2017년 6월 영국 조기 총선과 브렉시트 1
2017년 6월 영국 조기 총선과 브렉시트
전 혜 원
유럽·아프리카연구부 교수
‘
국이 2016년 6월 23일 국민투표를 통해 유럽 연합(EU: European Union) 탈퇴, 즉 브렉시 트(Brexit)를 결정한 지도 1년이 다 되어간다.
2017년 3월 29일 영국은 정식으로 EU에 탈퇴 의사를 통보함으로써 2년간의 탈퇴 절차를 시작하였다. 6월 19일에는 영국과 EU 간 첫 대면 협상이 개최되었다.
그러나 EU 탈퇴 결정 1년이 지난 지금, 영국은 EU보다도 브렉시트 준비가 되어있지 않다.
1. 총선 결과 및 평가
2017년 6월 8일 조기 총선 결과 영국은 현재 어느 당도 과반 의석을 차지하지 못하는 소위 ‘헝 의회 (hung parliament)’1)의 정치적 불안정성에 직면해 있다. 데이비드 캐머런(David Cameron) 총리가 보 수당의 내분을 해결하기 위해 2015년 총선 공약으로 제시한 결과 실시된 EU 탈퇴 국민투표는 영국의 EU에 대한 입장을 재정립하고 보수당의 분열을 잠재우는 것에 실패하였다. EU 탈퇴 국민투표 결과의 책임을 지고 사임한 캐머런을 이어 총리가 된 테레사 메이 (Theresa May)는 브렉시트 협상에서 강한 주도권을 갖기 위해 의회 내 보수당 의석을 늘리고 자신의 총 리직 정당성을 확보하는 방법으로 2017년 4월 조기 총선을 실시하기로 결정했다. 최종 결과물인 EU 탈퇴 협상조약들에 대한 의회의 비준 동의를 얻어야 하는 메이 총리로서는 의회의 지지 없이 탈퇴 협상을 진행 하는 부담을 덜고자 했던 것이다. 그러나 결과는 이전 보다 악화되어 보수당의 의석이 이전보다 감소하여
의회 과반 의석 확보에 실패하였다(<표> 참조).
선거 결과 여당인 보수당은 13석을 잃어 과반 의석 (전체 650석 중 325석 이상)을 더 이상 유지하지 못 하게 되었고, 노동당은 30석이 증가하여 제레미 코빈 (Jeremy Corbyn) 당수가 당내 입지를 공고히 하였 다. 특히 득표율 면에서 보수당과 노동당이 2.4% 차이 밖에 나지 않아 노동당은 그간의 정체에서 벗어나서 지지 상승세를 보였다.
2017년 영국 조기 총선은 메이 총리가 브렉시트 에서 정부가 더 강한 의회 장악력을 획득하기 위해 실시하였으나, 실제 선거는 ‘브렉시트’라는 단일 이슈 로 전개되지 않았다. 메이 총리는 이번 선거가 영국 의 EU 탈퇴 중점 목표와 방식에 관한 영국 정부의 입장을 밝힌 2017년 2월 소위 ‘브렉시트 백서’(정식 이름은 ‘The United Kingdom’s exit from and new partnership with the European Union’)에 대한 유권자들의 승인을 얻는 기회가 되길 기대했다.
그러나 일반적으로 전문가들은 브렉시트뿐만 아니 라 복지와 같은 다른 정책 이슈도 유권자들의 표결에 큰 영향을 미친 것으로 분석하며, 선거 기간 동안 일어 난 테러도 유권자들의 표심에 어느 정도 영향을 끼친 것으로 판단하고 있다. 이번 선거는 유권자들의 연령 과 교육 수준이 경제적 수준이나 계급적 요인보다 투표 행태에 큰 영향을 미친 것으로 보인다. 특히 젊은 층의 투표율이 증가한 것은 EU 탈퇴 국민투표 결과에 대 한 반발이 이들의 정치적 참여 의지를 고취한 것으로 평가된다.
1) 영국을 비롯한 의원내각제 정치 구조에서 제1당이 의회에서 과반수 의석을 차지하지 못했을 때 ‘헝 의회’라고 부른다. ‘헝(hung)’이란 대롱대롱 불안하게 매달려 있다는 의미이다.
IF 2017-13K June 26, 2017
영
2017년 6월 영국 조기 총선과 브렉시트 2
2. 총선 이후의 정치 상황 전망
비록 이번 선거에서 유권자들은 브렉시트 이외에 다른 정책적 이슈에도 기초하여 투표한 것으로 보이나, 44년간 속했던 EU를 탈퇴하는 역사적 전환점에 직면 한 영국에 있어 이번 총선 결과는 큰 영향을 미치지 않을 수 없다. 집권 보수당이 의회 과반 의석을 확보 하지 못한 데다 EU 탈퇴 협상에 관련하여 내부적으 로도 소속 의원들 간의 대립과 내각 장관들 간 대립 이 격화되고 있는 상황에서 메이 총리의 입지는 매우 좁다.
당초 예정된 것보다 이틀 늦은 2017년 6월 21일 의회 개원(State Opening) 행사가 거행되었다. 이는 행정부가 정식으로 일을 시작하는 첫 절차이기도 하다.
의회 개원의 핵심은 여왕의 의회 개원 연설(Queen's Speech)이다. 이 연설문은 행정부를 이끄는 여당에서 작성하는 것으로 정부의 주요 입법 프로그램(총리가 해당 해에 통과시키길 희망하는 입법 항목), 즉 주요 정책 방향을 발표하는 내용으로 구성된다. 이번 여왕 연설에서는 예외적으로 2018년까지 2년 치의 입법 항목이 발표되었다. 의원들은 이 연설문에 관해 6일
간 토론한 후 6월 29일에 이에 대한 표결을 실시하게 될 예정이다. 의회는 여왕 연설문에 대해 수정안을 제시할 수 있다. 이 표결은 실질적으로 메이 정부에 대한 신임투표의 성격을 갖는다. 만약 이 표결에서 여왕 연설문이 채택되지 않는다면, 정부는 의회의 신임 을 확보하지 못한 것으로 간주된다. 이 경우, 총리가 사임하는 것이 일반적이다.
그러므로 메이 총리는 6월 29일 투표에서 과반(過半) 확보를 일차적 목표로 할 것이다. 이를 위해 메이 총리 가 이끄는 보수당(318석) 내각은 10석을 가지고 있는 북아일랜드의 민주통일당(DUP)과 협력하기로 하고 구체적 협력 방법을 소위 “신임과 공급 합의(confi- dence and supply deal)”를 협상하고 있다. 민주 통일당이 정부 구성에 참여하지 않는다면, 보수당 정 부는 민주통일당과 협력하더라도 연립정부(coalition government)가 아니라 소수당 정부(minority govern- ment)가 된다. 일반적으로 소수당 정부의 유지를 위 해 협력하는 정당은 정부의 유지에 협력(주요 여왕 연설이나 예산안 등 주요 입법에서 정부가 추진하는 법안에 찬성하고 불신임 투표 시 반대표를 행사)하는 대가로 특정 정책 추진을 정부에 요구한다.
브렉시트 협상이 막 시작된 상황에서 2017년 6월
정당 의석 2015년 대비
의석수 변화 득표 득표율
(%) 2015년 대비 득표율 변동 (%) 보수당
(Conservative) 318 -13 13,669,883 42.4 +5.5
노동당
(Labour) 262 +30 12,878,460 40.0 +9.5
스코틀랜드 국민당 (Scottish National
Party) 35 -21 977,569 3.0 -1.7
자유민주당
(Liberal Democrat) 12 +4 2,371,910 7.4 -0.5
민주통일당 (Democratic Unionist
Party) 10 +2 292,316 0.9 +0.3
신 페인당
(Sinn Fein) 7 +3 238,915 0.7 +0.2
웨일스민족당
(Plaid Cymru) 4 +1 164,466 0.5 -0.1
녹색당
(Green Party) 1 0 525,435 1.6 -2.1
기타 1 0 186,675 0.6 +0.3
투표율 68.7%
<표> 2017년 6월 영국 총선 결과
2017년 6월 영국 조기 총선과 브렉시트 3 여왕 연설에서의 핵심은 보수당 정부가 시행할 브렉
시트의 방식이 될 것이다. 영국에서는 탈퇴의 방법과 탈퇴 후 영국·EU 간 새로운 관계의 형태를 두고 논 란이 있어 왔다. 이 논란은 소위 ‘소프트 브렉시트 (soft Brexit)’와 ‘하드 브렉시트(hard Brexit)’ 중 선택의 문제로 좁혀진다. 일반적으로 전문가들은 소 프트 브렉시트에 비해 하드 브렉시트 시 영국 경제에 대한 충격이 클 것으로 예상하고 있다. 소프트 브렉시트 는 영국이 유럽경제지역(EEA: European Economic Area)의 회원국 지위를 유지함으로써 유럽 단일시장 에 잔류하되 단일시장의 규제에 관한 의사결정 참여 권만 포기하는 것을 의미한다. 이에 비해 하드 브렉 시트는 영국이 신속히 EU를 탈퇴하고 EU와 FTA를 체결하거나, 극단적인 경우에는 새로운 영국·EU 관계 에 대한 무역 협정 없이 영국이 EU를 탈퇴해 WTO의 규정에 따라 영국·EU 관계가 운영되는 것을 의미한다.
메이 총리는 영국이 EU 단일시장 및 관세동맹에서 완전히 탈퇴하는 ‘하드 브렉시트’를 추진해 왔다. 이에 비해 민주통일당은 이번 선거에서 EU 탈퇴는 지지하 면서도 아일랜드 공화국과 북아일랜드 간 국경 이동 은 최대한 기존과 같이 자유로운 이동이 보장되어야 한다고 주장해 왔다. 그러므로 보수당과 민주통일당 의 협력은 안정적이라고 보기 어렵다.
만약 메이 총리가 사임하는 경우 상황은 어떻게 전개 될 것인가?
2010년 ‘헝 의회’의 경우처럼 보수당이 다른 정당 과 연립정부를 구성하거나, 노동당이 다른 정당과 협력 하여 대안 정부를 제안하며 의회의 과반 지지를 확보 하는 것은 2017년의 현 상황에서는 쉽지 않아 보인다.
2010년 보수당-자유민주당 연립정부는 연립정부에 관한 구체적인 정책적 합의와 자유민주당 당수인 닉 클레그(Nick Clegg)의 부총리직 수행 등 자유민주당 소속 의원의 장관직 임명을 통해 5년 동안 연립정부를 유지하였다. 보수당 306석과 자유민주당 57석으로 총 363석을 확보하였기 때문에 정부 유지에 필요한 326석보다 37석이 많아 일부 보수당이나 자유민주당 의원들이 정부 법안에 반대하더라도 정부가 비교적 안정적으로 유지되었다. 이에 반해, 2017년 새 의회 에서는 12석을 확보한 자유민주당이 보수당이나 노동 당과 연립정부를 구성하지 않을 것을 선거 공약선언문
(election manifesto)에서 천명하였기 때문에 2010년 상황보다 연립정부를 구성할 수 있는 선택지가 줄어 들었다.
그렇다면 새로운 조기 총선 실시 가능성은 어떠한가?
조기 총선은 2011년 ‘고정 임기 의회법(Fixed-term Parliaments Act 2011)’에 따라 조기 총선 실시안에 대해 하원 재적의원 2/3가 찬성하거나, 하원이 내각 불신임안(motion of no confidence)을 가결한 지 14일 이내에 새 내각이 구성되어 의회의 신임을 얻지 못한 경우에 의회가 해산되고 조기 총선이 실시된다.
현 하원의 정당 구성을 볼 때, 조기 총선이 조만간 실시되기는 쉽지 않다. 상승세를 타고 있는 노동당으 로서는 총선 재실시를 고려할만하지만, 하락세에 있는 보수당으로서는 의회 내 최대 당의 지위를 잃지 않기 위해 조기 총선을 피하려 할 것이다. 그러므로 메이 총리가 여왕 의회 연설에 대한 의회의 지지를 얻지 못하고 총리가 사임한다면 보수당 내에서 야당과 협력 할 만한 정책 프로그램을 제안할 수 있는 새 총리의 새 내각이 수립될 가능성이 높다.
3. 브렉시트 협상에의 함의
6월 조기 총선 이후 메이 총리의 입지가 갈수록 약화 되고 있어 영국의 브렉시트 협상 입장은 당분간 혼란 을 겪을 것으로 예상된다. 보수당 내부와 야당, 재계 등에서 ‘소프트 브렉시트’에 대한 요구의 목소리가 높아지고 있는 한편, 여전히 ‘하드 브렉시트’를 주장 하는 보수당 강경파의 지지도 보수당 정부 유지를 위 해서 필요하기 때문에 영국은 안정적인 협상 전략을 구사하기 어렵다.
조기 총선 후, 보수당은 더 분열되었고, 영국·EU 관계 는 영국 정치에서 여전히 큰 대립 이슈가 되고 있다. 서 로 다른 입장을 가진 정계, 관계, 경제계, 이익집단들은 여전히 EU 탈퇴 여부와 탈퇴 후 영국·EU 관계 형태에 관해 갈등하고 있다.
영국은 2017년 3월 29일 회원국의 EU 탈퇴에 관한 규정이 담겨 있는 ‘리스본 조약’ 제50조를 발동하기 위해 자국의 EU 탈퇴 의사를 EU 정상회의, 즉 유럽이사회 (European Council)에 전달하였다.2) 동 조약 제50
2) 2월 1일 영국 하원은 EU 탈퇴 절차의 정식 개시를 위해 필요한 ‘리스본 조약’ 제50조 발동에 대한 찬반 표결을 했다. 찬반 투표 결과는 찬성 498 표, 반대 114표로, 하원은 메이 정부가 EU 탈퇴 절차를 개시하는 데 동의하였다.
2017년 6월 영국 조기 총선과 브렉시트 4 조에 따라 탈퇴 협상 기간은 2년으로 정해져 있고, 회원
국 전체의 만장일치에 의해 협상 기간 연장이 가능하다.
협상 기간이 연장되지 않으면 협상 타결 여부에 상관없이 영국은 2019년 3월 30일에 EU에서 자동 탈퇴가 된다.
이미 EU에 탈퇴 의사를 통보한 상황에서 처음부터 촉박했던 2년의 협상 기간은 영국이 여전히 입장을 제 대로 설정하지 못한 채 흘러가고 있다. 일각에서는 EU 탈퇴에 관한 두 번째 국민투표를 실시해야 한다는 요구 가 계속되고 있다. 이에 반해 EU는 브렉시트 협상팀을 꾸리고 협상 가이드라인에 내부적으로 합의하는 등 협상 준비를 하면서 매우 단결된 모습을 보이고 있다.
현재로서는 협상 기간의 연장 가능성이 작아 보인다.
왜냐하면 ▲영국·EU 탈퇴 조약을 비준해야 하는 유럽 의회(European Parliament) 선거가 2019년 5월로 예정된 데다 ▲영국이 EU 탈퇴를 결정한 이후 EU와의 협상에서 유리한 고지를 차지하기 위해 EU의 운영에 비협조적인 태도를 보임으로써 야기된 회원국 및 EU 기구의 영국에 대한 불신이 있기 때문이다.
탈퇴 조약에 새로운 영국·EU 관계까지 담기에는 법적·
기술적 장애가 많기 때문에, 탈퇴 절차를 규정한 ‘리스 본 조약’ 제50조에 명시된 대로 새로운 영국·EU 관계는 EU 기능에 관해 규정한 동 조약 제218조에 따라 설정 된다. 또한, 이 218조에 근거한 협상은 탈퇴 조약과 동시 에 합의가 이뤄지기는 어려울 것으로 보인다.
그러므로 영국의 정치적 혼란으로 인한 협상 일정의
지연에 대한 우려를 불식시키기 위해 일단은 전환 기간 (transitional period)에 대한 논의가 이전보다 구체 적으로 진행될 것으로 예상된다. 탈퇴 조약과 새로운 영국·EU 관계 조약 간에는 시차가 있을 가능성이 큰 상황에서, 조기 총선 전에도 이 시차에 따른 불확실성을 최소화하기 위해서 필립 해먼드(Philip Hammond) 재무장관을 중심으로 현재의 영국·EU 경제 관계(관세 동맹 등)의 틀을 대부분 유지하는 전환 기간 필요성이 제기되어 왔다. 경제적으로는 전환 기간이 안전한 조치 일 수 있는 반면, 정치적으로는 EU 탈퇴 지지층이 탈퇴 의 핵심 목표로 간주하는 EU로부터의 이민 통제가 전환 기간에 실시되지 못하는 단점이 있다. 이 때문에 그간 메이 정부는 전환 기간을 적극적으로 검토하지 않았다.
그러나 메이 총리의 정부 장악력이 현저히 감소한 상황 에서 이전보다 전환 기간의 필요성을 주장하는 목소리 가 커질 것으로 예상된다.
이 문건은 집필자의 견해를 바탕으로 ‘열린 외교’의 구현과 외교정책수립을 위한 참고자료로 작성된 것으로서 외교부의
공식입장과는 무관한 것입니다.
외교부 국립외교원 외교안보연구소
서울시 서초구 남부순환로 2572 (서초2동 1376-2) 우)06750 www.knda.go.kr / www.ifans.go.kr
E-mail: [email protected]