지난 20년간의 성과와 향후 발전방향*
황 덕 순**
1)
Ⅰ . 머리말
1963년에 시행된 산재보험을 시작으로 1977년 의료보험(이후 지역 및 직장 의료보험, 공무 원, 교원 의료보험의 통합과 함께 국민건강보험으로 개칭), 1988년 국민연금의 뒤를 이어 1995 년 7월 1일 고용보험을 시행함으로써 우리나라는 당시 대부분의 선진국이 갖추고 있던 4대 사 회보험제도를 모두 갖추게 되었다. 2008년 노인장기요양보험이 시행되면서 이후 5대 사회보험 제도로 확대되지만 세계적으로도 사회보험으로 노인장기요양보험을 우리나라보다 앞서 도입 한 나라는 일본과 독일을 제외하고는 드물다. 따라서 고용보험의 시행과 함께 사회보험 측면에 서는 선진국과 다름없는 제도적 외형을 완성하게 되었다고 평가할 수 있다.
고용보험 시행을 통해 사회보험제도의 외형적 틀이 어느 정도 갖추어졌다면, 이후의 단계는 내실화를 통해 제도를 성숙시켜 가는 것이다. 1990년대 말에 예기치 않게 닥친 외환금융위기는 역설적으로 대량실업에 대응하기 위한 사회안전망 확충의 계기가 되었다. 이에 따라 고용보험 의 적용범위가 전체 사업장과 임시직 및 시간제 근로자를 대상으로 확대되었고, 사업규모도 큰 폭으로 늘어났다. 1999년에는 전국민을 대상으로 연금제도가 확대되었으며, 국민건강보험 도 출범하였다. 2000년에는 국민기초생활보장제도가 도입되었고, 고용보험의 뒤를 이어 산재 보험의 적용범위도 전체 사업장 근로자를 대상으로 확대되었다. 경제위기에 대응하기 위한 사 회안전망 확충과 국민의 정부의 생산적 복지 정책이 맞물려서 빠르게 사회보장제도의 확충 및 내실화가 진행된 것이다. 이 과정에서 가장 늦게 시행된 고용보험이 사회보장제도의 적용확대 를 선도해 왔다는 점은 주목할 만한 성과이다.
* 이 글은 2016년에 발간된 고용보험 20년사 : 1995∼2015에서 필자가 집필한 제11장 앞 부분을 중심으로 정리한 것이다.
** 한국노동연구원 고용보험평가센터 소장([email protected]).
2000년대 초반에 이르러 지표상으로는 경제위기로부터 성공적으로 빠져나오게 되었고, 고 용보험의 사업규모도 다시 안정화되었다. 그러나 경제위기 극복과정에서 이루어진 노동시장 유연화의 여파는 고용이 불안정한 비정규직의 확대와 근로빈곤의 심화로 이어졌다. 고용불안 과 제도의 성숙, 시대적 요구에 대응해서 고용보험의 사업규모는 2000년대 중반 이후 다시 늘 어나기 시작해서 2000년대 후반에 이르러서야 대부분의 사업에서 사업규모가 안정화되기 시 작한다. 이 시기에는 위기에 대응한 급작스러운 변화가 아니라 노동시장 환경과 제도의 성숙에 대응해서 고용안정사업과 고직업능력개발사업의 개편을 중심으로 제도 개선이 진행되었다.
2002년부터 모성보호사업이 시행된 것도 중요한 제도적 변화이다.
2000년대 후반 이후 지금까지의 패러다임에 기초한 고용보험의 사업은 어느 정도 안정화단 계에 이르렀다. 그런데, 노동시장의 변화를 구조적으로 결정하는 인구구조 및 경제구조는 기존 의 패러다임에 입각한 고용보험의 적응가능성에 의구심을 갖게 할만큼 변화의 폭과 깊이, 속도 측면에서 과거와 다르다. 지난 20년을 거울삼아 앞으로의 10년, 혹은 20년을 전망할 때 새로운 패러다임의 필요성을 적극적으로 검토해야 하는 상황인 것이다. 따라서 이 글에서는 지난 20년 간의 고용보험의 성과와 한계를 종합하고, 다양한 측면에서 제기되는 패러다임의 변화를 고려 하여 앞으로의 고용보험제도의 비전과 정책의 기본방향을 살펴보고자 한다.
제2절에서는 지난 20년간의 고용보험의 발자취를 사업실적과 제도의 발전 측면에서의 성과 을 중심으로 되돌아본다. 제3절에서는 꾸준히 이루어진 제도 발전에도 불구하고, 여전히 남아 있는 한계와 제도 개선의 필요성에 대해서 살펴볼 것이다. 마지막으로 제4절에서는 고용보험 제도 개선의 기본방향과 비전에 대해서 살펴본다.
Ⅱ . 지난 20년간 고용보험 성과
1. 고용보험 적용의 꾸준한 확대
1990년대 말 경제위기를 계기로 고용보험 도입 당시보다 빠르게 이루어진 적용범위의 확대 와 실질적인 적용률 제고를 위한 노력의 결과 고용보험의 피보험자수가 꾸준히 늘어왔고, 그 결과 임금노동자 대비 피보험자 비율도 최근까지 꾸준히 높아지고 있다. 고용보험 도입 당시 30인 이상 사업체를 대상으로 시행되었던 실업급여사업은 당초 1998년부터 10인 이상 사업체 로 적용범위를 확대할 예정이었으나 경제위기와 대량실업사태를 맞이하여 1998년 10월부터 상시근로자 1인 이상 모든 사업장으로 적용범위를 확대하였다. 상시근로자 70인 이상 사업장
을 대상으로 적용되었던 고용안정사업과 직업능력개발사업도 실업급여사업과 마찬가지로 1998년 10월부터 전사업장으로 확대되었다.
2004년부터는 일용직 근로자에게까지 고용보험이 확대적용되면서 가사근로자 및 농림어업 의 상시근로자 4인 이하 사업장 근로자를 제외하면 법적인 적용범위 확대는 일단락되었다. 일 용근로자의 경우 다른 근로자(상용피보험자로 지칭)와 피보험자 관리방식 및 실업급여 수급요 건이 다르기 때문에 상용피보험자와 일용피보험자는 별도로 관리되고 있다.
[그림 1-가]는 상용피보험자수 및 상용피보험자 적용률 추이, [그림 1-나]는 일용피보험자수 및 일용피보험자 적용률 추이를 보여준다. 상용피보험자의 적용률 추이를 보면, 1997년 이후 꾸준히 높아져서 2014년 말 기준으로 전체 취업자의 56.3%, 전체 임금근로자의 76.2%, 전체 상용직 및 임시직 근로자의 82.8%가 고용보험에 적용되어 있다. 한편 2014년 현재 월평균 일용 피보험자수는 132만 3천 명에 이르고, 경제활동인구조사의 월평균 일용근로자수 대비 비율도 87.8%에 이른다. 처음 고용보험이 적용된 2004년의 20.0%와 비교할 때 상용근로자보다 매우 빠르게 높아진 것이다.
[그림 1] 피보험자수 및 적용률 추이(1997∼2014)
가. 상용피보험자 나. 일용피보험자
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 90.0
- 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
피보험자수 전체취업자 대비 비율 임금근로자 대비 비율 상용임시근로자 대비 비율
(천 명) (%)
438 515 605 705 765 803 793 898
1,025 1,218 1,323
0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0
0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 일용근로 피보험자수 일용근로자수 대비 비율 (천 명) (%)
주 : 1) 상용피보험자수는 각 연도 말일 기준. 취업자, 임금근로자, 상용임시근로자는 각 연도 12월 기준.
2) 피보험자수 및 일용근로자수는 각 월의 숫자를 연간 평균하여 계산.
자료 : 고용보험 20년 실적자료; 통계청, ｢경제활동인구조사｣, 각 연도(http:\\kosis.kr).
2. 고용보험사업 실적의 폭발적 확대와 안정화
1990년대 말 대량실업에 대응하기 위해 사업규모가 폭증했던 실업급여사업과 고용안정사업 및 직업능력개발사업은 2000년대 초반 잠시 안정화되었던 시기를 거쳐 2000년대 후반까지 다 시 크게 늘어났다. 이들의 사업규모가 어느 정도 안정화되어 경기변동이 사업실적을 결정하는 주된 요인으로 정착된 것은 2000년대 후반 이후라고 볼 수 있다.
2002년부터 시행되고 있는 모성보호사업은 사업실적을 결정하는 요인이 이들 사업과 크게 다르다. 기본적으로 여성의 경제활동참여 및 출산율과 출산 및 육아기에 여성이 경력단절없이 계속 고용을 유지할 수 있는가에 달려 있다. 특히 60일에서 90일로 늘어난 짧은 기간 동안의 출산전후휴가비용을 보조하는 출산전후휴가급여보다 장기간의 고용유지와 관련이 깊은 육아 휴직급여의 경우 여성의 지속적인 경제활동참여를 뒷받침하는 사회 전반의 패러다임 변화와 관련이 더 깊다. 따라서 출산전후휴가급여 수급자의 숫자가 2010년대 들어 안정화 경향을 보이 는 반면, 육아휴직급여는 계속 늘어나는 추세를 보인다(그림 2 참조).
고용보험의 주요 사업실적이 안정화되었다는 것은 제도의 변화가 없으면 현재 수준에서 고 용보험제도를 안정적으로 운영하는 것이 가능해졌음을 의미한다. 최근까지 증가 추세를 보여 온 육아휴직급여도 산전후휴가 대비 수급자 비율이 2014년에 86.6%에 이르기 때문에 조만간 안정화될 것으로 기대된다. 따라서 고용보험의 각 사업 실적이 현재와 같은 추세를 지속할 것
[그림 2] 고용보험 사업 성과 추이
가. 실업급여 수급자 비율 나. 직업능력개발사업 지원금 및 수혜자 추이
0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0
월평균 실업자수 대비 월평균 수급자수 비율 피보험자수 대비 수급자수 비율
상실자수 대비 수급자수 비율 (%)
0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000
0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000
지원금 인원
(천 명) (억 원)
다. 고용안정사업지원금 및 수혜자 추이 라. 모성보호급여 수혜자 추이
14.8 85.7 122.5 966.4
1,842.1 1,138.1 1,287.5
900.5 915.7 970.1 2,020.8
3,749.7 4,486.4
3,751.5 5,955.7
3,241.7 2,472.8
2,102.3 2,320.5
3,512.8
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000
0.0 200.0 400.0 600.0 800.0 1,000.0 1,200.0 1,400.0 1,600.0
지원금액(억원) 지원인원(천명) 지원금액(억 원) 지원인원(천 명)
0.00 10.00 20.00 30.00 40.00 50.00 60.00 70.00 80.00 90.00 100.00
0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 80,000 90,000 100,000
비율 출산전후휴가 신규수급자 육아휴직급여 신규수급자
(명)
자료 : 고용보험 20년 실적자료 및 HRD-Net를 이용하여 정리.
인지 여부는 각 사업의 미시적인 제도 개선뿐만 아니라 향후 예상되는 노동시장 및 경제환경 변화에 따라 고용보험제도를 운영하는 커다란 패러다임 변화 여부에 달려 있다.
3. 노동시장과 경제사회 환경 변화에 대응한 꾸준한 제도 개선
고용보험은 1990년대 말 아시아 금융위기, 2000년대 말 글로벌 금융위기 등에 기인한 경제 위기와 경제구조 및 노동시장 환경의 변화에 대응하여 꾸준히 고용보험제도를 개선해 왔다.
여러 차례 언급한 것처럼 1998년 고용보험 적용범위를 모든 사업장으로 확대하였고, 2004년 일용직으로 적용범위를 확대하여 다른 사회보험의 적용범위 확대를 선도하였다. 이 이외에도 각 사업별로 다양한 제도 개선이 이루어져 왔다.
1990년대 말에는 경제위기에 대응하여 실업급여의 기여요건을 기준기간 18개월, 피보험단 위기간 12개월로부터 기준기간 12개월, 피보험단위기간 6개월로 완화하였고, 최단수급기간을 60일로 확대하였다. 또한 한시적으로 특별연장급여를 시행한 바 있다. 2000년 1월부터는 기준 기간 18개월, 피보험단위기간 180일로 조정하였고, 최단급여일수는 90일로 연장하여 현재에 이르고 있다.
고용안정사업을 통해 우리나라에 비로소 경제위기에 대응한 고용유지지원제도와 취약계층 의 고용을 촉진하는 적극적 노동시장 정책이 도입되었다. 경제구조 및 노동시장 환경 변화와
정책수요의 변화에 대한 고용안정사업도 꾸준히 재구조화해 왔다. 2004년부터는 고용창출지원 사업을 시행하기 시작했고, 2005년 이후 다양한 고용촉진지원제도를 운영하기 시작했다. 최근 의 가장 큰 구조개편은 2011년부터 고용창출사업을 재량지원사업으로 전환하고 고령자의 고 용을 촉진하는 기능을 강화한 것이다.
고용보험을 통해 직업능력개발사업을 시행함으로써 분담금제도에 기반한 사업체의무훈련 제도로부터 민간기관의 훈련 참여와 사업주의 자율적인 향상훈련을 중심으로 직업훈련의 패 러다임이 바뀌게 되었다. 2000년대 중반 이후로는 사업체훈련 중심에서 개인의 여건을 고려한 수요자 중심적 접근으로 직업능력개발사업의 패러다임이 전환되었다.
Ⅲ . 한계와 제도 개선의 필요성
첫 번째로 앞에서 살펴본 것처럼 고용보험 적용률이 꾸준히 개선되어온 것은 커다란 성과지 만 여전히 실제 적용에서 누락된 집단이 상당수를 차지하고 있다. 제도적으로는 적용되어 있지 만 실제 적용에서 누락된 집단의 비율이 소규모사업체, 비정규직, 여성에서 높다는 점은 잘 알 려진 사실이다. <표 1>은 근로자 특성별 고용보험 가입률을 잘 보여주고 있다.
또한 제도적으로 고용보험에서 제외되어 있는 집단도 여전히 남아 있다. 대표적인 것이 가 사종사자이다. 세부 유형에 따라 정도는 다르지만 임금근로자로서의 성격과 자영자로서의 성 격을 모두 갖고 있는 특수업무형태종사자들에게도 고용보험을 적용하고자 하는 논의가 오랫 동안 있어 왔으나 실제 제도 개선으로는 이어지지 못해 왔다.
사각지대 문제는 실업급여뿐만 아니라 고용안정사업, 직업능력개발사업, 모성보호사업 등 고용보험제도의 모든 사업에 영향을 미친다. 특히 좁은 의미의 보험원리에 따라 운영되는 실 업급여와 달리 다른 사업들의 경우 국민들을 대상으로 한 보편적인 고용서비스이거나 사회의 재생산과 관련된 급여로서 보편성이 더욱 중요하다는 점에서 사각지대 문제의 심각성이 더 크다.
두 번째로 고용보험의 보호범위로 들어온 집단에 대한 수혜의 형평성에 대한 문제 제기도 꾸준히 지속되고 있다. 우선 일용직의 경우 고유한 노동시장 특성을 고려해서 이직전 한 달간 근로일수가 10일 미만이어야 한다는 추가적인 수급자격 요건이 부가되어 있다. 결과적으로 실 직시점과 급여시점 사이의 괴리에 따라 급여가 필요한 시점에 제대로 급여를 받지 못한다는 비판이 여전히 제기되고 있다. 직업능력개발사업 및 고용안정사업에서의 낮은 수혜율 문제도 여전히 지속되고 있다. 나아가 고용안정사업의 경우 제조업으로 수혜가 집중되고 있다는 한계
<표 1> 근로자 특성별 고용보험 가입률(2014. 8)
(단위 : %)
전 체 여 성
공무원 등 가입 미가입 공무원 등 가입 미가입
전 체 8.1 69.9 22.0 7.8 65.6 26.6
사업체 규모
1～4인 0.4 38.1 61.6 0.3 37.5 62.2
5～9인 1.2 65.3 33.5 0.7 66.0 33.3
10～29인 4.9 79.3 15.9 4.5 77.9 17.6
30～99인 15.3 77.7 7.1 20.2 72.0 7.8
100～299인 11.4 85.6 3.0 10.3 85.7 4.0
300인 이상 19.1 78.4 2.5 21.2 75.1 3.7
종사상 지위
상용 11.4 87.0 1.7 12.2 86.5 1.3
임시 0.3 36.4 63.3 0.2 34.5 65.3
일용 0.0 6.2 93.8 0.0 3.8 96.2
고용 형태
정규직 10.5 74.7 14.8 11.0 69.0 20.0
(정규 상용) 13.2 85.3 1.5 15.1 83.8 1.1 (정규 임시) 0.0 32.0 68.0 0.0 29.0 71.0 (정규 일용) 1.2 56.7 42.1 1.0 58.5 40.5
비정규직 1.2 56.7 42.1 1.0 58.5 40.5
한시근로 1.8 73.5 24.8 1.5 73.8 24.7
(기간제) 2.1 78.4 19.5 1.8 80.4 17.9
(계약반복) 1.3 86.7 12.0 0.5 82.1 17.3
(단기기대) 0.2 29.8 70.1 0.3 29.9 69.8
시간제 0.7 28.5 70.8 0.6 33.3 66.2
비전형 0.1 45.9 53.9 0.0 57.8 42.2
(파견) 1.1 87.9 11.0 0.0 87.0 13.0
(용역) 0.0 82.9 17.2 0.0 84.3 15.7
(특수형태) - - - -
(가정내) 0.0 10.5 89.5 0.0 9.9 90.1
(일일근로) 0.0 6.8 93.2 0.0 2.7 97.4
주 : 공무원 등은 비가입대상.
자료 : 통계청, ｢경제활동인구조사 부가조사｣ 원자료를 이용하여 계산.
를 보이고 있고, 직업능력개발사업의 경우 중소기업과 비정규직의 수혜율을 높이기 위한 노력 이 꾸준히 이어져 왔음에도 불구하고 여전히 성과에 한계를 보이고 있다. 모성보호급여도 비정 규직은 정규직에 비해 낮은 수급률을 보이고 있다.
세 번째로 제도의 전반적인 효과성․효율성 측면에서 실업급여 수혜율과 수혜기간의 불충
분성 및 재취업 촉진기능의 미약성, 고용안정사업 및 직업능력개발사업의 효과성․효율성에 대해서도 여전히 문제가 제기되고 있다. 기여 측면에서 실업급여의 수급자격요건은 관대한 편 이나 이직사유 요건 및 급여수준 및 급여기간이 선진국에 비해 매우 엄격하기 때문이다. 특히 실업기간이 장기화된 자발적 이직자에 대한 급여지급의 필요성은 고용보험 10년사에서도 이 미 제기된 바 있지만 이와 관련된 제도 개선은 여전히 답보상태이다. 고용안정사업은 사업구조 가 여전히 복잡하고, 사중손실 문제가 꾸준히 제기되고 있다. 직업능력개발사업의 경우 근로자 주도 훈련으로의 패러다임 변화에도 불구하고 고용지위의 변화에 따른 유연한 제도설계와 재 원에 따라 달라지는 제도들 사이의 통합적 연계가 여전히 미흡하다. 한편 육아휴직급여의 경우 수혜율은 높아지고 있으나 휴직 후 복귀율 및 복귀 이후 고용유지율을 높여야 할 필요가 제기 되고 있다.
Ⅳ . 맺음말 : 고용보험의 중장기 비전과 제도 개선의 기본방향
고용보험제도의 중장기 비전은 무엇보다도 앞에서 살펴본 고용보험제도의 내적인 필요성뿐 만 아니라 전체 사회보장제도의 틀 내에서 다른 제도들과의 관계 및 사회적 자원배분과 재원 조달 측면에서 고용보험에 요청되고 있는 커다란 제도 개선의 방향에 기반해 이루어질 필요가 있다. 여기에 더해 향후 20년간의 노동시장 구조 및 경제구조 및 노동시장 구조의 변화, 삶의 패러다임 변화에 대한 전망도 고려되어야 한다.
전반적인 사회보장제도, 노동시장 정책과의 관계, 사회적 자원배분과 재원조달 측면에서는 고용보험 이외의 다른 관련 제도들과의 유기적인 연계 및 통합적인 조정을 강화할 필요성이 있다. 우선 전체 실업자 사회안전망, 혹은 고용안전망의 완성도를 높이기 위해 실업급여와 국 민기초생활보장제도 사이의 제2차 안전망으로서의 취업성공패키지와의 역할을 재정립하고 한 국형 실업부조로 취업성공패키지의 역할을 확대하는 것이 꾸준히 제기되어온 과제이다. 이 과 정에서 사회안전망으로서 실업급여의 적극적인 역할을 확대하기 위해서는 좁은 의미의 근로 자만을 피보험자로 하고, 완전실업자에게만 실업급여를 지급한다는 전통적인 패러다임을 넘어 서 피보험자의 범위를 넓히고 급여 지급대상을 확대하는 방향으로 패러다임을 전환할 필요가 있다.
고용안정사업이나 직업능력개발사업, 모성보호사업의 경우 피보험자뿐만 아니라 모든 국민 을 대상으로 해야 하는 적극적 노동시장 정책 및 사회적 재생산을 지원하는 사업으로서의 성 격을 갖는다. 이러한 관점에서 고용안정사업의 경우 고용보험사업과 일반회계를 통해 이루어
지는 다양한 재정지원 일자리사업과의 통합적인 사업 추진을 위한 재원조달 및 거버넌스 체 계 구축, 나아가 세부 사업의 재구조화가 요청되고 있다. 직업능력개발사업 역시 고용보험 가 입(경험) 여부를 기준으로 재원이 달라지는 현행 체계로부터 고용지위 및 재원과 무관하게 수 요자의 욕구에 맞는 훈련이 유연하게 제공될 수 있도록 직업훈련체계 전반을 통합적으로 재 조정해야 할 필요성이 있다. 모성보호급여 역시 고용보험의 틀을 넘어서 보편성을 높이기 위 해 일반회계, 고용보험, 건강보험 사이의 역할을 재정립하는 과제가 남아 있다. 이는 중장기적 으로 피보험자 중심의 고용보험 급여체계 및 사회보험 사업과 일반회계 사업을 분리하는 전 통적인 패러다임으로부터 벗어나 사회보험과 일반회계 사이의 재원조달 원칙을 재조정하고 사업의 통합적인 운영을 지향하는 방향으로 고용보험제도 운영의 패러다임이 바뀌어야 함을 의미한다.
노동시장과 경제구조의 변화도 이러한 변화의 필요성을 더욱 심화시키고 있다. 무엇보다도 노동시장의 구조변화가 심화되면서 전통적인 정규직과 비정규직의 구분을 넘어서는 새로운 고용형태들이 등장․확산되고 있다. 고용은 불안정하지만 전통적인 고용관계 아래 놓여있던 일반적인 비정규직을 넘어서 특수형태업무종사자나 프리랜서로 분류될 수 있는 새로운 일자 리가 정보기술에 기반해서 다양한 영역으로 확산되고 있다. 정보기술에 기반한 플랫폼을 통해 노동의 수요와 공급을 실시간으로 중개하는 긱이코노미(gig economy), 온디맨드 이코노미 (on-demand economy)가 확산되면서 이에 따른 크라우드 워크(crowd work) 등 전통적인 고용관 계로는 포착할 수 없는 새로운 노동유형들이 등장한 것이다. 이들을 과거의 시각에서 보면, 특 수형태업무종사자나 프리랜서라는 개념으로 포착할 수도 있지만 이 내부에서도 단순노동의 하도급, 혹은 프리랜서 성격을 갖는 유형부터 자산의 공유에 이르기까지 다양한 유형이 혼재되 어 있다.
좁은 의미의 임금근로자를 보호하는 전통적인 패러다임을 유지할 경우 빠르게 늘어나고 있 는 새로운 일자리는 보호의 범위로부터 배제될 수밖에 없다. 노동법적인 측면에서 이들의 성 격을 명확히 재규정하고 그에 맞는 보호방안을 마련하는 것도 중요한 과제이지만, 사회적 보 호의 필요성이라는 관점에서 보호대상 근로자의 범위를 좁은 의미의 임금근로자의 범위를 넘 어서 확대하는 것은 미루기 어려운 과제이다. 나아가 이들의 ‘일하는 방식’에 맞는 피보험자 관리와 급여체계를 설계하는 것도 중요하다. 하나의 일자리에서 전일제로 일하는 모델은 이 들이 등장하기 이전에도 이미 시간제 근로의 확산과 함께 약화되고 있었지만, 새로운 형태의 일자리가 늘어나면 더 이상 유지되기 어렵다. 이러한 일자리에 종사하는 이들은 취업과 실업 의 경계가 분명하던 상황에서 부분실업, 혹은 단기간에 부분취업과 부분실업이 꾸준히 반복 되는 상황에 놓이게 될 가능성이 높다. 복수의 일자리에서의 피보험자격을 취득하도록 허용 하는 것뿐만 아니라 복잡한 일자리 경험을 관리할 수 있는 피보험자 관리제도를 마련하는 것,
부분취업과 부분실업 사이에서 이들에 대한 보호의 필요성을 충족시킬 수 있는 급여제도를 설계해야 한다.
노동공급을 결정하는 가장 중요한 요소는 인구구조이며 교육 및 훈련은 노동력의 질을 결정 하는 요소이다. 무엇보다 1990년대 이후 빠르게 낮아진 출산율이 2020년대 이후 본격적으로 우리나라 노동시장에 큰 충격을 주게 될 것으로 전망된다. 이미 통계청의 ｢장래인구추계｣에 따르면 2017년부터 15∼64세 생산가능인구의 규모는 줄어들기 시작한다. 고용보험 20년을 맞 이한 2015년을 기준으로 10년 후인 2025년에 생산가능인구는 3,695만 명으로부터 3,490만 명까 지 200만 명 이상 줄어들고, 다시 10년 후인 2035년까지는 3,089만 명으로 10년 사이에 400만 명 이상 줄어들 것으로 전망된다. 생산가능인구의 감소는 부양비의 증대로 이어진다. 생산가능 인구 1명이 2015년에 0.37명을 부양했다면 2025년에는 0.48명, 2035년에는 0.68명을 부양해야 한다.
인구구조의 변화에 대응하기 위해서는 생산가능인구에 해당되는 여성뿐만 아니라 경제활 동 참여를 희망하는 65세 이상 노인들에게도 생산적인 사회참여의 기회를 확대해야 한다. 또 한 노동력의 질을 높이기 위한 평생학습체계가 실질적으로 뒷받침되어야 한다. 여성의 경제
[그림 3] 연령별 생산가능인구 추이 및 부양비 추이
0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0
0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000
총부양비(%) 생산가능인구(천 명) : 15~24세
생산가능인구(천 명) : 25~49세 생산가능인구(천 명) : 50~64세 자료 : 통계청, ｢장래인구추계｣(http:\kosis.kr).
활동 참여 확대는 출산 및 육아에 대한 사회적 비용부담과 함께 노동시장에 참여하는 남녀 모두 일과 생활의 균형을 지킬 수 있도록 일하는 방식이 바뀌어야 한다. 일하는 방식의 변화 는 생애주기에 따라 일과 학습, 재충전을 적절히 재배분할 수 있도록 하는 것과도 양립할 수 있어야 한다. 이러한 변화 모두 교육 및 일하는 방식에서의 패러다임 변화가 없이는 이루어지 기 어렵다.
앞에서 살펴본 제도 개선의 필요성 및 노동시장과 경제구조의 변화에 대응하기 위한 고용보 험제도 발전의 비전을 “노동시장 진입에서 은퇴까지 노동생애 전 과정을 조정하는 제도로 하 여 고용보험의 역할 확대”로 설정할 수 있을 것이다.
이러한 비전에 따른 정책의 기본방향은 다음과 같다. 첫 번째로 노동시장 지위 개선과 경제 전체의 효율성 향상을 동시에 달성할 수 있도록 고용보험이 개인의 노동시장 이행을 지원할 수 있도록 제도를 재설계한다. 두 번째로 개인의 수요에 따라 지원이 이루어질 수 있도록 고용 보험을 통한 지원방식을 재구조화한다. 세 번째로 고용보험제도와 다른 관련 제도와의 연계를 강화할 수 있도록 거버넌스와 전달체계를 재정비하고 재원조달 구조도 재정립한다. 네 번째로 고용보험제도 및 고용서비스의 장기발전 비전을 뒷받침할 수 있도록 인프라를 확충한다. 마지 막으로 이러한 비전과 기본방향에 입각한 노동시장 이행단계별 고용보험제도의 역할을 그림 으로 종합하면 다음과 같이 설정될 수 있다.
[그림 4] 노동시장 진입에서 은퇴까지의 노동시장 이행과 고용보험의 역할
평생학습
직업훈련 실업
취업 -적용범위 확대 -상향이동 지원 노동시장
진입
노동시장 (프로그램) 노동시장 (프로그램)
출산 · 육아 · 재충전
① 은퇴
④
②
③
⑥ ⑤
원활한 School to work
지원
상향이동 기반 마련
평생학습 촉진
경력단절 예방과 취업유지
일·생활균형 촉진
점진적 은퇴 지원 Active Aging 보호범위
수준 확대 재취업촉진 맞춤형 지원
강화