문제제기
이 연구는 혁신주도형 경제로의 전환, 사회양극화의 심화, 저출산·고령화 등 급격한 국내외적 환경변화에 따라 정부가 새롭게 추진 중인 사회정책‘비전2030’
을 비판적으로 재검토하고, 이에 기반하여 인적자원개발 중심의 새로운 사회정책 패러다임을 제시하는 것을 목적으로 한다.
현재 우리 사회는 글로벌화, 혁신주도형 경제 시대의 도래 및 저성장, 사회양극 화 심화, 신흥경제국(E7)의 급부상, 저출산·고령화 등 여러 가지 요인으로 인해 성 장과 분배의 선순환 구조가 무너지고 있으며, 커다란 사회통합의 위기에 직면하고 있다. 이에 따라 정부는 지난 2006년 8월‘사회비전2030: 선진복지국가를 위한 비 전과 전략’(이하‘비전2030’)을 통해 우리나라가 직면한 사회경제적 도전을 극복할 수 있는 정책비전과 과제를 제시한 바 있다.
이러한‘비전2030’은 성장과 복지가 함께 가는 사회정책 패러다임으로의 전환 을 목표로 하고 있다. 여기서 기본적 문제의식은 미래의 경쟁력은 사람에게 달려 있 으며, 복지는 소비가 아니라 사람을 키우는 투자라는 것이다. 이를 위해 성장동력 확충, 인적자원 고도화, 사회복지 선진화, 사회적 자본 확충, 능동적 세계화 등 5대 전략별, 50대 핵심과제를 추진해 나갈 것임을 천명하였고, 이를 구체적으로 실천해 나가기 위해 낡은 시스템을 지속적으로 고쳐 나가는 제도혁신을 추진하며, 성장동 력 확충과 삶의 질 향상을 위해 필요한 곳에 미리미리 대비하는 선제적 투자를 해나 갈 것이라는 점을 밝혔다(대통령자문 정책기획위원회, 2006; 정부·민간합동작업 단, 2006). 이처럼 정부가 추진하려는‘비전2030’은 우리 사회가 직면한 사회문제 를 해소하고 인적자원개발을 통해 21세기 지식기반사회를 대비하는 데 있어 매우 중요한 정책전환을 나타내는 것이라고 할 수 있다. 그러나 정부의‘비전2030’에 대 해 여러 가지 상반된 의견들이 제시되고 있다.
현대경제연구원(2006)은 일본의 비전2030과의 비교평가를 통해‘비전2030’은 여전히 시혜적 복지에 치중하고 있으며, 큰 정부를 지향하고, 정부가 주도하는 공급
| 박 동 | 한국직업능력개발원 부연구위원 ([email protected])
현재 우리는 글로벌화, 혁신주도 형 경제로의 전환, 사회양극화 심화, 저출산 및 고령화 등 사회 통합적 위기에 직면
비전2030은 직면한 사회문제 해소를 위한 제도 혁신, 성장동 력 확충과 삶의 질 향상을 위한 선제적 투자 등 중요한 정책전환 의 신호
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자 중심이라는 비판을 내놓았다. 다른 한편 한국개발연구원(KDI), 삼성경제연구소 등‘비전2030’민간작업단에 참여한 학자들은 사회안전망과 소득재분배는 내적 갈등을 상생적으로 전환시켜 국민 합의도출의 토대가 될 것이라는 의견을 제시하 였다(비전2030 민간작업단, 2006). 다른 한편 진보성향의 언론들에서는 정부의 복지정책이 실효성을 가지려면 보다 과감한 증세정책을 추진해야 한다는 점을 강 조하는 반면, 보수성향의 언론들에서는 정부의 증세정책에 반대하는 기사와 사설 들을 게재하는 등 증세논쟁이 치열하게 이루어지고 있는 실정이다.
그러나 연구자의 관점에서 이러한 논쟁들은 문제의 초점을 크게 벗어나고 있는 것으로 판단된다. 우리 사회는 OECD국가와 비교해 복지의 절대적 양이 매우 부족 하기 때문에 복지확대가 필요하다. 문제는 이러한 복지확대가 소득이전 등 소극적 분야에 대한 지나친 지출확대로 이어져서는 안 된다는 점이다. 즉, 복지는 확대하 되, 이를 고용·인적자원개발 등 적극적 분야를 중심으로 투자해 나갈 필요가 있는 것이다. 이와 관련하여 이 글에서는 과거의‘분배중심’패러다임과 달리‘고용·인 적자원개발 중심’의 사회정책 패러다임을 구축하기 위해, 조직노동을 포함한 노동 자들은 기업이 생산의 유연성을 제고하는 전략을 추진해 나가는 것을 인정하고, 그 대신 기업은 생산에 집중된 전략, 즉, 노동자의 직업능력개발과 연구개발 등 장기적 투자를 확대해 나가야 한다는 점을 강조하고자 한다.
사회정책 패러다임 변화에 대한 이론적 논의
전통적으로 사회정책은 경제시스템이 그 자체로 달성할 수 없는 결과를 이루어 내기 위해 경제시스템의 작동을 초월 또는 수정하기 위해 정치권력을 활용하는 것 으로 정의되어 왔다. 즉, 사회정책은 시장실패를 교정하여 사회계층간, 지역간, 세 대간 재분배를 수행하려는 노력을 총칭한다. 이러한 사회정책 개념은 대표적으로 마샬과 티트머스 등에 의해 규정되어 왔다(Marshall, 1965; Titmuss, 1974). 그러 나 최근 들어 사회변화가 심화되면서 사회정책 개념은 그 외연이 대폭 확장되고 있 다. 특히 1990년대에 들어서 서구의 복지국가들이 경제위기에 따른 저성장과 고실 업, 만성적 재정적자 등으로 여러 가지 어려움에 봉착하면서 과거와 같은 소극적 접 근만으로는 사회정책의 실효성을 담보할 수 없다는 인식이 확산되기 시작하였다 (Giddens, 2002; Esping-Andersen, 2002).
-근로자는 기업의 생산 유연성 제고 전략 추진을 인정 -기업은 근로자의 직업능력개발
과 연구개발 등 장기적 투자 확대
사회정책의 대상영역은 최초에는 빈곤정책으로부터 시작하여 교육, 환경, 여성, 노동정책 등 다양하고 복잡한 정책영역으로 확장되었다. 뿐만 아니라 대상인구도 빈곤층에서 전 국민을 대상으로 확대되고 있다. 이에 따라 사회정책 개념도 소득이 전 등 재분배적 기능뿐만 아니라 일자리창출, 인적자원개발을 위한 교육훈련, 적극 적 노동시장정책 등 보다 적극적인 기능을 포괄하는 것으로 새롭게 정의할 필요가 있다.
최근 선진국에서는 사회경제 환경의 급격한 변화에 따라 기존의 복지위주의 사 회정책에서 탈피하여 평생학습 등 인적자본 향상 정책, 직업교육 및 훈련 강화, 평 생학습체계 구축, 적극적 노동시장정책 등으로 사회정책 패러다임을 전환시켜 나가 고 있다. 이러한 전환은 노동시장 주체들 사이의 긴밀한 사회적 대화를 통해 이루어 지는 것이 일반적이다. 서구 선진국들에서 가장 빈번히 행해지는 사회적 대화의 내 용을 살펴보면 노동시장 주체들간의 핵심이슈가 임금안정을 토대로 한 안정적 일자 리창출, 인적자본 투자 확대 등 공급측면에 집중되고 있다는 사실을 확인할 수 있다 (Zeilin and Trubek, 2003).
우리나라의 경우에는 1997년 말 IMF위기 이전까지는 사회경제적 권리를 중심 으로 한 사회정책에 대한 연구가 매우 제한적이었으나 IMF위기를 맞이하면서‘생 산적 복지’(workfare)를 중심으로 새로운 논의가 진행되기 시작하였다. 최근에는 학습복지(learnfare)에 입각한 새로운 사회정책 패러다임을 구축하려는 논의들이 이루어지고 있다. 이에 따르면 고용과 생산성의 측면에서 노사는 공통의 이해관계 를 갖고 있으며, 이것이 생산적이고 괜찮은 고용 등 새로운 사회정책 패러다임을 구 축하기 위한 사회적 대화의 좋은 출발점이 될 수 있을 것으로 판단된다.
최근 유럽 선진국의 사회정책 패러다임 전환 추이
최근 유럽 국가들은 고용증대, 소득불평등 완화, 그리고 건전재정 유지라는 트 릴레마(trilemma)의 제약 속에서 기존의 사회정책 패러다임을 전환하기 위해 전력 을 기울이고 있다. 1990년대 중반 이후 가속화되고 있는 유럽의 복지국가 재조정 논 쟁은 더 이상 분배적 정의나 소득유지 이슈에 집중하는 것이 아니라 일자리와 관련 된 가치, 학습사회 구축, 남녀간 노동분업의 변화 등에 초점을 맞추고 있다.
전후 유럽 복지국가는 실업자, 노인, 병자 등 사회적 취약계층들을 가난에서
최근 선진국에서는 복지위주의 사회정책에서 탈피하여 평생학 습 등 인적자본 향상 정책, 직업 교육 및 훈련 강화, 평생학습체 계 구축, 적극적 노동시장정책 등으로 사회정책 패러다임을 전 환
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벗어나게 함과 동시에 사회·정치적 배제로부터 보호한다는 규범적 목표에 기초 하고 있었다. 그러나 이러한 소극적 접근만으로는 새롭게 제기되는 수많은 사회문 제들에 대응하기 어렵다는 공감대가 폭넓게 형성되어 왔다. 이에 따라 유럽 각국 은 과거의 소극적 복지국가와 다른 새로운 적극적 복지국가로의 전환을 모색하고 있다.
유럽에서 사회정책과 관련한 국가의 역할에 있어 변화는 크게 두 가지 방향에 서 이루어지고 있다(Ferrera and Hemerijck, 2003). 하나의 방향은 유럽통합으 로 인한 초국가적 기구의 영향력 확대이다. 특히 1997년과 2002년 사이에 암스테 르담 조약과 리스본 정상회담을 통해 유럽차원에서의 초국가적 고용정책에 대한 합의가 이루어졌다(European Council, 2000). 이러한 조약과 합의는 구속력이 없지만 고용정책을 둘러싼 상호학습을 가능하게 함으로써 새로운 초국가적 거버넌 스의 확립을 가능하게 만들었다.
다른 하나는 국내적 수준에서의 새로운 변화이다. 유럽 각국은 고질적 장기실 업, 높은 사회보험 부담, 인적자원개발 투자 확대 등의 문제를 해결하기 위해 사회 파트너들의 참여를 확대함과 동시에 중앙정부의 권한을 지방정부로 대폭 이양하고 있다. 1990년대 초까지만 해도 유럽에서는 정부가 복지국가를 떠받치는 거의 유일 한 행위자였다. 그러나 이제는 고실업과 사회적 불평등에 대처할 정부의 정책수단
-초국가적 기구의 영향력 확대:
초국가적 고용정책에 대한 합 의
-사회적 동반자(partner)들의 참여 확대와 지방정부로의 권 한 이양
그림1. 유럽국가들의 사회정책 유형 분류
주: Ferrera and Hemerijck(2003) 및 Wunsch(2006) 등을 근거로 재구성
사 회 적 보 호 수 준
고
저
고
노동시장의 효율성 정도 저
노르딕형 (스웨덴, 노르웨이,
덴마크, 핀란드)
대륙유럽형 (독일, 프랑스, 베네룩스,
오스트리아, 스위스)
앵글로색슨형 (영국, 아일랜드)
남부유럽형 (이탈리아, 스페인, 포르투갈, 스위스)
이 매우 제한적이고, 재정압박이 심화됨에 따라 사회적 대화와 사회협약 등을 통해 사회파트너들의 참여와 역할증대를 모색할 수밖에 없는 상황이 조성되고 있다 (Rhodes, 2001).
이러한 유럽의 사회정책 유형은 위의 [그림 1]과 같이 크게 노르딕형, 대륙유럽 형, 앵글로색슨형, 남부유럽형 등으로 세분화할 수 있다(Ferrera and Hemerijck, 2003; Wunsch, 2006).
첫째, 노르딕 유형의 대표적 국가인 스웨덴은 광범위한 공공 사회서비스의 제 공, 적극적 노동시장 프로그램의 제공을 통한 산업인력의 재훈련, 남녀의 높은 경제 활동 참가 및 공공부문 고용의 높은 비중, 매우 높은 과세를 통한 복지국가 유지 등 을 특징으로 하고 있다.
그러나 스웨덴은 1990년대 초 경제위기 이후 사회정책 패러다임에서 커다란 변화 를 모색하고 있다. 스웨덴 정부의 사회정책은 과거의 수동적이고 사회보장적인 측면 보다는 개개인의 능력과 잠재력을 극대화하여 스스로 자립할 수 있는 인간에 대한 투 자를 강조하는 사회정책으로 패러다임이 바뀌고 있는 것이다. 특히 공공부문 일자리 증가와 적극적 노동시장정책이 엄격한 예산제약에 직면함에 따라 혁신주도형 경제에 적합한 노동시장의 교육훈련 부문에 많은 투자를 하고 있으며, 실업위험에 대한 소극 적 보상에서 고용가능성의 적극적 촉진으로 정책전환을 이루어가고 있다.
둘째, 대륙유럽형 국가 중 대표적 국가인 독일은 사회보험에 기초한 소득대체 급 부의 수준이 높고 장기간 지속된다는 점, 급부가 주로 소극적이며 보상적인 성격을 갖는다는 점, 각출을 통한 재원충당, 높은 최저임금 등을 특징으로 한다.
그러나 독일은 통일이후 장기간 지속되고 있는 대규모 실업사태의 해소를 위해 사회정책에서 패러다임 변화를 모색하고 있다. 이에 따라 노동시장은 더욱 유연화 되고 있으며, 사회보장비용은 감축되는 추세에 있다. 뿐만 아니라 서비스 분야를 중 심으로 여성들의 경제활동이 증가하면서 전통적인 남성중심의 보수주의적 사회정 책이 근본적으로 변화하고 있다. 현재 독일 사회정책의 중심은 과거의 수동적이고 소극적인 사회보호제도에서 인력개발과 구인압력 강화 등을 통해 고용가능성을 높 이는 방향으로 바뀌고 있다. 특히 과거 국가가 독점하고 있던 고용서비스 기능을 대 폭적으로 민간주도로 전환하고, 실업보험기금(UI)의 사용방법 등에서 투명성을 제 고하는 등 민주적 거버넌스를 확립하는 데 주력하고 있다(Wunsch, 2006).
셋째, 앵글로색슨 유형의 국가에 해당하는 영국과 아일랜드는 과세와 지출의 수
- 대륙유럽형: 사회보험에 기초 한 높은 소득대체급부, 소득 적·보상적 급부, 각출을 통한 재원충당, 높은 최저임금 - 노르딕형: 광범위한 공공서비
스 제공, 적극적 노동시장정책 활용, 높은 경제활동참가, 높 은 과세를 통한 복지국가 유 지
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준이 상대적으로 낮은 편이고 공공부문의 고용도 작다. 이에 따라 복지국가의 재원 충당과 민간부문 서비스 고용 확대는 이들 국가에서 거의 문제가 되지 않는다. 실업 보험을 포함한 복지국가의 조직적 틀은 매우 통합적이며 정부가 관할한다. 이에 따 라 사회적 파트너들은 정책결정과 관리에 제한적으로만 관여하고 있다. 뿐만 아니 라 노동시장의 조정이 오랫동안 이루어지지 않아 임금격차가 크고 법정 최저임금도 매우 낮은 수준에 머물고 있다.
앵글로색슨 복지국가는 생산에 있어 협력적 노사관계와 잘 훈련된 노동력에 입 각한 고품질의 전문화를 이루는 데 매우 불리하다. 특히 노동시장의 숙련 스펙트럼 상 중·저분야의 훈련에 대한 투자가 거의 이루어지지 않고 있다. 이에 따라 급속한 소득양극화와 노동시장 분단화가 초래되고 있다. 이러한 복지국가 모델의 재조정 과정에서 아일랜드는 영국과 전혀 다른 경로를 택함으로써 대륙유럽형 패턴으로 이 동하고 있다. 아일랜드는 1987년 이후 지속적으로 사회적 대화를 강화함으로써 유 럽에서 새로운 협력과 파트너십 형태를 구현하고 있다.
-앵글로색슨형: 낮은 과세와 지 출, 작은 공공부문의 고용, 정 부 관할의 통합적 조직체계, 큰 임금격차와 낮은 최저임금
사회정책의 특성
사회정책의 전환내용
전환방법
직업훈련시스템 국가의 역할 교육비와 공공부문고용 비중(GDP) 최근의 현안
- 보편적 포괄범위 - 높은 과세 - 대규모 공공부문
- 활성화 정책 - 고용가능성 촉진
- 노사주도 거버넌스 - 사회협약 중심
- 학교기반 시스템 - 사회서비스국가
- 7.5%(2003년) - 30.0%(2002년) - 민간고용 확대 - 연금개혁
- 관대한 소득대체 급부
- 각출을 통한 재원 충당
- 활성화 국가 - 노동시장정책의
분권화 - 노사정 협력
거버넌스 - 사회적 대화후
입법 - 이원화제도 - 활성화 국가
- 4.1%(2003년) - 16.9%(2002년) - 실업률 감소 - 복지축소 갈등
- 관대한 연금제도 - 가족복지 중심 - 항구적 재정긴축
- 활성화 정책 - 불균형적 사회
보장제도 개혁 - 제한적노사참여 - 단속적 사회협약 - 지역차원 사회적
대화
- 강력한 도제제도 - 사회국가로서
역할 재규정 - 5.0%(2003년) - 14.45%(2002년) - 연금제도개혁 - 고용확대
- 보편적 국가보건 서비스 - 낮은 과세 - 공공부문의 낮은
비중(과거) - 인적자원 활성화 - 사회협약모델로
전환 - 국민대타협 - 지역사회 고용
파트너십 - 학교기반 시스템 - 사회적 조정자
- 4.0%(2003년) - 20.3%(2002년)
- 청년실업률 감소
주요영역 스웨덴 독일 이탈리아 아일랜드
표1. 최근 유럽 선진국의 사회정책 패러다임 변화
자료: IMD(2005)
끝으로, 남부유럽형의 대표적인 나라인 이탈리아는 관대한 연금제도를 갖춤으 로써 소득이전 분야에서는 비스마르크형이라고 볼 수 있으나 보건분야에서는 보편 적인 국가보건서비스를 확립함으로써 베버리지형이라고 부를 수 있는 혼합형 복지 국가이다. 이탈리아에서는 사회보험을 뒷받침하는 사회안전망이 충분히 발전되지 못하였다. 사회적 파트너들은 소득유지정책에서는 주도적 역할을 수행하지만 보건 분야에서는 그 역할이 매우 제한적이다.
이탈리아에서는 가족이 여전히 복지체계를 뒷받침하는 데 있어 매우 중요한 역 할을 한다. 이에 따라 여성의 경제활동참여를 확대하기 어려운 상황이다. 또한 인적 자원개발을 위한 투자는 매우 낮은 수준에 머물고 있다. 이탈리아 등 남부유럽 국가 들은 사회정책의 제도적 측면과 재원확충의 측면 모두에서 저발전 상태에 머물고 있다. 이로 말미암아 1990년대의 경제침체 이후 사회적 보호에 있어‘항구적인 긴 축’상태에 머물고 있다.
우리나라 사회정책의 전개과정과 문제점
IMF 경제위기 이전까지 우리나라의 사회정책은 성장을 뒷받침하는 잔여적 복지 의 수단으로 활용되어 왔다. 사회정책의 추진에서도 국가가 일방적으로 주도하는 소 극적 정책으로 일관하였다. 빠르고도 압축적인 성장과정에서 수많은 일자리창출이 이 루어짐으로써 노동시장은 완전고용 상태를 유지할 수 있었다. 그러나 이러한 경제적 성공이 오래 지속되면서 대규모 실업과 절대빈곤 등 사회적 위험에 대비할 수 있는 사 회안전망 구축에 소홀할 수밖에 없었다. 그 결과 우리 사회는 IMF 경제위기와 더불어 사회통합의 위기를 맞이하는 등 수많은 사회적 문제점을 안게 되었다.
첫째, 기존의 사회정책은 성장일변도 경제정책의 하위 정책수단으로서의 기능 을 수행해왔다. 그 결과 사회적 위험에 대비할 수 있는 체계적인 사회안전망을 갖출 수 없었고, 2001년을 기준으로 사회복지 지출은 OECD 30개국 평균인 22.4%의 약 40% 수준에 머물고 있다(OECD, 2004).
이처럼 사회적 무방비 상태에서 우리는 경제위기를 맞이하게 되었고, 그 결과 경제위기의 극복 이후에도 사회통합을 나타내는 각종 지표들이 더욱 악화되는 추세 를 보여주고 있다. 특히 빈곤인구가 급속하게 증가하고 있으며 계층간 소득분배구 조의 불평등도 더욱 심화되고 있는 실정이다. 이러한 상황은 성장과 분배가 동반발
-남부유럽형: 관대한 연금제도, 보편적 국가보건서비스 제공, 불충분한 사회안전망, 사회적 동반자들의 제한적 역할
-첫째, 경제정책의 하위 정책수 단으로 기능하여 체계적 사회 안전망 구축에 소홀
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전하는 새로운 사회정책 패러다임을 요청하고 있다. 선진국의 경우 복지국가의 재 조정을 통해 복지병을 치유하는 것이 일반적인 정책방향이라고 한다면, 우리는 사 회통합을 저해하지 않는 수준까지는 사회정책에 대한 투자를 확대함으로써 성장과 분배의 균형을 이루어 나가지 않으면 안되는 실정이다.
둘째, 기존의 사회정책은 시혜적이고 일회성의 소극적 지원에 그침으로써 막대한 복지재정의 지출에도 불구하고 국민이 체감하는 복지의 수준은 매우 낮은 실정이다. 이 때문에 복지가 낭비라는 사회적 인식이 강화되어 왔다. 특히 외환위기 이후 근로연계 복지정책의 경우에도 가난을 근본적으로 해결하려는 정책대안을 추구하지 못하고 연명 형 복지로 인해 복지의존을 더욱 심화시켰다는 비판을 면키 어려운 실정이다. 이와 관 련해서 우리는 선진국이 최근 추진하고 있는 적극적 복지를 추진해 나갈 필요가 있다.
즉, 비정규직 등 사회적 약자들에 대해서 소득이전 등 전통적 복지정책뿐만 아니라 그들 스스로 자립할 수 있는 능력을 개발해주어야 하는 것이다. 그렇게 해야만 소득양 극화가 교육양극화로 연결되어 빈곤의 악순환 구조를 형성하는 것을 차단할 수 있다.
이 점과 관련해서 중요한 것이 바로 인적자원개발 중심의 사회정책이라고 할 수 있다.
셋째, 기존의 사회정책은 정부가 일방적으로 주도하는 공급자 중심의 사회정책 으로 일관되어 왔다. 이에 따라 사회경제 주체들과의 대화가 활발하게 이루어지지 못하였다. 이는 결과적으로 국가 전체적인‘집합적 실패’를 초래하였다. 즉, 국가는 사회세력들의 참여를 통해 정책에 대한 실효성과 정당성을 제고하는 데 실패하였 다. 정부실패가 발생하고 있는 것이다.
이뿐만 아니라 노동시장에서 새로운 숙련인력을 양성하기 위한 사회적 투자도 매우 낮은 수준에 머물고 있다. 대다수의 기업들은 여전히 필요한 인력을 양성하기 위한 인적자원개발 투자를 낭비로 간주한다. 이에 따라 이미 양성된 인력을 스카우 트하는‘인재 빼가기’관행이 지배적 전략으로 자리잡고 있다. 시장실패가 만연하고 있는 것이다. 뿐만 아니라 가계에서는 공교육을 불신하고 사교육에 더 많은 투자를 함으로써 더 많은 비용을 들이고도 노동시장에서 필요한 인력을 충분히 양성하지 못하고 있다. 국민들의 평생학습참여율도 OECD 선진국의 약 1/3 수준에 머물고 있 다(사람입국일자리위원회, 2006; 교육인적자원부, 2006).
이러한 조건속에서 최근 정부는 과거의 소극적 사회정책을 탈피하여 보다 적극 적인 복지정책을 추진하기 위해‘비전2030’을 제시하기에 이르렀다. 그러나 비전 2030은 거의 동시기에 이루어진 미국, 일본의 미래비전과 비교평가해 볼 때, 문제
-둘째, 막대한 복지재정 지출에 도 불구하고 체감 복지 수준은 매우 낮아
-셋째, 사회경제 주체들과의 대 화가 부족한 채 정부 주도로 운영
미국, 일본의 미래비전과 비전 2030을 비교해보면, 문제설정은 장기적인데 반해 그 해법이 매우 단기적
설정은 장기적인 데 반해 그 해법이 매우 단기적이라는 사회정책구조상 비대칭성을 내포하고 있는 것으로 평가할 수 있다. 미국 해밀턴 보고서는 문제설정을 만성적 재 정적자의 해소와 성장을 촉진하기 위한 정부투자의 확대라는 구체적이고 단기적인 대안을 찾는 데 역점을 두고 있다(The Brookings Institution, 2006). 일본의‘21 세기 비전’에서는 경제의 정체와 축소, 정부의 역할 확대에 따른 재정파탄 가능성, 사회양극화 심화 등 예측적이고 추상적으로 문제를 설정하고, 이를 위한 해법도 포 괄적이고 장기적인 전략으로 수립하고 있다(일본전문조사회보고서편, 2005).
그러나‘비전2030’의 문제설정은 사회양극화 심화, 저출산·고령화 등 예측적이 고 장기적인 데 반해, 추진전략과 정책대안은 당장의 제도혁신과 선제적 투자 등 구체 적이고 단기적인 정책이 핵심을 이루고 있다. 이에 따라 불필요한 논쟁이 가열될 가능 성이 커지고 있는 것이다. 뿐만 아니라‘비전2030’의 성공적 추진을 위해서는 다음과 같은 몇 가지 문제점들을 해소해 나가야 할 것으로 판단된다(박동·장홍근, 2006).
첫째, 사회정책은 막대한 재원을 필요로 하는 데 이에 대한 구체적 실천방안이 제시되지 못하고 있다.1) 재원충당과 관련하여 앞으로 2030년까지 소요될 투자를 정 부의 힘만으로 추진해 나가는 것은 거의 불가능하며 설령 정부의 투자를 대폭 늘려 나간다고 하더라도 그 효과성은 매우 제한적일 수밖에 없다. 특히 인적자원개발을 위한 투자의 경우, 정부의 공공투자보다 더 많은 투자가 민간부문에서 이루어지고 있으므로 정부의 재정투자와 사회파트너들의 사회적 투자를 병행함으로써 투자의 효과를 극대화할 수 있는 방안을 마련하는 일이 매우 중요하다.
둘째, 사회정책의 추진방법이 정부가 일방적으로 주도하는 공급자 중심에서 탈 피해야 한다는 것이다. 선진국에서는 이미‘정부가 아니면 안된다’는 인식이 근본적 으로 변화하고 있다. 사회정책 분야는 수많은 이해관계자를 포괄하고 있으므로 이 해관계자들 사이의 이익 조정(coordination)이 매우 중요하다. 이에 따라 사회적 파 트너들과의 긴밀한 사회적 대화(social dialogue)를 통해 이해관계를 조정함으로써 정책의 추진과정에서 제기되는 문제점을 최소화하고 정책집행의 정당성을 강화해 나갈 필요가 있다(Ferrera and Hemerijck, 2003). 특히 우리나라 사회복지 시스템
-첫째, 재원충당과 관련한 구체 적 실천방안 제시
-둘째, 사회적 대화를 통한 정책 추진과정에서의 문제점 최소화
1) 정부는 2010년까지 증세없이‘비전2030’을 추진하겠다는 입장을 밝힌 바 있다(정부·민간합동작업단, 2006). 이에 따라 한편으로는 정책추진의 실효성을 담보하기 위해서는 복지재정의 확충이 시급히 이루어져 야 함에도 증세에 대한 사회적 반발을 지나치게 의식하고 있다는 비판이 이루어지는가 하면, 다른 한편으로 는 보수언론들을 중심으로 정부가 복지재정을 확충하려는 계획을 이미 추진하고 있으면서도 재원조달 규모 를 일부러 축소해서 발표하고 있다는 비판이 제기되고 있다.
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의 선진화를 위해서는 국가의 독점영역으로 간주되어온 사회보험 영역에서 수요자 들의 실질적 참여를 제도화해 나가야 한다.
셋째, 혁신주도형 경제시대의 도래와 저출산·고령화사회의 진전 등으로 인한 사 회적 충격을 완화할 수 있는 제도혁신을 위해서는 노동시장을 중심으로 패러다임 변 화라고 부를 만큼 깊고도 광범위한 분야에 걸친 개혁이 필요하다. 특히 일자리창출과 인적자원개발을 위한 교육훈련제도의 개혁, 고용관련 제도의 개혁, 연금제도의 개혁 등 수많은 분야에서의 개혁이 필수적으로 요청되고 있다. 이와 관련하여 선진국에서 는 과거의‘적극적’(active) 국가를 넘어‘활성화’(activating) 국가로 국가역할이 변화 되고 있다는 점을 고려할 필요가 있다. 우리나라에서는 정부의 조정자로서의 역할을 강화함으로써 복지의 절대적 양을 늘리는 일 뿐만 아니라 복지수혜자의 인적자원개발 을 통해 평생 고용가능성을 늘리는 일에 있어서도 국가능력을 제고시켜 나가야 한다.
인적자원개발 중심의 사회정책을 위한 정책과제
｜ 새로운 인적자원개발 거버넌스의 구축 ｜
우리나라의 사회정책이 적극적 복지정책으로서 자리매김하기 위해서는 고용·인적 자원개발에 있어 정부와 민간의 긴밀한 협력체제 구축이 필수적이다. 이를 위해서는 선 진국의 사례에서 확인할 수 있듯이 민주적 거버넌스를 구축하는 일이 매우 중요하다.
첫째, 거버넌스 구축을 통해 사회파트너들 사이의‘집단행동의 문제’(collective action problem)를 보다 용이하게 해소할 수 있다. 인적자원개발은 정부실패와 시장실패가 발 생할 가능성이 높은‘공공재’(public goods)의 성격을 지니고 있다. 이에 따라 민관이 협 력할 수 있는 거버넌스의 구축과 같은 제도적 디자인을 통해 사회경제주체들의 행동을 조정(coordination)하지 않으면‘집단적 실패’가 이루어질 수밖에 없다(Olson, 1965).
둘째, 혁신주도형 경제로의 전환에 따라 인적자원개발에 대한 사회적 투자가 매 우 중요한 국가적 과제로 부상하고 있다는 점이다. 그러나 이러한 사회적 투자는 정 부의 힘만으로는 충분하게 이루어질 수 없고, 투자효율성도 떨어질 수밖에 없다. 뿐 만 아니라 고용보험 기구, 인적자원개발 기구 등 다양한 정책영역에 걸쳐 사회적 거 버넌스 체계를 구축함으로써 시민사회의 참여를 통해 정책결정뿐만 아니라 정책집 행에서 효과성과 수행능력을 제고할 수 있다. 이에 따라 사회행위자들의 정부 정책 결정기구들에 대한 참여확대가 불가피하며, 특히 지방분권화 등을 통해 중앙정부의
-셋째, 교육훈련제도의 개혁, 고 용 관련 제도의 개혁, 연금제도 개혁 등 광범위한 분야에서의 제도 혁신
-첫째, 민관이 협력하는 거버넌 스의 구축
권한을 지방으로 이양하는 방안을 적극 추진해 나가지 않으면 안된다.
우리 사회는 주요 이해관계자들을 포괄하는 새로운 거버넌스를 구축함으로써 사회정책의 추진을 위한 사회적 비용을 분담할 뿐만 아니라 인적자원개발을 위한 사회적 투자를 극대화해 나가야만 하는 과제를 안고 있다. 무엇보다 정부와 시민사 회간의 사회적 대화를 활성화함으로써 전체 노동력의 고숙련화를 이루어 나가야 할 것이다. 사회정책에 대한 투자가 생산적이고 적극적인 방향으로 이루어지려면 고숙 련-고생산성-고임금으로 이어지는 고기능경제를 지향해 나가야 한다. 노동력의 숙 련도가 높아지게 되면 비정규직 등 노동시장의 약자들의 소득이 향상됨으로써 분배 구조의 개선에도 크게 기여할 수 있게 될 것이다.
다음으로 정부기관과 기업들 사이에도 인적자원개발을 위한 투자를 확대하기 위한 협력시스템을 강화해 나가야 한다. 사회정책을 통한 정부의 투자만으로는 혁신주도형 경제시대를 선도할 수 있는 인력을 충분히 양성할 수 없다. 이에 따라 다양한 제도적 방안을 마련함으로써 직무능력향상을 위한 기업내 교육훈련은 물론이고 인적자원개발 을 위한 기업의 사회적 투자를 적극적으로 유인해 나가야 할 것이다. 이를 위해서는 다 양한 수준에서의 사회적 대화를 통해 국민적 합의를 이끌어내지 않으면 안된다.
끝으로, 노사단체를 중심으로 시민사회내에서는 분배중심에서 고용·인적자원 개발 아젠다를 중심으로 사회적 대화를 활성화함으로써 궁극적으로 숙련동맹을 구 축해 나가야 할 것이다. 이러한 고숙련 사회로의 전환을 위해서는 정부주도 공급자 중심의 인적자원개발 시스템을 민간중심으로 혁신하는 일이 긴요하다.
이러한 전국수준의 인적자원개발 거버넌스의 구축뿐만 아니라 산업·지역별 인 적자원개발 거버넌스를 구축해 나가야 할 것이다. 산업수준에서는 산업별 인적자원 개발협의체에 조직노동의 참여를 보장함으로써 노사참여형 거버넌스로 기능을 확 대하는 일이 중요하다. 또한 지역의 고용 및 인적자원개발사업에 대한 실태분석에 입각하여 지역단위의 지역혁신 주체들이 참여하는 고용·인적자원개발 거버넌스를 확립해 나가야 할 것이다. 지역수준의 고용·인적자원개발 주요사업과 관련해서는 중앙정부 각 부처를 총괄 조정할 수 있는 새로운 추진체계를 마련하고, 관련 사업에 대한 노사의 참여를 확대해 나가야 한다.
｜ 고용·인적자원개발을 위한 사회협약 체결 ｜
현재 정부가 추진 중인‘비전2030’정책에서는 인적자원개발이 혁신주도형 경
-둘째, 사회행위자들의 정책결 정 참여 확대와 중앙정부의 권 한 이양 적극 추진
-셋째, 기업의 사회적 투자 적극 유인
-넷째, 사회적 대화 활성화를 통 한 민간중심의 숙련동맹 구축
-다섯째, 산업·지역별 인적자 원개발 거버넌스 구축
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제성장과 사회통합의 요체라는 점을 누차에 걸쳐 강조하고 있다. 그러나 문제는 인 적자원개발이 중요하다는 주장에서 더 나아가 노동자 개개인이 고숙련의 필요성을 인식하도록 만드는 일이 선행되지 않으면 안된다. 이를 위해서는 사회적 파트너들 사이의 사회적 대화를 보다 활성화하고, 더 나아가 인적자원개발을 위한 사회협약 체결 등 사회적 대화의 아젠다를 근본적으로 전환시켜 나갈 필요가 있다. 그렇게 함 으로써 궁극적으로 국가전체 차원에서 고숙련연합(National Skill Alliance)을 구축 해 나가야 할 것이다. 이를 위해서는 전국수준-지역수준·산업수준-기업수준 등 다층적 대화채널을 활성화해야 하며 사회적 대화를 촉진할 수 있고 합의 가능한 새 로운 의제를 설정하는 일이 매우 중요하다(박동, 2005).
첫째, 인적자원개발을 위한 사회적 대화를 위해서는 우선적으로 다층적 대화채 널을 구축해야 한다. 먼저, 전국수준에서는 노사정위원회, 인적자원개발회의 등을 중심으로 노사대표를 포함한 사회경제단체 대표들이 참여하는 대화채널을 강화할 필요가 있다. 다음으로, 중범위의 산업수준에서도 새로운 대화체제를 구축하고, 다 양한 업종과 영역에 걸쳐 협력시스템을 갖추어 나가야 한다. 지역수준에서의 사회 적 대화채널을 강화하는 일도 매우 중요하다. 최근 선진국에서는 국가수준보다 지 역수준에서 사회경제 주체들간의 협력이 강조되고 있다. 소위 지역혁신체계(RIS) 논의는 이러한 상황변화를 반영하고 있다. 이러한 지역수준에서의 사회경제 주체들 의 긴밀한 협력을 통해 일자리창출, 노사갈등 완화, 지역인적자원개발, 지역혁신체 계 구축 등 다양한 이슈들을 대처해 나가는 방안을 적극 강구해 나갈 수 있을 것이 다. 끝으로 기업수준에서도 분배갈등만이 아니라 노동자들의 숙련도를 제고할 수 있는 노사간 대화를 활성화시켜 나가야만 한다. 산업현장에서 노사간 생산성 연합 을 구축하기 위해서는 노동력의 질적 수준을 제고하는 데 있어서 기업들의 보다 높 은 투자와 노동자들의 적극적인 참여가 필요하다.
둘째, 새로운 사회적 대타협을 이끌어내기 위해서는‘분배’중심에서‘고용’중 심으로 사회적 대화의 의제를 전환시켜 나갈 필요가 있다. 사회적 대화의 활성화 및 사회협약의 체결을 위해서는 제로섬적 이슈를 둘러싸고 소모전을 벌이는 것보다 처 음부터 사회경제주체들이 이해관계를 공유하는 이슈를 중심으로 대화의 틀을 마련 해 나가는 것이 중요하다. 그리고 어려운 과제보다는 쉬운 과제부터 합의를 이루어 나감으로써 점차 신뢰를 회복해 나가는 방안을 모색해야 할 것이다.
-첫째, 전국·지역·산업·기업 등 다층적 대화채널 구축
-둘째, 사회적 대화의 의제를
‘분배’중심에서‘고용’중심으 로 전환
｜ 인적자원개발 관련 제도개혁 ｜
우리나라의 인적자원개발과 관련한 최상위법인「인적자원개발기본법_은 여러 가지 문제점을 안고 있어 이에 대한 제도적 개선이 필요하다.
첫째, 「인적자원개발기본법_의 위상과 관련하여 다른 법률보다 우선한다는 점을 명시하고 있지만 이것만으로는 정부 각 부처의 다양한 인적자원개발관련 법령들을 통 합·조정할 수 없는 실정이다. 인적자원개발과 관련한 관계법령은 현재 총 38개 법률 에 39개 인력 및 고용 관련 기본계획수립이 규정되어 있을 정도로 과잉중복상태이다.
따라서 인적자원개발기본법의 기본정신에 입각하여 정부 각 부처별로 산재한 인적자 원개발 관련 법령들을「인적자원개발기본법_의 하위법령으로 통합·조정해 나가야 할 것이다. 이를 위해서는「인적자원개발기본법_에서 부처별로 진행되는 법령들에 대한 통제범위와 관리방식을 보다 구체적으로 명시할 필요가 있다. 그렇게 함으로써「인적 자원개발기본법_을 통일성 있는 국가인적자원개발의 근간으로 만들어 나가야 한다.
둘째, 정부내에서 각 부처들간의 통합·조정만이 아니라 정부와 시민사회와의 관 계에서도 협력적이고 민주적인 거버넌스의 확립이 필요하다. 「인적자원개발기본법_에 입각한 인적자원개발회의는 전형적인 국가기구 중 하나에 불과하다. 이에 따라 정부 각 부처의 인적자원개발정책을 조정하고 관리하는 수준에 머물고 있다. 이러한 정부주 도형 패러다임은 혁신주도형 경제로의 이행에 따라 새롭게 요구되고 있는 인적자원개 발 중심의 새로운 패러다임과 조응하지 않는다. 따라서 인적자원개발 중심의 사회정책 패러다임으로 전환하기 위해서 인적자원개발회의는 노사단체를 포함한 시민사회의 세 력들이 참여하는 민관 협력기구로 재편되어야 한다.
셋째, 지역내에서 중복적으로 추진되고 있는 중앙정부의 인적자원개발 사업을 통합·조정할 수 있는 가칭‘지역인적자원개발위원회’를 설치할 필요가 있다. 현재 지역수준에는 지역노사정협의회(노사정위원회), 지역혁신협의회(국가균형발전위원 회, 산업자원부), 지방고용심의위원회(노동부), 직업교육훈련협의회(산업자원부, 교 육인적자원부, 노동부), 중소기업 직업훈련컨소시엄 운영위원회(노동부) 등 수많은 직업교육훈련 관련 기구들이 산재한다. 이러한 중앙부처의 지역기구들은 자립형 지 방화 정책과 상충된다. 그러므로 중앙정부 차원에서 이들 기구들에 대한 통폐합을 추진함과 동시에 새로운 지역인적자원개발기구의 설치를 명문화함으로써 지역혁신 주체들이 중심이 되는 기구로 전환시켜 나가야 할 것이다.
첫째, 각 부처별로 산재한 인적 자원개발 관련 법령들을‘인적자 원개발기본법’의 하위법령으로 통합·조정해야
둘째, 노사단체를 포함한 시민사 회가 참여하는 인적자원개발회 의의 재편
셋째, 자립형 지방화 정책에 맞 도록 산재한 직업교육훈련 관련 기구들의 통폐합 및 새로운 지역 인적자원개발 기구 설치 명문화
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