KRIHS 보고서
98 국토 제457호(2019. 11)
지난 3월 통계청에서 발표한 장래인구특별추계(2017
~2067년)에 의하면, 2017년 인구 5136만 명(중위추계 기 준)에서 2028년 5194만 명을 정점으로 하여 2067년에는 3929만 명으로 감소할 것으로 전망했다. 특히 2018년 전 국 평균 합계출산율은 0.98명으로 1명대가 무너지면서 2019년부터는 사망자가 출생아보다 많아지는 자연 감소 가 시작됐으며, 인구 감소는 ‘미래’의 문제가 아닌 ‘현실’로 다가오고 있다. 인구 감소의 속도는 차치하더라도, 그 방 향은 명확하게 예견되었음에도 불구하고 인구 감소 시대 를 맞이하는 우리나라 도시 정책은 어떠한가? 도시의 외 연적 확대보다는 기존 시가지의 활력을 위해 도시재생 사 업을 추진하는 등 다양한 노력을 하고 있지만 수도권의 경우 주택시장 안정을 도모하면서 서민주거 안정을 지원 하기 위해 새로운 신도시 개발은 여전히 진행되고 있다.
지방 도시들의 경우 이미 국가균형발전 정책의 일환으 로 행정중심복합도시(이하 행복도시)를 포함해 10개 혁신 도시를 건설하여 수도권에 입지한 중앙부처 및 공공기관
들을 이전하였다. 공공기관 및 기업의 유입으로 인한 인 구 증가와 쾌적한 주거환경 조성이라는 긍정적인 효과도 있지만, 수도권의 인구 유입보다는 기존 시가지의 인구를 유입했다는 점에서 오히려 지역불균형을 초래하고 있다 는 평가도 있다. 또한 지방 곳곳에서 추진 중인 신규 택지 개발 사업의 규모도 상당하며, 인구가 감소 중인 지방 도 시의 기존 시가지에서는 빈집들이 생기고 있지만 외곽에 서는 신규 택지 개발이 진행 중인 경우가 많다.
콤팩트시티를 구현하고 도시를 축소해야 한다는 목소리 가 높아지고는 있지만 여전히 도시의 외연적 확대가 지배 적이다. 이러한 상황에서 이 보고서는 인구 감소 시대에 기 존 시가지의 유휴공공시설 발생 현황과 원인을 진단하고 효율적으로 이용하기 위해 필요한 전략을 제시하고 있다.
첫째, 이 연구에서 분석한 20개 지방도시의 유휴공공시설 현황을 살펴보면 전체 공공건축물 중 동수로는 약 23%, 연 면적으로는 약 19%가 유휴시설로 의심되고 있다. 그 원인 으로는 인구구조 변화, 도시 쇠퇴, 시가화용지 확대로 나타 고진수 | 광운대학교 도시계획부동산학과 교수([email protected])
인구 감소 시대,
유휴공공시설 어떻게 활용할까
지역발전을 위한 유휴공공시설의 효율적 이용방안 연구
Efficient Use of Vacant Public Facilities for Regional Development
이승욱, 김명수, 조판기, 김은란, 구형수, 박소영, 김수진, 배인영, 김용기, 임영식, 조미향 지음
99 났는데, 그중 도시기본계획상 시가화용지의 확대가 유휴공
공시설을 발생시키는 가장 큰 원인으로 밝혀졌으며, 발생 패턴도 불규칙하고 시설용도도 다양한 것으로 나타났다.
둘째, 유휴공공시설을 활용하기 위한 전략을 제시하기 전에 유휴공공시설의 현황 파악을 위해 개선이 필요한 부 분을 제안하고 있다. 먼저 유휴공공시설의 법적 기준이 없 다보니 특정 공공시설을 유휴시설이라고 판단하는 데 어려 움이 있다. 이 연구에서는 이러한 한계를 극복하기 위해 전 기사용량을 기준으로 공공시설의 유휴 여부를 판단하였지 만, 구체적인 판단을 위해서는 현장조사가 필수적이다. 따 라서 지방자치단체 중심의 실질적인 조사가 이루어질 수 있도록 유휴공공시설에 대한 명확한 법적 정의, 조사방법, 판단기준 및 절차 등을 포괄하는 제도적 장치가 필요하다.
셋째, 유휴공공시설을 효율적으로 활용하기 위해서는 통합적인 관리체계가 필요하다. 통합적 조직의 부재로 장 기적이고 종합적인 유휴공공시설 활용이 어려운 실정이 다. 또한 유휴공공시설을 활용하는 데 다양한 주체가 개 입하도록 되어 있지만 관련 주체 간 협의를 촉진하고 이 해관계 조정을 위한 조직이 부재하다. 그러므로 유휴공공 시설을 총괄하는 책임 주체의 일원화와 독립적 중간조정 기관의 설립 및 운영이 필요하다.
넷째, 유휴공공시설 활용의 핵심가치를 ‘혁신성장’과
‘포용정책 지원’으로 설정하고 핵심가치 달성을 위해 지역 혁신, 국민의 기본수요 충족, 국가균형발전 기여를 정책 목표로 설정하는 것이 필요하다. 특히 국민 기본수요 충 족을 위해서는 공공임대주택 공급, 생활SOC 확충, 여가 공간 확대 등 근린 공동체를 위한 공간 조성에 유휴공공 시설을 적극 활용할 필요가 있다. 네덜란드 로테르담 알 디엠 캠퍼스(RDM Campus)1) 사례가 보여주듯이 지역기 반의 클러스터 구축은 지역의 혁신성장을 창출하고, 혁신 성장은 경제적 활력이 있는 공간과 새로운 일자리를 창출
한다. 쇠퇴하고 있는 지방도시의 새로운 성장동력 확충을 위해 유휴공공시설을 혁신공간으로 활용하는 적극적인 정책 지원이 필요하다.
마지막으로 우리나라 도시기본계획의 방향이다. 우리나 라 도시기본계획은 기본적으로 인구 증가에 기반하고 있 으며, 이를 토대로 토지 및 시설의 규모가 결정되고 있어 장래 인구를 정확히 예측하기보다는 개발수요를 반영하기 위해 최대한의 인구를 예측하려는 경향을 보인다. 그러나 인구의 자연적 감소가 시작되는 시점부터 인구 증가는 곧 외부로부터의 인구 유입을 의미하게 된다. 이 보고서에서 는 사회적 인구 증가의 성공 여부와는 별개로 과도한 시가 화용지 확보가 기존 시가지의 유휴공공시설을 발생시킨다 는 점이 증명되었다. 도시의 외연적 확대는 기존 시가지의 유휴공공시설뿐만 아니라 빈집, 빈 점포, 폐공장 · 창고 등 을 동시다발적으로 발생시켜 도시 전체의 경쟁력을 저하 시킨다. 따라서 인구 감소 시대의 도시기본계획은 지금까 지와는 반대로 인구 감소를 정확히 예측하고, 공간적으로 는 기 공급된 도시계획시설 등 도시기반시설을 최대한 활 용할 수 있는 곳으로 개발을 유도해 도시기반시설의 관리 효율성을 높이기 위한 전략이 필요하다. 도시를 축소시키 는 것은 인구 변화에 맞게 도시행정을 효율적으로 운영하 는 것이고, 시간이 경과함에 따라 기하급수적으로 증가하 는 도시기반시설 유지보수비용을 사전에 제어함으로써 지 방재정 효율화에 기여할 수 있기 때문이다.
이 보고서는 유휴공공시설을 도시재생 및 도시 활성화 를 위한 거점공간으로 활용하기 위한 다양한 해법을 제시 하고 있으며 더 나아가 인구 감소, 저성장, 고령화 등 다 변화하는 우리 사회에 대응하는 도시 정책방향에 대해 말 해주고 있다. 분명한 것은 현재 우리의 도시 정책은 도시 성장기 시스템에 머무르고 있으며 새로운 시스템으로 탈 바꿈해야 한다는 점이다.
1) 파산한 조선회사 RDM의 폐창고에 입주한 캠퍼스