농식품 분야의 생산성과 지속가능성 제고 방안
◇ (연구배경) 생산성 향상과 지속가능성 제고, 혁신이 농식품 분야의 핵심 과제로 대두
ㅇ 이에 따라 OECD는 농업․조세․환경․무역․교육 등 다양한 분야의 정책이 생산성과 지속가능성에 미치는 영향을 연구
ㅇ 혁신, 구조변화, 자원사용, 기후변화를 농식품 분야의 생산성 및 지속가능성을 결정하는 요인으로 보고 12개 국가
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를 분석* 호주, 브라질, 캐나다, 중국, 에스토니아, 일본, 한국, 라트비아, 네덜란드, 스웨덴, 터키, 미국
ㅇ OECD는 국가별 보고서를 기초로 정책적 시사점을 제시함
◇ (정책적 시사점) 장기적 관점에서 농식품 분야의 생산성과 지속 가능성을 제고하기 위해서는 아래와 같은 시사점이 도출됨
ㅇ 농식품 가치 사슬 전반에서 전체적인 정책패키지의 일관성과 투명성을 개선해야 함
ㅇ 농업인을 비경쟁적이고 저소득 상태에 머물게 하며, 환경오염을 유발하고 혁신을 저해하는 정책들은 감축해야 함
ㅇ 장기 전략 수립, 이해 관계자의 참여 활성화, 기관 간 역할 명확화 등 농업 혁신 시스템(연구개발 등)을 개선해야 함
ㅇ 농식품 연구개발에서는 폭넓은 학제 간 연구, 지식 인프라 구축, 민간 참여 및 민관협업, 국제 협력 등 촉진 필요
※ 출처 : 'OECD Policy Briefs, Innovation, Productivity and sustainability in food and agriculture : Main policy lessons from selected country review'의 주요내용을 요약함
1. 연구 배경
□ 경쟁력 있고 지속가능하며 생산성과 복원력 높은 농식품 산업을 강화하기 위한 정책 개발이 OECD․G20 국가의 주요 관심사로 대두 ㅇ 2016년 OECD 농업장관회의에서 농식품 분야의 생산성․복원력 제고,
지속가능한 자원관리 등을 위한 통합적 접근 필요성을 인정
- 1980년 대 중반 이후 농업정책 개혁으로 무역․시장 왜곡이 감소 하였으나, 특정 품목에 대한 지원 등 비효율적인 정책이 지속 ㅇ 장기적 차원에서 농식품 분야의 생산성과 지속가능성을 강화하기
위해서는 혁신과 인프라에 대한 투자와 통합적 정책 접근이 필요
□ OECD는 조세․경쟁․환경․무역․교육․고용 등 다양한 정책이 농식품 분야의 생산성과 지속가능성에 미치는 영향 분석을 위한 틀을 개발 ㅇ 농식품 분야의 생산성과 지속가능성에 영향을 미치는 요인으로
혁신, 구조변화, 자원사용, 기후변화를 제시
ㅇ 다양한 분야의 정책이 안정적 경제환경, 민간 투자, 인적․물적 역량 향상, 농업 부문의 인센티브를 변화시키고, 이를 통해 농식품 분야 성과 요인에 영향을 주게 됨
2. 농식품 분야의 도전과제
□ OECD는 2015년 이후, 생산성․지속가능성 분석틀을 이용하여 12개 국가
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의 농식품 분야를 분석함※ 호주, 브라질, 캐나다, 중국, 에스토니아, 일본, 한국, 라트비아, 네덜란드, 스웨덴, 터키, 미국
□ 국가별 보고서를 토대로 농식품 분야가 직면한 도전과제를 생산성, 구조변화, 지속가능성, 기후변화 측면에서 제시
ㅇ (생산성) 미국 농무성이 평가한 총요소생산성(TFP) 증가가 2001-2014년 국가별 연간 1~3%이상으로 다양하게 나타남
- 호주, 미국, 캐나다, 스위스, 한국 등은 1991-2000년 기간에 비해 TFP가 감소하였으며, 품목․농가규모․지역별 차이가 큼
ㅇ (구조변화) 대부분 국가에서 소규모․비효율적 농가와 대규모 농가가 공존하는 등 농가구조의 도전과제가 남아있음
- 노동력 부족과 취약한 인프라도 향후 도전과제
ㅇ (환경부하) 지속가능성 관련 문제가 대부분 국가에 영향을 미치고 있으나, 그 내용과 정도는 상이함
- 전반적인 환경 부하가 높은 경우에도, 일부 분야는 개선됨
ㅇ (기후변화) 자연 환경 변화와 불확실성을 증가시키고, 병충해 증가, 기상이변 빈발 등이 예상됨
< 국가별 도전 과제 (예시) >
구조적 과제 생산성 과제 지속가능성 과제 기후변화 과제 미국 노동력 부족 생산성 저하 물 부족, 토양침식 등 기상이변 빈발 중국 소규모 농가,
도농 소득격차
물 자원 제약
토양․수질 오염, 집약적 축산 확대
기온상승, 병충해 일본 대․소 규모농가
간 격차 확대 고령화 높은 양분 수지 태풍 등 빈발 한국 소규모 농가,
도농 소득격차 소규모 농가 높은 양분 수지, 집약적 축산 확대
태풍 증가, 온난화
3. 국가별 보고서를 통해 본 시사점
가. 농식품 가치 사슬 전반에서 정책적 왜곡 제거
□ 국내외 가격 차이를 유발하는 국경․국내 조치 또는 환경적 제약없는 투입재 비용 절감 조치 등 가장 시장왜곡적인 정책은 철폐 필요 ㅇ 지원 수준 및 품목별 지원 격차를 줄이고 시장 수요에 기반한
자원의 효율적 재분배 촉진
ㅇ 미국, EU, 스위스 등은 지원 수준 감축과 생산 非연계 직불을 통해 이전 보다 왜곡을 상당히 줄여옴
ㅇ 일부 국가에서는 농업인에 대한 지원시 환경 친화적 생산시스템 도입을 조건으로 하기도 함
□ 무역은 상품, 자본, 기술, 지식 등을 촉진하므로 무역에 대한 장벽을 감축해야 함
ㅇ 미국․일본․캐나다․호주 등 OECD 국가는 자본 및 중간재에 대한 관세가 낮은 반면, 중국․브라질 등 신흥 경제국은 높은 경향
- 높은 관세는 혁신에 필요한 자본, 기계 장비 등에 대한 비용을 증가시키기 때문에 농식품 분야의 경쟁력에 영향을 미침
ㅇ 정부는 무역과 투자 촉진을 위해 관세를 감축하고, 비관세 조치가 과도한 거래 비용을 유발하지 않도록 해야 함
□ 구조 개선을 위한 토지․노동․자금 등 투입재 시장의 기능 향상 ㅇ 아시아 국가들의 경우 토지 부족과 토지사용에 대한 제한이 구조
조정을 저해했으나, 중국의 농지규모화 촉진 등 정책 노력이 진행 ㅇ 계절적 노동 수요에 대응하기 위해 이민 관련 조치를 취하기도 함 ㅇ 잘 작동하는 금융시장은 농업인 또는 농식품 기업의 자금조달을
용이하게 하며, 효과적인 경쟁 정책도 투입재에 대한 접근을 촉진
나. 연구개발 등 농업혁신 시스템의 대응성 강화
□ 기술․영농방법 등의 혁신과 연구는 농업 생산성과 지속가능성 제고를 촉진하며, 전통적으로 정부와 공공기관이 주도적인 역할을 수행함 ㅇ 정부는 전략방향 수립, 연구 인프라 구축을 위한 자금 지원 등을
담당하지만, 민간 투자를 활성화하기 위한 노력도 기울이고 있음 ㅇ 대부분의 국가에서 민관 협업을 촉진하고 있으며, 비용 절감과
시너지를 위한 국제 협력의 중요성도 인정됨
□ 농업 연구와 혁신의 우선순위가 조정되고 명확히 전달될 수 있도록 농업혁신 시스템의 거버넌스 개선이 필요함
ㅇ 국가와 지방 차원의 다양한 공공 및 민간 연구 기관 간 조정이 강화되어야 하며, 이를 위해서는 특정 국가 기관에 조정 역할을 맡기고 각 기관별 업무를 분명히 하는 것이 좋은 방법임
□ 연구개발 및 혁신에 민간의 기여를 높이고, 공공 부문은 공공성을 띄는 분야의 연구와 혁신에 집중할 필요
ㅇ 정부는 민간 투자 활성화를 위해 투자지원, 세제혜택, 지적재산권 보호 등을 시행
- 소규모 업체도 연구와 혁신에 참여할 수 있도록 역량을 강화하고, 농업인들의 자조금 등 새로운 자금원 확보도 필요
ㅇ 공공재원은 위험성이 높은 대규모 장기 연구와 장기 생산성 향상 프로젝트에 활용하고, 민관 파트너쉽을 장려해야 함
□ 농업 혁신 시스템 내부 및 다른 부문과의 연계를 강화하고, 국제 기술협력 활성화 필요
ㅇ 농식품 분야의 연구와 혁신은 유전학 또는 디지털 기술 등 다른 분야의 발전에서 도움을 받을 수 있으므로 학제 간 연구 촉진 필요 ㅇ 정보 교류, 연구자 교환, 장비 공유 등을 통한 국제협력도 긴요
다. 정책 일관성 제고
□ 다양한 정책이 농식품 분야에 영향을 미치기 때문에 정책적 일관성 제고를 위해서는 포괄적인 종합 계획 수립이 필요
ㅇ 종합계획은 장기적 관점에서 농식품 시스템 전반에서 생산성과 지속가능성을 높이고, 미래에 대응할 수 있도록 비전을 제시해야 함 ㅇ 또한, 정책 부문 간 조화 보장, 정책의 목표와 책임 명확화, 정책
목표간 상충관계 및 정책 부문 간 상호 작용 고려 등이 필요
□ 정책 목표와 정책 영역 간의 불일치를 최소화하기 위한 노력 필요 ㅇ 정책이 불일치 하는 부분을 찾아내 해결하고, 새로운 정책 불일치가
도입되지 않도록 해야 함
□ 정책 개입시 명확한 타켓팅(targeting) 필요
ㅇ 일반적으로 정책 개입은 특정 문제 해결을 목표로 대상을 명확히 설정해야 효과적이고 효율성도 높음
- 이를 위해서는 당면 과제의 특정성(일반적, 특정 분야, 농촌 등)과 대상(농업인, 지주, 농촌주민 등)을 고려해야 함
ㅇ 만약 당면 과제가 농업에 특정적인 것이 아니라면 일반 정책이나 지역 정책을 활용하는 것이 효과적임
- 예를 들어 소득 관련 목표는 개별 부문의 정책이 아니라 상향식 농촌개발 정책을 필요로 함
- 또한, 국가의 일반적 사회보장 시스템이 농가의 소득 안전망을 제공하도록 활용될 수 있음
- 생계형 농가의 특수한 어려움에는 농업정책 보다 광범위한 차원의 정책 접근이 필요
