머리말
행정구역 경계를 뛰어넘는 연계 · 협력이 강조되면서 다양한 방식으로 관련 정책들이 시 도되어 왔다. 바로 전 정부 지역발전정책의 핵심이었던 지역행복생활권 또한 인접한 여러 지자체들의 연계 · 협력을 기반으로 한 것이었다. 그동안의 시도들이 소기의 성과를 거두 었을까? 이 질문은 지역 간 연계 · 협력이 과연 가능한가, 정말 필요한 것인가에 관한 논의 와 연결된다. 그럼에도 불구하고, 「국토기본법」, 「국가균형발전특별법」, 「지역 개발 및 지 원에 관한 법률」 등에서는 균형발전과 함께 광역적 또는 지자체 간 연계 · 교류 및 협력에 관하여 규정하고 있다. 이는 지역을 둘러싼 대내 · 외 여건 변화에 대응하기 위해서는 여 러 지자체가 힘을 모으는 일이 무엇보다 중요한 과제임을 의미하는 것이다.
같은 맥락에서 국토교통부 동서남해안및내륙권발전기획단은 ‘남해안 발전거점 조성 시 범사업 기본구상’을 발표하였고, 그 성과를 공유 · 확산시키기 위해 전국 시 · 도와 손을 잡 고 다양한 형태의 연계 · 협력형 지역계획을 수립하였다. 이는 다양한 지역자원의 특화 개 발로 시너지 효과를 증진시키고, 함께 잘 살기 위한 광역적 지역발전전략을 마련하려는 시도였다. 이 글에서는 충남(비단강권역) 연계 · 협력형 지역계획 수립 사례를 소개함으로 써 지역 간 연계 · 협력의 실천력을 제고하는 일에 작게나마 기여해 보고자 한다.
전국 8대 연계·협력형 지역계획 수립의 배경과 추진경위
2016년 7월 5일 경제관계장관회의 안건으로 상정된 데 이어, 2017년 2월 27일 무역투자 진흥회의 보고를 거쳐 ‘남해안 광역관광 활성화 방안 및 발전거점 시범사업’이 발표되었
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이순자 | 국토연구원 선임연구위원([email protected])
지역계획 수립의 성과와 과제
특집 연대와 협력기반 지역발전 전략
다. 이후 이를 실천하기 위하여 국토교통부와 전라남도 · 경상남도의 8개 시 · 군은 공동으 로 ‘남해안 발전거점 조성 시범사업 기본구상’을 마련하였고, 이를 토대로 7개 중점사업 (오션뷰 명소화, 테마가 있는 섬투어 개발, 섬진강 문화예술벨트 조성, 유휴시설 재활용 및 재생, 통합관광브랜드 개발, 남해안 도로경관 형성 · 관리, 대중교통이용체계 개선)을 실행계획 수립의 대상으로 선별하였다.
2018년에는 남해안권 계획 수립에 탄력을 받아 전국을 대상으로 공모를 시행하였고, 7대 권역(경기권, 강원권, 충북권, 충남권, 전북권, 전남권, 울산·경북권)을 연계 · 협력 형 지역계획 수립대상으로 선정하였다. 연계 · 협력형 지역계획은 중앙정부-지자체의 자 율적인 협약에 기초한 협력적 공동계획의 성격을 지니고 있다. 특히, 지역의 다양한 특화 자원 발굴과 고부가가치화, 연계 · 광역루트 개발 및 브랜드화 등을 통해 체재 · 교류인구 를 유치하고, 지역 내 소비를 증진시킴으로써 지역발전의 성장동력을 마련하는 것을 목 적으로 한다. 즉, 지자체 간 경쟁에 따른 유사 · 중복사업 발생을 지양하고, 행정구역 경 계(Cross Boundary)와 특정 부문(Cross Sector)을 넘어 지역 간 및 범부처 협업을 유도 함으로써 지역개발사업에 대한 정부 지원의 효과를 높이려는 것이다. 저성장과 인구 감 소, 급변하는 산업구조, 경쟁력과 지속가능성 저하, 지자체 책임성 증가 및 재정위기, 지
<그림 1> 전국 연계·협력형 지역계획 수립 대상권역 및 권역별 미래발전 비전
자료: 국토교통부 2017, 205; 국토교통부 2018, 68; 98; 131; 171; 199; 226; 247의 내용을 참조하여 작성.
경기남부권: 수원·용인·화성·오산
“새 천년의 핵심관문, 경기남부권 밀레니엄 게이트웨이”
충남권: 공주·논산·부여·서천·청양
“열린 금강, 어우러진 비단권역 RE! DESIGN”
전북권: 군산·김제·부안·고창
“대한민국의 새로운 학습거점 오픈뮤지엄 구축”
전남권: 목포·나주·무안·신안
“더 생생한 남도다움이 매력적인 곳 대한민국 남도기행 일번지, 서남해안”
강원권: 강릉·속초·인제·고성·양양
“글로벌 평화관광지대 조성”
충북권: 충주·제천·단양
“대한민국 사계절 힐링 문화관광 플랫폼, 내륙의 바다 충주호”
울산 ·경북권: 울산·포항·경주
“울산·경주·포항의 도약을 견인하는 스마트 대도시권 실현”
남해안권: 고흥·여수·순천·광양·
남해·하동·통영·거제
“국제적 해양·생태 관광거점 육성”
추진 필요성을 증대시킨 것이다.
이에 남해안권(고흥 · 여수 · 순천 · 광양 · 남해 · 하동 · 통영 · 거제)을 시작으로 경기권 (수원 · 용인 · 화성 · 오산), 강원권(강릉 · 속초 · 인제 · 고성 · 양양), 충북권(충주 · 제천 · 단 양), 충남권(공주 · 논산 · 부여 · 서천 · 청양), 전북권(군산 · 김제 · 부안 · 고창), 전남권(목 포 · 나주 · 무안 · 신안), 울산 · 경북권(울산 · 포항 · 경주)이 각각 연계 · 협력형 지역계획을 통해 권역별로 개성 있는 지역자원을 바탕으로 공동의 발전을 위한 비전과 목표, 추진전 략, 공간발전 구상, 연계 · 협력사업, 실행방안 등을 제시하고, 중점사업에 대한 실행계획 을 수립하고 있는 것이다.
충남(비단강권역) 연계·협력형 지역계획의 주요 내용
충남 연계 · 협력형 지역계획은 도내 15개 시 · 군 중 사회 · 경제적으로 가장 어려운 남부권 지 자체를 대상으로 수립되었다. 2017년 말 기준, 5개 시 · 군 총인구는 28만 7700명으로 전국 의 0.7% 및 충남의 18.3%에 불과하며, 고령화율도 26.6%로 전국(14.2%) 및 충남(17.1%)을 훨씬 상회하고 있고, 5개 시 · 군 재정자립도는 15개 시 · 군 중 11~15위에 머물고 있다.
그럼에도 불구하고, 5개 시 · 군은 우리나라 4대강의 하나이자 공간적, 역사 · 문화적, 자연 · 생태적으로 매우 큰 의미와 가치를 지닌 금강(錦江, 비단강)과 그것을 중심으로 오 랜 시간 축적된 역사문화자산을 지닌 곳으로 공주와 부여의 백제역사유적(2015년 세계유 산 등재), 논산의 유교문화(기호학파), 서천과 청양의 자연생태자원 등은 그 인지도가 높 아 최근 5년간 방문객이 연평균 13.6%나 증가할 정도로 중부권에서도 손꼽히는 문화관광 지역이다. 국토 중앙부에 위치한 지역들로 광역교통망도 발달되어 수도권 등 외부에서의 접근성이 타 지역에 비해 상대적으로 양호한 곳이기도 하다.
충청남도는 국토교통부와 함께 5개 시 · 군이 당면한 위기, 즉 지역 쇠퇴와 인구 감소에 대응하고 열악한 재정능력을 극복하는 방편으로 금강과 주변에 분포해 있는 자원의 발굴 및 가치 제고에 집중하였다. 충남 연계 · 협력형 지역계획 수립을 통해 지역자원에 기반을 둔 경쟁력 제고와 지자체 공동발전의 발판을 마련하고자 한 것이다.
계획 수립의 첫 번째 과제는 우선 비단강권역의 연계 · 협력 여건과 잠재력을 다양한 측 면에서 분석하는 일이었다. 특히, 권역 내 시 · 군들이 힘을 합쳐 사업화로 연결시킬 만한 잠재자원을 찾아내는 작업을 시작하였다. 이를 위해 산업, 인문 · 역사, 종교, 문화 · 예술,
특집 연대와 협력기반 지역발전 전략
농산어촌체험, 전통시장, 먹거리, 관광 · 레포츠, 지역축제, 자연경관 · 생태, 유휴시설 · 공 간, 경관도로 · 드라이브코스 등 다양한 모습으로 존재하는 유 · 무형 자원을 조사하여 지 역자원 후보군을 구축하였고, 그 성격과 특징에 따라 여러 유형으로 정리하였으며, 활용 성 검토 및 지역의견 수렴 등을 거쳐 연계 · 협력이 가능한 자원을 도출하였다.
지역의 연계 · 협력 여건 및 잠재력 분석결과와 활용가능자원 도출결과를 토대로 관련 지자체, 지역전문가, 주민대표와의 논의를 통해 충남 비단강권역 공동발전 기본구상(핵심 가치와 기본방향, 비전과 목표, 추진전략, 광역적 공간발전구상)을 마련하였다. 이번 계획 을 통해 추구하고자 하는 핵심가치를 ‘함께 느끼고 만들며 살아가는 공감(共感), 공유(共 有), 공생(共生)’으로, 계획 수립의 기본방향은 계획 성격과 목적을 고려해 ① 발전거점 육 성과 네트워킹(선택과 집중을 통한 거점 육성과 주변지역과의 네트워킹을 통해 시너지효
<그림 2> 충남(비단강권역) 연계·협력형 지역계획의 공동발전 구상
핵심가치
· 기본방향
비전
· 목표
· 추진전략
광역적 공간 발전구상
자료: 충청남도 2018, 93-94; 96; 98을 정리.
함께 느끼고 만들며 살아가는 공감(共感), 공유(共有), 공생(共生)
발전거점 육성과 네트워킹
지역사람 중심 투어리피케이션
최소화
시장, 수요맞춤형 자원패키지화
상호 연계와 개발효과 공유로 지역 간 「균형발전」 실현
지역 특화산업
육성
지역재생을 통한 활력 증진
수준 높은 발전거점
조성
자원 융·복합 및 부가가치
창출
지역주도 광역적 협력체계 구축
지역 간, 자원 간, 연결성 강화 지속가능발전을 견인하는
미래 「상생기반」 마련
광역적 발전권역
발전권역 발전거점
개발축
시 · 군이 공동으로 실현하고자 하는 비전은 ‘열린 금강, 어우러진 비단권역 RE! DESIGN’
으로 설정하였고, 비전에 도달하기 위한 2대 목표로 상호 연계와 개발효과 공유로 지역 간 ‘균형발전’ 실현과 지속가능발전을 견인하는 미래 ‘상생기반’ 마련을 제시하였으며, 이 를 실현하기 위한 6대 추진전략을 제시하였다. 비단강권역의 광역적 공간 발전구상은 자 원집적도, 이동성, 영향권 등을 고려한 발전권역과 개발축의 설정 및 이들의 분산된 기능 의 긴밀한 연결과 협력적 관계를 유도함으로써 광역적 발전권역, 즉 비단강권역을 형성한 다라는 개념하에 네 개의 발전권역(백제역사권, 유교 · 근대문화권, 자연경관권, 해양생태
<표 1> 충남(비단강권역) 연계·협력사업 도출 및 중점사업 선정 결과
주: 중점사업 중 ‘금강권역 스마트 문화재생 플랫폼 구축사업’은 20개 사업 중 ‘문화 RE: Creation 추진’, ‘금강권 연계플랫폼 구축’, ‘문화관광형 통합 ICT 기반 조성’ 등을 엮어서 만든 사업이고, ‘금강 천리 발길 따라 지역매력 살리기 사업’은 ‘물길 따라 발길 따라 비단권역 매력 살리기’, ‘비단길(Silk Road) 조성’, ‘행복투어, 공감루트’, ‘과거~현재~미래의 금강권 역사 잇기’, ‘금강권도 식후경’ 등을 엮어서 만든 사업임.
자료: 충청남도 2018, 104-105를 재구성.
추진전략 연계·협력사업
지역특화산업 육성
1 지역협력 토대의 금강권 6차 산업생태계 구축 2 지역자산 기반의 사회적 경제 육성 3 금강권 항공레저산업 육성
지역재생을 통한 활력 증진
1 문화 RE: Creation 추진(문화재생을 통한 지역활성화) 2 귀농·귀촌하기 좋은 농산어촌 만들기
3 시골형 마이스산업 육성
수준높은 발전거점 조성
1 금강권 연계플랫폼 구축(자원·교통 연계) 2 문화관광형 통합ICT 기반 조성 3 국방문화의 관광자원화
지역재생을 통한 활력 증진
1 과거~현재~미래의 금강권 역사 잇기 2 금강권도 식후경(오슈·드슈·보슈·노슈·사슈) 3 금강 지류하천 자연친화적 활용 및 연계
지역재생을 통한 활력 증진
1 금강권 통합브랜드 만들기 2 다함께 힘 모아 골고루 행복지역 3 서해안지역 주요 자원 간 네트워크 강화 4 금강권역 통합 경관관리 방안 마련 5 깨끗한 금강, 살아나는 자연생태
지역재생을 통한 활력 증진
1 물길 따라 발길 따라 비단권역 매력 살리기
2 비단길(Silk Road) 조성(사람~자연~문화가 어우러진 경관도로) 3 행복투어, 공감루트
중점사업
금강권역 스마트 문화재생 플랫폼 구축사업
금강 천리 발길 따라 지역매력 살리기 사업
특집 연대와 협력기반 지역발전 전략
권)과 두 개의 개발축(내륙 산림휴양축, 금강 중심의 수변여가축)을 제시하였다.
연계 · 협력사업의 발굴은 최근 수요의 흐름 및 경향뿐만 아니라 연계를 통한 시너지 효과 창출 가능성을 고려하되, 사업 추진에 따른 파급효과가 개별 시 · 군에 국한되거 나 대규모 인프라 확충 등은 제외하였다. 이때 지역설명회와 보고 등을 통해 지역전문가 와 주민대표의 의견을 여러 차례 수렴하였고, 수차례 공동워크숍을 통해 충청남도와 5개 시 · 군과의 충분한 협의와 조정 등을 거쳤다.
이렇게 만들어진 연계 · 협력사업은 총 20개로 구성되었고, 사업별로 각각 현황 및 과 제, 필요성 및 기본방향, 사업내용, 관련 정책 및 국정과제, 국내 · 외 사례 등의 순으로 구 체화되었다. 또한, 제시된 연계 · 협력사업을 토대로 지역균형발전 선도성, 파급효과, 광 역성, 사업 연계성, 실현가능성의 기준을 적용하여 중점사업을 선정하였다. 중점사업은 개별 사업 중 하나를 선택하는 방식이 아니라, 관련성이 높은 3~5개 사업을 엮는 방식으 로 제안하였는데, ‘금강권역 스마트 문화재생 플랫폼 구축사업’과 ‘금강 천리 발길 따라 지 역매력 살리기 사업’이 그것이다. 마지막으로, 사업의 원활한 추진을 위한 재원 확보방안 과 법 · 제도 개선방안, 광역적 협력체계 구축방안 등을 제시함으로써 계획의 실효성 확보 에 대한 중요성을 강조하였다.
연계·협력형 지역계획 수립의 성과와 향후 과제
충남 연계 · 협력형 지역계획 수립을 통해 얻은 가장 큰 성과는 지금 지역들이 처한 위기 극복을 위해서는 무엇보다 인근 지역 간 협업이 필수적이라는 인식을 공유하는 기회가 되 었다는 것이다. 이번 계획 수립을 통해 혼자보다는 함께할 때, 경쟁보다는 협력할 때, 각 시 · 군의 약점을 공격하기보다는 장점을 서로 보완할 때 지역경쟁력이 더욱 배가 될 수 있다는 것을 공감하는 계기가 되었다. 특히, 금강을 따라 발달해 온 공주, 논산, 부여, 서 천, 청양의 5개 시 · 군이 자신들이 지닌 다양한 모습의 자원을 발견하고 그 개발잠재력을 확인하는 의미 있는 과정이었다.
두 번째 성과는 충남 비단강권역 내 지자체가 앞으로도 지속적으로 연계 · 협력을 통한 사업 발굴과 추진을 도모할 수 있도록 기반을 마련했다는 것이다. 이번 계획에서는 20개 의 사업을 제시하였고, 두 개의 중점사업을 마련하였다. 하나하나의 사업이 모두 복수의 지자체가 협업을 통해 추진해야만 하는 사업이라는 점에서, 구체화 과정을 통해 실제 추 진된다면 상생과 지속가능발전에 기여하는 바가 있을 것으로 기대한다.
세 번째 성과로는 조정자이자 조력자로서 광역지자체가 지닌 적극적인 역할의 중요성 을 다시 한 번 확인할 수 있었다는 것이다. 시 · 군마다 목적하는 바와 입장이 다르다 보
결실이 2018년 6월 전국 연계 · 협력형 지역계획(안)을 대상으로 실시한 국토교통부 평가 에서 충남 비단강권역에서 제출한 중점사업 두 개가 모두 실행계획 수립 국비지원대상으로 선정된 것으로 나타났다. 현재 충청남도와 5개 시 · 군은 국토교통부와 함께 중점사업 구체 화를 위한 실행계획을 수립 중이다.
다만 이러한 성과에도 불구하고, 여전히 연계 · 협력계획이 제대로 추진되기 위한 몇 가 지 과제는 존재한다. 가장 큰 문제는 중앙정부 평가를 통해서 중점사업으로 선정되고 국비 지원으로 실행계획을 수립하고는 있으나, 실제 사업화를 위한 재원과 분담주체가 명확하 지 않다는 점이다. 즉, 사업 추진을 위한 예산 확보가 불투명하다는 것이다. 이번 계획에서 도 사업 추진을 위한 가용재원을 검토하였는데, 부처별 국가균형발전특별회계 지역지원 사 업과 연계하는 방안, 지자체 포괄보조 사업을 활용하는 방안, 충청남도 균형발전사업을 활 용하는 방안, 계획계약제도를 활용하는 방안, 기타 지역연고 대 · 중견기업과의 연계성을 강 화하는 방안, 다양한 목적의 기금을 활용하는 방안, 지역 크라우드 펀딩(Crowd Funding) 을 활성화하는 방안 등이 그것이다. 하지만 지금 상황에서는 위에서 언급한 가용재원 어 느 하나도 확보를 담보할 수는 없다. 따라서 현재 수립 중인 중점사업 실행계획 수립과정 에서 가능한 한 타 부처 사업화 가능성을 검토하거나 또는 범부처 협업사업 등으로 구체 화할 필요가 있다.
계획의 실천력과 지속성을 유지하는 데 있어서 또 다른 어려움은 5개 시 · 군 간 연계 · 협 력을 유도할 전담조직과 인력 등 사업추진체계가 아직 갖춰져 있지 않다는 것이다. 복수의 지자체 간 협업이 어려운 이유는 책임소재나 재원분담의 문제뿐만 아니라 전담조직과 구속 력 있는 법적 근거의 부재 때문이기도 하다. 이에 계획과 제안사업의 실천력을 제고할 추진 체계로 법적 근거 마련과 전담조직의 구성 · 운영방안을 제시하였는데, (가칭)충청남도 금강 권 연계 · 협력사업 추진 및 지원조례와 (가칭)충남금강권광역발전정책협의회 및 (가칭)충남 금강권광역광역발전사무처가 그것이다. 계획의 실천력을 제고하고 지속성을 유지하기 위하 여 광역발전협의회에 관련 부처를 포함시키는 방안도 검토해 볼 수 있을 것이다.
맺음말
앞으로도 지역 간 연계 · 협력은 필요하다. 4차 산업혁명의 시대를 맞아 교통망과 IT기술 발달로 행정구역 경계가 더욱 모호해지고 있는데다, 저성장과 인구 감소 등을 겪고 있는 지
특집 연대와 협력기반 지역발전 전략
자체들이 이러한 위기를 극복할 수 있는 길은 인근 지역들과 힘을 합치는 방법이 가장 효과 적일 수 있기 때문이다. 연계 · 협력의 방식으로 다양한 접근이 가능할 것이나, 그 중심에는 늘 개발잠재력이 있는 지역자원 발굴과 가치 창출이 자리잡고 있다. 금강이라는 큰 물줄기 속에서 함께 발달해 온 비단강권역 내 공주, 논산, 부여, 서천, 청양의 경우처럼 말이다.
지금까지 충청남도 5개 시 · 군이 중앙부처(국토교통부)와 광역지자체(충청남도)와 함 께 그들이 처한 어려움에 대처하고 상생하기 위한 노력으로부터 지역 간 연계 · 협력의 가능성과 시사점을 찾아보고자 하였다. 균형발전과 분권, 그리고 혁신으로 국가정책의 방향이 변화하고 있는 가운데, 이러한 시도들이 모여 국정목표 달성에 기여하길 기대해 본다.
참고문헌
국토연구원. 2019. 해안내륙권 연계·협력형 지역계획 수립 컨설팅 연구. 세종: 국토교통부.
국토연구원, 충남연구원, 도시연. 2018. 충남(비단강권역) 연계·협력형 지역계획 수립 연구. 홍성: 충청남도.
국토연구원, 한국관광개발연구원. 2017. 남해안 발전거점 조성 시범사업 기본구상 수립 방안 연구. 세종: 국토교통부. 창원: 경상 남도, 무안: 전라남도, 진주: LH.
<그림 3> 충남(비단강권역) 연계·협력형 지역계획 추진을 위한 광역적 거버넌스체계 구상
자료: 충청남도 2018, 360.
충남금강권광역발전정책협의회
(계획 및 사업 자문·심의·의결, 향후 운영방안 협의·결정 등)
충남연구원 협업 공무원
(충남, 5개 시·군 5급 이하, 2인)
연구원 충남금강권광역발전사무처
(상설조직, 사업 추진 등 실무담당)
계획 수립 및 사업 조정
6차 산업/
사회적 경제 진흥
스마트 문화·관광 활성화
연계교통 및 경관 개선
환경·생태 보존 및 관리
브랜드 개발 및 홍보·마케팅 (전문직 1~2인)