미국․덴마크 재취업 현황 및 지원제도 개선방안
◇ (발간취지) OECD 국가 노동시장은 매년 일자리의 20%가 사라지는 동시에 새로 창출되고, 근로자 1/3 정도가 취업 또는 실직을 경험 ㅇ OECD 국가의 공통적 도전과제는 실직자 지원에 소요되는 비용을
낮추면서 노동시장의 역동성을 높이는 것임
ㅇ 본 보고서는 경기침체 또는 구조개혁에 따라 실직한 근로자의 재취업 현황을 살펴보고 정책권고를 제시
◇ (미국 현황) 미국의 노동시장은 진입․탈퇴가 활발하여 1년 이상 재직한 근로자의 4%가 매년 실직하고, 그 중 절반이 1년 이내 재 취업을 하며, 고령/저학력 실직자가 가장 늦게 취업하고 임금삭감 수반 ㅇ 구조조정, 고용축소, 공장폐쇄로 인한 실직 문제는 미국의 오래된
정책 이슈로 다양한 프로그램과 재정 지원을 시행
ㅇ 지난 5년간 미국은 다양한 부문에서 구조개혁에 따른 실직을 해소하기 위한 정책을 시행하였고
- 불필요한 해고 예방정책 시행, 지역수준 원스톱서비스 강화, 직업훈련시 산업부문과 협력 추진하였으나 미흡한 상황
ㅇ (정책권고) OECD는 다양한 고용지원제도의 적용대상 확대 및 효과성 평가가 필요하고, 관련 법률 개정 및 예산 확보 추진 권고 - (실업보험) 실업급여제도 자격요건 완화, 지원범위 확대, 기금
소진 방지방안 등에 대한 검토 및 구직노력 요건 강화
- (실직지원) 일반실직자와 경영상 이유로 인한 실직자 지원제도를 통합하여 행정의 효율성 개선 필요
- (훈련프로그램) 훈련프로그램의 효과성을 분석하여 효과적인 프로 그램은 확대하고, 비효과적인 훈련은 폐지가 바람직
* 본 보고서는 Back to Work: United States(2016.12.6 발간), Back to Work:
Denmark(2016.12.15 발간)를 요약한 자료임
◇ (덴마크 현황) 1년 이상 재직한 덴마크 근로자의 2~3%가 매년 대량 해고 또는 기업폐쇄로 실직
ㅇ 평상시 실직자는 1년 이내에 3/4정도가 재취업에 성공했으나, 글로벌 금융위기로 인해 1/2정도만 재취업 성공
ㅇ 재취업에 성공하더라도 임금이 삭감되는 경우가 많았고, 특히 고령, 저숙련 실직자들이 재취업이 어려운 상황
ㅇ GDP대비 ALMP(적극적 노동시장정책) 지출 비중이 OECD 국가 중 가장 높은 편이며, 구직노력 요건 및 모니터링도 강한 편 ㅇ 덴마크 노동시장 모델은 유연안정성(Flexicurity)을 특징으로 하며
금융위기 이전까지는 노동시장 역동성과 포용성이 높았음
- 금융위기 이후 중소기업 실직자, 생산직, 저숙련, 고령 실직자 들의 노동시장 재진입이 상대적으로 어려워져 고용지원정책 개혁 추진 중
ㅇ (정책권고) OECD는 덴마크 재취업 지원 및 포용성 증진을 위한 정책 개선 권고
- (조기개입) 구조개혁 등으로 실직이 예상되는 지역 및 산업에 종사 하는 근로자에게 해고 이전에 고용서비스에 대한 신속한 지원 필요 - (실업보험) 실업보험 혜택을 보편화하여 저숙련·저임금 근로자에
혜택을 확대하고, 단기·파트타임 일자리를 노동시장 복귀 디딤 돌로 활용하도록 인센티브 제공 등
- (ALMP) 구직자 니즈(needs) 확인 및 서비스 매칭 강화, 사전 상담 및 사업주․일자리센터(Jobcenter) 연계로 적시에 서비스 제공, 실직자 훈련프로그램 효과에 대한 평가 강화 등
1. 미국
실직 및 재취업 현황
□ (실직현황) 모든 실직자(1년 이상 재직)의 1/3 이상이 비자발적 실직 으로 다른 OECD 국가에 비해 비율이 더 높고, 저학력 또는 기간제 근로자, 건설제조업 분야에서 더 취약한 편
ㅇ 2008년 글로벌 금융위기는 실직자의 일시적 증가(1%p)를 가져오고 실직자 및 실업자의 조속한 취업에 어려움을 가중시킴
- 그 결과 취업기회가 스킬수준에 따라 양극화되고, 고용률 회복이 느려지며, 위기 이전 존재했던 직업군의 일부가 사라지는 등의 위기 여파로 실업률은 여러 해 동안 높은 수준을 유지
- 2016년 초에 실업률은 위기 이전 수준으로 감소했으나 장기실업 률은 위기 이전보다 2배이고, 고용률은 15년 전보다 5%p 낮으며 경제활동참여율도 감소하는 추세임
< 미국 등 일부 OECD 국가․지역의 주요 노동시장 추이 (2000～2015년) >
□ (재취업 현황) 현재 실직자의 절반은 1년 이내 새 직장을 구하고 있고, 재취업률은 위기 이전 60%에서 위기 이후 40%로 하락한 이래로 완 만하게 회복되는 추세임
ㅇ 재취업률이 가장 낮은 계층은 55세 이상 고령자층(오랜 재직기간 및 저학력)으로 그 중 다수는 노동시장을 떠나거나 임금삭감을 경험 - 재취업시 평균적으로 6%의 임금이 삭감되나 고령자는 훨씬 크게 삭감되는 상황을 감안할 때 구조조정의 타격을 가장 크게 받은 실직자에 노동시장 정책 및 제도가 매우 중요하다는 것을 함축
고용지원제도 현황 및 정책권고
□ 노동시장이 유연성이 매우 높은 편으로 해고 이전에 사전통지 및 노 동조합(대표)과의 협의는 의무사항이 아니며, 다만 대량해고 경우 법 적 신고를 요건으로 하고 있어, 실직자를 고용서비스와 신속하게 연계 하는 것이 매우 중요함
ㅇ 신속지원(rapid response service)
*
및 단기직무(short-time work)**
프로그램 등이 연방, 주 차원에서 시행되고 있지만 활용도를 더 높일 필요
* 신속지원서비스: 행정관청에 해고통지를 하는 경우 취업담당자가 사업주, 근로자 대표와 협의를 거쳐 실직자를 지원하기 위한 정보제공 등 과정
** 단기직무프로그램(short-time work): 근로시간 단축을 통한 work-sharing으로 선택사항이며 회사차원에서 소요비용이 커서 활용도가 낮음
- 실업급여 혜택이 숙련근로자 또는 비정규직근로자 고용을 유지 하도록 돕고 있고, 일부 주정부의 특정 산업에서 시행되는 해고 회피(layoff aversion)프로그램
*
은 경영이 어려운 회사를 지원하는 제도로 일자리 유지에는 효과적이나 지원서비스 종류는 제한적* 해고회피프로그램: 대량 회고를 미연에 방지하기 위해 경영이 어려운 기업에 효율성 및 생산성 증가, 신기술 적용 및 프로세스 개선을 지원하는 제도
ㅇ 대량해고시 의무적인 사전통지제도가 신속지원 서비스와 연계되어
주정부 차원에서 새로운 일자리로의 원활한 이행을 지원하고 있고, 주(州)마다 다른 형태로 운영되고 있음
- 신속지원서비스는 주정부 책임아래 시행되어 왔는데, 일부 실직 자만 활용할 수 있고, 사전통지제도가 대기업의 대량실업에만 해 당되어 활용에 제한
□ (정책권고) 해고회피프로그램을 제조업․농업 이외 다양한 산업으로 확대하고, 단기직무프로그램은 경기침체시 활용도를 높이기 위해 법개정 및 예산이 필요하며
ㅇ 신속지원서비스의 적용대상을 확대할 필요가 있고 개별해고 및 중소기업 실직자에도 유사한 지원이 이뤄져야 하고 모든 프로그 램의 평가를 강화해야 함
실업보험제도 현황 및 정책권고
□ 실업급여 요건(임금, 근로시간)상 실직자의 절반이 혜택을 받고, 35세 미만 및 저학력 실직자의 수혜율이 가장 낮음
ㅇ 경제위기 이후 수혜율이 최고에 이르렀고, 긴급지원을 확대하여 실질적 지급기간이 99주(보통 26주)인 시점도 있음
ㅇ 최근 많은 주(州)에서 적자상태인 기금의 수지를 메꾸기 위해 실 업급여 지급기간을 줄여 실업급여 수혜비율이 하락
- 지급기간이 종료한 실직자의 1/4～1/3 비율이 실업급여기간 종료 이후 일자리를 구하지 못하고 있는데, 2008년에는 35%, 2014년 에는 25%를 차지
- 실업급여 지급기간이 종료한 실직자는 취업하기가 더 어렵고, 더 낮은 소득을 받게 되어 빈곤위험이 높아지고, 실직한 3가구 중 2 가구는 실제로 빈곤을 경험
< 미국 실업급여 수급자 추이 (1980～2015년) >
ㅇ 최소소득사회보조금은 실업급여 종료시 또는 실업급여 요건에 미 달할 때 지원을 받을 수 있는데 지원액은 국제기준에 비해 매우 낮고, 두 자녀 이상의 실직부부에게는 추가 보조금이 지원되나 지원액은 중위가구소득의 약 20%에 불과
□ (정책권고) 실업급여제도의 목적이 달성되고 있는지 평가하고, 자격 요건 완화, 커버리지 확대, 기금 소진을 방지하기 위한 방안, 비효 과적인 경험요율(experiencing-rating) 개선 등 검토가 필요하고 ㅇ 실직자의 임금저하시 보완을 위한 임금보험을 활용하는 실직자(50
세 이상 가능)는 매우 적어 급여수준, 임금보험제도 활용도를 높 이기 위해 최고한도, 급여기간, 연령, 재직기간 등에 따라 효과 적으로 설계할 필요
ㅇ 장기실직자의 빈곤 위험을 줄이기 위해서는 접근성 확대, 급여수 준 인상이 필요하나 빈곤예방급여 혜택시 구직노력과 연계성을 강화할 필요
ㅇ 적정한 일자리 및 직업이동성 기준, 구직요건 문서, 제재 엄격성 등이 느슨하고 전국적으로 일관성이 없어 개선이 필요하고, 규제 비용은 수혜기간 축소비용보다 더 커서 비용효과적인 방식임
< 실업급여 활용도, 구직 모니터링 및 제재 수준 (2014년) >
ㅇ 다수 주정부에서 실업보험기금이 소진되고 적격기준을 강화하는 상황이 구직자의 어려움을 가중시키므로 실업보험개혁위원회 (Unemployment Insurance Reform Commission) 구성 필요
- 적격요건, 최소급여, 재원구조 등의 문제에 대해 검토하여 효과 성 있는 시스템으로 개선 필요
실직지원제도 현황 및 정책권고
□ 미국 노동시장에서 실직자 지원 프로그램을 다양하게 시행했으나,
①전달체계 복잡성, ②경영상 해고와 다른 사유로 인한 해고와의 차별, ③기금 부족 등으로 실직자 수혜범위는 제한적
ㅇ 경영상 사유에 따른 실직자는 훈련 등 다양한 지원을 받을 수 있 으나 실직자 중 일부에만 해당하고 대부분 제조업에 종사함
- 경영상 사유인지 여부에 대해 주정부의 승인이 필요하며, 훈련기 간에 따른 장기 실업급여 혜택을 받게 되고, 50세 이상 실직자는 임금보충제도
*
를 선택할 수 있음* 새로운 일자리에서 삭감된 임금의 50%를 2년간 일정한도내에서 지원하는 제도
ㅇ 경영상 사유 이외 따른 실직자는 취업알선 지원을 받으나 훈련 기회는 적은 편이고, 예산도 수요에 비해 적으며, 전체 예산은 지
난 15년간 지속적으로 줄어듦
- 프로그램 내용도 집중지원에서 보조지원 또는 셀프서비스로 변화 ㅇ 인력혁신기회법(Workforce Innovation and Opportunity Act)을 통한
최근 취업지원제도 개혁에서 긍정적 진전을 보임
- 관리체계 및 신고요건 강화, 일자리 및 훈련 수요 확인을 위해 지역산업과 파트너십 구축, 기술자격학점제, 지역의 원스톱서비 스 전달체계 강화 등 개선
- 다만 구조적 효율성 및 형평성 문제, 지출수준 개선 문제는 아직 다루지 못한 미해결 과제임
< 공공취업지원서비스 및 프로그램의 GDP 비중 (2013년) >
□ (정책권고) 일반 실직자와 경영상 이유 실직자 프로그램을 결합 하여 정책성과를 높일 필요가 있고, 이는 연방정부, 주정부, 지역 정부에서 행정적 효율성 개선에 도움이 될 것임
ㅇ 현재 수준에서 두 프로그램 결합에 약 10억 달러가 소요될 것으 로 추산되나, 지역의 스킬수요 및 시장성 있는 자격 구축과 연 계한다면 효율성을 개선하고 비용통제가 가능
ㅇ 체계적 프로파일링, 구직모니터링 및 급여요건 강화 등도 비용 절감에 기여
ㅇ 훈련프로그램이 효과성을 분석하고, 효과적인 프로그램은 확대하 고 비효과적인 정책 또는 훈련은 폐지하는게 바람직
3. 덴마크
실직 및 재취업 현황
□ (실직현황) OECD 회원국과 비교하여 덴마크의 이직률은 높으나(매 년 5명 중 1명) 실직률*은 상대적으로 낮은 편
* 2000-12년 동안 매년 1년 이상 고용된 덴마크 근로자의 2.7%가 실직: 최저 1.8%(2006-07), 최고 5.2%(2009)
ㅇ 20-24세 청년층의 실직률(6.9%, 2008-09)이 가장 높았으며, 취약 근로자들의* 실직 경향이 더 높았음
* 낮은 교육수준, 소기업 근무, 교통 및 기타 서비스 종사자, 제조업 분야 근로 자들의 실직 위험이 높음
ㅇ 실직자들은 수학, 문해력, 인지력, 대인 역량을 덜 사용하는 경향 이 있으며, 저숙련 직종 근무자들의 실직 위험이 높음
□ (재취업현황) 실직 이후 10명 중 7명은 1년 이내에 노동시장으로 복귀하고, 4명 중 3명은 2년 이내에 노동시장으로 복귀
< 주요 OECD 국가들의 실직자 재취업률 비교 (2012년) >
ㅇ 글로벌 금융위기 이후 재취업률이 급격히 하락 : 72%(2000-08) → 52%(2009)
- 고령, 저숙련, 저학력 근로자들이 실직 이후 노동시장 복귀에 가 장 큰 어려움을 겪음
- 저숙련근로자는 실직 이후 재취업률뿐만 아니라 교육을 받는 비 율도 고숙련근로자에 비해 저조
ㅇ 재취업에 성공한 실직자들은 임금수준이 하락
- 실직자 3명 중 1명 이상이 실직 이후 1년 동안 약 10%의 소득 감소를 경험, 4명 중 1명은 시간당 임금이 적어도 10% 감소 경험 - 고령 및 저학력 실직자의 소득 감소 경향이 더 높음
ㅇ 고령, 저숙련, 경력직 근로자들이 실직 및 재취업에서 가장 취약 한 그룹임
- 이들은 실직률, 재취업 전망, 재취업시 임금 하락의 3중고를 겪음
* 전문직은 1년 이내 21%가 재취업에 실패하는데 비해 단순직은 40%가 1년 이 내 재취업에 실패
□ (정책권고) 높은 이직률이 덴마크의 노동시장 유연성의 핵심이나, 이러한 이직이 시스템적으로 특정 그룹을 배제하거나 비자발적으로 직업을 잃게 하지 않도록 하는 것이 중요
덴마크 노동시장 모델(Flexicurity model)
□ 덴마크 Flexicurity 노동시장 모델은 경제 및 사회적 성과 제고를 위한 노동시장 모델로 과거 10 여년간 여러 나라의 관심을 받아옴 ㅇ 노동시장의 유연성(flexibility)과 안전성(security)을 동시에 추구하는
것으로 세 가지 특징을 지님
① 고용주들이 수요변동에 따라 고용 및 해고를 할 수 있는 유연한 노동시장 정책
② 실직자 임금 보장을 위한 관대한 실업수당 시스템 운영
③ 구직활동 인센티브 제공 및 구직자 고용가능성 제고를 위한 강 력한 노동시장 활성화정책 추진
ㅇ 글로벌 금융위기 이후 경제성장 둔화에 따른 동 제도의 지속가능
성에 대한 의문 제기
- 고용보호는 생산직보다 사무직에 더 엄격하게 적용
□ 지방정부(Municipal Jobcenters)가 핵심적인 기능을 수행하고, 실직자 고용보호에 있어 노조의 단체교섭이 중요한 역할
ㅇ 덴마크의 노동조합 조직률이 OECD 상위수준이나 1980년대 이후 하락 추세임
< OECD 국가들의 노조조직률 비교 (2013년) >
ㅇ 민관 협력을 통한 실업보험기금에서 지방 일자리세터(Jobcenters)와 협력하여 실직자에 대한 실업보험 수당 지급
- 2002년 이후 민간기업에 고용서비스 업무를 개방했으나, 2007년 행정 개혁이후 민간 서비스 공급업자들의 역할이 줄어듦
□ (정책권고) 덴마크 유연안정성 모델이 보편적 제도로서 불평등을 내포하고 있는지에 대해 거의 논의된바는 없으나, 사무직의 고용 보호가 생산직보다 더 높은 수준이어서 이러한 문제점에 대해 이 슈로서 검토할 필요가 있음
실직 방지와 조기개입 정책현황 및 정책권고
□ 실업급여 수급시 실업자의 구직노력 요건 및 구직 모니터링은 OECD 국가 중 가장 엄격하고, 2015년 고용개혁시 더 강화됨
ㅇ 실직자는 실직 후 1일 이내 등록하고, 2주내에 실업급여기금 담 당자와 미팅을, 이후 일자리센터에서 정기미팅을 가져야 함
ㅇ 미팅의 목적은 구직자를 돕는 동시에 모니터링을 진행하고, 적정 한 프로그램으로 구직자를 위탁하기 위한 것임
□ 덴마크는 적극적 노동시장 정책(ALMP)를 가장 잘 시행하는 국가로 지원예산의 GDP 비중(2013년 1.82%) 및 실직자 1인당 소요비용 모두 세계 최고 수준임
ㅇ 실직자는 실직 후 6개월(30세 이하 또는 50세 이상은 3개월) 이내에 적극적 노동시장 프로그램 중 어느 것이든 참여할 의무와 권리가 있고,
- 실직자가 해고 후 1년 이후에도 실직상태로 있을 확률은 10-15%
이며, 2년 후에는 15-25% 비율임
< 노동시장 프로그램 지출 비교(1인당 GDP 대비 1인당 지출 비중) >
ㅇ 금융위기 이전부터 직업훈련 예산이 실업자 수 감소와 비효과적 훈련(lock-in 효과) 축소로 인해 점차 줄어들었으나, 2008년 이후 실업이 급증하고 구직이 어려워지면서 지출규모를 급격히 증가 시켰다가 현재는 2000년대 초반의 상당히 높은 수준으로 복귀 ㅇ 2015년 고용개혁으로 저(무)학력 실직자에게 실직 첫날부터 직업
훈련을 제공하는 것이 가능하고, 교육훈련 정책은 미숙련 구직자, 뒤처진 고숙련자, 장기실업 위험이 높은 50세 이상 고령 실직자 등을 타깃으로 실시
□ (정책권고) 적극적 노동시장 정책(ALMP) 및 높은 수준의 지출규 모는 구직자 취업을 돕기 위한 것으로 실직자는 새로운 일자리에 필요한 지원 및 배려를 받음
ㅇ 2015년 고용개혁의 효과에 대해 논하기에는 이르나, 지원체계를 강화하는데 목적을 두고 있으며, 실직자
*
는 다른 형태의 실업자와는 취업의 어려움이 다를 수 있기 때문에 분리해서 성과를 모니터링 할 필요* 실직자는 대부분의 재직기간을 동일 직업에서 보낸 상황에서 갑자기 타의에 의해 직업 변경을 요청받는다는 점에서 다른 형태의 실업과는 상이
ㅇ 높은 수준의 재취업 서비스가 지속적으로 이뤄지기 위해서는 ① 구직자의 니즈를 확인하고 매칭되는 서비스 강화, ②적시에 서비 스를 제공할 수 있도록 사전상담(해고이전 가능) 및 사업주/일자 리센터 연계, ③적정한 훈련의 신속한 보장을 위해 사전상담 및 훈련 강화 필요
실직자 소득 지원 현황 및 정책권고
□ 실직자에 대한 주요 소득안전망은 실업보험이고, 해고수당은 미미한 역할을 할 뿐이며, 특히 생산직은 해고수당이 실업급여 혜택에 의 해 줄어들기 때문에 대부분 해고수당을 받지 않음
ㅇ OECD 국가 중 덴마크의 실업급여 지급수준 및 적용범위는 넓 은 편이었으나 수급기간을 2017년까지 4년(OECD 무기한 외 최 장)에서 2년으로 점진적으로 축소
- 실업급여 혜택이 종료한 후 또는 당초 수급자격이 없는 경우 실직자는 소득을 기준으로 하는 사회부조를 받을 수 있음
- 사회부조 개혁을 통해 비경활의 함정에 빠지는 것을 예방하고 구직의무를 강화하여 재취업하도록 유도함으로써 재취업과 재 훈련에 참여하는 구직자 비율을 높임
□ 현재 실업급여 급여수준으로는 저임금, 저숙련 근로자의 미흡하여 실직자가 소득손실을 크게 경험할 가능성이 매우 높음
ㅇ 소득 10분위별 실업급여 자격 비중은 1분위는 45%, 2분위는 70%, 3분위는 80%로 실업급여제도가 임의제도임을 설명
ㅇ 실업급여 자격기준을 당초 근로시간에서 소득기준으로 변경하는 2016년 실업급여 개혁은 저소득 근로자가 실업급여 자격을 맞추 기 위해서는 더 오랜 시간 일해야 하는 상황
- 저소득 근로자는 실업보험이 선택사항이기 때문에 5명의 실직자 중 1명은 실직 후 1년 동안 소득 지원 없이 새로운 일자리를 구 하지 못하고 있음
< 빈곤가구 비중 (2000-12년 평균치) >
- 실업급여 자격이 있는 실직자 중 약 2%는 소득빈곤가구이고, 실 업급여 자격이 없는 실직자는 17%가 소득빈곤가구이고 재취업률 은 상당히 낮음
□ (정책권고) 실업급여 격차를 해소하기 위해서는 실업급여기금 자 격기준을 낮추거나 사무직과 생산직 차이를 감안한 보편적인 제도 로 개편해야 하고, 이는 단체교섭과 사회적 파트너와 협력을 통해 추진할 필요
ㅇ 실업급여제도상 정규직의 경우 인센티브를 줄이고, 단시간, 기간 제 일자리가 정규직 일자리로의 징검다리가 될 수 있도록 개선될 필요가 있고, 2016년 개혁방안에 반영될 것임
ㅇ 실직기간 중 단기간 일하는 구직자에 대해 유연한 수급기간을 설 정하는 등 단기간 일자리에 취업할 수 있는 인센티브 부여 필요