서 1. 론
1)
년대 이후 우리나라는 저출산 문제의 극복 1990
이 국가적 과제로 제기되면서 보육을 개인의 책임
**** 전남대학교 사회과학대학 행정학과 박사과정(Ph.D. Student, Department of Public Administration, Social Science College, Chonnam National University)([email protected])
**** 전남대학교 사회과학대학 지리학과 부교수(Associate Professor, Department of Geography, Social Science College, Chonnam National University)([email protected])
**** 전남대학교 사회과학대학 행정학과 부교수(Associate Professor, Department of Public Administration, Social Science College, Chonnam National University)([email protected])
**** 전남대학교 사회과학대학 행정학과 교수(Professor, Department of Public Administration, Social Science College, Chonnam National University)([email protected])
어린이집 분포의 공간적 불균형과 그 대책에 대한 고찰
－ 전라남도 어린이집을 중심으로 －
설선미*･ 이태수**･ 심미승***･ 장건춘****
Spatial Inequality of the Distribution of Daycare Centers and Consideration of Countermeasures : The Case of Daycare Centers in Jeollanam-Do
Seol, Seonmi*･ Lee, Taesoo**･ Shim, Miseung***･ Jang, Guhn-Choon****
요약 우리나라는 저출산이라는 사회문제 해결을 위해 어린이집 설립 및 운영에 대한 재정지원을 확충하고 있지만 지： 역의 어린이집 수요를 충분히 반영하지 못하고 있는 것으로 나타나고 있다 본 연구는 전라남도의 도시지역과 농어촌. 지역을 중심으로 어린이집의 분포를 비교분석해 봄으로써 어린이집 분포의 공간적 불균형에 대한 고찰을 시도하였다. 현재 시행되고 있는 어린이집 정책의 문제점을 전라남도의 도시지역 개 시 과 농어촌지역(5 ) (17개 군 간의 차이를 중) 심으로 분석한 결과 영유아 , 1,000명당 어린이집 수는 도시지역은 10.9개소인 반면 농어촌지역은 6.2개소로 큰 차이를 보였다 각 시 군별 평균 어린이집 수 또한 도시지역. ･ (147.8개소 과 농어촌지역) (15.4개소 의 격차가 매우 컸다 어린이) . 집의 사각지대라 볼 수 있는 보육시설이 전혀 없는 동이나 면은 총 78곳으로 이 중 도시지역은 개 면이며 이곳에 8 거주하는 영유아는 560명으로 도시지역에 거주하는 전체 영유아의 0.7%로 나타났다 반면 농어촌지역에서 보육시설. 이 전혀 없는 면은 70개로 이곳에 거주하는 영유아는 5,269명이며 이는 전체 농어촌지역 거주 영유아의 11%에 이르 는 수치이다 상대적으로 부모들이 선호하는 국 공립 어린이집의 수도 도시지역. ･ (87개소 과 농어촌지역) (28개소 간의 격) 차가 매우 큰 것으로 조사되었다 따라서 향후 보육정책은 이러한 도 농간의 차별을 최소화하고 정확한 보육수요조사. ･ 와 수요자의 지역별 특성을 파악하여 보다 다양한 프로그램으로 확대해 나가는 것이 바람직할 것으로 보인다. 주요어 도 농간 격차 보육서비스 어린이집 분포 어린이집 영유아： ･ , , , ,
Abstract：The location and distribution of daycare centers do not reflect local daycare demand enough although government has increased facilities and financial supports to solve the low birthrate as a social problem. This study tried to examine spatial inequality of daycare center distribution by comparing the number of daycare facilities between city and rural communities in Jeollanam-Do. Analyzing the differences between city (5 Cities) and rural area (17 Guns) in Jeollanam-Do, it has been found that there were large differences in the number of available facilities per 1,000 children between Cities (10.9 facilities) and Guns as rural area (6.2 facilities). The average number of facilities in each City and Gun also showed a large discrepancy as a City has 147.8 facilities and a Gun has 15.4 facilities, respectively. There were total 78 Dong or Myeon with no facility at all as a dead zone of daycare, and 8 of them were Myeons in cities with 560 children, which accounted for 0.7% of total population of children in cities. On the other hand, 70 Myeons in Guns with 5,269 children have no facilities at all, which accounted for 11% of total population of children in Guns. Public facilities that parents prefer were more in cities (87) than Guns (28). Therefore, it is necessary to consider various childcare policies with minimizing discrepancies between city and rural area and investigating more accurate local demands and characteristics.
Key Words：discrepancy between city and rural area, daycare service, distribution of daycare centers, daycare center, infant
이 아닌 사회전체의 책임으로써 인식하게 되는 변 화를 가져왔다 현재 정부의 보육정책 기본방향은 . 부모가 걱정 없이 아이를 낳고 키우도록 지원하는 것이며 이를 위하여 시간제 보육반 도입 야간 휴, ･ 일보육 및 직장어린이집 확대 영유아 양육지원서, 비스 등을 추진하고 있다.
양질의 어린이집과 보육서비스를 제공하는 것은 출산율을 증가시키기 위하여 중요하며 특히 보육, 서비스의 질적 향상은 시급한 문제로 대두되고 있 다 유계숙( , 2012). 그동안 정부는 저출산 문제를 해결하기 위한 정책의 방향을 출산 장려와 양육지 원의 강화로 설정하고 보육비용의 사회화를 통한 보육의 형평성을 강조하여 자녀의 보육비용 부담 을 줄임과 동시에 보육의 질적 제고를 꾀하였다
문선화 백선희
( , 2005; , 2000).
무상보육은 1994년 교육개혁위원회의 유아교육 개혁안을 통해 유아 무상교육정책이 구체화되었 고, 1997년 개정을 통하여 초등학교 취학 전 년1 유치원 동안을 무상으로 실시할 것을 명시하였 ( )
다 이후. , 2012년 무상보육 대상을 초등학교 취학 전 년으로 확대하였으며3 , 2013년에는 영유아보육 법을 통해 유아와 함께 영아를 포함시키며 무상교 육의 현실화를 이루었다 보건복지부( , 2014a). 이에 따라 보육을 위한 예산의 규모가 크게 증가하였, 을 뿐 아니라 무상보육에 따른 예산 역시 전체 , 예산에서 차지하는 비중이 급격하게 증가하였다.1)
년 월을 기준으로 보육료지원 아동은 2014 12
천 명이며 양육수당지원 아동은 천명에
1,482 1,012
보건복지부 이르러 정책지원의 외연적 ( , 2014b)
확대로 인한 이용자 수의 증가를 가져왔다 그러. 나 현 보육료지원 정책은 정책 형성 단계에서 충 분한 조사와 정책적 고민이 없이 이해당사자들에 의해 신속히 결정된 경향이 있어 김정래( , 2013;
김헌진, 2012; 윤희식 외, 2013) 집행과정에서 많 은 한계점들을 노출하고 있다.2) 이는 수요 예측에 대한 충분한 검토의 결여와 정책의 효과적 수행을 위한 재정적 뒷받침의 부족이 원인이 되고 있다. 특히 실수요와 관계없는 예를 들어 양육자가 있, 음에도 어린이집을 이용하는 무상보육의 도 농간 ･ 불균형 평가인증보육원의 부족은 우리나라 보육, 정책의 기본 방향 및 목표와 차이가 있기 때문에 향후 보육정책을 확대해 나감에 있어 중점적으로
고려해야 할 부분이다.
이 연구에서는 정부의 보육정책에 따라 양적으 로 급증한 어린이집과 보육지원의 혜택을 받는 영 유아들이 보육의 형평성이라는 정부의 보육정책 목표에 얼마나 부합되고 있는지를 전라남도 내의 도시지역과 농어촌지역을 중심으로 어린이집의 분 포를 비교 분석함으로써 어린이집 분포의 공간적 ･ 불균형에 대해 고찰해 보고자 한다 또한 어린이. 집 유형 중 상대적으로 학부모들에게 신뢰도가 높 은 국 공립 어린이집이나 평가인증을 받은 어린이･ 집의 도 농간 불균형 분포에 대해서도 살펴보고자 ･ 한다 마지막으로 도시지역과 농어촌지역의 지역. 적 특수성을 반영할 수 있는 어린이집의 다양성에 대해 고찰함으로써 보육정책이 지향하는 지역적 특수성을 반영하는 보육시설의 확충 및 보육의 질 적 수준 향상에 대한 정책적 함의를 제시하고자 한다.
보육정책의 이론적 토대 2.
년대까지 우리나라의 보육은 철저히 사적 1970
영역에 속한 개인과 개별가정의 문제였다 보육의 . 개념은 과거 요보호 가정의 요보호 아동만을 맡아 서 보호한다는 의미로 탁아의 개념으로 사용되었 다 아동이 본인의 가정에서 정상적인 양육을 받. 기 어려운 경우에 아동을 특정시설이라는 장소에 맡긴다는 의미이기도 하였다 양옥승 외( , 2002).
년대 이후 급격한 산업화로 인한 가족구조의 1980
변화 맞벌이 가정의 증가 출산율 감소 등은 국가, , 적 차원의 보육을 요구하게 되었다 따라서 보육. 은 단순 보호 차원에서 벗어나 양호 및 교육을 담 당하는 것으로 아동의 건전하고 건강한 전인적 발 달을 도모하는 포괄적인 서비스를 제공하는 것을 의미하게 되었다 사회복지학사전 참고( ).
이렇듯 현대사회는 경제구조 뿐만 아니라 가족 생활 및 기능에 많은 변화를 초래하였다 특히 산. 업화로 대두된 핵가족화는 여성의 자녀양육기능을 강화시켰으며 경제구조의 변화는 여성의 노동참, 여를 요구하게 되었다 사회 및 가족생활의 변화 . 속에서 과거 가정에서 수행되던 아동의 보호 교, 육 관리 등에 대해 국가적 차원에서 보육문제 해, 결을 도모하게 되었다.
국가적 차원에서 보육의 중요성이 인식되면서 보육시설의 확충과 보육의 질적 수준 향상이 보육 정책의 근간이 되어 오고 있다 일반적으로 보육. 시설은 운영주체에 따라 국 공립보육 민간보육･ , , 가정보육 사회복지법인보육 법인단체보육 부모, , , 협동보육 직장보육 등으로 분류된다, .
사회적 변화와 더불어 보육서비스의 기능은 크 게 아동의 관점 여성의 관점 사회 국가적 관점에, , ･ 서 그 기능적 가치를 논할 수 있다 박미옥( , 2010:
우선 보육아동의 관점에서 아동은 부모가 59-60).
일하는 동안 정서적 안정 상태에서 신체적 보호와 생리적 욕구 등을 보호 받으며 또래친구 및 다양, 한 연령의 아동과 접촉함으로써 사회성 및 인지발 달을 촉진할 수 있다 특히 저소득층 혹은 농어촌. 지역의 아동들이 방치되지 않고 교육적인 환경에 서 생활함으로써 양질의 교육을 제공받을 수 있 다 둘째 여성의 관점에서 여성의 사회참여 및 노. , 동시장 참여를 보다 용이하게 하여 자아실현의 기 회를 향상시키고 가정과 직장을 안심하고 병행함, 으로써 여성경력자를 양성하는 등 여성인력자원의 개발을 촉진한다 셋째 사회 국가적 관점에서 아. , ･ 동이 잘 자랄 권리를 보장하여 미래의 국가인적자 원을 개발하고 준비하는 원동력을 향상시키며 여, 성의 경제활동 참여로 국가경쟁력을 향상시킬 수 있다 따라서 보육시설의 종사자인 보육교사는 아. 동의 보호와 교육을 통해 전인적 성장과 발달을 도모하는 대리양육자 상호작용자 교사 등의 다양, ,
한 역할을 요구받고 있다.
출산과 양육에 대한 가정 중심의 역할이 정부와 사회로 이전되면서 보육에 관한 연구들은 주로 여 성의 경제활동 참여와 육아를 병행 할 수 있는 사 회적 지원과 조직적 변화를 지적하고 있다 박미( 경 조인효･ , 2014; 심미승 설선미･ , 2014; 원숙연･ 이동선, 2012; 유계숙, 2012). 그러나 정부의 보육 정책과 그 서비스는 보육 수요조사를 통한 부모의 욕구수렴이 불충분하여 각 지역의 수요에 부합하 는 어린이집이 설치되지 못하고 있으며 보육서비 스의 욕구가 충분히 반영되지 못한 한계를 보이고 있다.
어린이집 현황 분석 3.
어린이집 운영 현황 1)
최근 10년간의 자료를 살펴보면 전국 어린이집 수는 2005년 28,367개소에서 2014년 43,742개 소로 증가하여 54.2%의 증가율을 보였다 같은 . 기간 어린이집 시설 이용 영유아 수 또한 2005년
명에서 년 명으로 가
989,390 2014 1,496,671 51.27%
증가하였다.
전라남도의 어린이집은 2014년 기준 총 1,250 개소이며 표 ( 1) 지역별 분포는 그림 < 2>와 같다. 어린이집의 위치 자료는 보건복지부 보육통계에서 어린이집의 명칭과 주소를 획득한 후 지리정보시
자료 통계청 국가통계포털: (kosis)
그림 1. 전국 연도별 어린이집 수와 어린이집 이용 영유아 수 어린이집 수
천개 ( )
어린이집 이용 아동 수 백만 명
( )
스템을 이용하여 도로데이터에 모든 어린이집을 지오코딩(Geo-coding) 하였으며 주소나 도로명에 오류가 있어 지오코딩 과정에서 에러가 발생한 곳은 인터넷 지도를 이용하여 수작업으로 입력하였다.
보육정책의 양적 확대에 따른 한계를 분석하고 도 농간의 지역별 어린이집 격차를 분석하기 위하･
여 전라남도 22개 시 군을 도시 지역 개 시 과 ･ (5 ) 농어촌 지역(17개 군 으로 나누고 각 지역의 어린) 이 집을 설립주체에 따라 국 공립 유형 민간 유･ , 형 가정 유형 그리고 그 외의 유형을 기타로 구, , 분하여 분석하였다 표 ( 1). ･국 공립어린이집은 보육 교직원의 인건비가 정부지원으로 이루어지며 정, 그림 2. 전라남도의 어린이집 분포
구 분 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
도시 시( )
국공립 36 38 41 44 46 47 47 49
민간 개인( ) 245 246 257 259 261 270 281 299 가정 264 307 342 350 360 376 391 391
기타 91 89 89 89 91 90 93 97
소계 636 591 640 653 667 693 719 836
농어촌 군( )
국공립 19 19 21 24 26 29 33 38
민간 개인( ) 102 108 111 109 113 110 108 112
가정 88 92 102 106 111 112 115 111
기타 157 155 155 154 153 154 154 153
소계 366 374 389 393 403 405 410 414
자료 전라남도 통계연보: (2008~2014). 전라남도의 어린이집 수 데이터는 2007년부터 시 군별로 분류하고 있음･ . 표 1. 전라남도의 유형별 어린이집 수 변화
부와 지방자치단체가 설치 및 운영하는 시설이며, 민간어린이집은 영유아보육법상의 설치 기준을 갖 추고 관할 시장 또는 군수 구청장의 사전 인가를 , 받아 설립하는 시설이다 가정어린이집은 가정 또. 는 그에 준하는 어린이집 시설로 규모가 영유아 5 명이상 20명 이하를 보육 할 수 있는 환경을 설립 조건으로 하고 있는 시설이다 기타 유형에는 사. 회복지법인어린이집 법인 단체어린이집 직장어, ･ , 린이집 부모협동어린이집이 있으며 이들은 전라, 남도에서는 상대적으로 적은 수에 해당되어 이 연 구에서는 기타로 분류하였다.
최근 년간 전라남도의 어린이집의 수는 전국8 의 추세 그림 ( 1)와 비슷하게 도시(25.0% 증가 와 ) 농어촌(19.2% 증가 에서 모두 꾸준히 증가하는 추)
세를 보이고 있다 한편 유형별로 보면 국 공립 . , ･ 유형은 도시지역과 농어촌지역에서 각각 28.9%와 의 증가율을 보였고 민간 유형의 증가율은
100.0% ,
도시 농어촌 가정 유형은 21.5%( ), 3.7%( ), 27.4%
도시 농어촌 의 증가율을 보여 최근 년
( ), 20.7%( ) 6
간 가장 높은 증가율을 보인 유형은 농어촌의 국･
공립이며 가장 낮은 증가율을 보인 유형은 기타 유 형을 제외하면 농어촌의 민간 유형으로 나타났다.
어린이집의 유형별 비율을 살펴보면 도시지역은 가정어린이집과 민간어린이집의 비율이 높은 반면 농어촌지역은 가정어린이집과 민간어린이집의 비 율도 높지만 기타유형 중 사회복지어린이집의 비 율이 높다 두 지역 모두 어린이집 설치 및 운영. 의 조건이 용이한 가정어린이집과 민간어린이집이
구분 시군 국 공립･ 민간 가정 기타 계
도시
목포시 6 77 126 24 233
여수시 14 65 41 30 150
순천시 13 74 148 17 252
광양시 9 67 63 13 152
나주시 7 16 13 13 49
농어촌
담양군 0 8 2 4 14
곡성군 2 2 0 9 13
구례군 1 5 2 2 10
고흥군 2 8 1 11 22
보성군 4 6 1 4 15
화순군 1 21 47 6 75
장흥군 2 2 6 7 17
강진군 0 6 0 11 17
해남군 1 14 5 12 32
영암군 3 8 9 20 40
무안군 4 18 27 15 64
함평군 1 1 1 10 13
영광군 1 2 3 12 18
장성군 3 3 2 7 15
완도군 5 6 3 11 25
진도군 2 2 2 5 11
신안군 6 0 0 7 13
계 87 411 502 250 1,250
자료 보건복지부 아이사랑보육포털: (http://www.childcare.go.kr). 데이터를 연구자가 재구성함. 표 2. 전라남도 각 시 군의 유형별 어린이집 수･
높은 경향을 보이고 있는데 이는 가정어린이집은 어린이집 설치를 위해 충족해야 할 원아 모집이 상대적으로 쉽고 건축 허가 절차 또한 비교적 용 이하기 때문이다.
어린이집 수를 각 도시별로 살펴보면 순천시와 , 목포시가 각각 252개소와 233개소로 전라남도에 서 유일하게 200개소 이상의 어린이집이 설립되어 있고 구례군과 진도군이 각각 , 10개소와 11개소로 전라남도에서 가장 적은 어린이집이 설립된 지역 이다 표 ( 2). 전라남도에는 어린이집이 20개소 이하 인 군이 10개 군이나 될 만큼 도시지역에 비해 농 어촌지역의 보육시스템이 상대적으로 열악함을 알 수 있다.
국 공립 어린이집과 평가인증제도 2) ･
국 공립어린이집은 정부가 교사 인건비를 지원･ 해 줄 뿐만 아니라 운영비 일부를 보조해 주기 때 문에 보육의 질과 어린이집 운영의 공공성이 확보 되어 백선희( , 2011; 유승현, 2010) 영유아를 둔 부 모들이 상대적으로 선호하는 유형이다 서소정 하( ･ 지영, 2014). 그러나 상대적으로 국 공립어린이집 ･ 수는 많지 않기 때문에 전라남도에는 ( 87개소로 전 체 어린이집의 6.7%) 접근성이 낮아 현실적으로 접근성이 높은 민간 혹은 가정어린이집을 선택 할 수밖에 없는 실정이다(Seo, 2003). 가정어린이집은 정부로부터 인건비를 지원받지 못하기 때문에 재 정적 운영의 어려움이 있고 이로 인하여 보육교, 사 급 자격을 갖춘 교사 비율이 낮아 교육의 질1
단계 1 참여확정
( ) → (현장관찰2단계 ) → 3(심의단계)
－ 기본사항확인 － 현장관찰실시 － 인증결정
－ 자체점검보고서제출
및 참여수수료 납부 － 현장관찰보고서 작성
및 제출
－ 결과통보서 및 종합 평가서 작성
－ 참여대상 확정
관할 지방자치단체,
한국보육진흥원 한국보육진흥원 한국보육진흥원
자료 보건복지부 : 2014년도 보육사업안내
그림 3. 어린이집 평가인증 운영체계
구분 어린이집 전체 수
인증 어린이집
인증 비율(%)
도시
목포시 233 144 61.8
여수시 150 106 70.7
순천시 252 159 63.1
광양시 152 105 69.1
나주시 49 34 69.4
농어촌
담양군 14 9 64.3 곡성군 13 6 46.2 구례군 10 7 70.0 고흥군 22 20 90.9 보성군 15 8 53.3 화순군 75 44 58.7 장흥군 17 13 76.5 강진군 17 11 64.7 해남군 32 19 59.4 영암군 40 33 82.5 무안군 64 37 57.8 함평군 13 11 84.6 영광군 18 10 55.6 장성군 15 12 80.0 완도군 25 15 60.0 진도군 11 7 63.6 신안군 13 1 7.7 1,250 811 64.9 자료: 보건복지부 산하 아이사랑포털교육‘ ’, 2014년 10 월
기준(http://www.childcare.go.kr) 표 3. 평가인증을 받은 어린이집 인
증 단 계
담당 기관
적 저하가 우려되는 유형이다 또한 가정어린이집. 과 민간어린이집은 정부가 항시 관리와 감독을 할 수 있는 시스템이 존재하지 않아 부실급식과 재정 운영의 투명성 확보에 어려움이 있다.
국 공립 어린이집 외에도 평가인증을 획득한 어린･ 이집은 보육시설의 안전성과 체계성을 공인받은 곳 으로 부모의 선호도가 높은 시설이다 백선희( , 2011;
서소정 하지영･ , 2014; 유승현, 2010). 어린이집의 평가인증 시스템은 보육서비스의 관리체제를 마련 하고 영유아 부모들에게 어린이집의 정보를 제공 해 줄 수 있는 시스템으로 2005년에 도입된 제도 이다 인증지표는 기본사항확인서 자체점검보고서. , , 현장관찰보고서 심의위원회의견서 등에 의해 인, 증여부가 결정된다 그림 ( 3).
전라남도에서 평가인증을 받은 어린이집은 전체 어린이집 1,250개소 중 811개소로 64.9%에 해당 된다 시 군별 인증 현황을 보면 도시지역의 각 . ･ 시들은 60%대로 전반적으로 고른 인증율을 보인 반면 농어촌지역에서는 고흥군 90.9%, 함평군 로 가장 높은 인증율을 보이고 있으나 신안 84.6%
군은 7.7%로 매우 낮은 인증율을 보이는 등 그 격차가 지역에 따라 크게 나타나고 있음을 볼 수 있다 표 ( 3).
어린이집 분포의 도 농간의 불균형 및 한계
4. ･
전라남도 도시지역과 농어촌지역의 총 영유아(7 세 이하 인구수는 ) 2014년 기준 각각 78,450명과
명으로 집계되었다 행정자치부 두
47,953 ( , 2014).
지역의 영유아들이 모두 무상보육을 받을 대상이 라고 전제할 때 이용 가능한 어린이집의 적절한 분포는 보육의 형평성 면에서 매우 중요하다 우. 선 영유아 1,000명당 어린이집 수를 살펴보면 도 시지역은 12.39개소로 이 중 국 공립 유형이 ･ 0.73 개 민간 유형이 , 4.43 , 개 그리고 가정 유형이 5.79 로 나타났다 표 ( 4). 반면 농어촌지역의 영유아 ,
명당 어린이집 수는 개로 도시지역에 비
1,000 9.86
해 79.1%에 그치고 있으며 특히 민간 유형(2.65 개 과 가정 유형) (2.63 )개 에서 큰 차이를 보이고 있 다 표 ( 4).
한편 표 < 4>에 나타난 것처럼 시 군 당 평균 ･ 어린이집 수를 보면 도시지역은 각 시에서 평균
개소의 어린이집이 운영되고 있는 반면 농어 167.2
촌지역 각 군의 평균 어린이집 수는 23.4개소로 그 차이는 거의 배에 이르고 있다 이는 도시지7 . 역 각 시의 평균 영유아 수(15,690 )명 가 농어촌지 역 각 군의 평균 영유아 수(2,821 )명 보다 약 5.6배 많은 것에 비교해 볼 때 상대적으로 농어촌이 보 육정책의 혜택을 훨씬 덜 받고 있음을 보여주는 것이다.
영유아 인구 전체가 어린이집을 이용한다고 가 정할 경우 각 어린이집이 책정해야 할 평균 정원 이 가장 많은 곳은 장성군(188.5 ), 명 영광군(185.0 명), 담양군(163.4 ) 명 순으로 각 어린이집은 160~
여 명을 정원으로 책정해야함을 의미한다 한
180 .
편 어린이집 개소 당 영유아 정원 수가 가장 적1 은 곳은 화순군(50.6 ), 명 순천시(79.9 ), 명 목포시 명 광양시 명 순으로 나타나 화순군을 (81.2 ), (87.6 )
제외하면 대부분의 도시지역은 농어촌지역 보다 상대적으로 양호한 편으로 나타났다 그림 ( 4). 그림 는 각 시 군별 영유아를 어린이집이 모두 수용해
4 ･
야 할 때를 가정하여 각 어린이집이 갖추어야 할 영유아 정원 수를 100명 이하, 101~150 , 150명 명 이상으로 구분해서 나타낸 것이며 여수시와 나주 시를 제외한 도시지역은 100명 이하로 나타났고 농어촌지역은 화순군을 제외하고 모두 100명 이상 으로 나타났다.
구 분 영유아 1,000명 당 어린이집 수
평균 어린이집 수*
도시
국공립 0.73 9.8 민간 개인( ) 4.43 59.8 가정 5.79 78.2 기타 1.44 19.4
소계 12.39 167.2
농어촌
국공립 0.90 2.2 민간 개인( ) 2.65 6.6 가정 2.63 6.5 기타 3.62 9.0 소계 9.86 24.3
* 중소도시 개 시와 농어촌 개 군 각각의 평균 어린5 17 이집 수
표 4. 영유아 1,000명 당 어린이집 수와 평균 어린이 집 수(2014년 기준)
보육시설의 도 농간 격차는 영유아가 거주하는 ･ 소행정 단위 동이나 면 에 어린이집이 한 개소도 ( ) 운영되지 않는 이른바 어린이집 분포의 사각지대 를 비교해 보면 더욱 심각해진다 도시지역에서 . 보육시설이 없는 동이나 면은 총 곳으로 이곳에 8 거주하는 영유아 수는 560명으로 조사되었다 이. 는 도시에 거주하는 전체 영유아의 0.7%에 해당 되는 수이다 표 ( 5). 반면 농어촌지역에서 보육시설 이 없는 면은 70곳에 이르며 이곳에 거주하는 영 유아 수는 5,269명으로 농어촌 총 영유아 수의
에 해당한다 보육시설이 없는 농어촌지역의 11.0% .
면 중 영유아 수가 100명이 넘게 거주하고 있는 면은 17개에 이르며 이 중 영유아 수가 가장 많은 곳은 장성군 진원면으로 220명에 달한다 해남군.
은 개의 면에서 보육시설이 전혀 운영되지 않고 4 있는데 각 면에는 모두 100명 이상의 영유아가 거 주하고 있는 실정이다 담양군은 총 . 11개 면 중에 서 개의 면에 보육시설이 전혀 없는 것으로 조사8 되고 있다.
이러한 상황은 무상보육의 실시로 보육료를 지 원받을 수 있음에도 불구하고 보육시설이 부족하 거나 지역적으로 편중되어 있어 농어촌지역의 일 부 영유아들에게는 보육복지의 혜택이 미치지 못 하는 결과를 초래하게 되었다 이와 같은 어린이. 집 분포에서 보여주는 정책적 한계는 우리나라의 복지정책이 복지 포퓰리즘(populism)이라는 비판 적인 인식과 정부의 재원부족으로 인한 복지의 다 양성과 형평성 면에서의 한계를 보여주는 사례라 그림 4. 어린이집 개소 당 어린이 정원 수1
총 유아수 어린이집 분포의 사각지대 유아 수* 비율(%)
도시 78,450 560 0.7
농어촌 47,953 5,269 11.0
계 126,403 5,829 4.6
* 어린이집이 운영되지 않는 동이나 면에 거주하는 영유아 수
표 5 어린이집 분포의 사각지대에 있는 유아 수의 비교.
고 할 수 있다 윤홍식( , 2012).
어린이집의 평가인증 현황을 보면 표 ( 6) 도시지 역(65.6%)과 농어촌지역(63.5%)의 비율이 거의 비 슷하게 나타남을 알 수 있다 하지만 어린이집 유. 형별 평가인증 비율을 살펴보면 도시지역은 국 공･ 립어린이집의 경우 90% 이상이 평가인증을 받은 반면 농어촌의 경우는 60.5%로 상대적으로 매우 낮다 이는 농어촌지역 어린이집의 대부분이 평가. 인증에 필요한 기본적인 평가항목을 충족시키지 못하고 있는 것으로 농어촌 보육환경의 열악함을 보여주는 단적인 예라고 할 수 있다 농어촌지역. 의 많은 어린이집들이 국 공립임에도 불구하고 정･ 부의 어린이집 평가인증을 통과하지 못한다는 것 은 보육서비스의 질적 수준에서 지역적 차이가 크 게 나타나고 있기 때문인 것으로 파악된다.
어린이집의 정규과정 이외에 추가적으로 시행하 는 프로그램 시간연장형( , 장애아전담, 영아전담, 휴일보육 방과후보육 일시보육 을 비교해 보면 , , ) 도시지역과 농어촌지역 모두 시간연장형이 각각 평균 37.8개소와 7.4개소로 다른 프로그램에 비해 그 비율이 매우 높다 표 ( 7). 한편 농어촌지역은 , 도시지역에 비해 시간연장형을 제외한 나머지 분 야의 프로그램을 운영하고 있는 어린이집이 도시 지역에 비해 상대적으로 매우 적다 이 프로그램. 을 군 별로 살펴보면 보성군과 화순군 해남군 그, , 리고 완도군에서 프로그램을 운영하는 어린이집이 농어촌지역의 총 어린이집 수 대비 각각 73.3%, 로 프로그램에 따른 어린이 69.3%, 50.0%, 52.0%
집 비율은 대체로 높으나 시간연장형에 한정되어 있다는 특징이 있다.
어린이집 유형마다 각각의 프로그램이 운영되는 비율을 분석한 결과 국 공립어린이집 , ･ 46개소(52.9
민간어린이집 개소 가정어린이집
%), 86 (20.9%),
개소 로 국 공립어린이집에서 프로그램 135 (26.9%) ･
운영 비율이 가장 높았다 국 공립의 경우 부모의 . ･ 취업 등으로 명 이상이 어린이집 연장을 필요로 1 하면 시간연장 보육을 의무적으로 실시해야하기 때문이다.
국 공립 어린이집은 전술한 바와 같이 국가에서 ･ 지원을 받고 있으며 부모들이 상대적으로 더 선호 하기 때문에 정책적으로 낙후된 지역이나 소외된 지역에 우선적으로 설립할 필요가 있다.3) ･도 농간 의 단순 비교로만 보면 국 공립 어린이집의 수는 ･ 도시지역에 총 49개소가 있고 농어촌지역에 총 38 개소가 있어 두 지역에 비슷한 수로 운영되고 있 는 것처럼 보인다 하지만 농어촌지역이라 할지라. 도 읍은 상대적으로 인구가 많아 다소 도시적 성 격을 띠고 있다고 볼 수 있고 반면에 도시지역이 라 할지라도 면에 해당되는 도시의 외곽지역은 거 의 농어촌과 흡사한 성격을 나타내고 있다고 볼 수 있다.
이러한 측면에서 도시지역과 농촌지역을 재분류 하여 군에 소재하고 있는 읍을 도시지역으로 포함 시키고 시에 소재하고 있는 면을 농어촌지역으로 포함시킨 후 국 공립어린이집 수의 분포를 살펴보･ 면 도시지역이 87개소로 농어촌지역의 28개소 보
구 분 시간연장형 장애아전담 영아전담 휴일보육 방과후보육 일시보육
도시 37.8 1.8 3.2 0.4 3.0 0.4
농어촌 7.4 0.2 1.7 0.1 0.5 0.1
표 7. 어린이집 프로그램 비교
구 분 국 공립･ 민간 가정 기타 계
도시 평균* 9.0 36.6 50.0 19.4 109.6
인증비율 91.8% 61.2% 63.9% 72.2% 65.6%
농어촌 평균* 1.4 3.8 4.4 9.0 15.5
인증비율 60.5% 57.1% 66.7% 66.7% 63.5%
* 유형별 각 시 군의 평균 어린이집 수･
표 6. 어린이집 평가인증 비율 비교
다 약 3.1배가많다 표 ( 8). <그림 5>를 보면 국 공･ 립어린이집의 대부분이 도시지역 읍 포함 에 분( ) 포하고 있고 농어촌지역은 상대적으로 분포가 매 우 희박함을 알 수 있다 다만 신안군은 국 공립. ･ 어린이집 개소 모두 그리고 완도군은 개소 중 6 , 5
개소가 면에 분포하고 있어 도서지역에 대한 정 3
책적 배려는 상대적으로 양호한 편이라고 볼 수 있다.
결 5. 론
이 연구는 보육정책의 보편화와 무상화에 따라 나타나는 보육시스템의 문제점을 도시지역과 농어 촌지역의 비교를 통해 분석하고자 하였다 정부의 . 적극적인 보육정책에 의해 보육시설의 양적확대는 상당히 이루었지만 보육의 사각지대는 여전히 풀 어야 할 숙제로 남아 있다 이 연구에서 분석한 . 보육정책의 도 농간의 불균형과 원인 그리고 정･ , 책적 대안은 다음과 같다.
첫째 현재 보육시스템은 정부와 지방자치단체, 가 중심이 되는 어린이집 보다 민간 위주의 공급 체계로 확대되고 있다 민간 어린이집의 확대는 .
보육시장 내 동일 업체 간 경쟁체제를 강화시킴으 로써 보육의 질적 변화를 추구하기 위한 목적이 있었으나 무상보육의 실시로 이러한 체제가 약화 되고 오히려 어린이집을 이용하고자 하는 대상자, 들 사이의 경쟁이 심화된 결과를 초래하였다 또. 한 영유아 인구가 지속적으로 증가할 가능성이 낮 기 때문에 지금까지 증가 추세였던 어린이집에 대 한 관리와 조절을 위해 어린이집의 수요와 공급을 체계적으로 구축할 수 있는 방안이 필요하다 특. 히 양적 확대가 대체적으로 도시를 중심으로 이루 어짐에 따라 농어촌에 거주하는 많은 영유아들은 무상보육시스템의 사각지대에 놓이게 되었다 따. 라서 이러한 문제를 해결하기 위해 농어촌지역에 국 공립어린이집 설치의 확대와 기존의 어린이집･ 이 평가인증을 받을 수 있도록 재정적 제도적 지, 그림 5. 전라남도 국 공립어린이집의 분포･
구분 국공립 어린이집 수 도시지역 시의 동 단위
군의 읍 단위 87 농어촌지역 시의 면 단위
군의 면 단위 28 표 8. 도시지역과 농어촌지역의 재분류
원이 필요하다.
둘째 현재 어린이집의 프로그램은 일률적이고 , 제한적이다 어린이집 설치 및 운영 기준이 용이. 해짐에 따라 어린이집이 분야별로 유형화가 되었 으나 지역의 특수성과 추가적인 보육 수요를 충족 할 수 있는 프로그램이 다양하지 못한 실정이다. 가족의 구성과 문화적 차이 등으로 보육정책에 대 한 다양한 수요가 발생하고 있으나 어린이집 프로 그램은 특정 분야에만 한정된 수준에 머물러 있 다 정부의 지원을 받고 운영되는 국 공립어린이. ･ 집부터 새로운 프로그램을 적극 도입하여 보육서 비스의 다양화를 구축하여야 한다.
셋째 현재 도 농간 어린이집의 양적 질적 차, ･ , 이가 매우 크다 지역에 따라 정부가 시행하고 있. 는 평가인증시스템의 인증 비율은 농어촌지역의 어린이집이 도시지역의 어린이집에 비해 상대적으 로 낮을 뿐만 아니라 농어촌지역 내에서도 그 차 이가 매우 크다 특히 국 공립어린이집의 평가인. , ･ 증 비율의 지역적 차이가 매우 큰 것으로 현재 농 어촌 지역의 열악한 보육환경을 나타내고 있다. 이와 같은 지역 간 보육환경의 질적 차이를 줄이 기 위해서는 농어촌을 중심으로 어린이집에 대한 집중적인 투자와 관리가 필요하다.
주
1) 보건복지부 예산은 2004년 기준 총 조 , 9 134억원에 서 최근 2014년 기준 108조 6,503억원으로 증가하 였다 보육예산의 하위항목인 영유아보육료지원 분. 야의 예산은 2004년 당시 937억원에서 2014년 기 준 조 3 3,292억원으로 증가하였으며 추가적으로 가 정양육수당지원사업비 조 1 2,153억원이 책정되었다
보건복지부
( , 2004; 2014c).
2) 무상보육은 2013년 전국으로 확대되어 중앙정부와 시 도교육청이 함께 정책을 집행하였으나･ , 2014년 월 보육예산편성을 둘러 싼 정부와 교육청 간의 10 ,
공방으로 무상보육의 중단사태가 발생하였다. 3) 정부의 보육사업에서도 농촌의 소규모 어린이집 설
치와 농촌 보육교사의 특별근무수당을 지원하고 있 다 농촌 여성의 복지증진을 위한 농어업인 삶의 질 . 향상 및 농촌지역의 개발촉진에 관한 특별법 제18 조 여성 농어업인의 모성보호와 보육여건 개선 및 , 삶의 질 향상을 위한 여성농어업인육성법 제 조에 11 의해 농어촌지역 내 국공립어린이집의 설치를 장려 하고 있다.
문 헌
김정래, 2013, 무상보육정책의 철학적 논의 자유: 주의 정의이론에 비추어 한국제도경제학회, , 7(2), 83-105.
김헌진, 2012, 우리나라 무상보육정책과 사회적 형평성 한국영유아보육학회, , 72, 419-445.
문선화, 2005, 한국의 보육제도와 정부의 재정지 원 체계 한국영유아보육학, , 41, 401-127.
박미경 조인효･ , 2014, 보육정책의 효과성 평가 연 구 한국정책학회보, , 23(3), 241-271.
박미옥, 2010, 저출산 시대에 한국 보육정책의 실 태분석: 공공 보육시설의 확대 강화를 중심으･ 로 정책분석평가학회보, , 20(1), 55-89.
백선희, 2000, 영유아보육비용 재정분담 구조의 현 황과 과제 한국영유아보육학회, , 21, 209-240.
백선희, 2014, 보육의 공공성 강화를 위한 정책방 안 한국보건사회연구원, .
서소정 하지영･ , 2014, 영아를 둔 어머니의 어린이 집 선택에 영향을 미치는 변인에 관한 연구 한, 국보육지원학회, 10(2), 319-335.
심미승 설선미･ , 2014, 일 가정 양립정책 구축을 ･ 위한 지역사회복지서비스에 관한 연구 한국정, 책학회보, 23(1), 373-402.
원숙연 이동선･ , 2012, 일가족 양립지원정책이 노 동시장의 성별격차에 미치는 영향 성별임금차: 이 를 중심으로 한국정책학회 하계학술대회, , 375- 399.
유계숙, 2012, 저출산 대응을 위한 일가정 양립지 원정책 한국심리학회지, , 18(1), 11-125.
유승현, 2011, 보육지원사업의 추진실태 분석 감, 사원 감사연구원.
윤홍식, 2012, 보편주의 복지를 둘러싼 논쟁의 한 계 성과 전망 무상급식에서 , , : 4.11총선까지 한, 국사회복지정책학회 춘계학술대회 자료집. 윤희숙 김인경 권형준･ ･ , 2013, 보육 유아교육지원에
관한 가지 사실과 그 정책적 함의9 , KDI FOCUS, 34.
Seo, S. J., 2003, Early child care choices: A theoretical model and research implications. Early Child Development and Care, 173(6), 637-650.
보건복지부, 2014a. 2014년도 보육사업안내.
b. 2014년도 보육통계.
c. 2014년도 보건복지부 소관 예 산 및 기금운용계획 개요.
2004. 2004년도 보건복지부 소관 세입･ 세출 예산개요.
양옥승 김영옥 김현희･ ･ , 2002, 영유아 보육개론 서, 울 학지사, .
보건복지부 아이사랑포털교육/ http://www.childc are.go.kr
전라남도 전라남도 통계연보, (2004:2010).
통계청 국가통계포털. .
행정자치부, 2014 주민등록 인구통계/ http://rcps.
egov.go.kr:8081/jsp/stat/ppl_stat_jf.jsp
• 교신 이태수： , 61186, 광주광역시 북구 용봉로 77, 전남대학교 사회과학대학 지리학과 이메일( : taesoo@
전화 팩스번호
jnu.ac.kr, : 062-530-2687, : 062-530- 2689.
Correspondence Lee, Taesoo, 77 Yong Bong Ro, ： Buk-Gu, Gwangju, 61186, Korea(E-mail: taesoo@
jnu.ac.kr, phone: +82-62-530-2687, fax: +82-62- 530-2689.
접수 수정 채택
( : 2015.10.16, : 2015.11.15, : 2015.11.18)