주택정책의

∙ 작성 조성호 / 자치분권연구실 선임연구위원 (csh@gri.re.kr, 031-250-3155) 문영훈 / 자치분권연구실 연구원

쟁점과 대안

Ⅰ. 우리나라는 중앙집권적 주택정책이 지속

Ⅱ. 중앙집권적인 주택정책이 막대한 부작용을 양산

Ⅲ. 선진국은 주택정책의 분권화가 대세

Ⅳ. 지방분권적 관점으로 주택정책을 대전환 해야

Ⅴ. 주거기본법 및 공공주택 특별법 개정을 통해 중앙권한 이양해야

목 차

주택정책의 분권화가 시급하다!

다를 수 있습니다.

Ÿ 발행2021년 5월 Ÿ 발행인이한주 Ÿ 주소경기도 수원시 장안구 경수대로 1150 Ÿ 전화031-250-3114 http://www.gri.kr

이질적인 선호가 존재하는 상황에서 중앙정부에 의한 획일적인 공공재 및 서비스의 공급은 비효율적인 자원배분을

야기한다.

- Oates(1972) - Decentralization Theorem

최근 수도권은 주택문제로 사회⋅경제적 위기를 맞이하고 있다. 주택가격의 앙 등, 전세난의 심화, 3기 신도시 후보지에 대한 LH 등 공공부문의 개발정보를 활 용한 부동산 투기 등으로 도덕성 위기마저 초래하고 있다. 수도권 주택문제는 어 제⋅오늘의 문제가 아니라, 구조적인 주택정책 문제가 도사리고 있다. 이제 수도 권 주택정책의 문제점을 제대로 진단하고, 대수술을 해야 할 시점이다.

현재 우리나라의 주택정책 권한은 중앙정부에 집중되어 있다. 중앙정부(국토부) 는 주거기본법을 통하여 주거종합계획을 수립하고, 주거정책에 대한 협의권을 통 하여 지방정부를 통제하고 있다. 심지어는 공공주택 특별법을 통하여, 대규모 주 택계획을 수립하고 집행하여 왔다.

그간의 중앙 주도의 주택정책은 수도권에 많은 부작용을 양산하였다. ⅰ) 대규 모 택지개발에 따른 수도권의 비대화, ⅱ) 택지위주 개발로 일자리와 기반시설 부 족에 따른 수도권 난개발 초래, ⅲ) 일방적인 택지개발로 지방정부 도시계획의 무 력화와 부담 가중, ⅳ) 손쉬운 택지개발로 지방정부의 정비사업, 도시재생사업의 저해, ⅴ) 획일적인 주택정책은 수요자 중심시대에 역행하였다.

이미 미국, 프랑스, 영국, 일본 등은 중앙집권식 주택정책에서 지방분권적 주택 정책으로 전환하였다. 중앙정부의 역할은 주택정책의 가이드라인 제시와 재정지원 에 국한하고 있다. 반면에, 지방정부는 주택계획의 수립, 집행 등을 통해 주도적 역할을 수행하고 있다.

이제 우리나라도 주택정책을 중앙집권으로부터 지방분권으로 정책패러다임을 대 전환해야 하는 시기이다. 이를 위해, ⅰ) 주거기본법을 개정하여 중앙은 주택정책 에 대한 기본원칙과 기본방향을 정하도록 하고, 주택⋅택지의 수요 및 공급, 공공 임대주택 등 공공주택의 공급에 관한 구체적 계획권한을 가이드라인 제시로 변경 해야 한다. ⅱ) 지방주택정책 개입을 위한 국토부장관의 협의권을 폐지하고 사후보 고로 변경하여, 지방정부의 자율성을 제고해야 할 것이다. ⅲ) 공공주택 특별법을 통한 공공주택지구 지정 등에 대한 중앙정부의 권한을 폐지해야 한다. ⅳ) 주거기 본법, 공공주택 특별법상의 중앙권한 이양과 병행하여, 중앙의 인력과 재정을 광역 시⋅도에 동시에 이양해야 할 것이다. Ⅴ) 공공주택 특별법 및 지방공기업법 상의 개발이익 재투자 규정의 신설, LH와 지방공기업 간의 차별을 개선해야 한다.

Ⅰ . 우리나라는 중앙집권적 주택정책이 지속

지방정부 주도의 주택정책이 메가트렌드

 선진국의 경우, 중앙정부는 주택정책의 가이드라인 제시와 재정지원에 한정하고, 지방정부가 주택정책을 수립하고 집행함

○ 프랑스⋅일본⋅미국 등 주요 국가는 주택정책에서 지방정부의 역할을 강조하고 있음

○ 즉, 상향식 계획체계, 권한이양과 제도개선 협의 공론화, 기금 및 포괄보조금을 통해 주거정책 지방화를 제도적으로 지원함¹⁾

 국제적으로도 유엔 해비타트(UN-Habitat)를 중심으로 주택정책의 실행 주체로서 지방정부의 중요성을 강조하는 논의가 오랜 기간 활발하게 이루어져 왔음(박미선 외, 2020)

○ 유엔 해비타트는 중앙정부의 국가주택전략(national housing strategy)을 성공적으로 이끌기 위해서는 지방정부의 실행력이 중요하다고 함

○ 따라서 지방의 혁신과 노하우에 기반한 지방 주거전략의 채택, 다양한 이해관계자의 참여와 동원, 재원 마련, 법제도적 리뷰 등이 필요하다고 제안함(UN-Habitat, 2019)

1) 박미선⋅이후빈⋅조정희(2020). “주거정책 지방화를 위한 중앙과 지방의 역할분담 방안”, 국토정책 브리프, NO.

778, 국토연구원.

우리나라는 중앙집권적 주택정책의 계획체계가 지속

 (주거기본법) 중앙정부(국토부장관)는 주거종합계획을 수립 및 시행함(제5조)

○ 국토부장관은 수립된 주거종합계획을 관계 중앙행정기관 및 시⋅도지사에게 통보해야 함

○ 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 및 지방공사는 주거종합계획으로 정하는 바에 따라 주택건설사업 또는 대지조성사업을 시행하여야 함

○ 그리고 국토부장관은 특별시장⋅광역시장⋅특별자치시장⋅도지사 및 특별 자치도지사에게 주거종합계획에 반영되어야 할 정책 및 사업에 관한 소관별 계획서의 제출을 요청할 수 있음

 지방정부는 중앙정부가 수립한 주거종합계획에 따라 주택건설사업, 대지 조성사업을 시행하고, 국토부가 요구하는 정책 및 사업에 대한 소관별 계획서를 제출해야 함

○ 광역시⋅도는 중앙정부의 주거종합계획에 적합한 범위에서 시⋅도 주거종합계획 수립과 연도별 또는 10년 단위 시⋅도 주거종합계획 수립한 경우, 지체없이 국토부장관에게 제출해야 함

○ 광역시⋅도는 주택의 건설⋅공급⋅관리에 관한 업무, 자금의 조달⋅운용에 관련해 ｢주거기본법｣에 규정된 사항 외의 소관 업무에 관한 필요조치를 하려면 미리 국토부장관과 협의해야 할 의무가 있음

○ 광역시⋅도는 중앙정부가 주도하는 주거종합계획과 ｢주거기본법｣에 규정된 사항에 의거하여 시⋅도 주거종합계획을 수립함에 따라, 주택정책에 대한 자율성이 부족한 실정임

<주거기본법 상의 중앙과 지방의 사무배분>

구분 중앙정부 지방정부

(제5조) 주거종합계획

의 수립

① 국토교통부장관은 주거종합계획을 수립

⋅시행하여야 한다.

⑦ 국토교통부장관은 특별시장⋅광역시장

⋅특별자치시장⋅도지사 및 특별자치도 지사에게 주거종합계획에 반영되어야 할 정책 및 사업에 관한 소관별 계획서 의 제출을 요청할 수 있다.

⑧ 국토교통부장관은 확정된 주거종합계획 을 지체없이 관계 중앙행정기관의 장 및 시⋅도지사에게 통보하여야 한다.

⑤ 국가, 지방자치단체, 한국토지주택공사 및 지방공사는 주거종합계획으로 정하 는 바에 따라 주택건설사업 또는 대지 조성사업을 시행하여야 한다.

(제6조) 시⋅도 주거종합계획

의 수립

① 시⋅도지사는 제5조에 따른 주거종합계 획과 대통령령으로 정하는 범위에서 연도별 시⋅도 주거종합계획 및 10년 단위의 시⋅도 주거종합계획을 수립하 여야 한다.

② 시⋅도지사는 연도별 시⋅도 주거종합 계획 또는 10년 단위의 시⋅도 주거종 합계획을 수립하였을 때에는 지체없이 이를 국토교통부장관에게 제출하여야 한다.

(제7조) 주거정책에

대한 협의

① 중앙행정기관의 장과 시⋅도지사는 다음 각 호의 업무와 관련하여 소관 업무에 관하여 필요한 조치를 하려면 미리 국 토교통부장관과 협의하여야 한다. 1. 주택의 건설⋅공급 및 관리

2. 제1호의 업무를 위한 자금의 조달⋅

운용에 관련되는 사항

대규모 주택의 계획은 중앙정부가, 소규모 주택계획은 지방정부가 수립

 (공공주택 특별법) 중앙정부는 공공주택지구를 지정하거나, 지정된 주택지구를 변경 또는 해제할 수 있음

○30만 제곱미터 미만인 공공주택지구 지정 권한은 광역시⋅도에 위임함

<공공주택 지구지정 등에 관한 사무배분>

구분 중앙정부 지방정부

공공주택 특별법

제6조(공공주택지구의 지정 등)

① 국토교통부장관은 공공주택지구조성사업을 추진하기 위하여 필요한 지역을 공공주택 지구로 지정하거나 지정된 주택지구를 변 경 또는 해제할 수 있다.

동법 시행령 제61조(권한의 위임 또는 위탁)

① 국토부장관은 면적이 30만제곱미터 미만 인 지구조성사업에 관한 다음 각 호의 권 한을 시⋅도지사에게 위임한다

이제 주택정책 패러다임을 중앙집권에서 지방분권으로 전환할 시점

 지난 40년간의 중앙 주도의 주택정책은 지방의 고유사무를 중앙이 추진하고 있어, 수많은 문제점을 파생시키고 있음

○ 중앙 주도의 주택정책은 ⅰ) 새로운 수요에 대한 기민한 대응실패, ⅱ) 사회적･

공급적 수급 불균형, ⅲ) 주거의 획일화 등을 초래함(김일현⋅진남영, 2020) - 대도시는 물론 중소도시마저 아파트 위주로 개발 → ‘아파트 공화국이

되어 주거문화의 획일화가 발생’함

- 주거의 획일화는 지역주민들의 의식구조마저 획일화에 영향을 미쳐,

‘다양성이 경쟁력의 원천이 되는 4차 산업혁명 시대’의 적응에도 차질을 빚을 우려가 있음

○ 특히, 최근의 LH 사태와 같이 중앙 주도의 주택정책은 획일적이고 정보의 독점으로 말미암아 정책집행상의 부작용이 심각하게 발생함

 따라서 지방화 시대와 수요자 중심시대에 적합한 중앙집권적 주택정책의 분권화 방안을 제시함

○ 중앙집권적 주택정책의 문제점을 진단하고, 선진국의 주택정책 거버넌스 등을 분석하여 주택정책의 분권화 방안을 제시하고자 함

Ⅱ . 중앙집권적인 주택정책이 막대한 부작용을 양산

중앙 중심의 택지개발이 수도권 비대화를 심화

 Henderson의 명제에 의하면, “중앙집권이 수도권 집중을 초래한다”

○ 중앙집권체제에서는 중앙정부가 가치의 배분을 독점하므로 많은 기업과 각종 이익집단이 수도권에 모여들고, 또 취업과 사업 기회를 획득하고자 하는 많은 사람들도 수도권에 집중하게 됨

<집권형 국가와 분권형 국가의 수도인구 비교 >

분권형 국가(연방제 국가) 집권형 국가(중앙집권 전통의 국가) Ÿ 미국: 3억 2,820만 중 841만 (2.6%)

Ÿ 스위스: 854만 중 40만 (4.7%) Ÿ 캐나다: 3,759만 중 99만 (2.6%) Ÿ 독일: 8,302만중 364만 (4.4%)

Ÿ 일본: 1억 2,630만 중 1,400만 (11.0%) Ÿ 영국: 6,665만 중 898만 (13.5%) Ÿ 프랑스: 6,706만 중 1,101만 (16.4%) Ÿ 한국: 5,171만 중 977만 (18.9%)

수도 인구의 비중: 2.6 – 4.7%(’19) 수도 인구의 비중: 11 – 18.9%(’19,) (일본과 프랑스는 ‘20년 통계기준)

 우리나라는 중앙집권체제에 따른 수도권 인구집중과 주택문제가 발생할 때마다, 분권화 전략보다는 중앙 주도의 대규모 택지개발정책으로 해결하여 수도권의 비대화가 발생함

○ 서울에 인구가 집중됨에 따라, 서울 집값 안정과 내수 활성화의 촉매제인 건설경기 부양을 위해 택지개발촉진법을 제정(’80. 12)을 통해 토지공사⋅

주택공사(LH 전신)가 주도하여 수도권에 과도한 주택을 공급함

- 경기침체시 건설경기 부양 : ⅰ) 1982–1986, ⅱ) 1999–2003, ⅲ) 2008–2010 시기는 전국대비 수도권 주택건설실적 비중이 50% 넘음

○ 주택 공급비율 추이를 보면, 전국주택공급에서 수도권이 과반수를 넘는 비율을 차지하는 현상은 1982~2018년까지 약 40여 년간 꾸준하게 지속됨

- ’85～‘90년 기간 동안 수도권 인구증가율은 전국 인구증가율의 2.37배였으나, 1기 신도시²⁾ 입주가 시작된 ’90～‘95년 기간 동안만 수도권 인구 증가율은 전국 인구증가율의 3.12배임(이환주, 2004)

<수도권 주택건설실적 비중>

(단위 : %) 구분 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 수도권 53.6 47.4 55.0 53.7 65.0 45.6 47.8 45.3 50.5 44.8 49.2 47.8 43.6

서울 33.0 22.8 20.7 23.1 42.9 25.5 17.2 16.5 16.0 16.9 18.5 16.1 13.8 인천 5.3 8.2 13.3 8.2 4.4 5.3 9.9 9.6 8.3 4.6 5.6 5.6 6.2 경기 15.3 16.4 21.0 22.4 17.8 14.8 20.6 19.2 26.1 23.3 25.0 26.2 23.5 연도 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 수도권 43.3 45.9 38.5 48.6 58.7 55.6 57.4 56.4 50.6 44.3 42.6 36.6 54.4

서울 16.7 17.7 11.8 9.5 15.2 22.4 22.0 23.9 19.7 12.5 11.1 8.4 11.3 인천 5.9 4.6 3.3 3.0 2.3 4.7 10.3 8.3 5.0 4.8 3.7 3.3 7.5 경기 20.6 23.6 23.3 36.2 41.2 28.5 25.2 24.2 25.9 26.9 27.7 24.8 35.6 연도 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

수도권 53.2 66.8 64.7 49.5 45.9 43.8 46.9 53.4 47 49.2 50.5 서울 13 9.5 17.9 16 14.7 17.6 12.7 13.2 10.3 17.3 11.9 인천 9.1 15.6 9.7 6.5 5.5 4.3 2.6 4 3.1 3.5 7.1 경기 31.1 41.8 37.1 27 25.7 21.8 31.6 36.2 33.6 28.4 31.6 자료 : 국토부(2020), ｢주택업무편람｣.

 특히, 수도권에 1기, 2기³⁾, 3기⁴⁾ 신도시 개발에 따라, 비수도권에서 수도권 으로의 순이동 인구 증가의 간접적인 원인이 되었음

○ 인구의 사회적 이동 측면에서, 비수도권에서 수도권으로의 순이동 인구는 1기 신도시 입주가 시작된 ’90~‘95년 기간 동안 110만 명, IMF 이후인 ’97~‘06년 기간 동안 118만 명임(통계청, 각 년도)

2) 1기 신도시(‘89~’96)는 성남시(분당), 고양시(일산), 군포시(산본), 부천시(중동), 안양시(평촌)임.

3) 2기 신도시(‘08~’25)는 성남시(판교), 화성시(동탄 1⋅2), 김포시(한강 1⋅2), 파주시(운정), 수원시⋅용인시(광교), 송파구

⋅성남시⋅하남시(위례), 평택시(고덕), 인천서구(검단)임.

4) 3기 신도시(‘18~’25) 고양시(창릉), 남양주시(왕숙), 인천시(계양시), 하남시(교산), 부천시(대장)임.

○’07년부터 ‘18년까지 수도권의 순이동 인구는 약 40만 명으로, ’07년부터

‘10년까지 상승세였으며, ’11년부터 ‘16년까지 하락세였으며, ‘17년부터 다시 상승세 추세임

<비수도권에서 수도권으로의 순이동 인구수 추이>

(단위 : 천 명) 구분 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 순이동인구수 82.9 52 44 31 -8.5 6.9 -4.4 -21.1 -33 -0.9 16 59.8

자료 : 통계청 홈페이지(https://kosis.kr/).

택지위주 개발은 일자리와 기반시설 부족에 따른 수도권 난개발 초래

 신고전학파의 제이콥스는 수많은 역사적 사례를 근거로 국가주도의 균형 발전이란 결국 환상일 뿐이라고 주장함⁵⁾

○ 제이콥스는 국가중심의 경제확대와 개발방식은 이론상으로는 논리적이지만 현실에서는 대부분의 국가들이 실패했음을 들면서, 이러한 현상은 선진국에서도 비슷하다고 함

○ 제이콥스는 중앙정부 중심의 정책은 ‘쇠퇴의 거래’로 규정하면서, 국가가 통제하는 도시들은 쇠퇴의 거래를 주도하면서 부가 증가하기 때문에, 동시에 도시의 다른 기능이 축소되고 부작용이 증가한다고 함

 이에 따라, 그 동안 케인즈 경제이론에 입각하여 중앙집권에 의한 지역균형 발전을 추진해온 프랑스와 일본은 지방분권에 의한 균형발전전략을 추진함

○(프랑스) 70년대 후반의 장기불황, 특히 지방경제의 지반침하에 대처하기 위해 중앙집권에 의한 지방발전보다는 지방분권을 통해 지역경제 활성화를 도모

5) 제인 제이콥스(서은경 역), 도시와 국가의 부(나남출판, 2004).

- 지역개발, 경제정책, 고용기회의 창출 등의 정책은 거시정책만으로는 한계가 있고, 지역에 의한 독자정책이 보다 효과적이라고 규정함

○(일본) 40년간 국토의 균형발전을 추진한 결과, 국가부채 642조엔 등 국가재정 파탄상황에 직면 → 2002년 균형발전정책을 포기 → 지방분권에 의한 지역특성화 정책으로 전환

 그러나 우리나라는 중앙정부 주도로 수도권에 산업과 대학의 입지규제를 추진하면서 중앙 주도의 택지개발 위주로 개발을 한 결과, 수도권의 난개 발을 초래

○ 수도권은 서울중심의 일점집중식 공간구조를 형성하여, 서울은 런던, 동경, 뉴욕보다 인구밀도가 2배 이상 과밀한 도시가 됨

○ 수도권은 주택문제, 교통난, 환경오염이 심화되어, 주민의 삶의 질이 저하 - 서울의 2020 세계도시종합경쟁력 순위 : 서울 8위(주거 39위, 환경 15위,

교통 접근성 12위) (일본 모리기념재단 도시전략연구소, ’20. 12)

중앙 주도의 택지개발로 지방정부의 도시계획 무력화와 부담 가중

 택지개발촉진법상의 택지개발제도는 지난 40년간 계획제도를 무력화

○ 그간에 택지개발촉진법에 의거한 택지개발계획은 광역도시계획, 도시기본계획, 도시관리계획을 모두 의제(擬制) 처리할 수 있음

○ 택지개발계획이 광역도시계획 등 3개의 상위계획들에 이미 반영된 것으로 간주한다는 것인데, 이것이 의미하는 바는 결국 상위계획들과 무관하게 택지개발사업을 추진할 수 있다는 뜻임

○ 현행 수도권 도시계획체제에 비추어 보면, 최하위의 계획이 최상위 계획까지를 일거에 의제해 버리는 강력한 개발제도로서, 기존의 상위 계획에 대혼란을 가져와 지역특성화 발전에 막대한 차질을 초래함

 중앙 주도의 택지개발 종료후에 모든 부담은 지방정부에 지워

○ 택지개발촉진법에 의거한 택지개발은 그린벨트 해제지역 혹은 간선 도로에 포도송이처럼 더덕더덕 붙게되어 교통⋅환경 등의 관리비용, 학교용지 부담금마저 지방정부에서 부담해야 함

○ 그리고 택지개발이 종료된 신시가지와 구시가지의 균형발전과 갈등문제 해결도 지방정부의 몫으로 남음

손쉬운 택지개발이 지방정부의 정비사업, 도시재생사업을 저해

 중앙 주도의 택지개발은 그린벨트 해제지역 및 간선도로에 조성되어, 개발의 신속성, 비용 측면에서 기성시가지의 정비사업, 도시재생사업보다 유리함

○ 대부분의 택지개발사업은 공공사업자가 지구를 지정하자마자, 개발계획을 수립하고 토지를 수용하며, 곧바로 택지를 만들고 이를 분양하여 주택을 건설함(봉인식 외, 2021)

○ 반면에, 지방정부의 기성시가지 정비사업, 도시재생사업은 많은 소유자와 거주자의 다양한 이해를 정리하는데 많은 시간이 소요되고, 비용도 증가함(봉인식, 2021)

 중앙 주도의 택지개발은 노후화된 기성시가지 개발을 어렵게 하여, 기성 시가지 주민들의 주거의 질을 저하시키고 도시경쟁력을 저하시킴

○ 우리나라는 2020년부터 인구감소 시대에 접어들었고 2030년대에 본격적으로 인구가 감소한다는 점을 고려할 때, 기성시가지의 슬럼화 방지가 시급함

○ 따라서 중앙 주도의 택지개발은 최소화하고, 지방정부의 정비사업, 도시재생사업 위주로 주택정책이 재편되어야 함

중앙의 획일적인 주택정책은 수요자 중심시대에 역행

 저출산⋅고령화, 1~2인 가구의 증가 등 수요가 다변화되면서 지역의 하부 시장에 대한 보다 세분화된 주택정책이 요구됨(김태경, 2011)⁶⁾

○ 주거는 지역적인 입지가 존재하며, 지역주민들의 편의를 위해 생산되고 공급되는 상품이므로 지방정부 고유사무이며, 지방정부가 권한을 가지고 주택정책을 실행할 때, 비로소 수급조절이 가능함

 중앙 중심의 획일적 주택정책이 지역내 주거소요에 효과적으로 대응하지 못하는 현상이 나타남⁷⁾

○ 공공임대주택, 주거급여정책 모두 하향식 계획수립으로 인해 지역소요를 효과적으로 추정하지 못해 비효율 또는 정책적 사각지대가 나타남

- 시⋅도의 주택종합계획은 국토부의 주택종합계획 범위 내에서 수동적인 하위계획의 체계를 유지하고 있음

○ 중앙이 마련한 정책 플랫폼에 지역 특화적 요소를 반영해 지역맞춤형 정책을 시행하려고 해도, 관련 중앙부처와의 협의 및 심사 등 제도적 제약을 겪게되어 비용과 시간 소모가 컸음

6) 김태경(2011). 주택정책권한의 지방이양과 경기도 정책방향, 경기연구원.

7) 박미선⋅이후빈⋅조정희⋅정우성⋅하동현⋅최민아(2019). 주거권 실현을 위한 중앙과 지방의 역할 분담 방안, 국토 연구원.

Ⅲ . 선진국은 주택정책의 분권화가 대세

미국 : 전통적으로 중앙정부는 주택정책의 가이드라인 제시, 지방정부는 주택정책의 계획 수립⋅집행

 미국의 주택정책은 ⅰ) 저소득층의 주택공급, ⅱ) 개인의 주택구매 시 금융 지원 및 세제 혜택, ⅲ) 주택금융시장의 통제 등을 목적으로 하며, 구체적으로 연방정부와 지방정부의 수준으로 나누어 실행됨

○ 연방정부는 전체적인 기준을 설정하고 이를 위한 자금을 조달하는 역할을 담당함

○ 지방정부는 산하의 공공주택청을 통하여 주택정책을 구현하고 이를 감독하는 역할을 수행함(박미선 외, 2019)⁸⁾

 연방정부의 주택도시개발부는 임대주택의 공급 및 관리, 임대료 보조, 자가 소유 지원, 지역개발 등의 전반적인 정책을 시행함(이갑종, 2013)⁹⁾

○ 특히, 연방정부는 저소득층 임대료 보조, 지역사회개발 종합보조금을 통하여 경제개발, 고용 촉진, 주택 재개발 등을 지원함

 지방정부는 공공주택청에 바우처 프로그램에 필요한 자금을 배분하고, 저소득층 임대주택 세금감면프로그램의 세액공제액을 배분함

○ 지방정부는 토지이용 및 개발허가 권한을 이용하여 저렴한 공공주택을 공급하는 기능을 수행함

8) 박미선⋅이후빈⋅조정희⋅정우성⋅하동현⋅최민아(2019). 주거권 실현을 위한 중앙과 지방의 역할 분담 방안, 국토연구원.

9) 이갑종(2013). 지방주택정책의 방향에 관한 연구, 광주대학교 대학원 부동산금융학과 석사학위 논문.

<미국 주택정책의 지방분권 사례>

구분 주요내용

주택정책

기조 Ÿ 전통적으로 지방분권화된 주택정책을 견지

중앙과 지방의 역할

중앙 정부

Ÿ 성장관리정책 및 정책적 가이드라인 제시

Ÿ 지방정부 주택정책수립 및 실행에 관한 인센티브 및 패널티체계 구축 Ÿ 거시적인 요소의 조정을 통한 부동산 경기 조정

지방 정부

Ÿ 도시계획권에 의한 지역개발계획 수립 및 사업의 인허가 Ÿ 공공주택청을 통한 주택바우처 프로그램 운영 및 관리

프랑스 : 1983년 지방분권법 개정을 통한 기초자치단체 중심의 계획

 프랑스는 1983년 ‘지방분권법’에 의해 자치단체가 저소득층의 주거 안정을 위해 지역의 상황에 적합한 계획을 수립할 수 있도록 권한을 강화함(박미선 외, 2020)¹⁰⁾

○ 프랑스는 기초지자체인 꼬뮌과 연계되어 주택을 공급하는 OPH(주택공급 공공기관)과 ESH(주택공급 사회적기업)에 의해 대부분의 공공주택 건설이 건설됨

○ 그리고 프랑스는 자치단체장이 도시계획 및 주택계획(건설 허가)에 대한 권한을 지니고 있음

 그리고 2000년 ‘도시의 연대 및 재생에 관한 법률(SRU법) 이후 공공주택 공급에서 중앙정부의 토지취득 지원 및 재정 지원을 강화함

○ 프랑스의 중앙정부는 주택공급 기관이 효율적이고 쉽게 토지를 취득할 수 있게 하거나, 세금 감면 등 재정 지원을 받을 수 있게 지자체 산하 OPH나 ESH의 업무를 원활하게 지원하는 역할을 수행함

10) 박미선⋅이후빈⋅조정희(2020). “주거정책 지방화를 위한 중앙과 지방의 역할분담 방안”, 국토정책 Brief, No. 778.

<프랑스 주택정책의 지방분권 사례>

구분 주요내용

주력정책

기조 Ÿ 1983년 지방분권법 개정을 통한 중앙정부 → 지방정부로의 분권화

중앙과 지방의 역할

중앙

정부 Ÿ 공공주택 관련 법제 및 재정 마련 지방

정부

Ÿ OPH(주택공급 공공기관)를 통해 직접 공급 Ÿ ESH(주택공급 사회적 기업)에 위탁하여 건설 Ÿ 도시계획 및 주택계획 건설 인허가

영국 : 2012년 지방정부 중심의 분권화된 상향식 정책기조로 전환

 2012년 이전에는 국가 전체적으로 주택공급 목표를 설정한 후, 이를 지역 공간전략(RSS)¹¹⁾에 반영하는 하향식(top-down) 정책기조를 채택하였음 (OECD, 2011)¹²⁾

○ 지역공간전략(RSS)에서 ⅰ) 장기적인(15~20년) 개발전략을 제시하고, ⅱ) 주택 개발지역과 인프라 우선순위를 제시하고 기초자치단체 단위에서 주택 위치와 규모 등을 계획하는 방식으로 운영함(주 OECD 대표부, 2011)¹³⁾

○ 그러나 중앙 중심의 지역단위 가구 수에 대한 추정치는 정확성이 부족하여, 하향식 정책기조는 공공주택시장의 변화추이에 적절하게 대응하지 못함

 이에 따라, 2012년 데이빗 카메론의 보수당 정부는 지방정부가 개발책임을 맡는 분권화된 방식의 상향식(bottom-up) 정책기조로 변경하였음(OECD, 2011)

○ 즉, 지방정부는 각 지방의 주택수요를 평가하고 개발에 적절한 지역을 설정하여 주택을 공급하는 책임을 갖게 되었음(주 OECD 대표부, 2011)

11) RSS는 광역런던 외곽지역을 8개 지역으로 구분하여 지역마다 지역공간전략(RSS)이 수립됨(이성룡, 2007).

12) OECD(2011). Improving the Functioning of the Housing Market in the United Kingdom, OECD Economics Department Working Papers No. 867.

13) 주 OECD 대표부(2011). 영국 주택시장의 동향과 시사점 : 주택시장 기능개선을 위한 과제.

○ 중앙정부는 종전의 하향식 주택건설 목표치와 관련 기구를 폐지하고, 지방정부의 개발을 지원하기 위한 인센티브(New Homes Bonus)¹⁴⁾를 도입함

<영국 주택정책의 지방분권 사례>

구분 주요내용

주택정책

기조 Ÿ 2012년 보수당 정부의 정책기조 변화로 인한 중앙정부 → 지방정부로의 분권화

중앙과 지방의 역할

중앙 정부

Ÿ 사회주택 공급 목표를 위한 프로그램 디자인 Ÿ 지방정부의 주택 및 도시계획 지원 및 자금 지원 지방

정부

Ÿ 지역의 사회주택(Council homes) 수요 평가 및 공급

Ÿ 지역의 도시계획 시스템 총괄(주택건설 및 저소득층 주택수당 신청)

일본 : 2005년 지역주택특별법 제정을 통한 자치단체 중심의 주택계획

 일본은 2005년 자치단체의 자율성과 독립성을 존중하는 지역주택특별법이 제정되었고, 이에 근거하여 지역주택교부금제도가 도입됨

○ 지역주택특별법은 지자체가 지역별 요구를 반영하여 주택⋅도시개발 추진이 가능하도록 하여, 분권화가 획기적으로 진전됨(봉인식, 2013)¹⁵⁾

○ 즉, 중앙정부가 직접 건설하는 공공주택을 중단하고, 포괄보조금인 지역주택 교부금을 통해 자치단체가 재량으로 임대주택 공급, 주거환경을 개선함

 이와 함께, 일본은 2006년 주생활기본법 제정으로, 주택건설에서 주택의 질적 수준 향상으로 정책목표가 전환됨(봉인식, 2013)¹⁶⁾

○ 즉, 중앙정부가 공공⋅민간주택 공급목표량을 제시하지 않고, 자치단체가 5년 단위의 전국⋅지자체별 주생활기본계획을 수립함

14) 신규주택에서 6년동안 부과되는 지방세에 상응하는 금액을 중앙정부에서 지원하는 방식임.

15) 봉인식(2013). “경기침체기의 부동산정책 패러다임 전환 : 일본의 교훈”, GRI Trends In Perspective, 제5호, 경기연구원.

16) 봉인식(2013). “경기침체기의 부동산정책 패러다임 전환 : 일본의 교훈”, GRI Trends In Perspective, 제5호, 경기연구원.

 중앙정부는 지역주택계획 작성 기본방침을 수립할 때 자치단체가 주택에 대한 다양한 소요를 사회⋅경제적 여건에 따라 정확하게 대응하는 것을 목표로 함

○ 자치단체는 중앙정부의 기본방침을 기반으로 각각의 지역주택계획을 작성해서 공적임대주택 건설사업 등 실제 주거정책을 집행함

 지역주택 교부금에서는 공영주택 정비사업, 주택지구 정비사업 등의 보조금을 하나의 교부금으로 통합하여 지방자치단체가 자유롭게 사용할 수 있도록 함

○ 지역주택교부금은 ⅰ) 자치단체 재원의 자주성을 향상시켰으며, ⅱ) 주택계획 독립성의 상승으로 인해 실행력을 향상시킴

○ 특히, 지역주택교부금은 상대적으로 재원이 부족한 자치단체가 주거정책을 주도적으로 기획 및 집행하는 데 중요한 역할을 함(박미선 외, 2019)¹⁷⁾

<일본 주택정책의 지방분권 사례>

구분 주요내용

주택정책

기조 Ÿ 2005년 지역주택 특별법을 제정을 통한 중앙정부 → 지방정부로의 분권화

중앙과 지방의 역할

중앙 정부

Ÿ 지역주택계획 기본방침을 수립 및 제시 Ÿ 지역주택 교부금 지원을 통한 재정지원 지방

정부

Ÿ 지역주택계획 수립 Ÿ 공적임대주택 건설

17) 박미선⋅이후빈⋅조정희⋅정우성⋅하동현⋅최민아(2019). 주거권 실현을 위한 중앙과 지방의 역할 분담 방안, 국토 연구원.

Ⅳ . 지방분권적 관점으로 주택정책을 대전환 해야

헌법상 주택정책은 지방정부의 고유사무로 해석

 헌법에서 주택정책과 같은 주민의 복리에 관한 사무는 지방정부의 고유 사무로 규정함

○ 헌법은 자치단체에 주민의 복리와 재산을 관리하도록 하는 권한을 부여하여, 지방정부가 지역 내의 주민에 대하여 중앙의 통제에서 벗어나 자율적으로 자치사무를 처리할 수 있도록 하고 있음(김원중, 2001)

○ 따라서 지방정부는 헌법 제117조 제1항에 의거하여, 고유사무인 주택정책에 대한 자치계획권을 보장받고 있음

<헌법상의 지방자치>

제8장 지방자치 제117조

① 자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.

② 자치단체의 종류는 법률로 정한다.

지방이 중앙정부보다 신뢰도가 높아, 주택정책의 주도권은 지방으로

 2020년 한국행정연구원이 발표한 사회통합 실태조사에 따르면, 지방정 부의 신뢰도는 2.6점으로 중앙정부의 신뢰도 2.4점에 비해 높음

○ 의료기관은 2.8점으로 가장 높으며, 국회는 1.9점으로 가장 낮고, 기관들의 평균 신뢰도는 4점 만점에 약 2.4점임

○ 상대적으로 가장 높은 신뢰 수준을 나타낸 기관은 의료기관, 교육기관, 금융기관, 자치단체로 모두 4점 만점에 2.6점 이상의 수준임

<2020년 기관별 신뢰도 정도 차이>

(단위 : 점, 척도 : 1~4점)

 따라서 주택정책은 중앙정부보다 지방정부가 주도하도록 해야 함

○ 이제 주택정책은 지방보다 중앙정부를 더 신뢰할 수 있다는 막연한 국민적 편견은 극복되어야 함

앞으로 주택정책은 공급자 중심에서 수요자 중심으로

 일반적으로 중앙집권적인 주택정책은 국지성과 하위시장의 특성을 반영하기 어려워, 주택정책의 주체는 지방정부가 되어야 함(김정호, 2007)¹⁸⁾

○ 주택정책을 광역정부 중심으로 집행할 수 있도록 정책수립과 집행권한을 이양할 때, 지방여건에 맞고 지역주민의 주거복지를 우선하는 정책을 보다 효과적이고 성공적으로 추진할 수 있음

 최근 우리나라는 주택시장이 지역별로 다양성이 커지고 사회⋅경제적 여 건에 따른 수요가 급변하면서 지방정부의 역할이 강조되고 있음

○ 이제 대규모 물량 공급을 목표로 하는 중앙정부 주도정책에서 벗어나, 지방정부가 주도하여 지역맞춤형 주택정책을 수립하고 실행할 수 있도록 지방정부 역할의 강화가 필요함(맹다미 외, 2015)¹⁹⁾

18) 김정호(2007). “주택정책의 민간화와 지방화를 앞당기자”, 주택연구, 15(3), 한국주택학회.

 따라서 중앙 중심의 주택공급에서 벗어나, 지방정부 중심의 주택공급이 될 수 있도록 제도개선이 필요함(봉인식 외, 2013)²⁰⁾

○ 중앙정부가 공공주택 특별법에 따라 공공주택지구를 주도적으로 지정하는 등 중앙정부의 공급중심 정책이 아닌 지방정부의 수요중심 정책으로 바뀔 필요가 있음

주택정책은 택지개발 중심에서 정비사업 및 도시재생사업 중심으로

 우리나라의 주택보급률 및 주택수는 선진국 수준임

○ 주택보급률은 이미 100%를 넘었고, 인구 1천 명당 주택수도 403호(‘18)로 OECD 수준임(봉인식 외, 2021)

○ 공공임대주택은 157만 호를 보유하고 있는데, 100만 호 넘게 보유하고 있는 국가는 프랑스, 영국, 네덜란드 등 소수에 불과함(봉인식 외, 2021)

 이제 과거처럼 택지개발을 통해, 양적으로 주택을 공급할 필요성은 낮음

○ 특히, 앞으로 저출산⋅고령화로 인한 인구 감소가 지속되어, 미래 주택수요는 감소될 것으로 예상됨

 앞으로는 대규모 택지개발에서 지역맞춤형 정비사업 및 도시재생사업으로 정책이 전환되어야 함

○ 획일적인 택지개발에서 벗어나 자치단체의 사회⋅경제적 환경을 고려한 정비사업 및 도시재생사업을 추진될 수 있도록 지속적으로 관리가 필요함

19) 맹다미 외(2015). “‘주거복지⋅재고관리⋅지자체 주도’ 주택정책의 패러다임 전환해야”, 이슈페이퍼, 서울연구원.

20) 봉인식⋅이외희⋅장윤배(2013). “새로운 주택정책의 패러다임 : 양에서 질로, 공급에서 수요로, 하드에서 소프트로”,

이슈&진단, 제83호.

Ⅴ . 주거기본법 및 공공주택 특별법 개정을 통해 중앙권한 이양해야

 우선 지방자치법 제10조의 중앙정부와 지방정부간 권한배분 기준에 있어, 주택정책은 국가사무가 아닌 것으로 분석됨

○ 그간에 주택정책은 지방자치법 제10조 ④항의 국토종합 개발계획, 지정항만, 고속도로 등 전국적 규모의 사무 차원에서 국가사무로 운영되었으나, 많은 전문가들은 주택정책을 국지적 사무로 지방사무로 분류하고 있음

<중앙-지방간 권한배분 기준(지방자치법 제10조)>

구분 배분기준

국가 사무

① 외교, 국방, 사법(司法), 국세 등 국가의 존립에 필요한 사무

② 물가정책, 금융정책, 수출입정책 등 전국적으로 통일적 처리를 요하는 사무

③ 농산물⋅임산물⋅축산물⋅수산물 및 양곡의 수급조절과 수출입 등 전국적 규모의 사무

④ 국가종합경제개발계획, 국가하천, 국유림, 국토종합 개발계획, 지정항만, 고속국도⋅일반국도, 국립공원 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무

⑤ 근로기준, 측량단위 등 전국적으로 기준을 통일하고 조정하여야 할 필요가 있는 사무

⑥ 우편, 철도 등 전국적 규모나 이와 비슷한 규모의 사무

⑦ 고도의 기술을 요하는 검사⋅시험⋅연구, 항공관리, 기상행정, 원자력 개발 등 지방자치단체 의 기술과 재정능력으로 감당하기 어려운 사무

시도 사무

① 행정처리 결과가 2개 이상의 시⋅군 및 자치구에 미치는 광역적 사무

② 시⋅도 단위로 동일한 기준에 따라 처리되어야 할 성질의 사무

③ 지역적 특성을 살리면서 시⋅도 단위로 통일성을 유지할 필요가 있는 사무

④ 국가와 시⋅군 및 자치구 사이의 연락⋅조정 등의 사무

⑤ 시⋅군 및 자치구가 독자적으로 처리하기에 부적당한 사무

⑥ 2개 이상의 시⋅군 및 자치구가 공동으로 설치하는 것이 적당하다고 인정되는 규모의 시설을 설치하고 관리하는 사무

시군구 사무

① 시⋅도가 처리하는 것으로 되어있는 사무를 제외한 사무

※ 다만, 인구 50만 이상의 시의 경우 도의 사무 중 일부 직접 처리(지방공사 설립⋅운영 등)

 이에 따라, 주거계획에 관한 중앙권한은 ’기본원칙과 방향에 대한 계획 등 주택정책의 가이드라인 제시에 국한‘하고, 지방정부가 실질적인 시⋅도 주거기본계획을 수립하도록 함

○ 국토부장관의 권한인 주거기본법 제5조 제1항 2호의 주택⋅택지의 수요 및 공급에 관한 사항, 3호의 공공임대주택 등 공공주택의 공급에 관한 사항 등에 있어, 구체적 수급계획 제시보다는 가이드라인 제시로 개정해야 함

○ 동법 제7조 지방주택정책에 대한 국가개입은 사전개입 대신에, 사후 개입으로 전환하여 지방정부의 자율성을 높이는 것이 바람직함

 둘째, 지방자치법 제11조 및 지방분권법 제9조의 사무배분 기본원칙을 고려할 때, 공공주택 특별법 상의 규모별 지구 지정은 중복배제 원칙에 위배됨

○(동법 제11조의 중복배제의 원칙) 주민편익과 집행효과 등을 고려하여 국가⋅

자치단체간에 중복되지 아니하도록 사무배분을 해야 함

○(지방분권법 제9조 사무배분의 원칙) 국가와 자치단체간 또는 지자체 간의 사무를 주민의 편익증진, 집행효과 등을 고려, 중복되지 않도록 배분해야 함

 따라서 사무중복의 배제와 자치계획권 보장 차원에서 모든 공공주택지구 지정권한을 광역시⋅도로 일원화 해야 함

○ 공공주택 특별법 제6조의 국토부장관의 30만 제곱미터 이상의 공공주택 지구 지정권한을 폐지해야 함

○ 이를 통하여 지방정부는 자치계획권 확립을 통하여 자기책임성을 강화하고, 중앙정부는 사후적인 감독권을 가지도록 해야 함

 셋째, 지방분권법 제11조 중앙권한 이양을 고려할 때, 주거기본법, 공공주택 특별법의 권한이양과 병행하여, 중앙의 인력과 재정을 광역시⋅도에 동시에 이양해야 함

○(지방분권법 11조 권한이양 등) ① 국가는 권한 및 사무를 자치단체에 일괄적으로 이양하기 위하여 필요한 법적 조치를 마련하여야 함

○ 동법 제11조 ② 국가는 자치단체에 이양한 사무가 원활히 처리될 수 있도록 행정적⋅재정적 지원을 병행하여야 함

 넷째, 공공주택 특별법 및 지방공기업법 상의 개발이익 재투자 규정의 신설, LH와 지방공기업 간의 차별을 개선해야 함

○ 택지개발사업 종료 후 기반시설 추가 수요에 대한 지방정부의 재정부담을 경감하고, 주민 주거환경 증진을 위해 공공주택사업 등의 시행으로 발생한 이익금의 일부를 공공시설, 문화⋅체육시설 설치 등으로 재투자하도록 공공 주택 특별법 등 관련 법령의 개정 필요

<공공주택 특별법 개정안 : 개발이익 재투자 의무화 조항 신설>

제29조의2(개발이익의 재투자)

① 공공주택사업자는 공공주택사업의 시행으로 발생한 개발이익의 일부를 ｢국토의 계획 및 이용에 관 한 법률｣ 제2조제6호라목의 공공⋅문화체육시설 및 같은 조 제13호에 따른 공공시설을 설치하는 등 대통령령으로 정하는 용도로 사용하여야 한다.

○GH 등 지방공기업은 국가공기업인 LH에 비해 과도한 규제를 받고 있어 원활한 지방 주택정책 추진을 위해서 부채비율 제한, 공사채 발행한도, 타당성검토 제외 기준 등에 대한 법령개정을 통한 제도적 규제 개선이 필요

<한국토지주택공사(LH)와 지방공기업 간 제도적 규제 차이>

구분 근거법 신규출자사업

타당성검토 부채비율 제한 사채발행 한도

지방공기업 지방공기업법 모든 사업 시행 300% 순자산 3배

한국토지주택공사 한국토지주택공사법 일부사업 면제 없음(’17. 폐지) 순자산 5배

 앞으로 중앙정부는 주택정책에 대한 과감한 권한이양을 통하여, 주택가격의 앙등, 전세난의 심화 등 악마의 사이클에 걸린 주택문제를 해소해야 함

○ 세계화⋅지방화 시대에 중앙정부가 실효성을 상실한 집권적 규제에 집착 함으로써 발생하는 국가적 악순환을 ‘악마의 사이클’이라 함

○ 중앙정부가 권한의 이양과 규제완화를 통해 지방자치를 강화하고, 작은 정부, 자립하는 정부를 구현하는 것만이 21세기에 살아남는 길임(Omae Kenichi의 악마의 사이클)

【전국 광역시⋅도의 주택보급률】

(단위 : %)

구분 2015 2016 2017 2018 2019

전국 102.3 102.6 103.3 104.2 104.8

서울 96.0 96.3 96.3 95.9 96.0

경기 98.7 99.1 99.5 101.0 101.5

부산 102.6 102.3 103.1 103.6 104.5

대구 101.6 103.3 104.3 104.0 103.3

인천 101.0 100.9 100.4 101.2 100.2

광주 103.5 104.5 105.3 106.6 107.0

대전 102.2 101.7 101.2 101.6 101.4

울산 106.9 107.3 109.3 110.3 111.5

세종 123.1 108.4 111.5 110.0 111.4

강원 106.7 106.4 107.7 109.6 112.8

충북 111.2 110.7 111.4 113.8 114.5

충남 108.3 109.2 110.5 112.7 113.3

전북 107.5 107.3 107.7 109.4 110.5

전남 110.4 110.7 111.3 112.5 113.6

경북 112.5 113.0 114.7 116.1 117.3

경남 106.4 106.7 108.6 110.1 112.1

제주 100.7 103.1 105.2 107.0 109.2

자료 : e-나라지표 홈페이지(https://www.index.go.kr).