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오윤경 | 한국행정연구원 재난안전연구실장([email protected])
국가 재난안전관리 전략
기후변화와 재난관리
기후변화의 심화와 가속화는 많은 연 구와 분석 결과에서 나타나고 있을 뿐 만 아니라, 각종 이상기후 현상이 나 타남을 직접 경험하며 체감할 수 있게 되었다. 한반도 기후변화 전망분석서 (2018, 48-53)에 따르면, 21세기 전 반기(2021∼2040) 한반도의 평균기온 은 약 1.3℃1) 수준으로 상승할 것이며, 21세기 후반기에는 전 지구 및 동아시 아 연평균 기온에 비해 큰 상승폭을 기 록할 것으로 예측되었다. 이 보고서에 서는 이러한 기후변화 양상에 따라 폭 염일수, 열대야일수, 여름일수 등 고 온 관련 극한기후지수의 증가와 한파 일수, 결빙일수, 서리일수 등 저온 관 련 극한기후지수의 감소가 나타날 것 이라 예측하였는데, 특히 최근 재난으
1) RCP 시나리오별로 차이가 있으나 0.8∼1.5℃ 수준으로 상승할 것으로 예측됨.
양평
[이상고온] 8.1. 일 최고기온 40.1℃(최고 1위)
서울
[호우] 5.16. 1시간 최다강수량 35.0mm(최다 1위) [이상고온] 8.2. 일 최저기온 30.3℃(최고 1위)
충주
[이상고온] 8.1. 일 최고기온 40.0℃(최고 1위)
대전
[이상고온] 8.2. 일 평균기온 33.4℃(최고 1위)
고창
[이상저온] 2.7. 일 최저기온 –15.6℃(최저 1위)
영광
[이상저온] 1.27. 일 최저기온 –15.2℃(최저 1위) [호우] 10.5. 일 강수량 121.5mm(최다 1위)
광주
[적설] 1.10. 일 최심신적설 17.1cm(최대 1위)
제주
[호우] 10.5. 일 강수량 310.0mm(최다 1위)
홍천
[호우] 5.7. 일 강수량 158.5mm(최다 1위) [이상고온] 8.1. 일 최고기온 41.0℃(최고 1위)
영월
[이상고온] 8.1. 일 최고기온 39.9℃(최고 1위)
강릉
[이상고온] 7.21. 일 최저기온 29.7℃(최고 1위)
울진
[이상고온] 12.3. 일 최고기온 21.4℃(최고 1위)
의성
[이상고온] 8.1. 일 최고기온 40.4℃(최고 1위)
포항
[이상고온] 8.4. 일 평균기온 34.1℃(최고 1위) [호우] 10.6. 일 평균기온 179.4mm(최다 1위)
대구
[이상고온] 7.26. 일 평균기온 33.1℃(최고 1위)
부산
[이상고온] 12.3. 일 최저기온 14.5℃(최고 1위)
진주
[이상저온] 2.7. 일 최저기온 –14.3℃(최저 1위)
합천
[이상고온] 7.26. 일 최고기온 39.5℃(최고 1위) [호우] 10.6. 일 강수량 182.5mm(최다 1위)
자료: 관계부처 합동 2018, 37.
<그림 1> 2018년 이상기후 발생 분포도
특집 기후변화시대 대비 국가재난안전관리
로 지정된 폭염의 경우, 현재 연간 7.3일 수 준에서 21세기 전반기에는 연간 8.1∼11.3일 (RCP 시나리오별 차이)로 증가할 것이라고 예측하고 있다. 폭염은 물론이고, 예전과 다 른 이상기후 현상들이 나타나면서, 이로 인 한 피해를 예방 및 대응하기 위한 재난관리 전략이 요구되고 있다.
국제사회의 담론에서도 기후변화와 재난 관리는 상호 연계된 이슈로 통합적 접근이 필요함을 제시하고 있다. UN 기구들이 채택 하고 있는 각 분야별 패러다임인 SDGs(개 발-빈곤퇴치), Paris Agreement(환경-기 후변화), Sendai Framework for Disaster Risk Reduction(재난관리-재해위험 경감) 의 융합적 접근을 통해, 각 정책이 분리되어 나타나는 충돌과 중복을 줄이고 효과성을 제
고할 수 있도록 긴밀히 결합되어야 함을 강조하고 있다.
재난관리 전략의 전환
개발과 환경, 재난관리의 패러다임을 통합적으로 접근하는 데 있어 중요한 개념이 바로 회복력(resilience)이다. 위에서 제시한 각 패러다임에서 회복력과 관련된 활동 목표를 선 정하고 있으며, 공동의 목표를 향한 정책수단의 연계 및 융합이 이루어질 수 있는 근거가 되고 있다.
회복력은 ‘혼란이나 교란을 흡수하고 기본적인 기능과 구조를 유지하는 시스템 능력 (Campanella 2006, 141; Rose 2007, 382; Heijden 2014, 4에서 재인용)’으로, 불확실성 이 높고 관련 정보가 부족할수록 재난이 발생하지 않도록 하는 예방 전략보다는 재난 발 생 시에도 기본 사회 기능을 유지할 수 있도록 하는 회복의 전략이 중요하다(Wildavsky 1988, 122; 오윤경 2017, 29에서 재인용).
재난안전관리에서 ‘회복력’ 전략이 강조하는 실천사항은 이해관계자의 참여와 협력관계 구축에 기반하고 있다. Rodin(2014)에 따르면 ‘회복력 있는 사회(resilient city)’는 지역공 동체가 참여하여 풍부한 인적, 물적 자원을 확보하고, 확보된 자원들이 연계되어 자율적
<그림 2> SFDRR-SDGs-Paris Agreement
자료: UNISDR 2016. 8.
CREATING A VIRTUOUS CYCLE OF KNOWLEDGE AND ACTION ACROSS
UNISDR STRATEGIC OBJECTIVES
Knowledge and evidence generation
and application S01 S02 S03 Enabler 1 Intergovernmental processes,
partnerships S01 S02 S03
Risk data and information, good practice, policy
guidance, tools and capacity building
S02 S03
Monitoring and reporting S02 S03
첫째, 회복력을 목표로 하는 국가재난관리체계에서 가장 강조되는 특징은 다양한 이해 관계자의 참여를 요구하고 있다는 점이다. 과거의 대응 및 복구 중심의 재난관리 패러다 임에서는 재난관리 기구들이 주체가 되었으나, 회복력의 개념이 강조되기 시작하면서 중 앙 및 지방정부의 재난관리 기구를 비롯한 이해당사자들을 재난관리 주체로 인식하기 시 작했고, 2015년 발표된 센다이 프레임워크에서는 보다 확대된 주체의 참여 필요성을 제 시하고 있다. 민간과 지역단위 주체 등 다양한 이해관계자의 참여를 통해 직접적인 위험 과 피해에 대한 진단뿐만 아니라 포괄적인 사회경제적 영향을 함께 고려하는 전략을 수립 하도록 하고 있다.
둘째, 개발과정에서부터 위험 문제를 고려하도록 한다는 점이다. 위험(기후변화를 포함 한 다양한 위험요인)을 외생적인 변수로 보던 기존의 인식과 달리, 개발과정에 내재된 요 인으로 인식함으로써, 각종 개발 계획 단계에서부터 위험을 예방할 수 있는 투자와 관리 전략이 연동될 수 있도록 하는 것이다. 즉, 재난관리가 특정 영역, 특정 단계에서 이루어 진 것이 아니라, 각 영역의 정책과정에서 위험에 대한 고려와 관리 전략이 수반되어야 함 을 제시하고 있다. 특히 우리나라의 경우 급속한 성장을 이루며 효율적인 개발을 위해 안 전, 환경 등에 대한 고려가 미흡했고, 정책환경 역시 개발 중심으로 발전해왔다. 새로운 위험 인식에 의한 전략은 이러한 개발과 성장, 진흥 중심의 정책환경에 변화가 필요함을 시사한다.
셋째, 취약성(vulnerability)을 제거하는 전략을 통해 회복력을 확보하도록 하고 있다.
취약성이 높을수록 충격에 크게 영향을 받고 회복하기에 많은 자원을 필요로 하기 때문에 취약한 계층, 취약한 지역, 취약한 시설 등에 대한 투자와 위험관리를 통해 사회 전반의 회복력을 높일 수 있다. 이와 관련하여 국제 패러다임에서 제시하고 있는 정책은 취약계 층에 대한 배려를 강조하며, 국제사회 단위에서도 재난취약국가에 지원 필요성을 설명하 고 있다. 특히 재난으로 인한 인명피해 최소화를 위해서는 안전취약 계층에 대한 정책이 확대될 필요가 있다.
이러한 재난관리 전략의 변화된 특징은 최근 일본 정부가 제시하는 재난관리 정책에서 찾아볼 수 있다. 일본은 ‘재난이 발생하지 않도록 예방한다’라는 개념의 방재(防災) 전략 이 중심이었으나, 기후변화로 인한 이상자연재해를 경험하면서 ‘재난 발생을 수용하되 피 해를 최소화한다’라는 감재(減災)의 전략을 강조하고 있다. 2018년에는 ‘방재 · 감재 국토 강인화를 위한 3개년 긴급대책’을 수립하여 주요 인프라의 회복력 확보, 즉 재난 발생 시
특집 기후변화시대 대비 국가재난안전관리
에도 기능 유지 및 피해 최소화가 가능하도록 하는 방안들을 추진하고 있다. 또한 일본은 자조(自助, self-help), 공조(共助, mutual assistance), 공조(公助, public aid)의 개념을 국가적 재난관리 전략으로 제시하고 있다. 스스로 생명을 지키도록 노력하고, 지역공동체 가 서로 도우며, 정부 차원의 재난 대응 과정이 국민적 참여와 함께 작동하도록 함으로써 다양한 이해관계자가 주체가 되는 회복력 관점의 재난관리체계를 지향하고 있다.
재난에 강한 안전공동체
기후변화에 따른 재난관리 전략의 변화는 우리나라의 국가재난안전관리 전략에도 나타나 고 있다.
국가안전관리기본계획은 「재난 및 안전관리 기본법」에 근거하여 수립되는 국가 최상위 재난안전관리 전략으로, 국가적 차원의 재난관리 정책 방향을 제시하고 있다. 올해 수립 되어 2020년부터 시행될 제4차 국가안전관리기본계획(2020∼2024)에서는 직접적인 기 후변화 대응에 관한 과제로 풍수해 예방체계 구축과 기상정보의 정확도 및 활용성 제고, 이상기후 현상에 대한 대응체계 강화 등의 과제를 포함하고 있다. 풍수해 예방과 관련해 서 시설물 단위의 계획에서 생활권 단위 종합계획에 기반하여 정비체계를 구축하고, 자연 재해 저감 대책의 수립 및 사후관리 등을 내실화하는 방안을 제시하였으며, 맞춤형 기상 정보 제공을 통해 재난 예방활동을 강화할 수 있도록 하였다. 또한 폭염, 가뭄 등 기존 재 난관리 체계에서 큰 관심을 받지 못했으나, 기후변화로 인해 위험성이 높아지고 있는 재 난 유형에 대해서도 대책 수립 및 대응역량 강화를 추진하도록 하였다.
구분 과거 패러다임 HFA(2005∼2015) SFDRR(2015∼2030)
위험 인식 외생적 외생적 내생적
위험문제 인지 효과적 대응 및 복구 재해위험 경감 위험은 개발과정에
내재된 요인
주요 정책수단 상황계획, 비상 훈련 조기경보 시스템, 재해위험 경감에 대한 투자
토지이용계획, 위험예방투자, 관리
필수지식 - 위험 및 피해 진단 위험, 피해 및
사회경제적 영향
주체 재난관리 기구 중앙-지방 정부 재난관리 기구, 이해당사자(민간, NGO 포함)
다양한 이해관계자의 참여 확대 (민간, 지역단위 주체 등)
연관성 MDGs SDGs
<표 1> 재난관리 국제 프레임워크의 변화
자료: UNISDR 2014, xv.
이 글에서는 이러한 직접적인 기후현상 대응을 위한 재난관리 전략 외에, 불확실성이 높아진 재난환경에 대응하기 위한 시스템 차원의 전략으로 ‘회복력’ 관점의 전략들을 국제 사회 논의를 근거로 제시하였는데, 제4차 국가안전관리기본계획에서도 이러한 전략들이 나타나고 있다. 특히 ‘회복력’의 개념이 국가안전관리기본계획에 처음으로 반영되었다는 점에서 의의가 있다. 제4차 계획의 3대 목표 중 하나로 ‘재난에 강한 안전공동체’를 명시 하여 ‘회복력’ 관점의 재난관리에서 강조하는 다양한 전략과 과제를 추진할 수 있는 근거 를 마련하였다. 이 목표에서는 특히 정부와 지역사회, 시민사회단체와 민간기업 등 다양 한 주체들이 함께 노력함으로써 피해를 최소화하고 더 나은 상태로 회복하는 것을 강조하 고 있다(행정안전부 2019).
끝으로 회복력 관점의 주요 정책 과제들이 가지고 있는 특징과 의의를 제시하며 이 글 을 마무리하고자 한다.
먼저, 다양한 이해관계자의 참여에 기반한 시스템 구축 관점에서 현장 중심 재난 대응 전략을 추진하도록 하고 있다. 재난의 현장과 접점에 있는 이해관계자인 지자체와 민간이 재난에 대한 지식과 정보를 확보하고 대응할 수 있는 역량을 강화하도록 함으로써 지역사 회 회복력을 제고할 수 있도록 하였다. 이를 위한 재정적 지원의 일환으로 재난관리기금 의 용도를 확대하고 소방안전교부세를 지원할 것으로 명시하고 있다.
또한, ‘대형 복합재난으로부터 회복력 확보’를 주요 과제로 포함함으로써, 재난으로부터 안전책임을
다하는 정부
스스로 안전을 지키는 국민
재난에 강한 안전공동체
포용적 안전 관리
예방적 생활안전
현장 중심 재난 대응
과학기술 기반 재난 관리 3대
목표
4대 전략
핵심
지표 재난안전사고 사망자 40% 감축
자료: 뉴시스 2019.
특집 기후변화시대 대비 국가재난안전관리
의 회복을 지원하는 정책적 근거를 마련하였다. 기존의 우리나라 재난 복구 정책이 단기 적인 응급 복구, 개인 단위 복구 지원 중심 정책으로 이루어진 반면, 이 과제를 통해 재난 심리회복지원센터의 기능 확대 등, 장기적이고 포괄적인 관점에서 공동체와 지역사회의 복구를 지원할 수 있는 정책을 추진하도록 하였다.
무엇보다, 국가안전관리기본계획뿐만 아니라 현 정부의 국정과제에서 강조하고 있는 안전취약 계층에 대한 정책 강화를 통해 사회적 취약성을 낮추고자 하고 있다. 현 정부는
‘안전권’의 개념을 통해 모든 사람의 안전할 권리를 강조하고 있으며, 안전취약 계층을 위 한 교육 및 시설 기반을 강화하는 것을 명시하고 있다.
참고문헌
관계부처 합동. 2018. 2018년 이상기후 보고서. 서울: 기상청.
기상청. 2018. 한반도 기후변화 전망분석서. 서울: 기상청.
뉴시스. 2019. 정부, 2024년까지 재난·안전사고 사망자 40% 줄인다, 8월 8일. https://news.naver.com/main/read.
nhn?oid=003&aid=0009390420 (2019년 10월 15일 검색).
오윤경. 2017. 재난안전분야 국제협력 전략 도출을 위한 탐색적 연구. 서울: 한국행정연구원.
행정안전부. 2019. 정부, 재난안전사고 사망자 40% 감축한다-제4차 국가안전관리기본계획(’20-’24) 수립, 8월 8일. 보도 자료.
Rodin, J. 2014. The Resilience Dividend. New York: Public Affirs.
UNISDR. 2014. Progress and Challenges in Disaster Risk Reduction: A contribution towards the development of policy indicators for the Post-2015 Framework on Disaster Risk Reduction. https://www.unisdr.org/files/40967_40967 progressandchallengesindisaste.pdf. (2019년 11월 30일 검색).
______. 2016. UNISDR Strategic Framework 2016-2021. https://www.unisdr.org/files/51557_strategicframework.pdf (2019년 11월 30일 검색).