은 공간정보인프라와 구별되는 개념이기도 하지만, 공간정보인프라 개념을 포괄하는 확장 발전된 개념이다.
제6장 맺는 말
본 연구는 정책이론 관점에서 공간정보정책의 체계를 제시하고 있다. 이는 공간정보정책 의 전체 그림과 그 속에서 개별사업을 유기적으로 연계할 수 있는 계층구조와 동적구조를 기반으로 한 체계이다. 사회 패러다임이 정보사회로부터 스마트사회로 옮겨가고 있다.
이는 국가에 의한 일방향의 공간정보인프라 공급 중심에서 이해관계자들 사이를 연결시 켜주고 조정역할을 할 수 있는 쌍방향 환경조성을 요구하고 있다. 이를 위해 기존의 공간정보인프라 중심의 정책은 공간정보플랫폼 중심으로 전환되어야 한다. 본 연구결과 는 급변하고 있는 사회현상에 대응할 수 있는 새로운 공간정보정책으로 기존의 국가GIS 정책을 전환하는 큰 틀로 활용될 수 있을 것으로 기대된다.
이를 위해 무엇보다 공간정보정책에 대한 인식을 달리할 필요가 있다. 공간정보 분야 전문가 혹은 정책담당자는 국가GIS 구축사업을 사업관리 정도로 인식하고 있는 것 같다. 국가GIS가 개별사업 중심으로 이루지고 있고, 사업 추진전략도 체계적이지 못하다는데서 이런 추측이 가능하다. 이와 같이 된 것은 바람직한 공간정보정책체계에 대한 논의와 연구가 미흡했기 때문이라고 할 수 있다. 공간정보정책은 본연의 목표를 가지고 있고, 각 개별사업은 이를 달성하기 위해 시행된다. 각 개별사업도 목표를 가지고 있다. 국가 정책이라는 관점에서 보면, 개별사업의 목표는 전체 목표 달성에 기여할 수 있어야 한다. 전체 목표달성에 기여하지 못하는 개별사업의 목표는 뭔가
잘못 설정된 목표라고 할 수 있다. 바람직한 공간정보정책체계를 마련하기 위해 관산학연 의 적극적인 노력과 참여가 필요한 이유가 바로 여기에 있다.
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