기부대양여 사업 현황과 발전방향

기부대양여 사업 현황과 발전방향

이기필 한국토지주택공사 국유재산사업처 군시설사업부장 ([email protected])

기부대양여 사업은 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 「국유재산법」¹⁾ 제2조(정의), 제13조 (기부채납), 제55조(양여)와 「공유재산 및 물품관리법」²⁾ 제2조(정의), 제7조(기부채납), 제 40조(양여)에 따라 재산의 소유권을 국가 또는 지방자치단체에 이전하여 기부채납하고 부 담한 비용의 범위에서 일반재산을 양여하는 사업방식으로, 기부재산이 양여재산의 가치보 다 커야 한다. 국 · 공유재산을 활용한 기부대양여 사업 분야 중 가장 많이 시행된 분야는 국방 · 군사시설사업이다. 2008~2013년까지 기부대양여 사업방식으로 총 93건(총사업비 2조 2699억 원)의 군사시설 이전사업을 추진하여 이 중 27건을 완료하였으며, 66건은 추 진 중이다.

대표적 공공사업시행자인 한국토지주택공사도 지금까지 국방 · 군사시설에 대해 위례신 도시 등에서 48건의 기부대양여 사업과 김포한강신도시 등 11건의 기부채납사업³⁾을 완료 하였고, 2021년 현재는 인천 검단 등 4건(2973억 원)의 기부대양여 사업과 고양, 삼송 등

기부대양여 사업 추진 현황

1) 법률 제17758호(2020년 12월 29일 타법 개정). 2021년 1월 1일 시행.

2) 법률 제18086호(2021년 4월 20일 일부 개정). 2021년 4월 20일 시행.

3) 「국유재산법」 제2조(정의), 제13조(기부채납), 「공유재산 및 물품관리법」 제2조(정의), 제7조(기부채납)에 따라 국가 또 는 지방자치단체 외의 자가 국·공유재산의 범위에 해당하는 재산의 소유권을 무상으로 국가 또는 지방자치단체에 이전하여 국가 또는 지방자치단체가 이를 취득하는 것을 말함.

<표 1> 국방부 기부대양여 사업 현황(2013년 11월 22일 기준)

구분 건수 기부재산 양여재산 비율

자료: 감사원 2014.

총계 93 22,699 16,697 100 27 66

육군 80 20,043 14,409 86 24 56

해군 9 2,259 1,962 10 2 7

공군 - - - - - -

국직 4 397 326 4 1 3

2013년 공정별 건수

완료 추진 중

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기부대양여 사업방식의 변화

4) 기획재정부 훈령 제338호. 2017년 4월 20일 시행.

5) 국방부 훈령 제1749호. 2014년 12월 31일 시행.

20건(7511억 원)의 기부채납사업을 진행하고 있다.

이처럼 국방 · 군사시설 분야에 기부대양여 사업이 많은 이유는 첫 번째로 과거 도심 외 곽 또는 주거지역 이외의 곳에 입지한 국방 · 군사시설이 도심의 확장과 개발의 영향으로 도심지에 편입되면서 시설의 이전요구가 지속적으로 발생했기 때문이다. 두 번째로 도심 지 내 국방 · 군사시설 이전요구를 모두 수용하기에는 정부 예산이 부족하여 예산투입 없이 국방 · 군사시설 이전이 가능한 사업방식을 도입하게 되었다. 세 번째로 국방 · 군사시설의 기부대양여 사업은 「국유재산 기부대양여 사업관리 지침」⁴⁾이 제정(2017년)되기 전에는 ‘국 방부 대체시설 기부채납에 따른 양여사업 훈령’⁵⁾에 따라 양여재산의 평가를 도시관리계획 변경 이전의 시가로 감정평가를 하였다. 때문에, 사업시행자가 양여 후 용도변경을 통한 차익을 취할 수 있어 민간기업의 참여가 많았다.

기부대양여 사업방식은 2017년 4월 이전과 이후로 구분할 수 있다. 기부대양여 사업은 「국 유재산법」에 기부채납과 양여에 관한 내용을 근본으로 하고 있으나, 구체적인 절차를 포함 한 내용을 다룬 것은 국방부의 ‘국방부 대체시설 기부채납에 따른 양여사업 훈령’이었다.

그래서 2017년 4월 이전에는 국방부 훈령을 준용하여 국 · 공유재산의 기부대양여 사업이 이뤄졌으며, 2017년 4월 이후에는 ‘국유재산 기부대양여 사업관리 지침’에 따라 기부대양 여 사업이 시행되었다.

가장 큰 변화는 기부재산 산정방식과 양여재산 평가방식 변경에 있다. 당초 기부재산의 경우 토지는 시가방식의 감정평가액으로 산정하였다. 즉, 사업시행자가 토지취득 후 기부 시점의 지가상승분이 반영된 금액으로 기부재산이 산정되었으나 변경된 지침에는 실제 취

<표 2> 국유재산 기부대양여 사업관리 지침의 제정·개정 이유

국방부 대체시설 기부채납에 따른 양여사업 훈령 국유재산 기부대양여 사업관리 지침

① 기부대양여 사업대상

국가시설 이전방식(기부대양여 VS 재정사업)에 대한 기준 미비

재정사업 추진이 원칙, 기부대양여 사업은 3가지 유형 (공공목적·국책·지역 개발사업)으로 한정

② 사업추진절차

주요 의사결정 사항에 대한 재정통제 미흡, 사업관리절차 불투명

사업방식에 대한 예산실 사전협의 후,

총괄청(국고국) 내 기부대양여 심의위원회를 통해 사업선정·관리(재정통제 강화)

③ 기부재산 산정방식

토지는 시가방식의 감정평가액, 건축물 등은 실제 조성비용으로 산정

토지와 건물을 동일하게 실제 조성비용(조성원가 또는 취득가액)으로 산정

④ 양여재산 평가방식

도시관리계획 변경 이전의 시가에 의한 감정평가액으로 산정(저평가)

도시관리계획 변경 이후의 시가에 의한 감정평가액으로 산정(개발이익 반영)

자료: 기획재정부 훈령 2017. 제338호.

득가액으로 산정하도록 규정을 보완하였다. 양여재산의 평가방식은 도시관리계획 변경 이 후의 시가에 의한 감정평가액으로 산정하여 용도변경 후 예상되는 차익(개발이익)을 양여 재산에 반영하는 것으로 개선하였다. 지침 변경 전에는 양여재산을 도시관리계획 변경 이 전의 시가에 의한 감정평가액으로 산정하였는데, 국가의 입장에서는 국유재산을 저평가한 상태로 양여한다고 판단했기 때문이다. 이에 따라 양여재산을 받는 사업시행자는 용도변 경에 따른 차익을 얻기 어려워졌다.

이러한 기부대양여 사업은 도심지 내 공공시설의 이전을 목적으로 도입되어 민관이 함 께 수행하는 사업방식으로 제도가 수립되었으나, 사업의 특성상 현재는 민간보다는 공공 사업시행자 중심으로 사업이 진행되고 있다.

기부재산 양여재산

(정부) 재정건전성 강화 (사업시행자) 수익성 악화 [변경]

[당초]

[변경]

[당초]

용도변경 후 평가 용도변경 전

평가 토지 감정가

건축 실제 조성비

취득가격(또는 조성원가) 실제 조성비

<그림 1> 기부대양여 재산 평가 기준

오랜 기간 활용도가 증가하고 다수의 사업을 진행했던 기부대양여 사업방식이지만, 제도 의 운영과정에서 국가와 지자체, 사업시행자 등의 이견과 갈등으로 사업이 지연되거나 중 지되는 경우도 있다. 그 결과, 계획보다 많은 사업비와 당초 목적을 상실하는 문제점이 발 생하기도 하였다. 그러나 2017년 관련 지침의 강화 등 지속적인 제도개선을 통해 현재는 보다 안정적인 사업운영이 가능해지고 있다. 예를 들어 주한미군기지 이전사업은 기부대 양여 사업과 재정사업으로 추진되어 지금은 사업완료 단계에 이르러 사업목적에 맞게 추 진되었으며, 양여재산은 수도권 주택공급을 위한 자원으로 활용되고 있다.

기부대양여 사업은 사업시행과정에서 별도의 예산확보가 불필요하고 사업 기간 단축이 가능하며 지역균형발전과 시설물 고유의 기능을 수행하기 위한 사업방식이다. 사업시행과 정상 나타난 문제점에도 불구하고 지속적인 제도보완과 개선을 통해 보다 적극적으로 활 용될 필요가 있는 사업방식인 것이다. 그러나 기부대양여 사업방식은 기부재산의 가치가 양여재산의 가치보다 커야 하는 기본 사업구조상 재정적 측면에서 사업성 확보가 어렵고, 대부분의 기존 시설이 기피시설이므로 이전을 위한 대체부지, 즉 기부사업이 시행되는 대

기부대양여

사업의 문제점

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상지를 해당 주민 등의 반대로 확보하기 어려워 사업 확산 및 추진에 한계를 가지고 있다.

구체적으로는 다음과 같은 문제점이 있다.

첫 번째로, 사업구조의 경우 「국유재산법」, 「국방 · 군사시설사업에 관한 법률」 및 관련 지침에 따라 대상 재산의 평가 및 행정적 절차를 이행하고 있으며, 기부재산은 건축물의 실 투입비용과 토지취득가격(또는 조성원가)으로 산정하고, 양여재산은 장래 용도변경 이 후에 평가를 하도록 되어 있다. 기부재산이 양여재산보다 크다면 사업이 종료되나, 양여재 산이 클 경우에는 차액을 국고에 세입 처리하도록 하고 있어 사업시행자의 적극적 사업참 여가 이루어질 수 없는 문제가 발생한다.

두 번째는 대체시설의 설치를 위한 대상지 확보의 어려움이다. 지역균형발전 및 인프라 에 대한 지역의 다양한 목소리가 존재하는 상황에서, 지역 발전에 기여하거나 거주민의 편 익을 위한 시설이 아니라면 입지대상지의 주민 및 지자체 설득이 불가한 현실이다.

「군 공항 이전 및 지원에 관한 특별법」⁶⁾에 따라 추진되는 군 공항 이전사업은 앞서 서술 한 기부대양여 사업의 장단점을 모두 가지고 있어 사업시행에 다소 어려움이 예상되므로, 현명한 사업 추진방안 마련이 요구되고 있다. 다행히 제도상의 이러한 문제점을 해소하기 위해 국유재산에 대한 총괄관리 및 책임을 맡은 기획재정부와 중앙부서는 긴밀한 협조하 에 각종 보완책을 마련하고 있다. 또한 기획재정부의 ‘국유재산정책심의회’와 국책연구기 관인 국토연구원의 ‘적정성 검토’를 통해 합리적인 기부대양여 사업을 위한 노력이 다방면 에서 진행되고 있다.

그럼에도 향후 기부대양여 사업방식의 확대 및 정착을 위해서는 기존 사업 추진과정에서 노출된 한계와 문제점을 극복하는 등, 아래와 같은 발전방향에 대한 논의와 심도 있는 고 민이 필요할 것이다.

첫째로 지역과 국가, 그리고 사업시행자가 공감할 수 있는 사업으로 자리매김하여야 한 다. 구체적으로는 지역 발전을 위한 기여가 부족하다고 판단되는 시설의 입지에 대한 호 의적 여론형성을 위해 노력해야 할 것이다. 개발로 인해 발생하는 이익을 해당 지역에 과 감히 투자하거나 지역 주민과의 상생을 위한 논의의 장 마련, 이를 위한 관련 규정 개정 등 제도적 보완 등을 통해 기부대양여 사업이 지역 발전의 계기로 환영받을 수 있도록 노력해 야 한다.

두 번째는 사업의 안정적 시행이 가능한 구조로 변화해야 한다. 제도개선 후 시행된 기 부대양여 사업은 공공의 필요에 의한 사업인 신도시개발 등에 따라 대부분 시행되었고, 민 간의 참여는 제한적으로 이루어지고 있다. 이에 대한 가장 큰 원인은 전술한 바와 같이 사 업성 확보가 어려운 기본적 사업구조가 가장 큰 원인으로 꼽히고 있다. 물론 공공성을 띠

기부대양여 사업의 발전방향

6) 법률 제14839호(2017년 7월 26일 타법 개정). 시행 2017년 7월 26일.

고 있는 기부대양여 사업을 통한 사업성 확보는 제도의 기 본 취지에 맞지 않을 수 있다. 그러나 갈수록 확대되고 있 는 이전사업의 필요성과 민간의 창의적 아이디어 도입을 위해서는 기본 사업구조의 개선을 논의하고 고민해야 할 것이다.

세 번째는 사업의 확산을 위한 노력이 필요할 것이다.

기부대양여 사업은 주로 공공시설의 이전을 위한 사업방 식으로 운영되고 있으며, 현재까지는 이전사업의 필요성 발생 시 사업시행자의 사업제안 형태로 이루어지고 있다.

그러나 점차 확대되는 사업수요에 대응하기 위해서는, 공 공시설 이전이 필요한 사업을 선제적으로 발굴하고 체계 적으로 계획을 수립하여 사전대응하는 등 효율적인 사업확산 노력이 필요하다.

도심지의 확대와 지역 발전에 대한 기대로 인해 기존 시설의 이전 필요성 및 요구는 갈수 록 커지고 있으며, 이러한 현실에서 기부대양여 사업의 필요성은 점점 더 증대될 것으로 판단된다. 물론 제도 초기와 사업시행과정에서 문제 및 갈등요인, 그리고 한계점이 노출 된 것도 사실이다. 그럼에도 사업에 대한 필요성과 중요성을 감안할 때, 보다 많은 논의를 통한 제도의 보완과 개선으로 기부대양여 사업이 도심발전과 공공시설의 기능수행의 두 마리 토끼를 잡을 수 있는 안정적 사업방식으로 발전할 수 있도록 지속적인 노력이 필요 하다.

맺음말

감사원. 2014. 감사결과 보고서(군사시설 이전 및 군용지 관리실태).

참고문헌 지역·국가·시행자

[Win-Win Model]

사업구조 개선 사업의 확산 노력

<그림 2> 기부대양여 사업의 발전방향