특집
풍요로운 삶을 추구하는 인간의 다양한 개발활동은 지구의 기후시스템 에 커다란 영향을 끼쳤다. 생태계에 많은 변화가 일어났을 뿐만 아니라 기후변화로 인한 자연재난이 빈번하게 발생하고 있다.
우리나라는 산업화를 거치면서 급속도로 성장하였기 때문에 재난에 취약한 구조를 가지고 있다. 이에 점차 초대형화되고 있는 재해에 대비 하여 재해발생 및 피해확산 메커니즘에 대한 시스템적, 생태적, 사회학 적 구조 이해에 근거한 장기적 적응전략 마련에 대한 논의가 절실하다.
이번 호 특집에서는 초대형 재해에 대비한 국토안전망 구축을 위해 각 분 야별 현황과 전망을 짚어보고 향후 과제를 점검하였다.
특집기획: 이병재 국토연구원 책임연구원
초대형 재해에 대비한
국토안전망 구축
ㅣ 특집 ㅣ초대형 재해에 대비한 국토안전망 구축
박지영 | 뉴욕주립 버팔로대학교 도시 및 지역계획학과 부교수, 성균관대학교 국가재난정책평가센터장 ([email protected])
1
초대형 재난 위험사회의 대비
한국전쟁 이후 황폐화된 대한민국 국토 전역은 한강의 기적이라 불리는 눈부신 고도의 경제성 장을 바탕으로 이제는 더 이상 전쟁의 흔적을 찾아볼 수 없을 만큼의 선진화된 도시공간구조를 갖게 되었다. 2013년 도시계획현황 통계조사 결과에 따르면, 전 국민의 90% 이상이 도시의 삶 을 영위하는 초고밀도 도시사회로 진입하게 되었으며, 자본집적에 따른 규모의 경제로 도시적 삶은 여러 면에서 더욱 매력적이게 되었다.
그러나 초고밀도 도시사회의 삶은 역설적으로 다양한 재난상황에 광범위하게 직·간접적으 로 노출되어, 충분하고 적절한 대비를 하지 않을 경우 예상치 못한 결과를 초래할 수 있는 취약 한 도시공간구조를 동반한다. 특히 이번 메르스 사태에서 확인되었던 것처럼 사회 전체로 확산 되는 전염성 질병 등에 있어서 한국의 국토공간망과 개발계획 등은 재난의 사회적 확산예방에 많은 한계점을 드러내고 있어, 앞으로도 이와 유사한 형태의 혼란이 초래되는 것은 시간문제다.
따라서 한국 국토의 공간활용과 특징적 상황을 이해하고 이를 바탕으로 한 위험사회의 위기관 리 논의가 필요하다.
한국사회의 국토 및 도시공간적 특이성
한국은 짧은 시간에 급속도로 성장하며 경제적으로 선진국 대열에 들어서면서, 국토공간에 대해 6
활용을 보이고 있다. 특히 서울의 경우에는 세계 도 시 인구밀도 10위권 내에 위치한다. 도시성장이론에 따를 경우, 경제성장과 소득수준이 높아지면 일반적 으로 보다 넓은 공간을 확보하고 인간적인 삶을 살기 위해 대도시를 벗어나 교외로 이주하는 것이 일반적 인 형태다(O’Sullivan 2009).
한국의 경우, 전 국토에 걸쳐 정보통신기술을 활용 한 정보네트워크로 좁은 공간 속에서도 대도시의 삶 이 더욱 매력적이게 되는 스마트시대를 열고 있다. 특 히 대도시를 중심으로 자본의 집적과 도시가 제공하 는 다양한 편의서비스를 바탕으로 도시수요와 이에 대한 욕구가 도시로 더욱 가중되는 형태로 발전하고 있다. 그 결과 한국은 전체 국토공간의 16.6%에 불과 한 도시지역에 국민의 91.6%가 모여 살고 있다(국토 교통부 2014). 이는 서울에 더욱 집중되어, 이미 포화 상태인 서울과의 접근성을 높이기 위한 주변 위성도 시 개발 및 다양한 사회기반시설들은 서울과의 연결 을 원활히 하도록 지원되고 있으나 이에 따라 새로운 형태의 재난위험이 상존하고 있다. 이처럼 국토공간 의 불균형 개발과 활용, 초고밀도 사회, 그리고 스마 트사회에 대한 한국적 특성의 이해가 전제되어야 한 국적 위험에 대한 다양한 논의가 유의미하다.
초대형 재난 위험사회의 도래
현재까지 우리 인간은 보다 풍요로운 삶을 지향하며 살아왔으며, 이러한 필요를 충족시키기 위해 끊임없 는 개발과 발전을 구현하여 왔다. 그러나 인간의 다 양한 개발활동들은 지구환경의 기후시스템에 많은 영향을 끼쳤다. 그중에서도 온실가스 배출이 가장 큰 영향을 끼치고 있다고 보고되고 있으며, 온실가스는
인해 생태계에 많은 변화를 불러일으킬 뿐만 아니라, 극한 기상 및 기후 상황이 보다 빈번하게 발생하기 시작했다. 지구의 기온상승에 따라 폭염의 발생 빈도 와 국지성 집중호우의 발생 빈도가 증가하고, 연쇄적 으로 전 지구적 식량문제로 확대될 것으로 예상된다.
한국에서도 이미 이와 같은 현상이 두드러지게 나 타나고 있는데, 4계절이 뚜렷하던 한반도에 봄, 가을 의 기간이 줄고 아열대성 기후로 전환되어 가고 있다.
단순히 계절의 변화에 국한되는 것이 아니라, 이러한 기후변화로 인해 여러 분야에서도 변화를 경험하고 있다. 한반도 주변의 해양생물 수확어종이 변경되고 있으며, 과수재배 지역이 북상하면서 한반도 작물지 도가 변하고 있다. 강수량의 상승으로 인해 2013년에 는 제습기 대란이 일어나는 등 한국에는 이미 아열대 성 산업이 성행하고 있다. 이처럼 기후변화는 전통적 인 농수산업의 변화뿐만 아니라 이미 다양한 형태로 한국사회와 경제에 깊은 영향을 미치고 있다.
또한 자연재난은 어떤가? 이미 자연재난의 발생 빈도가 급속도로 증가하고 있을 뿐만 아니라, 국가 적으로 예상치 못한 종류와 규모의 자연재난이 사회 에 극심한 피해를 초래하고 있다. 가령 국지성 집중 호우의 발생은 이미 기존의 도시공간이 담보가능하 였던 방재력의 규모와 크기를 넘어서고 있어 대부분 의 도시들이 상당한 정도로 홍수위험에 노출되어 있 다. 마치 언제 터질지 모르는 시한폭탄을 안고 질주 하는 트럭마냥 한국사회는 다양한 위험에 적절한 방 재적 완충장치 없이 적나라한 민낯을 드러낸 채 표류 하고 있다.
세계적으로도 유례가 없는 성공한 경제성장의 대 표적 표본으로 회자되던 한국은 도시의 자본집중을 바탕으로 초고밀도 도시사회의 다양한 규모의 경제를
ㅣ 특집 ㅣ초대형 재해에 대비한 국토안전망 구축
역동적으로 실현하여 왔으나, 이러한 도시공간구조는 다양한 재난에 대해 대규모 피해가 발생가능한 취약 한 공간구조를 가지게 되었다. 새로운 대도시 공간구 조 속에서 살아가는 한국사회의 변화는 재난의 양상 과 요인이 다양하면서도 예상치 못한 형태로 발현하 게 되었다(백민호 2007). 특히 높은 인구밀도를 가진 대도시 중심의 한국도시적 특성은 재난으로 인한 피 해의 시발과 확산이 가히 상상을 초월하는 수준에 이 르게 되었다. 그동안 한국에서 발생한 도심형 재난은 비록 그 재난의 특성상 빈번하게 발생하지 않더라도 일단 대도심 특성과 맞물려 발생하면 그 피해가 가중 되는 특성을 보였다. 한국의 다양한 재난유형과 관련 사례는 <표 1>을 통해 확인할 수 있다.
도심형 재난은 기존의 전통적 재난에서 벗어나, 특 히 기술의 발전으로 새롭고 다양한 형태로 전개되는 양상을 보인다. 도심형 재난의 경우, 비록 재난으로 발생하는 직접적 피해는 단순 물리적 피해요소에 그 치나 이를 넘어서서 전통적 가치의 훼손, 직주공간의 붕괴, 지역사회의 주민들에게 발생하는 정신적 피해 와 혼란 등 다양한 2차·3차 연쇄적 피해로 확장되는 등 갈수록 복잡하고 다양한 형태로 재난양상을 발산 하고 있다.
더욱이 기술적으로 초고도화된 사회에 진입한 한 국은 복잡하고 다양한 도시구조시스템을 갖추고 있 다. 이에 따라 지진이면 지진, 태풍이면 태풍 등 한 가 지 요인에 기반한 전통적 재난분석만으로는 현대사회
의 복잡한 재난피해 양상을 파악하기 어렵다. 이처럼 한 가지 동인 또는 여러 가지 동인이 다른 형태의 재난발 생과 결부되어 다양한 재난 으로 연쇄·확산되는 복합 재난(compound disasters) 의 이해가 보다 중요시되고 있다. 현대사회에서 복합 재난의 이해 없이 전통적 재난 원인만을 예측하고 파 악한다면 다양한 재난에 대해 예상치 못한 무방비 상 태에 놓이는 경우가 다반사다.
최근에 발생한 복합재난의 대표적인 예로 2011년 후쿠시마 원전사고를 들 수 있다. 최초의 지진발생이 쓰나미를 만들어내면서 해안도시를 강타하였고, 이에 따라 정전사태가 발생했다. 원전사고는 정전으로 인 한 연쇄적 발생으로 예상치 못했던 결과였고, 그 피해 는 일본에 그치는 것이 아니라 전 지구적으로 퍼져나 가고 있으며, 아직도 어느 정도의 피해가 발생하고 있 는지 파악조차 되지 않고 있다. 또한 같은 해에 발생한 우면산 산사태 역시 기록적인 집중호우로 인해 발생한 것이지만, 피해를 더욱 크게 만들게 된 원인 중 하나는 대부분 산지의 사유화에 따른 사방구조물 부족과 산림 조성이 미흡했기 때문이다(반기성 2013). 따라서 현대 대도시적 특성을 고려하여 복합적인 재난발생에 대한 대비가 필수적이며, 다양한 시나리오를 기반으로 미래 재난에 대한 예측 및 시뮬레이션을 실시하여 복합적인 재난대응을 준비해야 한다.
복합재난에 대한 이해가 보다 중요해지면서 과학기 술의 발전에 따라 재난 역시 진화하며 전혀 다른 새로 운 재난 형태가 나타나고 있다. 세계경제포럼에서 발 간되는 「글로벌 리스크 보고서(2015년판)」에서는 향후 10년 내 국가, 산업에 부정적 영향을 미칠 28개의 위 험요인(기후변화, 식량빈곤, 물 자원관리의 안보, 사이
연도 사례 유형 연도 사례 유형
2014 세월호 침몰
인적재난
2014 지하철 2호선 추돌사고
사회재난 2008 숭례문 화재 2013 방송, 금융기관 마비(사이버 테러)
2003 대구 지하철 화재 2012 구미 불산 사고
2012 태풍 볼라벤
자연재난 2012 춘천 집단 식중독
2011 우면산 산사태 1995 삼풍백화점 붕괴
출처: 이창길. 2013. 추가 및 재작성.
<표 1> 한국의 도심형 재난
8
운 유형의 재난인 신흥 안보(Emerging Security) 문제 를 새로운 미래위험으로 지적하고 있다(박지영 2015).
이러한 신흥 안보 문제는 과학기술의 발전으로 인 해 기존의 전통적인 안보문제에서 벗어나 예상치 못 했던 새로운 형태의 안보문제를 일으키는 것으로 이 해할 수 있다. 많은 경우 사이버 테러와 관련된 안보 이슈들을 포함하며, 현재는 보다 폭넓게 네트워크로 연결된 사회에서 발생하는 다양한 동시다발적인 테러 위험뿐만 아니라 국제시스템 변화에 따른 국제정세의 전환과 관련하여 UN, G20 등의 결의를 통한 새로운 형태의 환경 안보, 국제 규범 등을 포괄적으로 포함한 다(Page 2015). 이번 메르스 사태를 통해서도 파급력 이 엄청남을 경험할 수 있었으며, 앞으로 이와 유사하 거나 지금까지 전혀 예상하지 못했던 새로운 형태의 신흥 안보 관련 재난이 기하급수적으로 발생할 것으 로 예상된다. 특히 정보통신기술을 기반으로 전 국토 를 관리하고자 하는 한국의 미래는 필연적으로 이러 한 신흥 안보 문제에 있어서 더욱 더 취약한 구조를 가 지고 있다. 가령, 사이버 테러로 인한 대규모 정전사 태, 공항 및 항만 시설의 정지, 위험물 정보 삭제 등의 문제는 사회 전체를 마비시킬 뿐만 아니라 사회에 불 신과 혼란을 가중시킴으로써 사회, 경제 전반에 걸친 유무형의 피해를 발생시킬 수 있으며, 나아가 국가안 보에 심각한 영향을 끼칠 수 있다.
이처럼 고도화된 기술사회와 초고밀도의 도시공간 속의 한국은 향후 재난크기, 발생동인 그리고 피해영 향 등에 따라 그 피해가 거대해지고 복잡해지기 때문 에 이에 대한 대비와 노력들이 수반되어야 한다. 기존 의 각개전투식 재난 대응 및 대비로는 이러한 변화된 사회적 특성을 감당하기 어렵다. 특히 신흥 안보 문제 및 복합적인 재난에 대응하고 국민안전을 담보하기
재난위기관리 특성
재난위기는 여러 형태와 경로를 통해 다양한 형태로 발생한다. 최초 정책결정자들의 재난위기관리 대응 이 성공적일 경우 발생되는 피해는 제한적이다. 하지 만 이러한 1차적 위기관리 대응이 실패할 경우 재난 에 따른 피해는 다양한 형태로 발현되면서 그 피해가 증가하게 된다. 따라서 재난위기관리는 삶과 죽음에 직결되는 정책적 집행행위로서 이해되어야 하며, 사 적 및 공적 리더들에게 정책입안과 집행에 있어 무엇 보다도 우선적으로 고려되어야 하는 가장 중요한 요 인으로 인식되어야 한다(Boin et al. 2005).
현대사회의 복잡성과 급변하는 국제사회의 변화로 미래사회에 대한 불확실성은 점증되고 있다. 이러한 현대사회의 혼돈적 불확실성은 재난위기관리의 중요 성과 결부되어 재난대응을 위한 정책적 의사결정과정 의 투명성과 합리성이 보다 절실해지고 있다. 특히 신 흥 안보 위협이 가중되는 현실을 고려할 때, 과학기 술 등을 활용한 새로운 영역과의 융합적 대응은 역설 적으로 넘쳐나는 정보의 홍수 속에 어떠한 정보를 신 뢰하여야 하는지에 대한 의사결정을 우선적으로 해 결해야 하는 현상으로 이어지고 있다(정지범, 김근세 2009). 재난위기관리의 특성이 불확실하고 복합적이 기 때문에 이에 대한 대응은 단순한 1차적 수준의 직 접적인 피해발생을 고려하여 준비하는 것이 아니라, 대응방안을 고려할 수 있는 의사결정 단계부터 전체 사회, 문화적 영향에까지 확장되는 심리적인 피해와 다양한 파급효과까지 함께 고려해야 한다. 현대의 재 난위기관리는 전쟁에서 발생하는 복합적인 요소를 동 시에 고려해야 하며, 국민의 생활과 밀접하게 연결되 어 있으므로 사전적·사후적 특성들이 동시에 고려
ㅣ 특집 ㅣ초대형 재해에 대비한 국토안전망 구축
되어야 현대의 재난위기에 적실하게 대응할 수 있다.
재난위기관리시스템 도입
재난이 가지고 있는 특수성에 따라 이를 포괄적으로 이해하고 처리할 수 있는 새로운 형태의 위기관리시 스템이 필요하다. 2003년 사스의 공포로 인해 질병관 리본부가 신설되고 국가위기관리체계가 신설 및 강화 되었지만, 이명박정부 때 국가위기관리시스템과 사무 처(NSC, 국가안보회의)가 폐지된 이후 이에 대한 구 체적인 준비가 답보된 상태다. 세월호 사건 이후 재 난 및 안전에 대한 컨트롤 타워로서의 기능을 기대한 국민안전처가 신설되었지만, 현 법제상 국민안전처는 기존 소방방재청의 역할에서 벗어나지 못하고 긴급 구조 및 구급 활동에 제한되어 있는 상태다. 이번 메르 스 사태를 통해 확인되었듯이, 향후 발생할 초대형 재 난은 위기관리시스템의 체계적인 대비 없이는 재난의 다각적인 피해를 경감시키기 어렵다. 이를 위해서는 범국가적 위기관리시스템이 재정립되어야 하며, 이를 바탕으로 환류적이고 다양한 예방적 시뮬레이션이 가 능한 위기관리시스템이 도입되어야 한다.
미래형 재난위기관리시스템은 특정 분야에 한정되 어 적용되는 경직성을 탈피하여야 한다. 복합재난에 대응하기 위해서는 기존에 존재하지 않던 새로운 위 기에 탄력적으로 대응가능한 유연한 재난위기관리시 스템을 설계해야 한다(정지범, 김
근세 2009). 전통적인 행정관리적 중심의 재난위기관리시스템을 벗 어나 실제적이고 다각적인 위기 사항들을 고려하고 이를 바탕으로 실험적 예방대응이 가능하도록 하 는 컨트롤 타워의 기능이 포함되 어야 한다. 현재와 미래 한국사회
의 특이성을 고려한 시스템을 도입해야 미래한국의 안전이 효과적이고 적실하게 담보될 수 있다. 이러한 맥락을 고려하여 기존의 시스템이 갖춰야 하는 전통 적인 행정적 이론에 기반한 위기관리의 논의를 넘어 서는, 실질적으로 재난위기관리 기능이 확보될 수 있 는 핵심 고려사항을 다음과 같이 소개한다.
범국가 재난위기관리시스템 논의
위기관리시스템의 가장 기초적인 구성요건은 일반적 으로 Mitroff and Anagnos(2001)의 제안에 따른 위 기의 유형, 이해관계자, 위기관리조직, 그리고 위기 발전단계를 들 수 있다. 그러나 이러한 기초적 구성 요건은 한국적 특수상황에 그대로 적용하기에는 많 은 한계점을 내포한다. 따라서 한국적 상황에 적합한 범국가 재난위기관리시스템을 올바르게 구성하고 효 과적으로 운영하기 위해서는 관리자 교육과 국민 평 생교육 등의 교육, 연구개발, 협력적 거버넌스, 그리 고 경제적 복구와 방재에 대한 네 가지 사항을 추가적 으로 고려해야 할 필수적 요건으로 제시한다.
1. 교육
위기관리시스템에서 반드시 고려해야 할 사항은 교 육(training)과 훈련(exercise)이다. 아무리 좋은 시
<그림 1> 한국형 범국가적 재난위기관리시스템 구성요건
출처: Mitroff and Anagnos. 2001. 추가 및 재작성.
전통적 위기관리모델 네 가지 구성요건
위기의 유형 이해관계자 위기관리조직 위기발전단계
추가적 필수 고려사항
교육 연구개발의
다각적 접근 협력적 거버넌스 경제적 복구와 방재
10
적 이행에만 초점을 맞추게 되어 재난발생 시 절차적 맥락의 이해에 대한 한계로 인해 더 큰 피해가 발생 할 수 있다. 교육과 훈련은 두 가지 형태로 구분되어 야 하며, 이는 관리자 중심의 교육·훈련과 국민 전 체에 대한 평생교육으로 대별할 수 있다.
먼저 관리자에 대한 교육과 훈련은 재난과 이에 대 한 대응절차에 대해 체계적인 숙지 및 숙달을 통해 실 현된다. 다양한 종류의 재난이 발생하더라도 관리자 에 대한 체계적이고 실효적인 교육과 훈련은 적극적 이고 체계적인 재난대응이 가능하도록 하여 재난으 로 발생할 혼란에 대해 사회적 안전망을 기 확보하고 사전에 철저한 준비를 통해 재난발생 시 신속하고 효 율적인 대응이 되도록 한다.
그와 함께 전 국민을 대상으로 생애주기별 교육이 실시될 수 있도록 하는 평생교육시스템의 도입이 필 요하다(국립재난안전연구원 2015). 최근에야 도입된 현재 정규교육 과정의 재난교육은 그 비중이 미미하 고, 이마저도 졸업과 동시에 더 이상의 재난교육 및 훈련의 기회가 주어지질 않는다. 그나마 이뤄지고 있 는 민방위 교육 역시 특정 연령 및 대상에 국한되어 있을 뿐만 아니라, 그 실효성 역시 의문시되고 있다 (박지영 2015). 따라서 전 연령에 걸쳐 지역적 환경 을 고려한 재난교육·훈련의 체계적 도입이 절실하 다. 특히 국토공간에 대한 이해 부족으로 인해 발생 할 수 있는 갖가지 재난유형에 맞게 예측 시나리오를 개발하고, 이를 기반으로 취약성 지역에 대한 이해 및 대피요령을 지역적 특성에 맞춰 교육과 훈련이 가 능하도록 준비하여야 지역별 골든타임을 확보할 수 있는 가능성을 높일 수 있다. 이러한 지역별 골든타 임을 달성할 수 있도록 하는 재난평생교육시스템의 체계적 관리 및 지원이 절실하다.
재난대응을 위한 한국의 국가적 지원은 다각적으로 접근되어야 할 필요가 있다. 한국의 경우, 지역 및 공 간적 한계로 인해 새로운 기술 도입을 중심으로 하는 신성장동력에 대한 연구개발이 지속적으로 이뤄지고 있으며, 정부의 전폭적인 투자와 지원 속에 많은 연구 개발 성과가 빠른 속도로 달성되어 왔다. 재난에 대한 연구개발 지원은 개별 재난유형에 초점을 맞추고 있 고, 실제적으로도 많은 연구성과를 이룩한 것으로 파 악된다. 아쉽게도 현재 연구개발비의 집행은 재난의 공학적 해결능력에 초점을 맞추어 과학기술개발이나 재난대응과 관련한 실행적인 부분에 보다 초점을 맞 추어 온 것으로 보인다. 이로 인해 재난대응을 위한 개 별적 과학기술을 통해 해결방식에 접근하는 것은 전 체적인 재난대응시스템 속에서 실제 재난발생 시 이 러한 과학기술이 적재적소에 활용될 수 있도록 하는 데 많은 한계점을 유발하였다. 향후 발생될 재난의 크 기 및 피해범위 등을 예측하지 못한 채 개별 재난 해결 을 위한 기술적 연구개발에 머물러 있다.
따라서 재난과 관련한 향후 연구개발은 과학기술 고도화를 위한 집중적 투자에서 탈피하여 전반적인 재난위기관리시스템의 개선과 이를 바탕으로 예상되 는 피해를 고려한 재난대응 연구개발을 검토하여야 한다. 이를 위해서는 범국가적 대응시스템을 구축하 고 이를 고려하여 사회·문화·경제적 파급효과 등 에 대한 면밀한 검토가 동시에 이루어지도록 하는 융 합적 재난연구 개발의 도입이 필요하다. 1차적으로 인명구조 및 구급이 우선시되어야 하나, 한국의 특이 성을 고려하여 연쇄적인 2차·3차적 재난피해에 대 한 대비가 더욱 긴요하다. 다각화된 재난연구 개발사 업은 범국가적 위기관리시스템을 바탕으로 구상되어 야 하고, 연구개발비 집행 시 재난대응이 어떻게 효
ㅣ 특집 ㅣ초대형 재해에 대비한 국토안전망 구축
율적으로 연계되는지에 대한 면밀한 검토를 바탕으 로 연구개발사업이 설계되고 검증되어야 한다.
3. 협력적 거버넌스
복합재난을 비롯해 향후 재난의 피해나 파급적 양 상은 기존 국가 중심의 명령과 조정(command &
control)으로 관리 및 조정할 수 있는 단계를 벗어난 다. 따라서 정부부처와 함께 민·관이 협력적으로 재 난에 대응할 수 있는 체계를 사전적으로 구축하여야 한다. 현대사회의 재난은 더 이상 국가가 단독으로 해 결하기에는 많은 한계점을 보이고 있다. 빠른 정보공 개를 통해 국민의 합의를 이끌어내고 재난대응에 대 한 절차와 계획을 사전적으로 준비하여 즉각적으로 실행할 수 있도록 합의된 재난대응 및 극복체계를 마 련해야 한다. 이미 세월호 사건을 통해 정부 각 기관 간의 협력이 무엇보다 중요함을 배웠지만, 또 다시 메 르스 사태를 통해 똑같은 문제가 반복되는 현실을 볼 때 부처 간 협력이나 민·관이 동시에 참여하여 재난 문제를 해결하고자 하는 협력적 거버넌스에 대한 준 비가 전혀 이뤄지지 않고 있다.
신속한 재난대응을 위해서는 정부의 콘트롤타워 역 할이 필수적이다. 그러나 정부부처 간이나 개별 부처 중심의 단독적 조정과 관리 역할만으로는 현대의 재난 양상을 제대로 파악하지도 못할 뿐만 아니라 재난으로 인한 사회적 문제점을 해결하기에 너무나도 요원하기 만 하다. 따라서 적실하고 효과적인 재난대응을 위해 서는 각 기관을 연결하고 이들과 민·관이 협력적으로 문제를 해결해나갈 수 있는 체계와 관계망을 구축하며 유관부처가 조정자(coordinator)로서 빠른 소통을 담 당할 수 있는 역할을 수행하도록 하는 실효적인 협력 적 거버넌스 시스템이 도입되어야 한다. 최근의 메르 스 사태에 대한 대응 시 경기도에서 시행한 ‘메르스 민
관 협력 네트워크’는 이러한 경기도의 협력 조정자 역 할이 빛을 발한 시스템으로서 평가할 수 있다.
4. 경제적 복구와 방재
경제적 복구는 발생한 재난에 대한 직접적 피해평가 및 이에 대한 보상을 넘어 향후 발생가능한 재난에 대 한 사전적 대비를 위한 기초작업으로 이해하여야 한 다. 그러나 현재 한국의 복구시스템은 1차적인 직접 적 피해평가 및 보상에 그치고 있다. 이는 재난으로 인한 다양한 사후평가와 그 외에 연관되어 파급적으 로 나타나는 피해연관성평가에 대한 부분이 전문적 으로 이뤄지지 않고 있음을 나타낸다.
먼저 재난에 대한 사후평가에 있어 잃어버린 실물 경제에 대한 피해산정이 반드시 이뤄져야 한다. 특히 2차·3차적 연관된 부분에 대해서 고려가 필요하다.
그 외에도 회복력(recapture power)에 대한 고려가 필 요하다. 회복력은 다양한 산업에서 재난의 발생으로 잃어버린 기간 동안 발생한 피해에 대한 복구 및 복원 력으로 이해가능하며, 이는 피해를 어느 정도 경감시 키는 역할을 한다(박지영 2015; Park et al. 2011). 가 령 메르스 이후 여름 동안에 팔리지 않은 상품에 대한 특별할인 판매 등을 통해 여러 제조업체들이 재고를 정리하여 정상영업으로 인한 부분 이외에 메르스 발생 기간 동안 잃어버린 피해를 어느 정도 회복하려고 하 고 있다. 그러나 서비스산업의 경우는 대부분 사실상 이러한 회복효과가 거의 없으며, 제조업의 경우도 이 러한 회복력이 제한적이다. 뿐만 아니라 지역적으로도 큰 편차가 있어 재난발생이 일어난 곳을 중심으로 이 러한 개념을 도입하여야 실질적인 재난피해를 측정할 수 있다. 따라서 재난으로 인한 심리적 피해 및 연쇄적 파급효과, 그리고 회복력 등을 고려하여 종합적으로 평가하고 체계적이고 실질적인 피해를 산정할 수 있는 12
두 번째로 재난피해에 대한 미래적 연관성평가가 이뤄져야 한다. 이를 위해서는 재난으로 인한 미래가 치에 대한 피해를 평가할 수 있는 동태적 재난평가시 스템이 개발·도입되어야 한다. 국토공간을 바탕으 로 타 산업 간의 수평적인 연결망 붕괴를 평가하는 연관성 평가와 미래가치에 대한 산업 간 조정이나 국 토공간의 변화 등을 고려하는 시간적 연결을 동시에 고려한 새로운 형태의 동태적 재난평가시스템이 필 요하다. 이러한 동태적 재난평가시스템은 미래예측 을 바탕으로 발생가능한 재난에 대해 평가에 활용될 수 있기에, 발생가능한 재난에 대해 사전적 재난피해 추정이 가능하여 재난대비를 위한 적합한 연구개발 비의 구성을 가능하게 한다.
미래한국과 재난 위험사회의 대비
현재의 한국은 기존의 역사를 통해서는 전례가 없는 새로운 형태인 정보국가로 발전해나가는 과정에 있 다. 그와 동시에 한국은 다양한 지역적 특성 및 격차 그리고 전 세계 유일한 분단국가로서 가지는 특수한 상황 속에 놓여 있기도 하다. 과거 국가재건을 위해 오로지 경제성장에 초점을 맞춘 국가발전방향은 국 민안전에 대한 고려를 등한시했다. 여기에 국토공간 의 상당 부분이 산림인 특성상 주거공간은 한정된 좁 은 지역에 고밀도로 모여 사는 형태의 국토공간적 활 용에 따라 현재의 한국은 초고밀도 사회의 전형을 보 여주고 있다. 분단국가로서 끊임없는 안보불안에 대 한 위기 역시 재난대응 중심의 위기관리시스템을 구 축하는 데 일정 정도 한계를 가지게 하였다.
이러한 역사적 과정을 넘어서서 발전적 미래의 안 전한국을 이끌기 위해서는 여러 한국적 특이성을 고
기술개발과 시설설치에 기반한 정비를 넘어서야 한 다. 특히 기존의 조직 및 시스템에 기반한 단순집합을 의미하는 것이 아닌, 이들의 실질적 협력이 가능하게 작동하는 교육과 훈련이 바탕이 되고, 다양한 기관들 의 참여가 보장되는 통합적인 재난위기관리시스템의 도입으로 가능하다. 초대형 재난에 대한 실질적인 대 비를 통해 보다 현실가능한 미래한국의 지속가능한 발전을 위해서는 최소한 앞서 제안한 네 가지 사항들 에 기반한 국가 재난위기관리시스템을 구상하고 재 편할 때 비로소 실현가능할 것으로 판단된다.
참고문헌 ---
국립재난안전연구원. 2015. 국민보호를 위한 재난대비 교육·훈련 어떻 게 할 것인가?: 법제도 기반구축을 중심으로. 재난안전 17권, 1호:
76-86.
국토교통부. 2014. 2013 도시계획현황 통계. 세종: 국토교통부.
박지영. 2015. 메르스식 ‘각개전투’로 ‘신흥안보’ 위협 못 막는다: 국가 재 난 시스템의 ‘재난’. 신동아 7월호(670호): 122-127.
반기성. 2013. 우면산 산사태와 강남 물난리. 네이버캐스트: 지구과학 산책. http://navercast.naver.com/contents.nhn?rid=116&
contents_id=31347 (2015년 7월 24일).
백민호. 2007. 도시방재를 위한 현안 및 대응방안에 관한 고찰적 연구.
한국위기관리논집 3권, 1호: 87-95.
이창길. 2013. 도시의 위기관리 변화와 발전전략에 관한 연구: 도시특성 변화가 도시재난에 미치는 영향을 중심으로. 한국위기관리논집 9 권, 4호: 117-136.
정지범, 김근세. 2009. 위기관리의 협력적 거버넌스 구축. 파주: 법문사.
Arjen Boin, Paul’t Hart, Eric Stern and Bengt Sundelius. 2005. Crisis Management in Political Systems: Five leadership challenges.
in The Politics of Crisis Management: Public Leadership Under Pressure, 1-17. Cambridge: Cambridge University Press.
Arthur O’Sullivan. 2009. Urban Economics. 7th ed. New York:
McGraw-Hill.
IPCC. 2014. Climate Change 2014: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, eds. Core Writing Team, R.K. Pachauri and L.A. Meyer. Geneva: IPCC.
Mitroff, I. I. and Anagnos, G. 2001. Managing Crises Before They Happen: What Every Executive and Manager Needs to Know About Crisis Management. New York: AMACOM.
Page Wilson. 2015. Three Emerging Security Challenges for the UK.
Global Society 29, no.3: 373-389.
Park, JY, J Cho, and A Rose. 2011. Modeling a Major Source of Economic Resilience to Disasters: Recapturing Lost Production. Natural Hazards 58, no.1: 163-182.