special issue
최근 지방 행정체제의 개편과 관련된 주요 논의 중 하나는 ‘초광역’이다. 초광역을 공간적인 접근으로 본다면 광역자치단체를 넘어서는 행정구역 또는 특정 권역을 형성하는 것으로 해석할 수 있다. 그러나 단순히 행정구역이나 특정 권역을 확대하 는 것이 전부는 아니다. 초광역의 형성 목적과 내용 및 형태 등이 논의의 핵심적인 관심사라 하겠다. 초광역을 형성하는 목적은 동일하거나 유사하지만 그 형태는 지 역에 따라서 각기 다르게 나타나고 있기 때문이다. 현재 광역자치단체 간의 기능적 연합이나 행정구역의 통합 또는 권한의 특례 등 다양한 형태의 초광역이 논의되고 있는 실정이다.
한편 초광역 구상이 현실화되면 중요한 사안으로 논의될 주제는 바로 ‘거버넌스’
인데, 거버넌스는 초광역 구상을 실질적으로 추동하는 수단이기 때문이다. 초광역 구상이 해당 권역의 발전을 도모하는 목적이라면, 이러한 목적을 실현시키는 것은 거버넌스인 추진체이다. 그러나 거버넌스는 초광역의 형태에 따라서 달라질 수 있 다. 초광역의 형태가 연합형, 통합형 또는 독립형이냐에 따라서 거버넌스 역시 각 기 다른 방식으로 검토되어야 한다. 이 글에서는 최근 논의되는 초광역의 형태들을 고려하여 상응하는 거버넌스에 관한 대안을 검토해 보고자 한다.
초광역의 개념
초광역에 대한 논의는 전술한 바와 같이 최근 들어 현실적인 담론으로 제기되어 왔 다. 그럼에도 불구하고, 초광역의 개념을 명확히 규정하기는 쉽지 않다. 이는 초광 역이라는 용어가 학문적으로 논의되기보다는 정책적으로 제시되어 왔으며, 메가시 티라는 용어와 정책적으로 혼용되고 있기 때문이다. 오히려 초광역의 의미를 메가 시티로 먼저 사용하기도 했다.
2020년 김경수 당시 경상남도지사는 수도권에 상응하는 발전축으로서 동남권
초광역협력 촉진을 위한 거버넌스 구축방안
금창호 한국지방행정연구원 석좌연구위원 ([email protected])
머리말
초광역의
논의 내용
메가시티 형성이 필요하다는 구상을 발표하였다(국민일보 2020). 수도권 중심의 편중 현상을 해소하고, 비수도권의 지속적인 발전을 도모하기 위해서는 일정한 인 구 규모를 확보하는 권역을 만들 필요가 있으며, 이러한 권역을 메가시티로 지칭한 것이다. 이후에 대구광역시와 경상북도의 행정통합이 제시되었고, 더불어민주당에 서도 전국을 대상으로 다양한 방식의 권역을 형성하는 메가시티 발전전략을 제시 하였다.
그러나 이와 같은 메가시티는 엄밀한 의미에서 오용된 용어이다. 메가시티 (megacity)는 인구 1000만 명을 넘는 단일의 대도시를 의미하는 것이고(위키백과 사전 2020), 이러한 기준을 충족하는 것은 한국의 경우 서울특별시가 유일하다. 따 라서 기존에 정책적으로 논의된 메가시티는 핵심 도시를 중심으로 일일생활권이 가 능한 기능적으로 연결된 주변 지역을 통합한 대도시권으로 지칭하는 메가시티리전 (mega-city region)을 의미하는 것으로 봐야 한다(동아일보 2009).
상기와 같은 다양한 용어의 혼용에도 불구하고 초광역의 개념을 공간적 의미에 서 규정한다면 현재의 광역자치단체를 초월하는 공간적 범위를 초광역으로 규정하 는 것이 타당하다. 다만, 최근의 초광역에 대한 논의는 반드시 공간적 의미만으로 접근하고 있지는 않다. 공간적 의미에서 초광역의 개념에 부합하지는 않지만, 기능 적 또는 권한적 측면에서 기존의 광역자치단체 개념을 초월하면 이 역시 초광역의 개념 범주에 포함시키기도 한다. 예를 들어, 더불어민주당에서 제시한 강소권 메가 시티가 그러한 사례이다.
초광역의 사례
최근에 논의되고 있는 초광역은 광역자치단체를 중심으로 발전동력을 조성하기 위 한 다양한 형태의 정책적 접근이 핵심이다. 이러한 논의는 광역자치단체 간의 기능 적 협력에 국한되어 있지 않다. 크게 보면, 광역자치단체의 연합과 통합 및 독립의
그림 1 메가시티의 개념구조
자료: 금창호 2021a.
메가시티(megacity)
핵심 도시를 중심으로 일일생활이 가능한 기능적으로 연결된 대도시권(인구 기준 1000만 명 이상의 대도시)
인구 1000만 명
대도시
단일 대도시 대도시권
핵심 도시
+
일일생활→← 일일생활→←→← 일일생활
→← 일일생활
초광역 거버넌스 구축
세 가지 형태로 나타나고 있다. 이들 초광역의 유형 가운데 협력의 의미를 갖는 것 은 광역자치단체의 연합이다.
연합형 초광역은 기존의 광역자치단체는 유지하되 특정의 기능을 공동처리하는 것으로, 해당 기능을 중심으로 공간적 권역이 확대되는 것을 의미한다. 여기에 해 당하는 사례가 부·울·경(부산·울산·경남) 및 충청권 등의 초광역 구상이다. 이 에 비하여 통합형 초광역은 기존의 하나 이상의 광역자치단체를 통합하여 새로운 광역자치단체를 설치하는 것으로, 통합된 광역자치단체 전체로 공간적 권역이 확 대되는 것을 의미한다. 여기에 해당하는 사례는 대구광역시와 경상북도, 광주광역 시와 전라남도의 행정통합 등이다. 마지막으로 독립형 초광역은 상기의 사례들과 달리 공간적 확대가 아닌 권한적 확대를 전제하고 있다. 즉, 특정 광역자치단체의 공간적 변경을 초래하지 않고 권한의 특례를 부여하여 발전동력을 구축하는 것을 의미한다. 여기에 해당하는 사례가 강원평화특별자치도의 구상이다.
거버넌스 유형
전술한 바와 같이 최근의 초광역 논의는 단일의 형태로 전개되는 것이 아니다. 광 역자치단체를 대상으로 연합과 통합 그리고 특례 등 다양한 방법들이 모색되고 있 다. 따라서 초광역에 관한 거버넌스도 초광역 형태에 따라 차별적인 접근이 수반될 필요가 있다.
광역자치단체를 비롯한 지방자치단체의 협력 등에 관한 거버넌스는 「지방자치 법」에서 관련 제도를 규정하고 있다. 현행의 「지방자치법」에 따르면, 광역자치단체 의 연합형, 통합형 및 독립형의 초광역에 적용할 수 있는 거버넌스는 사무 위탁과
표 1 초광역 논의사례
자료: 금창호 2021b.
구분 연합형 초광역 통합형 초광역 독립형 초광역
정책적 구상 •그랜드 메가시티 - 수도권·동남권·충청권
•통합형 메가시티 - 대구·경북-광주·전남
•강소권 메가시티 - 전북-강원-제주
현실적 사례
•동남권
- 동남권 발전계획 수립 공동연구 착수 (2020년 3월 10일)
•충청권
- 충청권 광역생활경제권 (메가시티) 공동연구 착수 (2021년 3월 19일)
•대구·경북
- 대구·경북 특별지방자치단체 설치 연구(2021년 8월)
•대구·경북
- 대구·경북 행정통합 공식 선언(2020년 1월)
•광주·전남
- 광주·전남 행정통합제안 (2020년 9월)
•강원도
- 강원평화특별자치도 설치 (2008년)
사무 위탁
행정 협의회
지방자치 단체조합
특별지방 자치단체
지자체 통합
지자체 권한 특례
유연한 연계, 개별 사무 견고한 연계, 종합사무
행정협의회, 지방자치단체조합, 특별지방자치단체 및 행정통합 등으로 구분된다.
다만, 독립형 초광역은 기존의 광역자치단체에 권한을 추가적으로 부여하는 것이 므로 거버넌스의 변화는 실질적으로 발생하지 않는다.
사무 위탁은 소관 사무의 일부를 다른 지방자치단체에 위탁하여 처리하는 것이 고, 행정협의회는 특정의 사무를 공동으로 처리하기 위하여 협의체를 구성하는 것 이다. 지방자치단체조합은 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리하기 위하여 별도의 기관을 설치하는 것이고, 특별지방자치단체는 2개 이상의 지방자치단체가 특정한 목적을 가지고 광역적으로 사무를 처리하기 위하여 지방자치단체를 설치하 는 것을 말한다. 이와 같은 제도들은 기본적으로 연합형 초광역의 거버넌스로 활용 할 수 있는 제도들이다. 한편 지방자치단체의 통합은 하나 이상의 지방자치단체가 통합하여 단일의 새로운 지방자치단체를 설치하는 것으로, 독립형 초광역과 마찬 가지로 거버넌스의 변화는 발생하지 않는다.
자료: 금창호 2018.
구분 관련 제도 유형 구분
갈등 관련 제도
•분쟁조정위원회
- 「지방자치법」 제164조~제167조
협력 관련 제도
•사무 위탁
- 「지방자치법」 제168조 부분적 접근방법
•행정협의회
- 「지방자치법」 제169조~제175조 부분적 접근방법
•지방자치단체조합
- 「지방자치법」 제176조~제181조 이원적 접근방법
•광역경제발전위원회
- 「국가균형발전특별법」 제28조 이원적 접근방법(폐지)
•특별지방자치단체
- 「지방자치법」 제199조~제211조 이원적 접근방법
•지방자치단체 통합
- 「지방자치법」 제4조 통합적 접근방법
•지방자치단체의 장 등의 협의체 - 「지방자치법」 제182조 그림 2 지방자치단체의 광역행정 대응제도
초광역 거버넌스 구축
초광역 거버넌스의 구축은 원칙적으로 연합형 초광역에서 논의가 필요하다. 전술 한 바와 같이 통합형 초광역과 독립형 초광역은 기본적으로 현재의 광역자치단체 가 가지는 법적 지위와 구조를 유지하는 것이기 때문에 거버넌스에 관한 별도의 논 의가 불필요하다. 이에 비하여 연합형 초광역은 현재의 광역자치단체와는 별도로 특정 기능의 공동처리를 위한 수단을 확보하여야 한다. 따라서 연합형 초광역에서 는 거버넌스의 구축이 필요하다.
연합형 초광역에서 특정 사무의 공동처리를 위한 방법은 「지방자치법」에 규정되 어 있는 사무 위탁과 행정협의회, 지방자치단체조합 및 특별지방자치단체가 있다.
이 제도들은 법적 규정에 의해 활용 조건이 각기 다르다. 따라서 연합형 초광역의 목적과 내용을 기준으로 최적의 수단을 선택하는 것이 필요하다. 최근에 논의되고 있는 연합형 초광역은 지역에 따라서 다소의 차이가 있으나, 기본적인 구조는 매우 유사하다. 예를 들어, 부산광역시와 울산광역시 및 경상남도가 추진하고 있는 부·
울·경 초광역은 권역의 발전동력을 마련하기 위하여 광역교통을 비롯한 일부 사 무의 공동처리를 목적으로 하고 있다. 따라서 공간적 인접성과 더불어 확대성이 전 제되어 있고, 공동처리를 위한 별도의 기관 설치가 검토되고 있다. 대전광역시와 세종특별자치시, 충청북도와 충청남도가 추진하고 있는 충청권 초광역 역시 이와 크게 다르지 않다.
연합형 초광역의 특성을 전술한 사례들로 규정할 경우 거버넌스를 선택할 때 다 음과 같은 활용 조건이 요구된다. 연합형 초광역을 구성하는 광역자치단체 간의 공 간적 인접성이 필요하고, 공동처리 사무의 처리공간 확대가 요구되며, 해당 사무 를 공동으로 처리하기 위한 별도의 기관 설치가 필요하다. 또한, 공동처리 사무의
표 2 연합형 초광역의 거버넌스 유형
검토 결과 유형 구분
공간 인접성 공간 확대성
활용 조건
기관 설치성 사무 처리성 법적 구속성 사무
위탁 타 지자체 위탁처리 불필요 미발생 불필요 비제한 중간 부적합
행정 협의회
상호 협의를 통한
개별 처리 불필요 미발생 불필요 비제한 미약 부적합
지방자치 단체조합
사무의 공동처리를 위한
별도의 공법인기관 설치 필요 발생 필요 제한 중간 부적합
특별지방 자치단체
사무의 공동처리를 위한
별도의 지방자치단체 설치 필요 발생 필요 비제한 강력 적합
제도 특징
수가 다종일 필요가 있으며, 사무의 공동처리를 위한 제반과정에 대한 상호 합의가 일정한 법적 구속력을 가져야 한다. 이와 같은 제반의 활용 조건을 전반적으로 충 족하는 거버넌스로는 특별지방자치단체가 해당된다. 현실적으로도 연합형 초광역 을 구상하고 있는 대부분의 권역들이 특별지방자치단체를 적정한 거버넌스로 검 토하고 있는 실정이다. 다만, 특별지방자치단체를 설치할 경우 규약으로 정하는 구성요소들은 권역에 따라서 달라진다. 예를 들면, 특별지방자치단체의 명칭이나 구성 지방자치단체, 사무소의 위치, 관장 기능, 지방의회와 단체장의 선임 등은 부·울·경이나 충청권 또는 대구·경북 등이 각각의 지역 여건에 맞도록 설계할 필요가 있다.
참고문헌
국민일보. 2020. 경남, 동남권 메가시티 플랫폼 구축, 또다른 수도권을 만든다, 2월 18일. http://news.kmib.co.kr/
article/view.asp?arcid=0924122288&code=11131422&cp=nv (2022년 2월 21일 검색).
금창호. 2018. 광역연합제도의 도입방안 연구. 원주: 한국지방행정연구원.
_____. 2021a. 광역행정체제 구축관련 정책개선 연구. 세종: 행정안전부.
_____. 2021b. 부울경 메가시티, 특별지방자치단체 도입과제와 전망. 공공정책 제190호. 서울: 한국자치학회.
동아일보. 2009. 메가시티 미래의 경쟁력.
위키백과. 메가시티. https://ko.wikipedia.org/wiki/%EB%A9%94%EA%B0%80%EC%8B%9C%ED%8B%B0 (2022 년 2월 21일 검색).