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‘최저주거기준’최저주거기준의 의의이 무엇인지에 대해서는 학문적으로나 법적으로 명확히 정의되어 있지 않다. 굳이 이를 문리적으로 해석하자면 인간으로서 영위하여야 할 최소한 의 주거수준에 대한 판단기준이라 할 수 있을 것이다1). 최저주거기준에 대한 명확 한 개념정의가 존재하지 않음에도 불구하고, 이와 관련된 논의는 정부 및 주거관 련 시민단체들을 중심으로 점차 확대되고 있는 실정이다. 이는 그만큼 이 사안이 사회적으로 중요하다는 것을 의미한다.사실, 그동안 정부의 주택정책은 주택의 양적공급 위주로 추진되어 왔다. 주택 의 절대적 부족문제를 해결하기 위해서는 공급을 우선 확대해야 한다는 것이 시 대적 요청사항이었으며, 주거의 질적 측면은 부차적인 문제로 인식되었던 것이 다. 그러다가 2002년에 주택보급률이 100%에 이르는 등 주택의 절대부족문제가 상당부분 해소되었으며, 참여정부출범과 함께 분배 및 복지에 대한 관심이 더욱 높아지면서 주거복지가 주택정책의 핵심적인 축으로 등장하게 되었다.
그동안 주택보급률이 주택정책의 핵심적인 양적 지표로서 기능했던 것처럼, 최저주거기준은 향후 주거복지정책의 핵심적인 질적 지표로 활용될 전망이다.
즉, 최저주거기준에 의하여 취약계층의 주거상태를 구체적으로 파악한 후, 지원
‘최저주거기준’ 의 도입과 실천전략
김영태｜건설교통부 주거복지과 사무관 특
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1) 우리나라의 최저주거기준과 가장 유사한 개념은 일본의‘최저거주수준’이다. 구미선진국의 경우 housing
standard라는 용어가 사용되기도 하지만 구체적인 내용은 국가별로 많은 차이를 보인다
할 수 있게 될 것으로 기대된다.
최저주거기준 법제화
2000년 10월 건설교통부 고시 제2000 - 260호를
통해 인간다운 생활을 할 수 있는 필요조건으로 서 최소한 보장되어야 할 주거생활의 기준, 즉 최저주거기준을 도입한 바 있다.먼저 면적기준의 경우 가구원수가 1인인 경우 침실 1, 부엌 1, 총주거면적은 12m2(3.6평)이며, 가구원수가 4인인 경우에는 침실 3, 식사실 겸 부 엌 1, 총주거면적이 37m2(11.2평) 이상이어야 한 다. 기타 가구구성별 면적기준은 <표 1>과 같다.
또, 시설을 기준으로 보면 침실의 경우 부부 침실을 확보하고 만5세 초과 자녀는 부부와 침 실이 분리되어야 한다. 만8세 이상의 이성자녀 는 침실을 분리하고 노부모 침실은 부부침실과 별도로 확보되어야 한다. 상수도 또는 수질이 양 호한 지하수 이용시설을 갖춘 전용부엌 및 전용 화장실 또한 구비되어야 한다.
열·내화·방열·방습에 양호한 재질이어야 하 며 적절한 방음·환기·채광·냉방·난방 설비 를 갖추고 있어야 한다. 소음·진동·악취·대기 오염 등 환경요소는 법정기준에 적합한 것이어야 한다.
이처럼 주거의 질적 측면을 반영하는 기준을 정부가 공식적으로 설정했다는 점은 나름대로 큰 의미를 지닌다고 할 수 있다. 그러나 당시의 기준은 법적 근거가 없는 임의기준으로서 정책 지표로 활용되기에는 한계를 지닌 것이었다. 따 라서 그동안 체계적인 주거실태조사를 통한 기 준미달가구의 현황도 정확히 파악되지 않았고, 주거취약계층에 대한 구체적인 지원방안도 다각 적으로 검토되지 못하였다.
그러다가 참여정부 출범 후 저소득층의 주거 복지 향상이 주요 국정과제로 설정되고, 이들 계 층에 대한 지원방안들이 검토되면서 2003년 7월 주택법 개정과 함께 최저주거기준이 법제화되었 다. 바야흐로 헌법 제35조에 보장된‘국민의 쾌 적한 환경에서 생활할 권리’와‘국가의 주택개
가구원 수(인) 실(방) 구성주) 총주거면적(m2)
1 1 K 12 (3.6평)
2 1 DK 20 (6.1평)
3 2 DK 29 (8.8평)
4 3 DK 37 (11.2평)
5 3 DK 41 (12.4평)
6 4 DK 49 (14.8평)
7 이상 4 DK 52 (15.8평)
<표 1> 면적기준에 따른 최저주거기준
주: K는 부엌, DK는 식사실 겸 부엌, 숫자는 침실의 수
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발정책 등을 통한 모든 국민의 쾌적한 주거생활보장의무’가 법률의 틀 속에서 구 체적으로 실현될 수 있는 토대가 구축된 것이라고 할 수 있다.
새로운 최저주거기준의 설정
1. 기본방향
주택법 시행령 제7조에 의하면 최저주거기준에는 ① 가구구성별 최소주거면적,
② 용도별 방의 개수, ③ 전용부엌, 화장실 등 필수적인 설비의 기준, ④ 안전성·
쾌적성 등을 고려한 주택의 구조·성능 및 환경기준이 반드시 포함되어야 한다.
이와 같은 요소들을 포함하는 새로운 최저주거기준을 설정하기 위해 관계전문가, 시민단체, 지자체 등과 수차례 논의를 통해 다음과 같은 기본원칙을 정립하였다.
첫째, 인체공학 측면, 주거생활의 필수성, 외국사례 등을 토대로 보편적 주거 기준을 도출한다.
둘째, 우리 국토 및 주거현실(1인당 주거면적, 주거편의시설 구비율 등)과 국 민주거의식, 경제·사회여건 등을 종합적으로 검토하여 반영한다.
셋째, 기준미달가구 지원방안, 정부재정여건 등도 고려하여 현실적인 기준을 설정한다.
결국 이러한 원칙하에 국토연구원이 국민주거실태를 조사한 결과와 외국사례 등을 종합분석하여 1년간 수행한 연구용역 결과보고서를 바탕으로 2000년에 건 설교통부가 고시한 최저주거기준의 적정성을 재검토하고 이를 보완하여 새로운 최저주거기준(안)을 설정하게 되었다2).
2. 최저주거기준(안)
1) 가구구성별 최소주거면적 및 용도별 방의 개수
2000년 고시의 면적기준은 인체공학과 현 주거현황에 근거하여 가구원수 및 가구
의 구성별(부부, 자녀성별·나이 등)로 필요한 소요침실의 유형, 부엌, 기타면적 을 산정하고 이를 합산하여 산출한 것이다.특 집
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2) 이러한 접근방식을 채택하게 된 것은 정책의 연속성보장, 기준을 파격적으로 강화할 경우 지원대상 가구규모의 급격한 확대에 따른 예산 및 정책적 부담증가, 향후 주거현실 변화에 따른 최저주거기준의 수정 가능성 존재 등 여러 가지 현실적인 측면을 고려한 결과다
주하여(1인 가구는 식사실 제외) 최소면적을 계 산하였다. 그리고 기타면적은 화장실, 수납공간, 현관면적(발코니 제외)을 포함한 공간의 크기를 감안하여 설정한 것이다.
주침실의 경우 인체공학에 기초한 면적기준 은 8.4∼9.72m2이나, 주침실은 부부와 유아 1인 까지 같은 침실을 이용한다고 전제하고, 유아가 없는 경우에도 주침실에 옷장, 장롱 등을 배치하 고 손님접대 등을 위한 공간으로 활용하는 현실 을 감안하여 10.80m2로 설정하였다. 한편, 1인 침실의 경우 5.76m2(인체공학상의 기준은 4.8∼
7.0m
2), 2인 침실의 경우 8.10m2(인체공학상의 기준은 7.2∼9.7m2)로 설정하였다.이는 기준도입 당시의 수도권 소재 전용 60m2
누적 약 5%에 해당하는 면적을 고려하여 설정한 것이다. 한편, 부엌과 기타면적도 현실적으로 존 재하는 공간규모를 파악하여 가구규모별로 적정 하다고 판단되는 범위 내에서 최소기준을 설정 하였다.
이처럼 2000년의 면적기준은 인체공학을 기 초로 하되 기존주택의 침실 및 부엌면적 현황 등 을 감안하여 설정한 것으로서, 외국보다 다소 적 은 것이 사실이다. 하지만 1인당 주거면적 등 현 재 우리나라의 주거상황과 인구밀도 등을 감안할 때 현재까지 적정한 것으로 판단되어 그대로 사 용하고, 2005년 인구주택총조사 이후 주거상황 의 개선추이를 감안하여 재검토하기로 한다3). 실 제로 4인 가구를 기준으로 살펴보면, 이 기준은
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제5조조의의2((최최저저주주거거기기준준의의 설설정정 등등))
① 건교부장관은 국민이 쾌적하고 살기 좋은 생활을 영위하기 위해 필요한 최저주거기준을 설정·공고하여야 함
② 최저주거기준 설정·공고시에는 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의하고 주택정책심의위원회의 심의를 거쳐야 함. 공고된 최저주거기준 변경시에도 같은 절차를 거침
③ 최저주거기준에는 주거면적, 용도별 방의 개수, 주택의 구조·설비·성능 및 환경요소 등 대통령령이 정하는 사항이 포함되어야 하며 사회·경제적 여건변화에 따라 그 적정성이 유지되어야 함
제
제5조조의의3((최최저저주주거거기기준준 미미달달가가구구에에 대대한한 우우선선 지지원원 등등))
① 국가 또는 지자체는 최저주거기준 미달가구에 대해 우선적으로 주택공급 또는 기금지원 등의 혜택을 부여할 수 있음
② 국가 또는 지자체가 주택정책을 수립·시행하거나 사업주체가 주택건설사업을 시행하는 경우 최저주거기준미달 가구 감축을 위해 노력하여야 함
③ 건교부장관 또는 지자체의 장은 주택건설관련 인·허가시 그 건설사업의 내용이 최저주거기준에 미달할 경우 보완지시 등 필요한 조치를 취할 수 있음
④ 건교부장관 또는 지자체의 장은 최저주거기준 밀집지역에 대해 임대주택 우선 건설, 주거환경정비사업의 우선 시행 등 필요한 조치를 할 수 있음
3) 일본의 경우도 1976년 최저주거수준 도입당시 1인당 주거면적을 14m2로 설정하였다가 20년이 지난 1996년 이를 16m2로 조정한 바 있다
<표 2> 주택법상의 최저주거기준 관련 조항
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현재 건설되는 국민임대주택 소형평형과 대체로 일치함을 알 수 있다.
한편, 침실분리기준은 사회의식구조 등을 반영해야 할 사안이기 때문에, 국토 연구원이 지난 2000년 최저주거기준 도입을 위한 연구용역 수행시 실시했던 국민 주거실태조사의 결과4)를 반영하여 설정한 것이다. 그동안 국민의식구조가 획기적 으로 변화하지 않았을 것으로 추정해볼 때 2000년의 기준을 당분간 유지함이 바 람직하다고 판단되어 이를 수정하지 않기로 한다.
결론적으로 이 모든 사항들을 종합해 볼 때, 당분간 2000년의 면적기준을 계속 사용하는 것이 큰 무리가 없을 것으로 판단된다. 다만, 기존의 면적기준이 현실적 으로 존재할 수 있는 다양한 가구구성을 반영하지 못하고 있어 기준해석상 혼란 의 여지가 있기 때문에 가구원수별로 면적산정의 기준이 되는 표준가구 유형을 표시하여 면적산정근거를 명확히 할 필요가 있다. 그리고 7인 가구 이상은 전체가 구에서의 구성비율이 미미(0.9%)하므로 기준에서 삭제해도 무방할 것으로 판단 된다.
2) 필수적인 설비의 기준
2000년 기준에 의하면 주택에는 상수도 또는 수질이 양호한 지하수 이용시설이
완비된 전용 부엌 및 전용 화장실이 구비되어야 하는 것으로 되어 있다. 새로운 기준은 이를 기반으로 하되 현실적인 편익시설의 구비율을 고려하고 미래지향적 측면을 반영하여 질적으로 향상된 설비기준을 설정할 필요가 있다.즉, 부엌 및 화장실의 시설개념을 명확히 규정하기 위해 기존의 전용부엌 대신 전용입식부엌, 전용화장실 대신 전용수세식 화장실을 필수설비기준으로 설정하 고, 여기에 위생측면을 강화하기 위해 2000년 기준에서 누락되었던 목욕시설을
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구분 한국(2000) 일본(1998) 프랑스(1996) 최저주거면적(m2)
(4인 가구) 37 44 56
1인당 주거면적(m2) 20.2 33 35
주택보급률(%) 100 113.3 121.2
인구밀도(인/km2) 486 334 109
<표 3> 주거현황 국제비교
4) 부모와 침실을 분리해야 할 자녀연령 분포는 4∼5세 26.7%, 6∼8세 40.1%, 9∼10세 12.2% 등으로 조사되었으 며, 이성형제와 침실을 분리해야 할 자녀연령 분포는 5∼6세 29.7%, 7∼8세 33.6%, 9∼10세 16.2% 등으로 조 사되었다
3) 주택의 구조·성능 및 환경기준
주택의 구조·성능 및 환경기준은 건축법, 환경 정책기본법 등 관련법령에서 구체적인 사항을 규정하고 있으므로, 최저주거기준 법령에 규정 된 세부적인 사항을 다시 규정하기보다는 2000
기준을 대부분 그대로 사용하기로 하되, 다만, 냉방설비는 최저주거기준으로서는 적합하지 않 은 것으로 판단되어 이를 삭제하고, “주택은 해 일, 홍수, 산사태, 절벽의 붕괴 등 자연재해로 인 한 위험이 현저한 지역에 위치해서는 안됨”이라
최저주거기준
(4인 기준) 영구임대주택 국민임대주택 국민주택규모 주택평균면적(2000)
37m2 26∼40m2 37∼60m2 85m2 81.5m2
단독 99.9m2
아파트 69.6m2
연립주택 67.7m2
다세대 59.4m2
<표 4> 타 주택기준 면적과 비교
가구원 수(인) 표준 가구구성1) 실(방) 구성2) 총주거면적(㎡)
1 1인 가구 1 K 12(3.6평)
2 부부 1 DK 20(6.1평)
3 부부+자녀1 2 DK 29(8.8평)
4 부부+자녀2 3 DK 37(11.2평)
5 부부+자녀3 3 DK 41(12.4평)
6 노부모+부부+자녀2 4 DK 49(14.8평)
<표 5> 새로운 면적기준(안)
주: 1) 3인 가구의 자녀(1)는 6세 이상 기준
4인 가구의 자녀(2)는 8세 이상 자녀(남1. 여1) 기준
5인 가구의 자녀(3)는 8세 이상 자녀(남2, 여1 또는 남1, 여2) 기준 6인 가구의 자녀(2)는 8세 이상 자녀(남1, 여1) 기준임
2) K: 부엌, DK: 식사실 겸 부엌. 숫자는 침실(거실 겸용 포함)또는 침실로 활용이 가능한 방의 수 비고: 침실분리기준은 현행과 동일
부엌시설 화장실 목욕시설
입식 93.9 수세식 86.9 온수 87.4
재래식 5.7 재래식 12.8 비온수 1.7
없음 0.4 없음 0.3 없음 10.9
<표 6> 전체가구의 편익시설 구비율
(단위: %)
자료: 인구주택총조사. 2000
는 자연재해로부터의 안전에 관한 사항을 추가한다.
최저주거기준의 활용방안
앞에서 언급한 대로 최저주거기준은 지금까지 주택보급률이 주택정책의 주요 양 적 지표로 기능해 왔던 것처럼 향후 주거의 질적 수준에 관한 중심적인 정책지표 로 활용될 전망이다. 기준미달가구수, 기준미달가구유형(주거면적, 시설 등), 지 역별 미달가구현황 등 저소득층의 주거실태에 대한 체계적인 파악이 가능하게 되 고, 또한 기준미달가구수(비율)의 감축계획, 기준미달요인별 감축방안 등을 정책 목표로 설정하고 추진성과를 주기적으로 평가하는 등 정책개선을 위한 목표지표 로 활용할 수 있다.
한편, 기존에 추진중인 중장기 주거복지 관련정책과도 연계하여 개별 지원프 로그램 수립·추진의 기초자료로 활용이 가능해질 전망이다. 즉, 공공임대주택 건설 사업수행시 최저주거기준 미달현황을 고려하여 건설물량, 주택규모, 지역 별 공급계획 등을 수립할 수 있으며, 주거환경정비사업 등 불량주택개량사업 시 행시에도 기준미달가구 밀집지역을 우선적으로 지정하고, 개보수 비용을 지원하 는 등 이를 사업추진의 구체적인 근거로서 활용할 수 있게 될 것이다. 그리고 국 민주택기금의 지원대상 설정 등 세부지원계획의 수립시에도 적극 활용할 수 있 을 것이다.
향후 과제
최저주거기준은 기준 그 자체로 의미가 있는 것이 아니고, 어떤 방식으로든 이를 활용하여 국민의 주거여건을 개선해 나아갈 수 있어야 진정한 존재의의를 지니게 된다고 할 수 있다. 이를 실제적으로 정책에 활용하기 위해서는 우선 주거실태를 정확히 파악할 필요가 있다. 즉, 새로운 기준에 맞추어 기준미달가구의 규모 및 유형 등에 대한 종합적인 정보를 수집한 이후, 지원대상을 체계화하여 이들에 대 한 구체적인 지원방안을 마련해 나아가야 할 것이다.
주거실태조사 중 대표적인 것으로는 통계청에서 5년마다 실시하는 인구주택 총조사가 있으나, 차기 총조사가 2005년 하반기에 실시될 예정임을 감안할 때 우선은 명백히 기준에 미달할 것으로 추정되는 가구들에 대한 실태를 파악하여 이들에 대한 지원방안을 마련할 필요가 있으며, 통계청과의 지속적인 협의를 통
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보완해 나아가야 한다. 한편, 인구주택총조사의 실시주기가 5년임을 감안할 때, 조사연도 중간 시점에 별도로 종합적인 주거실태조사의 실시 를 적극 검토할 필요가 있다5).
기준미달가구의 감축을 위해서는 기준미달가 구의 철거, 과징금 부과 등 직접적 규제방식과 다양한 유도적 정책수단을 활용하여 기준미달가 구를 점진적으로 감축하는 간접적 방식이 있으 나, 우리나라의 최저기준미달가구가 330만 가구 (전체가구의 23%)로 추정되며, 이를 해소해 나 가는 데 소요되는 재정적 부담도 고려해야 하므 로, 현 시점에서는 다양한 정책수단간의 연계 (policy mix)를 통한 간접적 방식에 의거하여 미 달가구를 단계적으로 감축해 나아가는 것이 바 람직할 것으로 판단된다6).
구체적으로 기준미달가구를 감축하는 데 있 어서 특히 중요한 것은 중앙정부와 지방정부의 적절한 역할분담이라 할 수 있다. 지금까지는 주 택정책이 중앙정부 주도로 추진되어온 것이 사 실이나 향후 주거복지증진정책은 지방정부의 노 력여부에 따라 그 성과가 결정될 것으로 보인다.
그 이유는 기준미달가구가 국가의 구성원인 동시에 자치단체에 속한 지역주민이며, 지역주 민의 실정은 자치단체가 가장 정확히 파악할 수 있기 때문이다. 특히, 현재 330만으로 추정되는 기준미달가구를 한순간에 해소할 수 없는 것이 현실인 만큼, 지원의 우선순위를 정해서 점진적
도 재량권을 부여할 수밖에 없기 때문이다.
참고문헌
건설교통부, 대한주택공사. 2003. 서민주거안정을 위한 주택백서 건설교통부. 1997. 주거기준도입방안 연구
건설교통부. 2003. 주택업무편람
건설교통부. 2003. 주택종합계획(2003∼2012) 수립연구 대한주택공사. 2002. 주거복지백서
대한주택공사. 2000. 최저주거기준도입과 공공부문의 역할
서울특별시. 1997. 복지주거기준제도 도입을 위한 주거기준 및 정책개발 연구
5) 영국, 프랑스, 일본 등 선진국에서도 인구주택총조사와는 별도로 주거실태조사를 정례적으로 실시하고 있다 6) 일본의 최저거주수준도 직접규제의 수단보다는 유도적인 정책지표로 활용되고 있다