2017 -
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최진백
시진핑 2기체제와 중국의 개혁전망
세미나 일자 2017. 11. 9.
발 표 최진백 중국연구센터 연구교수 토 론 이효영 경제통상연구부 교수
김흥규 아주대학교 교수
이 글은 국립외교원 외교안보연구소에서 매주 개최되는
주요국제문제분석 세미나에서의 논의를 참고로 하여 저자가 작성한 것입니다.
발 행 일 2017년 11월 29일 발 행 처 국립외교원 외교안보연구소 편 집 권미나 연구원
디 자 인 역사공간
발간등록번호 11-1261021-000001-03
국립외교원 외교안보연구소
(우)06750 서울특별시 서초구 남부순환로 2572 http://www.ifans.go.kr
E-mail: [email protected]
CONTENTS
들어가며 01
집단지도체제와 1인지배체제 02
시진핑 2기 경제운영 방향: ‘공급측 개혁’의 의미 09 시진핑 사상의 당장 삽입과 ‘중국의 꿈(中国梦)’ 17
정책적 고려사항 21
2017-44
시진핑 2기체제와 중국의 개혁전망
1. 들어가며
중국 공산당은 2017년 10월 18일부터 24일까지 7일 동안 제19차 전국대표대회 (이하 19차 당 대회)를 베이징에서 개최하여 개막일에 시진핑 주석의 3시간 24분
‘보고’를 시작으로, 19기 당대표 2,280명은 폐막일인 24일에 중앙위원회 위원 204명과 후보 중앙위원 172명, 당 중앙기율검사위 위원들을 선출하였고, ‘시진핑 신시대 중국 특색의 사회주의 사상’ 당장(党章) 개정안을 통과시켰음.
이어서 25일에 중국 공산당 제19기 중앙위원회 제1차 전체회의(이후 19기 1중 전회)를 개최하여 중국 공산당의 권력기구 가운데 핵심적인 중앙위원회 정치국 위원 (25명)과 7인의 정치국 상무위원, 총서기, 당 중앙서기처 서기, 당 중앙군사위 주석, 부주석, 위원, 그리고 당 중앙기율검사위원회 서기, 부서기 등을 선출하였음.
이를 통해 중국은 시진핑 주석 집권 2기를 시작하게 되었고 그것이 지니는 의미를 파악하기 위해 19차 당 대회와 19기 1중전회에 대한 중국 국내외의 높은 관심과 많은 논의들이 이어져 왔음.
특히 이번 19차 당 대회와 관련해서 왕치산의 유임문제와 차기 후계구도 문제, 그리고 시진핑 사상을 당장 포함 여부에 관한 많은 논의들이 있었음.
이외에도 중국 공산당은 ‘두 개의 백년’과 관련된 ‘샤오캉 사회 건설’과 ‘사회주의 현대화 국가건설’에 대한 로드맵을 19차 당 대회를 통해 제시하였고, ‘인류공동운 명체’와 ‘신형국제관계’를 대외정책을 구성하는 중요한 내용으로 제시하였음.
결국 이러한 다양한 내용들을 포괄하는 전체적인 개념적 틀이 무엇인지 파악하여야 시진핑 2기 체제가 지니는 본질적 의미를 이해할 수 있음.
2. 집단지도체제와 1인지배체제
1. 집단지도체제의 논리
마오쩌둥의 카리스마적인 1인지배 체제가 너무도 많은 정치적 문제를 내포하여 대약진과 문화대혁명 시기와 같은 정치적 격변을 겪었지만 이러한 혼란을 견제할 장치가 중국 정치체제엔 전혀 없었음.
동시에 평화로운 권력 이전이 불가능하여 후계자로 정해졌던 류샤오치와 린뱌오는 사망하였음.
이에 덩샤오핑은 카리스마가 작용하지 않은 지도자를 선택하여 후야오방과 자오 즈양으로 하여금 중국을 이끌도록 하였으나 이들 역시 천안문 사태를 피하지 못하게 되면서 특정 개인 지도자에 입각한 중국의 통치는 결국 문제가 될 것으로 인식하게 됨.
이러한 문제를 겪은 다음 덩샤오핑은 중국 공산당의 정치권력을 구성하는데 특정인 에게 의존하지 않는 집단지도양식을 고안함.
덩샤오핑은 1990년 당시 당서기 장쩌민과 당시 총리인 리펑에게 “중국의 안정은 정치국과 정치국 상무위원들의 집단지도에 달려있다”고 언급함.
2007년 당 대회에서 집단지도체제란 “한 지도자의 자의적 정책 결정을 방지하기 위한 노력에서 개별 지도자들 사이의 책임을 나누는 체제”라고 언급함.
이러한 집단지도체제 양식을 바탕으로 중국 공산당의 권력문제를 처리함으로써 안정적인 개혁개방 정책을 추진할 수 있게 됨.
이와 함께 중국 공산당은 활발한 지배 엘리트 순환체제를 도입하여, 1982년 12차 당 대회 이후 중공 중앙위원회의 교체비율은 평균 62.3%를 넘음.
정치국과 정치국 상무위원들의 교체비율 역시 상당히 높았음.
이를 통해서 마오 시대의 원로정치(gerontocracy)를 넘어서 중국 공산당의 신속한 엘리트 순환이 이루어져 옴.
1982년 12차 당 대회 이후 간부임기제를 실시하여 당과 정부의 최고 지도층들은 5년 임기의 자리를 두 번 이상 연임할 수 없고, 같은 급(級)의 자리에 3번, 즉 15년 이상을 유지할 수 없게 됨.
이러한 지도층의 활발한 순환을 통해서 어느 개인이나 파벌·지역인사들이 정치 권력에서 지배적 위치를 차지하기 어렵게 됨.
이런 제도적 양식들이 기존 중국 공산당에서 광범위한 관행으로 지속되었던 후원자- 추종자(mentor-protege)에 입각한 권력구성 방식에 일정한 제약을 가하였고 그 결과 파벌 사이의 견제와 균형이 작동하게 됨.
무엇보다 정치적으로 가장 민감한 권력 계승의 문제에 있어서도 상이한 파벌이 병립 하는 집단지도체제와 그리고 에에 부합하 도록 현재의 집권자가 그 후계자를 직접 결정 하는 것이 아닌 다른 권력 계열의 전임 집권 그룹이 결정하는 격대지정(隔代指定)의 양식이 또한 자리 잡게 됨.
2. 시진핑 1기와 집단지도체제
장쩌민과 후진타오를 거쳐 시진핑 1기에 들어와 중국의 집단지도체제는 크게 보면 분명히 구별되는 두 개의 집단으로 정리되었다고 볼 수 있음.
1) 하나는 장쩌민과 시진핑의 연합으로 여기에 이전의 상해방과 태자당이 함께 연합한 집단과 2) 다른 하나는 공청단 그룹으로 이들은 상대적으로 평범한 가정
정치적으로 가장 민감한 권력 계승의
문제에 있어서도 상이한 파벌이
병립하는 집단지도체제...
출신이 많았고 관리로서 경력을 쌓았던 지역들도 대부분 내륙의 오지들이었던 집단 으로 구분되었다고 볼 수 있음.
제18기 당 정치국 상무위원들이 장쩌민-시진핑 계열이 절대다수를 점했고 공청단 계열은 리커창 총리가 유일하였지만, 그래도 정치국 인원 25인 안에 장-시 계열과 공청단 계열이 균등하게 분배되었고, 다른 주요한 정치기관들에서 이 두 계열 사이의 권력균형이 유지되었음.
그런데 2016년 공산당 18기 6중 전회에서 시진핑 주석은 후진타오시기에 사라졌던 중국 공산당의 ‘핵심’이란 타이틀을 공식적으로 인정받음.
이를 통해 단지 후진타오의 지위인 ‘정치국 상무위원 중 서열 1위(first among equals)’와 다른 상무위원들 가운데 실질적인 최고지도자로서 지위를 확인 받게 되었는데, 이것은 기존 집단지도체제의 내용이 실질적으로 변화한 것으로 볼 수 있음.
시진핑 1기의 반부패 드라이브에 모든 간부들이 취약한 것으로 드러났는데, 이것은 일당체제 아래에서 어느 누구도 부패에서 자유롭지 않기 때문임.
이러한 반부패 드라이브를 통해 중국의 광범위한 부패문제가 해결되었다고 하기는 어렵지만, 중국은 일당지배체제 아래 확실한 견제장치가 없어 부패문제가 더욱 심각 할 수밖에 없고, 따라서 반부패 드라이브 앞에 중국의 지도층은 어느 누구도 자유롭지 못함.
계속해서 이어진 시진핑 1기의 반부패 드라이브는 단순히 시진핑의 권력 강화를 목적으로 추진된 것이기 보다는 일정한 진정성에 입각해서 진행되어 왔고 그 과정을 통해서 많은 관리들이 자리에서 물러나게 됨.
시진핑 1기 기간 동안 반부패 과정을 통해서 많은 관리들이 자리에서 물러나면서 시 주석의 추종자(protege)들이 그러한 자리를 차지해 감.
시진핑이 집권한 2012년 18차 당 대회 이후 중국 공산당 중앙위원회 위원 중 27명과 장차관급 고위 간부 67명이 낙마했음.
이러한 반부패 드라이브로 많은 지도층 인사들이 낙마하였고 그로 인해 생긴 빈 자리를 시진핑의 인물들로 채워지면서 소위 ‘시자쥔(习家军: 시진핑의 측근 세력)’그룹이 구성되였음.
이같이 시진핑의 측근세력들이 곳곳의 자리에 계속 차지해 가면서 이후 이들이 19차 당 대회에 정치국에 들어가 다수를 차지할 수 있게 되었고, 결국 시진핑의 권력 강화에 도움이 됨.
제19회 중앙정치국 위원 구성을 보면 시진핑 집단의 딩쉐샹(丁薛祥), 왕첸(王晨), 류허(刘鹤), 리시(李希), 첸시(陈希), 황쿤밍(黃坤明), 리창(李强), 양샤오두(杨晓渡), 리홍종(李鸿忠), 장이우샤(张又侠), 천민얼(陈敏尔), 차이치(蔡奇)가 진입했고, 여기에 리잔수(栗战书)와 쉬치량(许其亮)과 시진핑을 합하면 25명 가운데 15인이 해당됨.
이에 반해 공청단 파의 리위엔챠오(李源潮), 류치바오(刘奇葆)가 나오고, 저우용캉 (周永康)과 가까운 장츈시엔(张春贤)도 나옴.
이것은 18기 중앙정치국이 태자당, 상해방, 공청단 계열이 함께 집단체제를 구성 했던 것에 비해, 19기 중앙정치국은 시진핑 체제로 실질적으로 변경되었음을 의미함.
그리고 권력의 핵심적인 부문 역시 모두 시진핑 집단이 장악함.
시진핑은 공산당 총서기의 비서실장으로 당과 국무원 간 정책을 조율하는 중앙판 공청 주임에 딩쉐샹 중앙판공청 부주임을 임명했고, 중앙선전부장에는 황쿤밍(黃坤明) 중앙선전부 부부장을 내정했음.
시 주석의 대학 동기인 천시(陳希)가 중앙조직부장으로 승진하면서 당의 핵심 요직인 중앙본부 4자리(판공청 주임ㆍ조직부장ㆍ공안부장ㆍ선전부장)와 4대 직할시 서기(베이징ㆍ상하이ㆍ톈진ㆍ충칭)가 모두 시자쥔(習家軍)으로 채워졌음.
반부패 드라이브로 많은 지도층 인사들이 낙마하였고 그로 인해 생긴 빈 자리를 시진핑의 인물들로 채워지면서 소위
‘시자쥔(
习家军: 시진핑의 측근세력)’
그룹이 구성되였음
이에 반해 공청단 계열은 몰락하게 됨.
제18차 당 대회 중앙위원회의 경우 53명이었던 공청단의 인원이 19차 당 대회 때는 21명으로 축소되었고, 각 성의 대표 자리를 차지하고 있던 공청단 인원들이 2014년엔 35.5명 이었는데 2017년엔 6.5명으로 감소하였음.
문제는 이러한 공청단 계열의 몰락이 다른 새로운 권력집단으로 대체되면서 이들이 강력해진 시진핑 집단과 병립할 수 있게 된 것이 아님.
이것은 결국 공청단 계열의 몰락과 함께 덩샤오핑이 고안해 놓았던 집단지도체제가 중국에서 더 이상 작동하지 않게 되었음을 의미함.
중국 공산당의 매우 민감한 정치과정인 권력승계 문제를 관리해왔던 격대지정의 방식 또한 지켜지지 않음.
격대지정에 의거해 차기 중국 지도자로서 지명되어 이번 19차 당 대회 이후 정치국 상무위원이 될 것으로 내정되어 있던 쑨정차이(孙政才)는 아예 낙마하였고, 후춘화 (胡春华) 역시 상무위원이 되지 못함.
쑨정차이 대신에 중경시 당서기를 맡게 된 천민얼 역시 예상과 달리 상임위 진입 하지 못하여 이에 대한 다양한 해석이 나오고 있음.
차기 지도자로 등장할 유력한 인물이 상무위원 가운데 분명히 드러나지 않은 가운데 과연 시진핑이 이번 2기를 마치고 권력을 후임자에게 넘겨줄지 아니면 계속 해서 권력을 잡고 갈지 계속 지켜보아야 함.
후춘화의 정치국 상임위 진입 실패를 단순히 시진핑이 후계문제를 유보한 것으로 볼 수 있지만, 분명한 것은 시진핑은 그 전임자들이 결정한 차세대 지도자들을 거부 함으로써 격대지정 방식을 실질적으로 부정한 것임.
사실 덩샤오핑에 의해 마련된 격대지정 방식은 상이한 권력 집단들이 함께 병립할 수 있도록 하는 주요한 제도적 장치임.
현재의 권력자는 그 후계자를 결정하지 않고 차차기 후계자를 결정하고 이것을 차기 권력자는 수용하는 것을 관례였음.
이러한 독특한 과정은 단순히 후계자를 누가 결정할 것인가의 문제를 넘어 현재의 집권자와 독립적으로 차기의 권력을 구성을 할 수 있는 정치세력이 존재할 수 있도록 하여 현 집권세력과 분리된 나름의 독자적 정치집단이 지속될 수 있도록 함.
이를 통해서 서로 다른 권력 집단들이 함께 병립할 수 있게 되면서 중국에서 집단 지도체제가 계속해서 작동할 수 있게 됨.
3. 집단지도체제 이후의 중국의 정치
집단지도체제는 일당체제인 중국이 국내외의 민주화 요구를 거부하면서 국가를 나름 효과적으로 운영하여 놀라운 경제발전을 이룩할 수 있었던 ‘탄력적 권위주의 (resilient authoritarianism)’의 기반이 되었음.
중국은 다양한 연고주의(nepotism), 즉 혈연, 학연, 그리고 지연 등이 광범위한 부패의 사회적 원인으로 작용함.
이러한 뿌리 깊은 연고주의 문제를 처리하기 위해 중국은 일정한 내적인 견제 장치가 작동할 수 있어야 하는데 덩샤오핑은 집단지도체제 방식을 통해 내적으로 견제와 균형이 작동할 수 있게 하였음.
시진핑은 집권 2기를 맞이하면서 덩샤오핑이 개혁개방을 추진하기 위해 공산당의 권력구성 방식으로 고안해 놓은 집단지도체제 양식에서 벗어남.
반부패 드라이브를 통해서 공청단 계열이 무너지면서 집단지도체제가 1인체제로 변화하였고, 이것으로 당 내부의 견제 장치는 손상됨.
규범화된 권력의 계승방식으로서 격대지정이 중국의 집단지도체제를 가능하게 하는 주요한 구성 장치였는데 이것 역시 부정됨.
그 결과 앞으로는 상이한 권력 집단 사이의 입장이 병립되기 어려운 상황에서 집단지도체제가 지속될 것으로 기대하기 어렵고, 이것은 결국 덩샤오핑에 의해
고안되어 그동안 개혁개방을 가능하게 하였던 그 정치적 기반이 더 이상 작동하지 않을 수 있음을 의미함.
3. 시진핑 2기 경제운영 방향:
‘공급측 개혁’의 의미
1. ‘공급측 개혁’의 기원
집권 1기 중간까지 시진핑은 시장개혁에 대한 믿음을 갖고 있었음.
제18기 3중전회 (2013)에서 ‘전면적 개혁심화와 관련한 몇 가지 중대 문제에 대한 결정’이 통과되었는데 여기에서는 민간경제부문을 중국경제의 운영주체로 간주하였음.
‘현대적인 시장 시스템의 완성’을 목표로 앞으로 중국의 경제체제에서 “시장이 자원배분에서 결정적인 역할을 하게하며, 시장이 가격을 결정하게 하고, 정부가 가격 결정에 관여하지 않도록 할 것”이라고 밝힘.
즉 시장의 자율성을 확대하고 정부의 역할은 거시경제 조절, 시장관리 및 감독 기능에 주력하고, 금융시장 개방을 추진하고, 국유기업의 독점적 영역이었던 자원과 사회 기간산업 등에 민간 자본 진입을 허용함.
이것은 중국의 경제체제가 ‘사회주의 시장경제’라기 보다는 더 완전한 시장경제 체제로 나아가겠다는 의미로서, 이러한 과정은 총리가 경제문제를 담당해왔기 때문에 리커창 총리를 중심으로 진행될 것으로 예상되었음.
이때까지 시진핑은 덩샤오핑과 같이 정치적으로 공산당 지배를 중요시하는 보수적 입장을 갖고 있지만 경제적으론 시장친화적인 개혁을 추진해 갈 것으로 보였음.
문제는 중국경제가 종전과 같이 더 이상 세계의 공장으로서 급속한 발전을 계속해 갈 수 없다는 것이 분명해짐.
중국의 급속한 발전은 그 낮은 임금에 바탕을 두고 있었으나, 무한 공급일 줄 알았던 중국의 저임노동력이 한계에 이르면서 인건비가 상승하기 시작하였고, 특히
2007년 중국은 새로운 노동계약법을 실시하면서 각지의 임금이 급속히 상승하면서 저임금에 기반을 둔 경제발전은 지속하기 어렵게 됨.
결정적으로 2008년 세계경제위기 이후 대외경제여건이 불확실해 지면서 중국은 수출에 기댄 경제성장이 지속되기 어렵다고 판단하고 내수 확대를 통한 경제 성장을 추진함.
사실 해외직접투자가 2008년부터 감소하면서 세계의 공장으로서 중국이 더 이상 지속되기 어려운 상황이 되었는데 광동성 둥관(东莞)시의 경우 2008년부터 2012년 까지 2,000여개의 기업이 폐업함.
경기부양을 통한 내수진작을 위해 중국정부는 인프라 건설과 부동산 개발에 집중하 였음.
중앙정부가 4조 위안을 투입하였고, 지방정부들은 각종 융자플랫폼을 통해 채권을 발행하여 모두 수 십조 위안을 투자하게 되었음.
이와 관련된 거대한 토목사업과 관련된 철강, 건축자재, 그리고 석탄·석유화학공업 에의 투자가 활발해짐.
문제는 이들 부동산 및 토목산업 경기가 냉각되면 이와 관련하여 활발한 투자가 이루어졌던 관련 제조업 부문들은 심각한 과잉생산의 문제에 직면하게 됨.
국유기업, 지방정부 그리고 민간 기업들이 경쟁적으로 부동산 개발 투자를 진행하 면서 형성된 버블이 상당한 수준에 도달하였고 부동산 재고도 심각한 문제로 떠오르고 있음.
많은 지방정부들은 부족한 재정수익을 토지사용권 양도를 통해 조달하려고 했고 그 결과 택지 공급이 급격히 확대됨.
과도한 부동산 개발로 주택재고가 점차 쌓여가면서 지방재정, 금융의 건전성이 악화됨.
베이징, 상하이, 선전 등 1선 도시는 부동산 버블이 악화되고 있는 반면, 지방 중소도시인 2, 3선 도시는 부동산 재고율이 높아지면서 지방정부와 기업의 투자비용 회수가 어렵게 되었고, 다시 지방정부의 재정압박과 부채문제로 이어지게 됨.
중국정부가 발표한 지방정부 부채는 2013년 6월말 기준 17조 8,900억 위안으로 약 3조 달러이며 중국 GDP의 1/3 수준이었고, 이에 중국은 2015년부터 지방정부의 지방채권 발행을 허용하여 2조 6천억 위안의 지방채 발행이 예정되어 있었음.
문제는 이들 지방채를 시장에서 소화할 수 없어서 결국 은행들에게 떠맡게 하였고 그 결과 중국의 은행들의 부실채권으로 남게 됨.
이러한 출자전환 양식은 중국의 경제가 여전히 연성예산 제약 아래에 놓여 있음을 보여줌.
이들 은행들의 부실채권은 최종적으로 중앙정부의 암묵적인 지원 보장 아래에 놓여 있다고 보여짐.
주택거품이 심화되면서 중국 정부는 주식시장으로 시중자금을 유도하려고 노력 하였고 이에 중국의 증시 지수가 빠르게 상승하였음.
1년 전 2200 수준이었던 상하이 지수가 2015년 6월 12일 최고점(5166.5)을 찍은 뒤, 급한 하락세를 기록하였고, 8월 18일 하루만에 6% 이상 폭락하고 8월 26일에는 2850.7을 기록하면서 중국 위기설이 등장함.
2008년 세계경제위기를 대처하기 위해 실시한 대규모 경기부양책의 결과로 중국의 과잉생산문제가 심각한 문제로 등장하였음.
특히 5대 과잉산업(철강, 석탄, 조선, 알루미늄, 평판유리)의 상황은 매우 심각하 였음.
특정 산업에서의 과잉생산능력이 매우 심각한 문제이기도 하였지만 동시에 전체 제조업에 있어서도 문제가 나타나 제조업 전체의 설비가동률이 2015년엔 66.6%
까지 하락함.
이러한 상황에서 2015년 11월 중앙재경영도소조 11차 회의에서 시진핑은 ‘공급측 개혁’을 처음 언급하였고, 곧이어 12월에 개최된 중앙경제공작회의에서 ‘공급측 개혁’의 내용으로 5가지가 제시됨.
철강·석탄 부분부터 그 심각한 과잉공급능력 해소 중국기업의 경영비용 경감
부동산 재고 해소 유효공급의 확대 금융 리스크 방지
2016년 1월 4일 인민일보는 소위 ‘권위인사’와의 인터뷰를 통해서 ‘공급측 개혁’에 관하여 보도함.
이러한 ‘권위인사’에 대한 보도는 경제문제를 총괄하고 있는 리커창 총리의 입지를 축소시키는 것임.
공급측 구조개혁이 마련되고 추진되는 과정에서 1980년 이래의 ‘중앙재경영도 소조(中央财政领导小组)’와 2013년에 설립된 ‘중앙전면심화개혁영도소조(中央全 面深化改革领导小组)’를 통해서 시진핑이 중심에 나서게 되었고 점차 경제에 대한 당의 관여가 심화되어 감.
2016년 5월 ‘권위인사’의 개입으로 주요한 경제정책이 결정되었는데 이것은 시진핑 주변의 조언자들 사이에서 이루어진 것으로, 결국 경제정책 운영방향이
‘공급측 개혁’ 중심으로 이루어지면서 리커창 총리를 중심으로 시장개혁을 심화시 키려고 했던 18기 3중전회의 결정 내용이 묵시적으로 밀려나게 됨.
2. ‘공급측 개혁’의 전개과정
‘공급측 개혁’의 구체적인 내용은 중앙정부 그리고 지방정부의 상호작용을 거치면서 마련되었고, 이 과정에서 정부, 특히 지방정부가 다양하게 개입하게 됨.
2016년의 성과를 보면 석탄산업의 생산능력이 감소하여 2016년 10월 기준, 그 감소 목표치인 2.5억 톤을 감소하는데 성공하였고, 철강산업도 역시 성과가 나타나 2016년 10월 말 기준 생산량 감소 목표치인 4,500만 톤을 이미 달성함.
그러나 이것은 제도에 입각한 경제체질 개선이기 보다는 설정된 목표를 달성하 는데 초점을 맞추어 진행되었고 그 결과
‘공급측 개혁’의 실제 내용은 하향식 지도방식으로 운영되고 있음.
그런데 과잉생산 감축과 국유기업 구조조정은 국유기업과 지방정부의 이해가 얽혀 있고 대량의 해고와 실업의 문제가 이어지고 이에 따른 재정부담 등의 문제가 있음.
지방정부는 자신이 관할하는 국영기업들을 보호하려고 하는 등 그 실제과정에서 내적으로 갈등과 마찰이 있음.
2016년까지 과잉 생산량 감축 과정에서 지방정부와 국유기업의 이해당사자들은 형식적인 목표량을 채우면서도 관련된 이해관계를 유지하고자 다양한 우회 방법을 동원함.
그 결과 과잉생산능력을 지닌 부문들, 즉 철강·석탄·유색금속 분야의 기업들이 은행 대출을 통해 생존하면서 소위 ‘좀비기업’들로 드러나게 되었고, 이들을 시장퇴출기제를 정비해서 신속히 퇴출시켜야 함.
물론 과잉생산능력과 ‘좀비기업’들은 압도적으로 국영기업들에게 많이 나타났고, 따라서 이후 국영기업의 개혁은 기본적으로 ‘공급측 개혁’의 내용으로 진행되면서, 문제는 과연 ‘공급측 개혁’을 통해 국영기업들의 과잉생산능력들을 성공적으로 축소·조정될 수 있을까로 모아지게 됨.
‘공급측 개혁’의 구체적인 내용은
중앙정부 그리고 지방정부의 상호작용을
거치면서 마련되었고, 이 과정에서 정부,
특히 지방정부가 다양하게 개입하게 됨
점차 ‘공급측 개혁’에 입각한 국영기업의 개혁으로 많은 좀비국영기업의 신속한 퇴출이 이루어지기 어렵다는 사실이 확인됨.
중국 지도부는 18차 당 대회(2012년 11월)에서 2020년 GDP를 2010년의 두 배로 늘리겠다고 약속하였고, 이를 달성하기 위해선 경제성장률을 6.5%유지 해야 한다고 생각하면서 이에 충격이 미치게 될 수 있는 심각한 구조조정을 꺼림.
6.5%의 경제성장률 목표는 중국의 잠재성장률(6.2%내외)을 상회하는 것으로 보이고 이와 관련된 통화완화정책은 한계기업에 대한 금융지원 및 개혁의 지연을 초래하고 있음.
국영기업을 사회주의체제 구성의 주요한 요소로 보다 더 중시하게 되면서 그 개혁을 구조조정 보다는 오히려 어떻게 세계에서 보다 경쟁력이 있는 국영기업으로 만들 것인 가에 초점을 맞추게 됨.
2014년 8월 중앙전면심화개혁영도소조 회의에서 시진핑은 국유기업이 국가안전과 국민경제의 근간과 관련된 핵심영역에서 지배적 위치를 차지하고 중국 공산당과 사회 주의 국가의 통치와 관련된 주요한 경제적 기반이라고 언급하였음.
이어 시진핑은 2015년에 국영기업 개혁이 국유자본의 증대, 국유경제의 경쟁력 제고, 국유자본의 역할 확대에 보탬이 되어야 한다는 소위 ‘3가지 이점(三个有利)’에 기반을 두어야 한다고 주장하였음.
이러한 맥락에서 2016년에 과잉생산능력이 가장 심각한 중국의 철강분야의 개혁 에서 바오산 철강(宝钢)과 우한철강(武钢)이 합병함으로서 조강생산 6,000만톤에 달하는 세계 2위의 초대형 철강사가 탄생함.
국영기업을 사회주의체제 구성의 주요한 요소로 보다 더 중시하게 되면서 그 개혁을 구조조정 보다는 오히려 어떻게 세계에서 보다 경쟁력이 있는 국영기업으로
만들 것인가에 초점을 맞추게 됨
이론적으로 ‘공급측 개혁’은 시장수요에 부응하는 공급체제 수립을 위한 구조조정 으로 정교화 되었지만 그 실제 운영은 시장의 논리 보다는 공산당의 집권능력에 손상이 없는 범위 내에서의 구조조정에 머물고 있음.
강력한 규제와 시장작용에 의한 과잉 생산능력 조절이란 원칙이 실제 그 실행 과정에서 지방정부와 그 책임자들에게 맡겨지게 되면서 그 구체적인 내용들은 굴절됨.
신속한 구조조정의 필요성과 그와 관련된 노동자 보호의 책임 사이에서 정치적 으로 부담스러운 방식은 회피됨.
3. ‘공급측 개혁’과 시장화 개혁
분명한 것은 ‘공급측 개혁’에 입각한 국영기업 개혁의 초점은 민영화가 아니고 생산 능력 조절을 위한 인수와 합병 그리고 운영자들의 변경에 주안점을 두어지게 되었음.
이것은 시장화 개혁을 충실히 진행하겠다는 제18차 3중전회의 결정에 더 이상 실질적인 구속력을 갖지 않게 되었음을 의미함.
이에 비해 덩샤오핑 시기의 개혁은 시장원리에 입각한 국영기업의 구조조정과 시장 주체들의 확장에 입각한 ‘창조적 파괴’의 과정이었음.
시장에서 새로운 향진기업, 외자기업, 사영기업 등이 등장하였고 이들과 국영 기업들이 본격적으로 경쟁하면서 경쟁력을 상실한 많은 국영기업들은 주롱지 총리 아래 심각한 구조조정 과정을 거치면서 퇴출되거나 아니면 순수 경제조직으로 재구성 되었음.
‘공급측 개혁’은 시장수요에 부응하는
공급체제 수립을 위한 구조조정으로
정교화 되었지만 그 실제 운영은 시장의
논리 보다는 공산당의 집권능력에 손상이
없는 범위 내에서의...
‘공급측 개혁’은 창조적 파괴 보다는 경제적으로 의미 없는 부분들을 정치적으로 처리하는 방식을 그 내용으로 하고 있음.
이를 통해 새로운 시장의 역동적 주체들이 나타날 가능성은 낮음.
일부 IT 분야에서 두각을 나타내고 있는 경제주체들이 등장하였지만 이들이 중국의 시장관계 근본 모습을 바꿀 수 있을지는 미지수인데, 이것은 국영기업 개혁이 미루어 지고 좀비기업들이 지속되는 한 새로운 경제 주체들의 성장은 제한될 수밖에 없기 때문임.
그 결과 민간경제의 발전은 계속해서 정체 상태에 머물러 있고 그래서 중국의 경제 성장률 유지가 주로 정부투자에 의존하고 있는 상황임.
중국의 민간투자 증가율은 시진핑 집권 이후 2011년 23%에서 2016년 3%대 아래로 떨어졌는데, 이에 반해 중국정부의 투자 증가율은 감소했지만 9%대를 유지 하고 있음.
시진핑은 19차 당 대회 보고에서 사회주의 시장경제체제를 서둘러 보완해야 한다고 하였으나 이것이 시장화 개혁을 본격적으로 추진하겠다는 의미로 보이지는 않음.
장쩌민은 1997년 보고에서 시장이란 말을 51차례나 언급하였고, 후진타오는 2012년 보고에서 24차례 언급하였지만, 시진핑은 19차 당 대회 보고에서 19차례만 언급함.
결국 19차 당 대회 이후 중국은 계속해서 ‘공급측 개혁’에 입각한 기존의 경제조치를 지속할 것으로 보임.
공급측 개혁의 중심 내용은 국영기업의 과잉생산능력을 처리하는 것으로 여기에는 국영기업 개혁에 대한 전반적 비전은 없고, 사영기업의 활성화 보다는 어떻게 하면 국유기업을 강화하고 활성화할 것인지에 그 초점을 두고 있음.
4. 시진핑 사상의 당장 삽입과
‘중국의 꿈(中国梦)’
1. 시진핑 사상과 탈(脫)덩샤오핑의 정치
‘시진핑 신시대 중국 특색의 사회주의 사상’ 당장 개정안을 통과시켰음.
그러나 마오쩌둥의 모순론과 비견될 만한 심오한 시진핑의 사상이라고 볼 수 있는 내용이나, 혹은 장쩌민·후진타오의 경우와 비교해서 더 성숙된 내용을 포함하고 있는 지에 대해서는 회의적임.
그렇다면 그럼에도 중국 공산당이 시진핑의 이름을 넣어서 당장을 개정한 것이 지니는 정치적 의미를 파악해야 함.
이것의 내용은 시진핑이 마오쩌둥 덩샤오핑과 같은 반열에 올라 중국 공산당의 역사를 수평적으로 하나로 묶고, 이를 근거로 해서 중국의 근현대사 전체를 중국공산당의 역사를 기준으로 재구성하려고 하는 정치적 기획으로 보여짐.
이를 통해 문혁과 마오쩌둥 시기를 혼돈과 오류의 시기 보다는 중국의 발전을 위해 나름대로의 의미를 지니고 있는 과정으로 설정됨.
그 결과 개혁개방의 시기는 이전 마오 시기의 문제들을 극복한 시기이기보다는 문혁시기에 이어 그 다음의 시대적 과제를 처리하였던 하나의 역사적 단계로 자리 매김 되면서, 마오쩌둥 시기의 오류를 바로잡고 중국공산당을 재정비하여 당을 구원했던 기존 덩샤오핑의 특별한 지위가 상대화 되어버림.
마오쩌둥 시기의 오류를 바로잡고
중국공산당을 재정비하여 당을
구원했던 기존 덩샤오핑의
특별한 지위가 상대화 되어버림
“초심으로 돌아가자”라는 언급과 더불어 19차 당 대회 직후 전체 정치국 상무위원 들이 함께 상하이 제1차 당 대회 기념관을 참관하면서 중국의 근대 역사를 중국 공산 당의 역사로 재정립하면서 ‘중국의 꿈’을 중국공산당과 관련된 두 개의 백년 맥락에서 재확인 함.
두 개의 백년을 통해 중국 공산당 수립에서 중화인민공화국 수립시기까지 어려운 역사를 환기하면서 앞으로 부딪치게 될 어려움을 극복하고 나면 새로운 강국으로서 중국의 역사가 이어져 갈 것으로 예상함.
이러한 두 개의 백년 프레임 속에서 덩샤오핑의 개혁·개방 시기는 전체 중국 공산당 역사의 일부로서 자리매김 되면서 개혁·개방 시기의 특별한 의미는 사라지게 됨.
결국 시진핑 2기는 경제발전을 위하여 시장화 개혁에 매진하였던 덩샤오핑 시대를 탈피하여 시장화 개혁은 부차적인 위치로 밀려나고 시장개혁을 대신하여 이제 위대한 중화 민족의 부흥이라는 ‘중국의 꿈’을 이루겠다는 메시지를 전하고 있음.
이제 덩샤오핑 시기와 달리 시장화 개혁을 통해 경제적 부를 추구하기 보다는 오히려 힘을 확대하여 강한 중국을 만들겠다는 ‘중국의 꿈’을 제시하고 있음.
2. 중국의 중·저속 경제성장과 민족주의
중국경제는 서비스 부문이 50%를 넘었고 소비의 경제성장 기여도가 60%에 달했 으며, 새로운 IT분야가 매우 활발하게 성장하면서 향후 경제여건이 상당히 밝은 측면이 있음.
문제는 이러한 시장부문이 계속 성장하려면 활발한 민간 경제주체가 활성화 되어야 하는데, 국유기업 중심의 경제운영 방침은 이러한 발전을 제약할 것임.
그러나 ‘공급측 개혁’의 틀 안에 머물며 국영기업 개혁을 ‘창조적 파괴’에 이르지 않는 수준으로 제한하면서 중국의 경제성장은 점차 하락할 것임.
여전한 국영기업에 대한 우대정책으로 민간부문의 성장이 제한되면서 중국의 잠재 성장률을 스스로 제약하게 됨.
여전히 남아 있는 호구제도와 농민공문제는 중국인 다수 인민들의 소득을 일정 수준 아래에 놓이게 하여 이들의 가처분 소득 증가에 한계가 주어지면서 그 결과 중국의 내수 확대에 대한 구조적 제약으로 작동함.
따라서 시장경제 아래에서 심화된 분배의 불평등 문제와 더불어 중국 사회주의 체제가 시장경제로 충분히 개혁·전환되지 않음으로 인해서 나타난 사회적 갈등 문제가 동시에 존재함.
이러한 완만한 경제성장과 제한된 대내적 개혁의 결과, 사회적 불만은 커져갈 가능성이 높은데 이에 시진핑은 ‘중국의 꿈’으로 강력한 중국을 제시하면서 이를 위해 그동안 중국 공산당이 이룩한 발전을 ‘사회주의 현대화 국가 전면 건설’을 통해 완수하자고 설득하고 있음.
심화된 언론·인터넷 통제에 대하여 적지 않은 자유주의 지식인들이 침묵하고는 있지만 내적으로 상당한 불만이 고조되어 옴.
따라서 중국은 제한된 개혁과 하락하는 경제성장에 대한 사회적 불만에 대하여 정치적으로 보다 권위주의 방식으로 대처하면서 대외적으로는 보다 분명한 민족주 의적 입장을 견지할 가능성이 큼.
이러한 맥락에서 중국의 발분유위(奋发有为)에 기반을 둔 보다 적극적 외교를 이해 할 수 있는데 사실 그 내용은 “중화민족의 위대한 부흥이란 ‘중국의 꿈’”을 이루기 위한 것임.
“중국 특색의 사회주의는 신시대에 들어섰다”고 선언하였는데 이는 이전 중국이 가난하고 힘이 없었지만 이제 대국과 강국으로 올라서게 되었고 중국은 이렇게 획득한 지위를 지켜야 한다는 의미를 내포하고 있음.
19차 당 대회 보고에서 시진핑은 싸워서 이기는 군대를 만들기 위해 군개혁을 진행하고 있음을 분명히 하였고, 남중국해에서 주변 국가들과 갈등을 일으키고 있는
시진핑은 또한 보고에서 “중국 특색의 대국외교는 신형국제관계를 추진하고, 인류 운명 공동체를 건설하는 것”이라고 언급하였지만 “그 어떤 나라도 중국이 자신의 이익에 손해를 끼치는 쓴 열매를 삼킬 것이라는 헛된 꿈을 버려야 한다”고 주장함.
이것은 장쩌민과 후진타오시기에 아래에서 올라오는 민족주의 열망을 제어하려고 하였던 것과 분명히 대비됨.
5. 정책적 고려사항
19차 당 대회를 통해 시진핑 1인체제가 수립 되었는데, 그 의미는 중국을 개혁개방 으로 이끌어 온 덩샤오핑 시대를 벗어나겠다는 실질적 선언으로 보임.
마오쩌둥의 극좌 모험주의와 극단적인 정치투쟁의 오류를 직접 체험한 덩샤오핑은 정치안정을 이룩하기 위해 공산당의 정치권력이 제도화될 수 있도록 노력하여 격대 지정과 연령제한 등의 관례에 기반을 둔 집단지도체제를 구성하였고 이를 바탕으로 시장화 경제개혁을 추진하였음.
19차 당 대회를 통해서 지도층 구성의 연령제한 원칙은 지켜졌지만 이전의 당 대회와 달리 당 권력의 제도화를 우회하는 조치들을 통해 집단지도체제 운영방식이 손상되고 시진핑 1인 지배체제가 자리 잡게 되면서 기존의 제도화에 입각한 중국 공산당의 권력구성 방식이 변질됨.
이와 동시에 ‘공급측 개혁’에 기반한 국영기업 개혁 역시 덩샤오핑 시기의 창조적 파괴에 입각한 시장화 개혁 노력에서 벗어나 제한된 범위 내에서만 추진되면서 향후 중국의 시장화개혁은 부차적 위치로 밀려나게 되었음을 보여주고 있음.
시진핑은 시장에 대해 회의적 입장을 갖게 되면서 경제성장률을 높이기 위해 시장화개혁을 적극 추진하기 보다는 정치적 안정에 보다 치중하게 됨.
그 결과 시진핑 2기 체제의 특징은 경제는 완만한 성장에 적응해 가면서 정치적 으로 시진핑 1인체제 강화를 통해 권위주의 통치가 심화되어 갈 것으로 파악됨.
‘공급측 개혁’이 중국의 경제개혁에서 중심적 개념 틀로서 자리 잡게 되면서 시장화를 중심으로 한 기존 덩샤오핑 시기의 개혁 개념이 지속되기 어려울 것으로 보임.
중국의 경제운영의 내용이 국영기업들이 계속해서 높은 비중을 차지하고 국가의 적극적 개입과 시장이 공존하는 혼합체제(hybrid system)의 양식으로 옮겨가게
되면서, 개혁의 내용이 시장화 확대 보다는 그러한 혼합체제를 어떻게 적절하게 관리·운영할 것인지에 관한 내용으로 전환되고 있는 것으로 보임.
문제는 이러한 시진핑 2기의 탈(脫)덩샤오핑 양식이 과연 어떤 경제적 성과로 귀결 될지 예측하기 어렵다는 사실임.
시진핑의 강화된 권력조건이 결코 그 경제적 성과를 보장하지는 못하는데, 즉 탈덩샤오핑 정치경제 양식이 장기적으로 중국 경제의 건실한 발전을 보장하지 못하고 제한된 발전과 그로 인한 예상치 못한 충격에 노출될 수 있음.
물론 뉴노멀 상태에서 중국은 더 이상 이전과 같은 급속한 경제 성장을 이루기 어렵다는 것이 분명하지만 중국사회가 과연 어느 수준까지 성장률 저하를 수용할 수 있을지 현재로선 알 수 없음.
이러한 상황 아래에서 시진핑 1인체제는 더욱 취약한 조건 아래에 놓일 수도 있는데, 왜냐하면 집단 지도체제의 운영규칙들이 훼손되면서 나타난 1인체제는 그 경제성과와 관련해 홀로 무한책임을 져야하는 상황에 놓이게 될 수 있기 때문임.
탈덩샤오핑 시기를 내용으로 하는 시진핑 2기에서는 1인 지배체제, 완만한 경제성장, 그리고 이와 관련된 사회적 갈등의 확대로 말미암아 나타날 수 있는 중국 리스크에 대한 대비를 할 필요가 있음.
특히 문제는 제도화된 집단지도체제가 훼손되면서 단기적으로 강화된 1인 권위주의 체제가 안정되어 보일 수 있지만 중·장기적 으로는 문제들이 쌓여만 가면서 더욱 큰 정치적 격변에 맞닥뜨릴 수도 있음.
탈덩샤오핑 시기를 내용으로 하는
시진핑 2기에서는 1인 지배체제, 완만한
경제성장, 그리고 이와 관련된 사회적
갈등의 확대로 말미암아 나타날 수 있는
중국 리스크에대한 대비를 할 필요가 있음
이러한 여건과 더불어 앞으로 더욱 두드러질 중국의 민족주의적 대외정책에 대해 대비해야 함.
중국의 대외정책이 민족주의적 입장에 입각하여 더욱 적극적으로 바뀔 가능성이 있음.
민족주의적 성격이 더욱 강화되면서 중국이 국제관계에서 주장하는 국제주의는 원칙에 입각한 국제주의이기 보다는 전략적 입장에서 도출된 국제주의 주장일 수 있음에 유의해야 함.
민족주의에 기반한 중국의 적극적 외교는 미국 및 여타 국가에 대한 대응에 있어 사뭇 다른 방식으로 진행될 것으로 예상됨.
미국과는 전략적으로 긴밀하게 소통하면서 국제문제를 함께 관리해 나가려고 하는 반면, 여타 주변의 약소국들에게는 필요하다고 판단될 경우 압력을 통해 자신의 이익을 관철해 가려고 할 가능성이 높음.
앞으로 중국과의 관계에 있어 그 같은 압력을 상수(常數)로서 계속해서 안고 가야 할 수 있음에 유념하고 이에 대한 대비가 필요함.
상반되는 것은 보완적인 것이다
CONTRARIA SVNT COMPLEMENTA
Institute of Foreign Affairs & National Security Korea National Diplomatic Academy