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전환기 한국의 다문화정책다문화정책은 한국 사회에서 가장 중요한 화두 가운데 하나로, 단순한 외국인대 책에서 벗어난 사회통합정책으로 나아가고 있다. 노무현 정부하에서 다문화정책 은 급증하는 외국인 노동자, 결혼이민자, 미등록외국인을 위한 인권보호 관점에 서 시작되어 비교적 단기간에 법적 제도와 예산지원, 다양한 프로그램 등이 정비 되어 왔다. 주요 중앙부처만 해도 법무부, 노동부, 보건복지가족부와 여성부, 교 육과학기술부가 직접 관여하면서 본격적인 다문화정책을 추진해 왔다. 2008년 말 현재 246개 지방정부 가운데 이미 70%가 넘는 지방자치단체에서 거주외국인 지 원조례를 제정하였으며, 경기도 안산시에서는 미등록외국인을 위한 외국인 인권 조례를 별도로 제정하였다.
이명박 정부 등장 이후 다문화 이슈는 인권의 관점에다 국가경쟁력의 관점이 더해지면서 한층 더 중요한 사회쟁점으로 부각되고 있으며 사회통합정책의 필요 성을 제기하고 있다. 무엇보다도 경제협력개발기구(OECD) 국가 가운데 출산율 이 가장 낮은 한국은 커다란 위기의식을 느끼고 있다. 이에 따라 새로운 성장활력 을 모색하는 정부는 글로벌 인재 유치와 외국인 노동자 가운데 숙련공들의 체재 연장안을 적극 검토하고 있다. 법무부는 2009년 5월 산하기관으로 한국이민정책 발전재단을 설치하였으며, 국제이주기구(IOM) 산하 한국이민정책연구원도 설립 되어 활동을 개시하고 있다.
한국의 다문화정책은 2010년 들어 새로운 전환기에 접어들고 있다(<그림 1>
전환기 한국의
다문화정책과 사회통합
양기호｜성공회대학교 일어일본학과 교수・한국다문화학회 부회장 특
집 다 문화 사 회의 전개 와 국 토 정책 과 제
참조). 첫째, 1980년대 말부터 이주해 온 외국인 노동자와 결혼이민자가 사회에 유입된 후 20년 이 지났고, 1995년 세계화선언을 통해 도시국제 화와 투자유치가 시작된 후로 15년이 흘렀다.
2006년부터 집중적으로 구축된 한국 정부의 다
문화정책은 그 동안의 성과를 바탕으로 사회통 합을 지향할 시기에 와 있다. 최근 수년간 중앙 정부와 지방정부가 경쟁적으로 다문화정책을 위 한 법률과 조례를 제정해 왔으며, 이를 위해 상 당한 인력과 재원이 투자되면서 일정한 성과를 거두었다고 볼 수 있다. 그러나 초보단계에서 벗 어나지 못한 외국인정책은 한 단계 높은 사회통 합정책을 요구하고 있다. 동시에, 정책과잉과 중복투자가 논란이 되고 있으며, 이에 따라 2009년
6월 다문화 관련 법제를 조정하기 위한 국회의
원들의 연구모임인 다문화포럼이 발족하였다.1)둘째, 국가경쟁력의 관점에서 다문화가 부각 되기 시작하고 있다. 2008년 4월 국가경쟁력위 원회는 글로벌 고급인력 유치방안을 발표하였다 (교육과학기술부∙법무부∙행정안전부∙지식경 제부∙노동부∙국가경쟁력강화위원회, 2008).
외국 인재에 대하여 문호를 과감히 개방하고, 이 중국적을 허용하여 우수 인재를 확보한다는 것 이다. 국내 노동시장과 인력양성 시스템, 병무행 정 등에 미치는 영향을 종합적으로 검토하여, 인 재를 통한 성장을 실현하겠다는 것이다. 한국 정
1) 매일경제 2009년 6월 19일자 보도 참조. 8개 중앙부처와 4개 법률로 분산된 다문화 업무를 통합하는「다문화기본법」제정이 다문화포럼의 설립취지다.
사회통합정책의 필요성
글로벌인재의 사회통합 사회통합을 위한 다문화정책으로
다문화가정의 사회통합
•외국인유입 20년
•세계화선언 15년
•다문화정책 5년
•글로벌 인재 적극유치
•숙련공 외국인노동자 수용
•외국인유학생의 급증 국가경쟁력의 중시와 외국인인재
•결혼이민자 사회통합
•다문화자녀 교육지원
•다문화의 활력중시 보충이민으로서 다문화가정
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특 집 다 문화 사 회의 전개 와 국 토 정책 과 제
부는 글로벌 인재 유치와 동시에 고용허가제하에서 외국인 노동자의 3년 체류자 격을 연장하여 숙련공의 경우 5년까지 체재가 가능하도록 2008년 7월「외국인근 로자 고용법」개정을 입법 예고하였다. 개정내용은 필요한 외국 인력을 신속하게 도입하고 외국인 노동자 지원책을 강화하는 것이다.
숙련공을 필요로 하는 국내 중소기업은 체류기간이 3년으로 만료된 외국인 노 동자가 1개월 이상 출국했다가 재입국해야 하는 기존 조항을 폐지하고, 최대 2년 미만까지 추가로 계속 고용이 가능하도록 되어 있다. 「국적법」제5조 일반귀화 요 건에는 5년 이상 한국 내 주소가 있어야 한다는 조항이 있어서 영주권 취득요건을 충족하게 된다. 말하자면 영주 방지를 원칙으로 했던 한국의 고용허가제가 결과 적으로 국적취득 후 영주하는 이민노동자를 양산해낼 개연성이 높아진 것이다.
이로 인해, 터키인 노동자를 단기순환 원칙으로 도입한 후 나중에 영주권을 허용 했던 독일의 상황이 재발될 것으로 우려하는 사람들도 있다. 이것은 다문화정책 이 다양한 외국인유형을 아우르는 본격적인 사회통합정책을 개발해야 할 시기에 와 있다는 점을 의미한다.
셋째, 심각한 인구감소와 출산력 저하에 대비하여 다문화현상이 가져올 성장 과 활력이라는 장점이 부각되고 있다. 한국은 지난 50년간 전 세계에서 출산율이 가장 크게 떨어진 국가다. 신생아수는 1970년대 100만 명 수준에서 2000년 초반 부터 45만~50만 명대로 감소하였다. 합계출산율은 2005년 1.08로 최저점을 기 록하였다. 한국은 2000년에 65세 이상 고령화비율이 7%인 고령화사회에서 2026 년 20%인 초고령화사회에 이르기까지 불과 26년밖에 소요되지 않을 것으로 예상 된다. 고령화사회 진입은 프랑스, 미국, 독일은 물론 일본이나 중국보다도 훨씬 빠르게 진행되고 있다. 앞으로 40년간 총 인구 감소에 대비할 순수이민의 적정유 입 규모는 최저 104.5만 명에서 최고 293.8만 명에 이를 것으로 예측된다.
국제결혼이 증가하면서 교육면에서도 다문화현상이 매우 빠른 속도로 진전되 고 있다. 국제결혼은 1990년 0.5만 건(1.2%)에서 2000년 1.2만 건(3.7%)으로 증 가하였다. 2005년 4.2만 건(13.5%)으로 정점에 달했다가 2006년부터 점차 감소 하여 2008년 3.6만 건(11.05%)에 이르고 있다. 국제결혼과 외국인 노동자의 유입 은 자연스럽게 다문화 자녀의 증가로 이어져서 2029년에 이르면 신생아 3명 가운 데 1명은 다문화가정의 자녀가 될 것으로 예상된다. 2008년 4월 현재 다문화 자녀 는 약 5.8만 명으로 2006년 2.5만 명, 2007년 4.4만 명에서 크게 증가하였다.
다문화 자녀는 연령별로 볼 때 6세 이하가 57.1%로 유년층이 상당 부분을 차 지하고 있다. 초∙중∙고등학교에 재학 중인 다문화 자녀는 2008년 현재 2만
하였다. 국내 외국인 유학생수는 지방대학들이 신입생 감소에 대비하여 중국인 유학생을 적극 유치하면서 2003년 1만 2,314명에서 2006년 3 만 2,557명, 2008년 6만 3,952명으로 급증하였 다. 다문화 자녀와 외국인 유학생에 대한 교육 지원은 시급히 대응해야 할 과제로 인식되고 있다.
이처럼 한국 내 출입국 관리에서 사회통합정 책으로 향하는 변화의 움직임, 그리고 국제경쟁 력 강화를 위한 다문화정책의 적극적인 도입 검 토, 한국 사회에서 심각한 문제인 출산율 저하와 보충이민 방안으로서 결혼이민자와 외국인 노동 자 수용 등은 한국 다문화정책의 변화를 단적으 로 나타내고 있다. 이에 따라 새로운 전환기에 접어든 한국의 다문화정책은 외국인의 선별충원 에서 사회통합정책으로 차츰 변화하고 있다. 글 로벌 인재 유치와 이중국적 허용, 숙련공 외국인 노동자의 장기 거주와 영주권 취득 가능성, 국제 결혼과 다문화 자녀, 유학생의 급속한 증가는 지 금까지 외국인 노동자의 순환교체와 결혼이민자 의 사회적응 등에 머물러 있던 다문화정책 수준 에서 벗어나 한 단계 업그레이드된 정책을 실행 할 것을 한국에 요구하고 있다. 이에 따라 한국 정부는 결혼이민자, 다문화 자녀, 그리고 외국인 노동자를 대상으로 한 사회통합정책을 심도 있 게 검토하기 시작하였다.
다문화정책과 사회통합
사회통합 교육이수제도는 주로 결혼이민자를
이 한국어와 한국 문화를 조기에 학습하여 한국 사회에 보다 빨리 적응할 수 있도록 돕는 것으로 중앙정부 및 지방정부가 지원한다. 결혼이민자 는 한국인과 결혼 2년 후에 국적취득을 신청할 수 있고, 서류심사기간 2~3년을 거친 후 국적 을 취득하게 되어 있다. 2006년 11월 실시한 조 사결과에 따르면 여성 결혼이민자의 3/4은 지난
1년간 상담교육을 받기 위하여 공공기관이나 민
간단체를 방문한 경험이 한 번도 없으며, 특히 가족들의 반대로 수강률이 매우 낮았다. 이에 따 라 결혼이민자의 한국 사회 적응이 더딘 원인은 한국어와 한국 문화 프로그램이 부족하기 때문 이라는 인식하에 2009년 1월부터 사회통합을 위한 다양한 프로그램이 전국적으로 제공되고 있다.다문화가정과 자녀의 급증에도 불구하고, 교 육부와 지방정부, 학교당국의 정책은 이에 충분 히 대응하지 못하고 있다. 언어, 문화적인 배경 의 차이, 사회∙경제적으로 취약한 부모의 지위, 한국어가 서툰 결혼이민자 어머니의 양육 부족 으로 학습 결손이 심각한 상태다. 다문화 자녀는 외모나 말투 등의 차이로 따돌림을 경험하면서 소극적인 성격으로 바뀌게 된다.
다문화 자녀가 급증하면서 중앙정부인 교육 과학기술부는 대응책을 마련해 왔다. 교육과학 기술부는 배움과 이해로 함께 살아가는 다문화 사회 구축을 비전으로 ① 다문화가정 학생의 교 육격차 해소, ② 다문화가정 학부모의 사회적 역 량 강화, ③ 다문화 교육기반 강화와 이해 확산 등 세 가지를 정책목표로 설정하였다. 주요 과제
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로 현장맞춤형 교육을 위하여 한국어가 미흡한 다문화 자녀를 위한 프로그램 개 발, 수준별 한국어 교재의 개발과 보급, 예비교사를 활용한 멘토링(Mentoring) 지 원, 다문화가정을 위한 평생교육 프로그램 개발, 다문화가정 학부모를 위한 상담 지원과 학교생활 정보를 포함한 안내책자 발간, 교사연수 프로그램 등을 개발하 고 있다.2)
또한 2006년부터 매년‘다문화가정 자녀 교육지원계획’을 수립하고 있으며, 서울대학교에 중앙다문화교육센터를 설립하고, 서울교육대학교에는 다문화 교육 강좌를 개설하였다. 그리고 2009년부터 다문화가정 학생교육지원 중장기대책을 마련하고, 2009~2012년간 약 700억 원을 투자할 계획이다. 공교육 내용에도 다 문화이해 교육강좌를 개설하여, 개정된 교육과정에 타문화에 대한 이해와 존중, 편견 극복을 포함하였고, 미등록외국인 자녀도 초등학교 입학이 용이하도록 관련 서류 제출조건을 완화하였다.
보건복지가족부는 2008년 10월 결혼이민자와 자녀 등 다문화가족의 사회통합 을 지원하기 위한 다문화가족 생애주기별 맞춤형 지원강화대책을 발표하였다. 이 들 과제의 주요 특징은 가족생애주기 전반에 걸쳐 배우자 교육, 가족통합 교육, 부모자녀 프로그램 등 가족 전체를 대상으로 하는 사업을 체계화하고 확대∙다양 화한 것이다. 특히 앞으로 우리 사회의 기둥이 될 자녀들의 건강한 성장을 지원하 기 위한 자녀 양육∙보육 및 성장지원 정책에 비중을 두고 있다는 점이 중요하다.
구체적인 대책으로 다문화가족 생애주기에 맞춰 7대 정책과제, 21개 세부추진과 제, 66개 세부사업 내용(신규 사업 20개, 확대∙강화 40개, 기존 정책 6개)을 구 성하였다.
이는 결혼이민자가 겪는 가장 큰 어려움인 의사소통 문제를 해소하기 위한 통∙번역 지원사업을 본격적으로 실시하는 방안도 포함하고 있다. 서비스 등록과 제공시스템 정립, 다문화가족지원센터를 핵심 전달체계로 확대 설치, 다양한 기 관 간의 연계와 협력체계 구축 등을 통해, 다문화 행정서비스 사각지대 해소와 중 복을 방지해 사업 효율화와 수요자 체감도를 제고하는 데 초점을 두고 있다.
2) 독일의 지방정부 사회통합 프로그램에서는 다문화자녀 입학 시 반드시 부모 중 1명이 일정기간 동안 정기적으 로 자녀와 같이 학교에 등교하여 수강하게 되어 있다.
한국의 사회통합정책은 아직까지 초기단계에 머물러 있으며, 앞으로도 몇 가지 사항에 유의 하면서 발전시켜야 할 과제를 안고 있다.
첫째, 선진국의 사례를 참고하면서 결혼이민 자, 외국인 노동자, 다문화가족을 전체적으로 포괄하는 종합적인 사회통합 프로그램 이수제 를 통하여 한국어 교육과 한국 사회 및 문화에 대한 교육을 보다 강화시켜나갈 필요가 있다.
한국어가 가능한 조선족 동포와 한국 문화에 익 숙하지 않은 동남아 출신 외국인, 결혼이민자와 단순노동자가 동시에 존재하고 있으므로 병렬 적이고 다양한 사회통합의 대안이 요구되고 있 다. 한국에 장기 거주하면서 다문화 자녀를 양 육해야 하는 결혼이민자와 장기 거주 외국인 노 동자들에게 유용한 사회통합 프로그램을 제공 해야 한다.
둘째, 결혼이민자와 외국인 노동자를 포함하 여 보다 장기적이고 안정적으로 사회통합 프로 그램을 이수하게끔 다문화가족과 중소기업에 인센티브를 제공할 필요가 있다. 결혼이민자의 조기 적응을 위하여 국적 취득과 사회통합 프로 그램 이수제를 연계시키거나 양자를 병행시켜 야 한다. 아직까지 사회통합 프로그램 이수제의 효율성이 매우 낮은 현실을 감안하여 농촌지역 에 분산 거주하는 결혼이민자나 주말밖에 시간 이 없는 외국인 노동자들이 쉽게 프로그램에 참 여할 수 있도록 수강시간과 장소를 늘리거나 인 터넷 수강 기회를 제공해야 할 것이다. 농촌지 역에서 접근이 어렵거나 생활 여건상 직장에서 근무해야 하기 때문에 사회통합 프로그램을 이
련기간을 지금보다 늘려서 내용을 충실하게 하 고, 학습비용은 중앙정부가 상당부분 부담하는 방식도 검토할 필요가 있다. 입국 후 초기단계 에서 한국어와 한국 문화를 교육시키는 것이 나 중에 분산된 후에 하는 것보다 훨씬 효과가 높 다. 그리고 취업 후 일정기간이 경과하면 재교 육과정을 거칠 필요가 있으며, 이를 위하여 교 통 바우처(Voucher)나 보조금 지급을 고려할 필요가 있다.
셋째, 결혼이민자나 외국인 노동자를 위한 초기 플랫폼(platform)제나 상담제를 운영할 필 요가 있다. 열악한 경제환경에서 결혼과 육아생 활에 접어들거나 기업근무 개시 후 사회통합 프 로그램 이수가 현실적으로 어려운 점을 감안하 면 입국 후 일정기간 집중적으로 사회통합 프로 그램을 이수하게 하는 것이 바람직하다. 다문화 가족의 이해와 기업주의 양해하에 과연 얼마나 사회통합 프로그램을 이수할 수 있을지 미리 조 사할 필요가 있다. 결혼이민자의 경우 사회통합 프로그램과 국적 취득을 연계시키기 위한 방안 을 모색하고, 외국인 노동자를 고용하는 고용주 가 프로그램 이수를 신청하면 이수 완료 후 고 용주에게 세제혜택이나 보조금 등의 인센티브 를 제공해야 한다.
넷째, 행정안전부가 추진 중인 다문화지구 지정방안에서와 같이 특정지역을 집중 지원함 으로써 우수 모델로 육성하는 것이 바람직하다.
외국인 주민과 동시에 시민 대상의 다문화 교육 을 확대하는 것, 다문화 사회통합 프로그램 안 내 서비스를 강화하는 작업 역시 필요하다. 수
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도권지역에는 결혼이민자와 외국인 노동자가 집중되어 있다. 서울 시내 다문화 사회통합 주요 거점대학(Active Brain Tower: ABT)이나 방송통신대학교의 제도 를 활용하여 결혼이민자 프로그램 이수제를 확대하거나 다문화 현상이 두드러 진 서울시 성동구, 경기도 안산시 등을 시범지역으로 정해 외국인 노동자의 사 회통합을 위한 프로그램 이수제를 시범 실시해보는 것도 좋다. 지금까지 외국인 대책은 지나치게 법률과 제도생산 중심으로 치우쳐져 있었으며, 실제 사례와 비 용 대비 효과를 측정, 반영하는 면밀한 정책과정이 부족했던 것이 사실이다. 따 라서 새로운 사회통합 이수제를 개발하고, 외국인 주민이 집중 거주하는 지역에 서 시범 실시해볼 필요가 있다.
향후 과제와 전망
장기적으로 볼 때, 다문화정책을 사회통합 측면에서 재구성해야 한다는 것은 재 론의 여지가 없다. 중앙정부는 결혼이민자에 대한 복지정책을 보다 구체적으로 세우고, 외국인 노동자의 장기체류에 대응하여 보다 적극적인 사회통합정책을 수립할 필요가 있다. 아울러 지방정부, 대학기관, 시민단체, 외국인 대표자들이 모여서 거주환경 개선과 사회통합의 지속적인 추진이 가능한 구체적인 대안을 찾는 회의를 구성할 필요가 있으며, 이러한 모임이 상설기구로서 작동하는 것이 바람직하다.
외국인을 위한 다문화제도와 정책의 주체로서 중앙정부뿐만 아니라 지방정 부와 기업단체의 공동 책임도 고려되어야 한다. 지속적이고 안정적인 사회통합 정책을 전개함으로써 결혼이민자의 국내 정착과 아울러 숙련된 기술을 지닌 외 국인 노동자, 그리고 유능한 외국 인재의 국내 정주를 촉진할 수 있기 때문이다.
이중적인 정책기준보다는 보편적이고 신뢰할 수 있는 대안이 마련되어야 한다.
중앙정부의 정책변화에 발맞추어 지방정부도 각 지역에 구축된 사회통합 프로 그램을 추진하고 대학기관과 연계하여 시책의 효율성을 높일 수 있는 방안을 찾 아야 한다.
농촌과 지방에 분산된 결혼이민자, 시간적인 여유가 없는 외국인 노동자가 보다 용이하게 프로그램에 참가할 수 있도록 하고, 미등록외국인도 간접적으로 사회통합 대상에 포함되어야 한다. 외국인 주민의 사회통합은 궁극적으로 단순 한 교육 프로그램 제공과 제도 변경으로 해결되지 않으며 중앙정부의 이민정책, 노동정책, 사회통합정책이 조화를 이루고 지방정부와 대학기관, 시민단체가 이
공동 목표로 설정되어야 한다. 다문화정책의 구 체적인 다음 단계로서 사회통합정책의 장기계 획과 과제 설정은 물론 단기 추진업무와 정책평 가 등이 지속적으로 이루어져야 할 것이다.
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