보스턴의
도시재생 동향과 시사점
이왕건│국토연구원 도시재생연구센터장([email protected]) 김지현│국토연구원 책임연구원([email protected]) 권규상│국토연구원 책임연구원([email protected])
머리말
보스턴은 영국에서 이주한 청교도들에 의해 건설된 도시이다. 18세기 후반 미 국 독립전쟁 과정에서 주요 전투가 도 시 내에서 발생하면서 역사적 공간으로 자리매김하였으며, 미국 독립 이후 20 세기 초반까지는 중요 선적항구 및 제 조업(의복·가죽제품 생산)의 중심지 역할을 하였다. 특히 보스턴은 20세기 이후 주거지역 재개발(웨스트엔드 프로 젝트)과 퀸시마켓 재개발(노스엔드 프 로젝트) 등이 연달아 추진됨에 따라 도 시계획의 성공과 실패를 모두 보여주 는 지역으로 평가받고 있다. 현재 보스 턴은 과거 도시재개발을 추진하던 중심 기관인 BRA(Boston Redevelopment
Authority)를 BPDA(Boston Planning & Development Agency)로 재편하고, 과거 독립적·물리적 공 간계획에 따른 한계를 극복하고 사람과 공간, 주변 지역과의 정체성을 연계할 수 있는 공간조성 계획
<그림 1> 보스턴 도시재생지역: 웨스트엔드, 노스엔드, 사우스엔드 지역
자료: 구글맵스(www.google.co.kr/maps).
노스엔드 (North End) 웨스트엔드
(West End)
사우스엔드 (South End) 해외동향 해외리포트
켜 왔는지 살펴보았다.
전면 철거식 재개발: 웨스트엔드(West End) 프로젝트
20세기 중반 보스턴 시는 미국의 다른 도시들처럼 인구의 도심 이탈에 따른 공동화 현상과 도시 물리적 환경의 황폐화 문제를 겪었다. 당시 보스턴 시장이었던 존 하인즈(John Hynes)는 도시 황폐화 문제의 해결을 위하여 1957년 보스턴 재개발청(Boston Redevelopment Authority: BRA)을 설립하였으며, 이 사장으로 위촉된 에드워드 로그(Edward Logue)의 지휘 아래 대규모 도심재개발 계획을 수립하였다.
1960년대 추진된 웨스트엔드 도시재개발 사업의 핵심 목적은 도심에서 교외로 이주해 간 중산층 인구 를 도심으로 재유입시키는 것이었다. 인구 유입 방법은 공공청사 건물을 활용하는 것이었다. 보스턴 재 개발청은 스퀄리 광장 내에 새로운 정부청사 단지 개발을 통한 행정중심지를 조성하고 복합용도(주상복 합)의 초고층 건물 건설 등을 통해 인구 유입을 촉진하고자 하였다. 당시 촉망 받던 모더니즘 건축가 아 이 엠 페이(I. M. Pei)는 광활한 대지 내에 우뚝 선 시청사를 건축하고, 주변에 현대식 건물을 배치함으 로써 도시를 상징하는 행정중심지를 조성하고자 하였다.
보스턴 웨스트엔드 도시재개발의 가장 큰 특징은 도시 내에 초고층 복합건물(약 500세대 계획)과 인 접한 녹지공원, 충분한 주차공간 등을 조성함으로써 쇠락한 도시 정주 환경의 개선을 도모했다는 점이 다. 당초 목적대로 보스턴 시는 황폐했던 기존 주거지역의 물리·사회적 환경 개선을 위하여 대규모 철 거작업을 수행하였으며, 이를 통해 쾌적한 복합건물 조성의 기반을 마련하고자 하였다. 그러나 무차별 적 철거 작업에 따른 철거민 발생(약 2700세대), 기존 공간의 정체성 상실 및 커뮤니티 파괴 등의 문제 가 발생하여 사업 완료 이후 부정적인 평가가 지배적이다.
현재 웨스트엔드 지역은 고층의 주상복합건물들과 대형병원(매사추세츠종합병원, 어린이병원 등), 대 규모 문화시설, 인접해 있는 찰스 강 등을 이유로 신흥 고급 주거지로 자리매김하고 있다. 기존 거주민을 축출하고 조성된 복합단지가 가져온 공간적 불균형 결과를 소고할 수 있는 대표적 사례지라 할 수 있다.
결과적으로 초고층 건물 건축, 복합용도 개발, 전면 철거형 사업 추진 등으로 대변되었던 웨스트엔드 프로젝트는 실패한 도시재개발의 대표 사례로 언급되고 있다. 이 사례는 이후 많은 도시재개발 사업 추 진 시 ‘기존 거주민의 의견 수렴 및 단계적·점진적 사업 추진’을 중요시하게 되는 주요 계기를 제공한 사업으로 손꼽힌다. 이는 국내에서도 마찬가지이다. 달동네 재개발, 용산 참사 등 수용 방식에 따른 기 존의 전면 철거식 개발이 지닌 한계를 인식하고, 그 대안으로 등장한 것이 바로 ‘도시재생’이라는 개념 이다.
<그림 2> 웨스트엔드 개발 계획
자료: Boston City Planning Board 1951.
<그림 3> 웨스트엔드 개발 당시 사진
자료: Kyle Scott Clauss 2015.
해외동향 해외리포트
문화와 역사가 깃든 도시재생: 노스엔드(North End) 프로젝트
공간의 정체성을 무시한 전면 철거형 도시재개발이라는 비판을 받았던 1960년대 보스턴 재개발의 시대 가 지나고, 1970년대에 들어 보스턴 시는 공간 특성 고려와 거주민 의견 수렴 등을 중심으로 하는 노스 엔드 지역 도시재생사업을 추진하게 되었다. 노스엔드 지역은 보스턴 시내 북동쪽의 항구에 인접한 지 역으로, 1630년대 이후 유럽 이민자들이 최초로 정착한 곳이다. 그로 인해 보스턴에서 가장 먼저 개발이 시작된 지역이며, 역사적 공간과 오래된 건물들이 산재해 있다.
노스엔드 도시재생사업의 가장 큰 특징은 기존의 건축물을 철거하지 않고 유지하면서, 주민의 의견 을 수렴하여 도시를 재생하는 방식을 지향하였다는 점이다. 노스엔드는 보스턴에서 가장 오래된 커뮤니 티답게, 역사적 건축물과 보스턴의 과거가 고스란히 살아 있는 지역이다. 시민들은 보스턴의 오래된 기 억들을 간직하고자 비영리 단체인 ‘자유의 길 재단(The Freedom Trail Foundation)’을 설립하고 노스 엔드 지역의 역사적 건축물과 유적들을 따라 관광할 수 있는 코스를 개발하였다. 또한 퀸시마켓(Quincy Market) 재생사업은 지역이 보유한 자원을 고려하여 공간을 조성하고, 주민들의 참여와 자발적 의지로 도시재생사업을 추진·운영하고 있다는 측면에서 주목할 만한 사례라 할 수 있다. 퀸시마켓에서는 항만 에 인접한 지리적 특성을 고려하여, 주민들이 조합을 조직하여 낡은 시장 건물과 창고 건물을 재생시켰 고, 지역산업과의 연계를 위하여 수산물을 주요 테마로 하는 음식점, 카페, 특산물 상점 등을 입점시킴 으로써 도시의 역사적 자원을 활용한 지역관광 활성화, 지역산업 연계를 통한 지역경제 회생 등의 성과 를 낳았다. 노스엔드 도시재생사업은 앞으로 유사 자원을 가진 도시에서 참고해야 할 우수한 도시재생 기법이라 할 수 있다.
1980년대부터 시작되어 온 빅 딕(Big Dig) 프로젝트로 인해 시내 중심가와 워터프론트 간의 장벽이 사라지면서, 현재 노스엔드 지역은 퀸시마켓 외에도 활용가능한 다양한 자원(항만 주변 공원, 경관 부지 대형 브리지 등)을 활용하여 지역에 새로운 활력을 불어넣으려는 시도를 하고 있다.
웨스트엔드 고층 아파트 아파트 옆 매사추세츠종합병원
보스턴 도시재생의 현재: 사우스엔드(South End) 프로젝트
보스턴의 사우스엔드 프로젝트는 워싱턴 스트리트 내 메인 스트림 주변 개발 계획이다. 사우스엔드 지 역은 고속도로에 접하고 있어 접근성·유통 등의 편리성을 이유로 다양한 산업 시설들이 입지한 지역이
<그림 5> 노스엔드 자유의 길 지도 및 표식
자료: http://www.northendboston.com/visit/historic-sites (2017년 3월 29일 검색).
<그림 6> 노스엔드 지역의 오래된 건축물과 상점 해외동향 해외리포트
이에 건축물 용도에 적합한 도시환경 구축, 유휴 부지 활용 등의 문제 해결을 위한 사우스엔드 지역 의 도시재생 프로젝트(Harrison Albany Corridor)를 실시하였다. 2009년 시작하여 2012년까지 시행된 이 프로젝트는 Harrison avenue와 Albany street에 있는 지역의 권역별 개발 계획을 수립하고, 자문단 (Advisor Group)과의 상시 미팅 및 전체 주민과의 커뮤니티 미팅을 통해 지역적 협의를 도출해 낸 성공 적 성과물이라 할 수 있다. 자문단과의 상시 미팅은 1달에 1회꼴로 진행되었는데, 도시 디자인, 용도계 획, 건축안, 동선계획 등을 주로 논의하며, 공공성을 어떻게 확보할 것인지에 대해서도 심도 있게 협의 되었다. 또한 전체 커뮤니티 미팅에서 계획 도중 도시의 비전과 청사진을 제시하였고, 전체 의견 수렴을 위하여 필요 시마다 회의를 개최하였으며, 해당 지역이 앞으로 어떻게 변화할 것인가에 대해 소개하는 방식으로 진행하여 왔다.
사우스엔드 지역은 최북단과 최남단의 도시적 내용이 매우 상이하며, 이에 도시 구성과 계획 내용을 차별화하여 진행하였다는 특징이 있다. New York Streets로 계획한 최북단은 시내와 가장 가까운 지 역이므로 어떻게 개발을 진행하여 도시에 활력을 불어넣을 수 있을지를 고민하였다. SOWA라는 지역은 당초 산업 용도의 건물들이 시간이 지남에 따라 유휴공간이 되면서 예술가들이 자연스레 유입되어 지 역의 이미지가 변한 곳이다. 뉴욕의 SOHO라는 명칭을 따 SOWA라 명명되었으며, 아티스트들의 활발 한 활동에 의해 주변에 갤러리, 식당, 카페 등이 들어서면서 지역이 가지고 있던 이미지가 산업단지에서 예술적 공간으로 변모하게 되었다. 하지만 SOWA 지역의 자연스러운 변화에도 불구하고 지역민의 소 득증대에 기여할 일자리 창출에는 한계가 있으므로, 기 조성된 SOWA 지역에 새로운 일자리를 창출할 수 있는 방안을 도시계획 차원에서 고민하고, 일자리 창출을 위한 구체적 방안 제시를 주요 목표로 삼았 다. Back Street는 기존의 산업 시설이 여전히 운영되는 지역으로, 현재의 기능과 건축적 특성은 그대 로 유지하되 공간 정비 및 활성화 기능 부여 등을 추가할 수 있는 방안을 제시할 수 있도록 계획되었다.
Medical Area는 보스턴 남부의 대형병원·연구시설 마스터플랜이 기 수립된 바 있으며, 공간적으로 전 체 마스터플랜을 보조할 수 있는 형식으로 진행되었다.
도시공간 디자인의 전체 구조는 총 7개의 선형·면형 계획으로 살펴볼 수 있다. 우선 사우스엔드 지역 의 남과 북을 연결하는 길(Use Corridors)은 현재의 용도와 성격을 그대로 유지하는 축으로 계획하고, 동서를 연결하는 축(Green Corridors)은 보행친화적 공간(나무를 많이 심는 등)으로 구성하여 사람들의 이동을 도울 수 있는 콘셉트로 계획하였다. 또한 동선과 동선이 교차하는 지점, 블록이 맞닿는 지점 등은 특유의 장소성을 보유할 수 있도록 정보마케팅을 진행하고, 공간 간 연결성이 높도록 이동에 막힘이 없 는 도시디자인으로 설계되었다. 특히 블록이 큰 지역은 필지를 조금씩 분할하여 지역 주민이 다닐 수 있 는 공간(길)을 조성하는 등 다양한 아이디어를 제시하였다. 이 밖에도 건축물의 높이를 어떻게 설계할 것
<그림 7> 사우스엔드 Harrison Albany Corridor 재생계획
자료: BRA 2012.
<그림 8> 주민 이해도 증진을 위한 건축물 높이 계획 변경 시각화
건축물 높이에 대한 당초(안) 건축물 높이에 대한 변경(안)
건축물 높이 계획 설명도 공공공간 창출을 위한 아이디어
자료: BRA 2012.
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인지, 용적률 계획 및 완화(안)는 어떻게 진행할 것인지, 공공의 공간을 보다 많이 조성하기 위해 어떤 아 이디어가 있을지 등에 대해 주민의 이해도를 높일 수 있는 다양한 계획안을 상세히 수립하고, 실제 주민 이 참여할 수 있는 기회를 마련하여 보스턴 시와 주민이 협력적으로 도시계획을 진행하였다.
구역별 도시계획을 수립하고, 지역 특성과 보유 자원, 거주하는 지역민의 성향 등을 기반으로 계획된 사우스엔드 프로젝트는 2012년 계획 완료 이후, 현재까지 차질 없이 진행되고 있다.
맺음말: 보스턴 도시재생의 시사점
보스턴의 도시재생 사례는 우리나라뿐만 아니라 전 세계 도시재생의 역사이기도 하다. 1950년대에 겪은 전면적인 철거형 재개발 방식에서 발생한 주민과의 갈등, 원주민의 축출, 공간 불균형의 심화와 같은 문 제를 해결하기 위해 보스턴은 1970년대부터는 전면 철거 개발이 아닌 주민과의 상생, 문화와 역사의 보 전, 공동체의 복원 등 커뮤니티의 역량 강화와 지역 활성화를 기초로 한 도시재생정책을 수행하였다.
물론 보스턴의 도시재생정책이 원활하게 수행된 데에는 보스턴이 가진 경제와 산업구조적 특성에도 기인한다. 보스턴은 하버드, MIT, 보스턴칼리지, 보스턴대학교로 대표되는 명문대학들이 밀집해 있어 언제나 교육 수요가 꾸준하고, 명문대학들이 설립한 메디컬스쿨과 대학병원이 자리잡고 있어 의료 수요
자료: BRA 2012.
<그림 10> 건축자재 및 계획 조정을 통한 당초 계획과 실제 추진 결과의 비교
당초 계획(구상도) 실제 추진 결과(실물)
자료: BRA 2012.
도 꾸준한 편이다. 교육, 의료 산업은 경기 변동에 큰 영향을 받지 않는 산업이기에 보스턴은 경기 침체 기에도 건설 및 상업 수요가 꾸준히 존재하였고, 상대적으로 도시재생사업을 통한 지역 활성화의 가능 성이 높았다. 그럼에도 보스턴 도시재생사업에서는 민간참여를 서두르지 않는다. 사업 기간을 정해 놓 고 민간을 유치하려 하기보다 민간이 참여할 수 있도록 꾸준히 제도적 조건을 손질하는 데 치중하고 있 다. 민간의 참여는 그때그때의 상황에 따라 다르기 때문이다.
보스턴의 도시재생 사례는 우리에게 많은 귀감을 주고 있다. 물리적 철거 방식의 문제점을 인식하고 주민과 사업자와의 협의와 대화를 꾸준히 시도하는 것은 최근 도시재생에서는 매우 당연한 것으로 받 아들이고 있으나, 초기 도시재생사업에서는 새로운 시도였다. 특히 보스턴은 주민들과의 원활한 협의 를 위해 다양한 수단을 마련하고 있다. 주민들의 성향, 교육 수준, 생활 환경, 소득 수준 등이 천차만별 인 상황에서 모두가 알아듣기 쉽도록 시제품과 발표 자료를 제작하고, 주민 대표성 문제가 불거지지 않 도록 초기부터 협의하는 방식은 우리나라에서도 본받아야 할 것이다. 이뿐만 아니라 사업체와도 계획과 설계의 단계에서 주변 환경에 미칠 영향들을 세심하게 판단하여 사업의 방향을 조율해 나감으로써 공공 과 민간 간의 충분한 대화가 오히려 향후 발생할 비용을 낮춰줄 수 있다는 인식에 기초하고 있음을 보여 준다.
다양한 도시재생 정책이 선도적으로 수행되고 실험되는 보스턴의 사례는 우리나라 도시재생이 나아가 야 할 방향을 보여준다. 그럼에도 보스턴과 국내 도시와의 장소적 차별성을 인식하고 우리 실정에 맞는 도시재생 방식을 찾아 나아가야 함은 명백하다. 현장조사 당시 BRA 담당자의 말은 그래서 울림이 있다.
“우리는 해외 사례를 참고하는 데 큰 힘을 쏟지 않습니다. 오히려 답은 현장에 있기 때문이죠.”
참고문헌
Boston City Planning Board. 1951. General plan for Boston: preliminary report, City of Boston. Boston: Boston City Planning Board.
https://archive.org/details/generalplanforbo00bost (2017년 3월 29일 검색).
BRA. 2012. Harrison Albany Corridor Strategic Plan. BRA 내부자료.
Kyle Scott Clauss. 2015. GentriWatch: The BRA Apologizes For That Whole West End Thing. Boston: Boston Magazine. http://www.
bostonmagazine.com/news/blog/2015/09/25/gentriwatch-bra-west-end-museum (2017년 3월 29일 검색).
North End Boston.com. 2016. The Freedom Trail. Boston: The Freedom Trail Foundation. http://www.northendboston.com/visit/historic- sites (2017년 3월 29일 검색).
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