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자활정책에 대한 평가 및 발전방향

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Academic year: 2021

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연구보고서 2010-15

자활정책에 대한 평가 및 발전방향

Assessment and Strategies for Improving the Policy on

Self-reliance

노대명·이소정·김수현·유태균·이선우·손기철

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연구보고서 2010-15 자활정책에 대한 평가 및 발전방향 발 행 일 저 자 발 행 인 발 행 처 주 소 전 화 홈 페 이 지 등 록 인 쇄 처 가 격 2010년 12월 노 대 명 외 김 용 하 한국보건사회연구원 서울특별시 은평구 진흥로 268(우: 122-705) 대표전화: 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994년 7월 1일 (제8-142호) 대명기획 7,000원 ⓒ 한국보건사회연구원 2010 ISBN 978-89-8187-684-5 93330

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머 리 말

2010년은 국민기초생활보장법이 시행된 지 10주년이 되는 시점으로서, 이와 함께 도입된 자활지원사업의 추진 과정과 그 성과에 대해 나름의 역 사적 평가가 이루어져야 할 시점이다. 이를 위해서는 자활지원사업이 태동한 역사적 조건과 양태를 살펴보고 이후 전개되는 자활지원사업의 변모 과정을 알아봄으로써 현재 자활지원사 업이 가지는 실태를 분석하는 것이 필요하다. 또한 자활사업이 가지는 효과성에 대한 양적·질적 접근을 통해 10년 동 안 제도적으로 시행되었던 정부 정책이 실제 어떤 삶의 변화를 참여자에게 부여해 왔는지에 대해 냉정하게 바라봐야 한다. 국민기초생활보장법과 자활 지원사업의 시행 10주년이 사업 참여자들로 하여금 변화 동기와 그것으로 부터 촉발된 생활의 전환을 준비하게끔 기능해 왔는지에 대한 객관적인 평 가는 이후 정책적으로 ‘바람직한’ 국기법과 자활지원사업을 구상하기 위해 꼭 필요한 과정이라 할 수 있다. 그리고 자활사업이 실제 어떻게 참여자들에게 영향을 미치는 정부 정책 사업으로 전달되어 왔는지에 대한 접근을 통해, 소수 관료와 전문가에 의해 구상되기 쉬운 정책이 현실에서 어떻게 시행되고 있는지를 파악해가며 자 활지원사업이 긍정적으로 ‘만연’할 수 있는 한국 사회가 되기 위해 수정해 나가야 할 것들과, 지켜나가야 할 것들을 현장에서 살피려고 한다. 무엇보다 이 연구에 참여해주신 본원의 노대명 연구위원, 이소정 부연구 위원, 손기철 연구원과 세종대학교 김수현 교수, 숭실대학교 유태균 교수, 인제대학교 이선우 교수께 감사의 말씀을 드린다. 그리고 본 연구의 첫 계

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획과, 중간 결과, 마지막 과정에서 모두 소중한 말씀을 주신 본 원의 이태 진 연구위원, 김태완 부연구위원, 성신여자대학교 강석훈 교수, 성균관대학 교 홍경준 교수, 상지대학교 류만희 교수님들이 계셨기에, 이 연구가 보고 서로 출간될 수 있는 품격을 갖출 수 있었음에 감사드린다. 2010년 12월 한국보건사회연구원장

김 용 하

(5)

목 차

Co

nte

nts

Abstract ··· 1

요 약

··· 3

제1장 서론 ··· 11

제1절 문제제기 ··· 11 제2절 연구의 구성 ··· 12

제2장 자활지원사업의 역사와 평가 ··· 17

제1절 자활지원 개념의 다중성 ··· 17 제2절 우리나라 자활지원사업의 역사 ··· 21 제3절 자활지원사업의 역사적 평가 ··· 51

제3장 각국 자활사업에 대한 비교 ··· 59

제1절 문제제기 ··· 59 제2절 이론적 검토 ··· 62 제3절 각국 자활사업의 환경과 근로빈곤층 ··· 76 제4절 각국 자활사업의 특성 비교 ··· 84 제5절 각국 자활사업의 성과와 한계 ··· 91 제6절 소결 ··· 100

제4장 자활지원사업의 효과 평가 ··· 105

제1절 연구방법 ··· 105

(6)

제2절 연구결과 ··· 107 제3절 소결 ··· 134

제5장 자활사업 참여 경험이 참여자의 삶에 미친 영향 ··· 141

제1절 연구 목적 및 내용 ··· 141 제2절 연구방법 ··· 143 제3절 연구결과 ··· 145 제4절 소결 ··· 160

제6장 지역자활센터의 현황과 발전방향 ··· 165

제1절 자활지원사업 전달체계의 현황 ··· 165 제2절 지역자활센터의 특성과 성과 ··· 169 제3절 지역자활센터의 성과 문제와 개선 방안 ··· 207

제7장 결론 ··· 219

제1절 우리나라 자활사업 10년의 평가 ··· 219 제2절 자활사업의 발전방향 ··· 221

참고문헌

··· 223

(7)

Contents

표 목차

〈표 2- 1〉'삶의 질 세계화'를 위한 국민복지의 기본구상 중 자활지원 관련 내용 ···29 〈표 2- 2〉초기(1996~1999) 자활지원센터 지정 현황 ···30 〈표 2- 3〉초기 자활지원센터들의 주요 활동 ···31 〈표 2- 4〉자활지원센터 특별취로사업 사례 ···33 〈표 2- 5〉2000년 초까지 자활지원센터의 자활공동체 현황 ···34 〈표 2- 6〉연차별 자활후견기관 지정 추이 ···40 〈표 2- 7〉자활지원사업이 모태가 된 인증 사회적 기업 ···45 〈표 2- 8〉사회서비스 분야에 대한 지역자활센터의 주요 대응 ···47 〈표 2- 9〉자활지원사업과 기업사회공헌의 연계 ···49 〈표 3- 1〉OECD 주요국의 근로연계복지제도 및 자활관련 제도규정 ···86 〈표 3- 2〉OECD 주요 국가의 공적사회지출과 기능별 지출 규모 ···87 〈표 3- 3〉유럽 주요 국가의 사회적경제 취업자 비중(2002~2003년) ···97 〈표 3- 4〉복지체제 유형별 사회적경제 취업자 비중(2002~2003년) ····98 〈표 4- 1〉연도별 탈수급가구수 및 탈빈곤가구수 ···108 〈표 4- 2〉연도별 빈곤지위별 가구수 ···109 〈표 4- 3〉연도별 빈곤지위 변화 유형별 가구수 및 백분율 ···109 〈표 4- 4〉연도별 EER 및 PEE(2006~2009) ···113 〈표 4- 5〉빈곤지위별 연도별 경상소득액 및 경상소득액 변화율 ··114 〈표 4- 6〉경상소득 변화율을 종속변수로 한 다중회귀분석결과(2006~2009) ···118 〈표 4- 7〉우울증 점수를 종속변수로 한 다중회귀분석결과(2006~2009) ···120

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〈표 4-7-1〉우울증 점수 변화율을 종속변수로 한 다중회귀분석결과 ···121 〈표 4- 8〉자존감을 종속변수로 한 다중회귀분석결과 (2006~2009) ···124 〈표 4-8-1〉자존감 변화율을 종속변수로 한 다중회귀분석결과 ···125 〈표 4- 9〉만족도를 종속변수로 한 다중회귀분석결과 (2006~2009) ···127 〈표 4-9-1〉만족도 변화를 종속변수로 한 다중회귀분석결과 ···128 〈표 4- 10〉대인신뢰 여부를 종속변수로 한 로지스틱회귀분석결과(2006, 2009) ···131 〈표 4-10-1〉대인 신뢰 여부 변화를 종속변수로 한 회귀분석결과 ····132 〈표 4- 11〉사회정책 신뢰도를 종속변수로 한 다중회귀분석결과(2007) ···134 〈표 5- 1〉4차 조사 참여자 51명의 선행조사 참여별 구성 ····145 〈표 5-2-1〉성별 및 연령 분포(2010년 기준) ···147 〈표 5-2-2〉결혼상태 변화 ···147 〈표 5-3-1〉조사 시점 및 조사 참여자 유형별 가족구성 변화 ···149 〈표 5-3-2〉조사 시점 및 빈곤지위별 가족구성 변화 ···150 〈표 5- 4〉빈곤지위 및 자활사업 참여 여부 변화 ···152 〈표 5- 5〉탈수급자로의 빈곤지위 변화 이유 ···154 〈표 5- 6〉일반수급자로의 빈곤지위 변화 이유 ···154 〈표 5- 7〉비수급자로서 자활사업 참여하고 있는 이유 ···155 〈표 5- 8〉수급자이면서 취업 상태에 있는 사람들이 하고 있는 일 ····156 〈표 5-9-1〉2000년 상황과 현재 상황 비교 ···157 〈표 5-9-2〉자활사업 참여 이전 상황과 이후 상황 비교 ···158 〈표 5-9-3〉자활사업의 도움 정도 ···158

(9)

Contents

〈표 6- 1〉연도별 지역자활센터 현황 ···166 〈표 6- 2〉16개 광역자치단체별 지역자활센터 ···170 〈표 6- 3〉4개 권역별 지역자활센터 ···171 〈표 6- 4〉광역자활센터 유형별 지역자활센터 ···171 〈표 6- 5〉지역자활센터의 운영기간 ···172 〈표 6- 6〉지역자활센터의 운영법인 유형 ···173 〈표 6- 7〉지역자활센터 운영법인의 운동관련여부 ···174 〈표 6- 8〉2009년 지역자활센터의 직원수 ···175 〈표 6- 9〉조사항목별 배점(비율) ···179 〈표 6-10〉지역자활센터의 규모별 유형 분포 ···181 〈표 6-11〉지역자활센터 유형의 변화 ···182 〈표 6-12〉자활사업 참여자수 ···183 〈표 6-13〉자활공동체수 ···184 〈표 6-14〉2010년 자활공동체 참여자 1인당 월 평균급여액 ···185 〈표 6-15〉2010년 자활공동체 생존율 ···185 〈표 6-16〉2009년 자활근로사업단수 ···186 〈표 6-17〉2010년 시장진입형의 월평균 1인당 수익금 ···187 〈표 6-18〉2010년 사회적일자리형의 월평균 1인당 수익금 ···187 〈표 6-19〉2010년 서비스이용자 만족도 ···187 〈표 6-20〉자활성공률 ···188 〈표 6-21〉2010년 취업유지율 ···188 〈표 6-22〉2009년 참여자 만족도 ···189 〈표 6-23〉2010년 참여자 직무교육이수율 ···189 〈표 6-24〉2010년 종사자 직무교육이수시간 ···190 〈표 6-25〉2009년과 2010년 참여자수 비교 ···190

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〈표 6-26〉2009년과 2010년의 자활성공률 및 자활공동체수 비교 ····191 〈표 6-27〉지역자활센터 특성과 성과 지표 간 상관관계 ···192 〈표 6-28〉권역별 2009년 참여자수 비교 ···193 〈표 6-29〉권역별 2010년 참여자수 비교 ···193 〈표 6-30〉권역별 2009년 자활공동체수 비교 ···194 〈표 6-31〉권역별 2010년 자활공동체수 비교 ···194 〈표 6-32〉권역별 2010년 자활공동체 1인당 월평균 급여 비교 ··195 〈표 6-33〉권역별 2009년 자활근로사업단수 비교 ···195 〈표 6-34〉권역별 2009년 시장진입형사업단 1인당 월평균 수익금 비교 ···196 〈표 6-35〉권역별 2009년 자활성공률 비교 ···196 〈표 6-36〉권역별 2010년 자활성공률 비교 ···197 〈표 6-37〉광역자활 지역별 참여자수 비교 ···197 〈표 6-38〉광역자활 지역별 자활공동체수 비교 ···198 〈표 6-39〉광역자활 지역별 자활공동체 참여자 1인당 월평균 급여액 비교 ···198 〈표 6-40〉광역자활 지역별 자활근로사업단수 비교 ···199 〈표 6-41〉광역자활 지역별 시장진입형 사업단 1인당 월평균 수익금 비교 ···199 〈표 6-42〉광역자활 지역별 2009년 자활성공률 비교 ···200 〈표 6-43〉운영기간별 2009년 자활 참여자수 비교 ···201 〈표 6-44〉운영기간별 2010년 자활 참여자수 비교 ···201 〈표 6-45〉운영기간별 2009년 자활공동체수 비교 ···201 〈표 6-46〉운영기간별 2010년 자활공동체수 비교 ···202 〈표 6-47〉운영기간별 자활공동체 1인 월평균 급여 비교 ···202

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Contents

〈표 6-48〉운영기간별 2009년 자활근로사업단수 비교 ···203 〈표 6-49〉운영기간별 시장진입형 사업단 1인당 월평균 수익금 비교 ···203 〈표 6-50〉운영기간별 자활성공률 비교 ···204 〈표 6-51〉빈민/사회운동 관련여부별 2009년 및 2010년 참여자수 비교 ···205 〈표 6-52〉빈민/사회운동 관련여부별 자활공동체수 비교 ···205 〈표 6-53〉빈민/사회운동 관련여부별 자활공동체 1인 월평균 급여 비교 ···205 〈표 6-54〉빈민/사회운동 관련여부별 자활근로사업단수 비교 ···206 〈표 6-55〉빈민/사회운동 관련여부별 시장진입형 1인 월평균 수익금 비교 ···206 〈표 6-56〉빈민/사회운동 관련에 따른 2009년 및 2010년 자활성공률 비교 ···206

그림 목차

〔그림 2- 1〕자활지원사업 전개과정 흐름도 ···24 〔그림 3- 1〕국제비교를 위한 자활사업에 대한 정의 ···64 〔그림 3- 2〕각국 자활사업의 특성에 대한 구성도 ···66 〔그림 3- 3〕2000년대 중반 OECD 각국의 근로빈곤층 비율 ···77 〔그림 3- 4〕1990년대 중반과 2000년대 중반의 근로빈곤율 변화 ··78 〔그림 3- 5〕유럽 주요국가의 근로빈곤층 규모 추이 ···79 〔그림 3- 6〕계약형태에 따른 근로빈곤층 비율(2007년 기준) ···80

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〔그림 3- 7〕복지체제 유형에 따른 취업상태별 근로빈곤층 비율 (2007년) ···81 〔그림 3- 8〕복지체제 유형에 따른 인구특성별 근로빈곤층 비율 (2007년) ···82 〔그림 3- 9〕OECD 각국 사회지출 중 공공지출과 민간지출의 비교(2005) ···83 〔그림 3-10〕사회지출 중 현금급여와 현금급여 대비 자산조사급여 비중 ···84 〔그림 3-11〕OECD 주요 국가의 공적사회지출과 기능별 비중(2005) ···87 〔그림 3-12〕주요 국가의 기능별 사회지출의 추이(1990~2005) ····89 〔그림 3-13〕각국 LMP 지출의 추이 ···90 〔그림 3-14〕각국 LMP 지출의 하위 구성별 추이(GDP의 %) ···92 〔그림 3-15〕OECD 주요 국가의 비임금근로자 및 장기실업자 비중 ····96

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1 A b s t r a c t

Abstract

National Basic Livelihood Program was introduced in the year 2000 with the purpose of guaranteeing the livelihood of recipients as a right and to promote poverty exit through self-reliance program.

However, it has been argued that the self-reliance program under the National Basic Livelihood Program was far from achieving expected outcome and thus extensive reform is necessary. More specifically, the self-reliance program showed limited outcome on employment result of beneficiaries and increased dependency.

Nevertheless these arguments have not been empirically prooved. There have been empirical researches on testing the effectiveness of self-reliance program but most of them lacked discussions on what should be defined as the 'outcome' of self-reliance program.

Thus this study starts by examining the historical meaning of self-reliance policy from its birth in order to draw societal and philosophical meaning underlying the current self-reliance program. Based on that definition, more specific evaluations are made so as to find future policy implications.

(14)
(15)

3 요 약

요 약

제1장 연구의 필요성 및 목적

⧠ 자활지원사업 시행 10주년을 맞이하여, 자활지원사업이 태동한 역사적 조건과 양태를 살펴보고, 이후 전개되는 자활지원사업의 변모 과정을 살 핌으로써, 현재 자활지원사업이 가지는 실태에 대한 분석이 필요함. ⧠ 자활지원사업이 실제 가졌던 효과성에 대한 관련 데이터 분석을 통해서, 실제 자활지원사업이 사업 목표를 충실하게 수행하고 있는지를 경제적 효과와 비경제적 효과로 구분해서 살핌. ⧠ 자활지원사업에 참여하였던 경험이 이후 이들 삶에 어떤 영향을 미치는 지에 대한 파악을 통해서 단기적인 자활사업 효과성만을 분석하는 노력 과는 다른 접근을 시도함. ⧠ 자활지원사업이 현재 실제 운영되고 있는 상황 파악을 위해, 전달체계에 대한 분석을 수행함.

제2장 자활지원사업의 역사와 평가

⧠ 다양한 요소들이 결합하여 출발한 자활지원사업은 ‘자활’을 통해 기대하 는 바가 다중적일 수밖에 없음.

(16)

4 자 활 정 책 에 대 한 평 가 및 발 전 방 향 ⧠ 우리나라 자활지원사업의 역사 ○ 자활지원사업의 역사를 ①주민운동시기(~1995년까지), ②시범사업과 외환위기 시기(1996년부터 2000년까지), ③기초생활보장제도 도입이후 의 자활지원사업(2000년 이후)으로 크게 3시기로 나눠서 살필 수 있음. ⧠ 자활지원사업의 역사적 평가 ○ 시민사회 자활지원운동의 수용과 민관협력 ○ 기초생활보장제도에 갇힌 자활지원사업 ○ 사회적 경제 부문 발전의 촉발제 ○ 역사적 흐름에서 비춰 본 자활지원사업의 과제 - 기초생활보장제도 자활지원사업이 가진 제도적 한계를 근본적으 로 바꾸는 게 필요함. - 현재 기초생활보장제도 일부분으로 구성된 자활지원사업은 우리 사회의 근로빈곤 문제에 대한 부분적인 대안일 뿐임.

제3장 각국 자활사업에 대한 비교

⧠1990년대 중반 이후 근로연계복지제도를 도입하는 복지개혁이 서구 복 지국가에서 가시화됨. ⧠ 각국 자활 관련 사업은 취업촉진, 교육훈련, 인센티브, 시장진입, 공공근로, 사회적 경제 등의 평가 요소에 따라 다양하게 유형화되고, 특성을 가짐. ⧠ 자활사업을 둘러싼 논쟁은 다양하게 존재하였으며, 현재에도 상당수가 진행 중임. ○ 근로빈곤층에게 근로의무 부과하는 것이 규범적으로 바람직한가 ○ 근로연계복지가 근로빈곤층의 취업과 탈빈곤에 효과적인가 ○ 근로연계복지의 전략으로 ALMP와 EITC 관계를 어떻게 이해할 것인가 ○ 사회적경제(social economy) 또는 사회적기업(social enterprise) 통

(17)

5 요 약 ○ 자활사업도 각국의 상이한 경제사회환경의 영향을 받아 상이한 형태 로 제도화 되었음. ○ 자활사업의 근무의무는 정부의 적정한 투자의무를 전제하고 있다는 것임. ○ 자활사업의 활성화는 그것을 촉진하는 공공부조제도의 존재를 전제 하고 있다는 것임. ⧠ 자활사업의 성과와 한계 분석을 통해 시행 10주년을 맞이하는 자활정책 에 필요한 시사점을 기술하면,

제4장 자활지원사업의 효과 평가

⧠ 연구결과 ○ 자활사업의 경제적 효과 - 2006~2009 기간 중 자활사업을 통한 탈수급 효과는 각 연도의 경제 상황을 고려할 때 2006~2007년이 가장 높았고 2008~2009 년이 그 다음으로 높았으며 2007~ 2008년이 가장 낮았던 것으 로 나타났음. ○ 자활사업의 비경제적 효과 - 사회정책에 대한 신뢰도를 제외하고는 자활사업과 그 밖의 심리‧ 정서적 변수들 간에 통계적으로 유의한 수준의 관계가 존재한다 는 것을 뒷받침해줄만한 분석결과는 나타나지 않았음. ⧠ 연구결과가 주는 정책적 함의는 두 가지임. ○ 첫째, 자활사업의 효과는 경제 상황을 고려한 상태에서 평가되어야만 함. ○ 둘째, 지난 2006~2009 기간에 해당하는 자료를 분석한 결과, 자활 사업의 비경제적 효과는 경제적 효과 보다 낮은 것으로 평가되었음. ○ 다른 관점에서 보면, 4년이라는 시간은 자활사업의 비경제적 효과가 나타나기에 충분하지 않은 시간이라고 말할 수 있음.

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6 자 활 정 책 에 대 한 평 가 및 발 전 방 향 ○ 자활사업의 효과를 올바르게 평가하기 위해 필요한 요건 가운데 하 나는 장기적인 시각에서 자활사업의 효과를 바라볼 수 있는 자세라 고 할 수 있을 것임.

제5장 자활사업 참여 경험이 참여자의 삶에 미친 영향

⧠ 자활사업 참여자에 대한 장기간의 추적조사를 토대로 정책성과를 평가 하면, ○ 첫째, 자활사업 참여 경험이 있는 조건부수급자의 탈수급율이 50% 를 넘어서고 있으며 탈수급자들 중 50% 이상이 자활사업단 또는 자 활공동체를 발판으로 본인이 취업 또는 창업한 경우 ○ 둘째, 탈수급자들에 대한 관리와 공공부조 수급자격 관리가 보다 현 실적으로 이루어져야 한다는 것임. ○ 셋째, 학령기 자녀가 있는 일반수급가구나 조건부수급가구의 경우, 자녀들의 인적자본 및 사회적 자본을 높이기 위한 노력이 이루어져 야 한다는 것임.

제6장 지역자활센터의 현황과 발전 방향

⧠ 자활지원사업 전달체계의 현황 ○ 지역자활센터는 대부분의 자활지원사업을 직접 수행하는 기관임. ○ 광역자활센터 자활사업 네트워크 구축 및 연계를 강화하기 위해 도입 ○ 중앙자활센터는 중앙정부 차원의 전달체계 일원화와 자활사업을 지 원하기 위해 설치 ⧠ 지역자활센터의 특성과 성과

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7 요 약 ○ 지역자활센터의 규모별 유형이 평가총점에 따라 결정되며, 그 유형에 따라 예산지원 규모에 차이가 나타나 지역자활센터의 운영에 상당한 영향을 미침. ○ 지역자활센터 특성과 성과의 상관관계를 보면, 지역자활센터 운영법인 의 운동 관련여부 등이 유의미한 것으로 나타났음. ⧠ 지역자활센터의 성과 문제와 개선 방안 ○ 성과 문제 - 지역자활센터 성과와 관련된 가장 근본적인 문제는 지역자활센터 가 자활지원사업을 수행하면서 목표가 너무 다양해서 오히려 목 표가 명확하지 못하다는 것임. - 센터가 위치한 지역사회의 특성을 반영하는 사업을 실행하고 있 지 못함. - 인력의 양적 부족 및 전문성 부족 - 실무자의 전문성이 떨어지는 문제는 이직률이 높다는 사실에서도 충분히 예상할 수 있음. - 지역자활센터의 취업지원활동이 매우 부족했음. - 현재의 지역자활센터 중심의 자활경로로는 자활 참여자들이 자활 에 성공하기는 어려움. ○ 지역자활센터 성과 개선방안 - 자활지원사업의 목표에 대한 합의 필요함. - 지역사회의 특성 반영해야 함. - 전문인력이 양성화되어야 함. - 자활경로가 다양화되어야 함.

제7장 결론

⧠ 자활사업에 대한 평가

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8 자 활 정 책 에 대 한 평 가 및 발 전 방 향 ○ 첫째, 자활사업은 우리나라 사회복지정책 패러다임의 기틀 형성에 기 여했음. ○ 둘째, 자활지원사업이 탈수급의 목표를 제대로 달성하고 있지 못하다 는 인식이 일반적인데 반해 실제 경제 상황과 같은 환경적 요인을 고려하고 또한 보다 장기적인 주기에 입각해 평가할 경우 자활사업 의 경제적 측면에 대한 효과도 다소 다르게 평가될 수 있음. ○ 셋째, 기초보장제도의 성격을 규정함과 동시에 기초보장제도 내의 가 장 비중있는 프로그램으로서 자활지원사업에 부과된 위상에 비해 수 행 단위로서 전달체계는 취약한 상태이며 이는 궁극적으로 사업의 성공적 실행 여부와 직결되고 있는 것으로 보임. ⧠ 현재 기초생활보장제도의 일부분으로 구성된 자활지원사업은 우리 사회 가 안고 있는 화급한 근로빈곤 문제에 대해 부분적인 대안일 뿐임. ○ 그 자체도 효율화하고 성과를 높일 수 있도록 개선해야 하지만, 중 요한 것은 근로빈곤 문제에 대한 보다 넓은 범위의 정책설계와 사회 적 합의가 마련되는 것임.

(21)

K I H A S A

01

서론

(22)
(23)

11 제 1 장 서 론

제1장 서론

제1절 문제제기

2000년부터 실시된 기초보장제도는 기존의 생활보호제도와 달리 수급의 권리성을 강화하고 자활계획의 수립을 통한 탈빈곤의 의미가 강조된 제도 로서 도입되었다. 특히 근로능력이 있는 자에게도 최저생활을 보장한다는 ‘최저생활보장’과 ‘자립기반조성’이라는 목적을 갖고 출발한 기초보장제도 에서 자활사업은 가장 특징적인 사업으로 규정될 수 있다. 한편 자활사업은 그동안 기대되었던 성과를 보여주지 못한 채 제도의 개 편이 정체되는 한계상황에 직면한 것으로 평가되고 있다. 보다 구체적으로 자활사업은 첫째, 자활사업의 취업성과 부진, 둘째, 기초생활보장제도에 대 한 취업빈곤층의 의존성 증가 등 크게 두 가지 측면에서 성과 산출에 어려 움을 겪고 있는 것으로 인식되고 있다. 그러나 이러한 논의는 지금까지 구체적이고 실증적 분석에 의해 뒷받침 되었다기보다 일종의 ‘심증’으로 존재했다. 물론, 자활사업의 단면에 대한 평가는 존재해 왔지만 그것은 무엇이 자활사업의 ‘성과’인지에 대한 정교한 논의가 생략된 ‘당위적’인 평가였다. 우리나라 자활사업은 서구사회에서 노동의 유연화가 수반한 복지국가의 후퇴와 근로연계 복지(workfare) 체제로의 재편이라는 커다란 흐름 속에 있지만 그와 별도로 자활사업이 고유하게 갖고 있는 사회적 의미와 역사성 이 있다. 이러한 의미와 역사성을 차치한 채 취업성과나 탈빈곤 등의 양적

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12 자 활 정 책 에 대 한 평 가 및 발 전 방 향 지표만을 가지고 자활사업을 평가하는 것은 매우 단편적이며 그러한 평가 가 궁극적으로 자활사업이 어떤 방향으로 나아가야 할 지, 그 길을 제대로 비추어 주지 못했음은 지금까지의 경험이 증명해 준다. 따라서 본 연구는 무엇보다 우리나라 자활사업이 그 태생에서부터 가졌 던 특징과 의미를 되짚어 보고 그로부터 자활사업이 갖는 역사성과 철학을 도출하고자 한다. 또한 그 역사성과 철학을 출반선으로 삼아 자활사업에 대 한 평가를 수행함으로써 향후 자활사업이 나아가야 할 방향성을 제시하고 자 한다. 이를 위해 본 연구는 다음과 같이 구성되었다.

제2절 연구의 구성

제2장에서는 우리나라 자활지원사업의 역사적 의미를 짚어 보고 그러한 관점에서 평가를 수행하고자 한다. 먼저 논자에 따라 ‘자활’에 대한 개념적 인식의 차이를 유발한 ‘자활’ 개념이 다중적 의미를 짚어보고 우리나라 자 활지원사업의 역사를 국민기초생활보장제도 제정 이전 시기로 거슬러 올라 가 살펴본다. 물론 자활사업은 국민기초생활보장제도를 통해 ‘제도화’ 되었 으며 공식적인 복지정책으로 자리매김 되었지만 이는 無에서 창조된 것이 아니며 그 이전부터 존재해왔던 빈민지역 운동과 대안적 지향으로서 사회 적 일자리의 흐름이 제도적으로 흡수된 것이다. 따라서 이러한 맥락을 살펴 봄으로써 우리나라 자활지원사업이 갖는 역사적 의미를 재평가 한다. 제3장에서는 국가별 적극적 노동시장 정책 또는 자활정책들을 살펴보고 이러한 정책들이 1990년대 중반 이후 어떻게 변해 왔는지 각 국별 자활사 업이 갖는 성과와 한계를 도출한다. 특히 기존의 자활사업에 대한 비교연구 가 주로 각 국가별로 근로빈곤층에 대한 재정적 인센티브 제도와 근로유인 정책의 특성에 준해 수행되었다면 본 장에서는 이에 덧붙여 각국에서 자활 사업이 수행되는 환경으로서 근로빈곤층의 특성과 대안적 일자리(즉, 사회

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13 제 1 장 서 론 적 경제 부문 일자리) 창출 전략이라는 관점에서 국가별 자활사업의 특성 을 분석한다. 제4장부터는 자활사업에 대한 보다 미시적인 평가가 진행된다. 4장에서 는 자활지원사업의 ‘효과성’을 평가하기 위해 한국복지패널 자료를 활용하 여 분석을 시도한다. 여기서 자활사업의 효과성은 크게 경제적 효과와 비경 제적 효과로 구분되며, 이를 통해 보다 포괄적인 평가를 수행하고자 한다. 경제적 효과는 탈수급, 경상소득변화 등의 측면에서 효과성을 측정하며 비 경제적 효과는 자활사업이 우울증, 자존감, 삶의 만족도, 사회적 자본 등의 심리적‧비물질적 측면에 미친 영향력을 통해 평가하고자 한다. 제5장은 자활사업 참여 경험이 참여자의 삶에 미친 영향을 보다 질적 및 심층적으로 평가한다. 분석에 활용된 자료는 지난 2000~2004년 당시 자 활후견기관의 자활사업에 참여자를 대상으로 실시한 조사에 참여한 280명 의 대상자들 가운데 현재 소재가 파악된 60명을 추적‧조사하였다. 이를 통 해 자활사업 시행 초기와 10여년이 지난 현재 이들의 삶의 양태 변화와 빈 곤지위 및 자활사업이 삶에 미친 영향 등을 포괄적으로 평가하고자 하였다. 제6장은 전달체계의 측면에서 자활사업을 평가한다. 자활지원사업의 성 패에 있어 전달체계의 역할이 다른 어떤 사업보다 중요함은 이미 보편적으 로 공유된 사실이다. 이처럼 자활사업에서 전달체계가 갖는 중요성을 인식 하며 본 장에서는 현재 자활사업 전달체계의 현황과 실태를 정리하고 자활 센터의 성격과 직원의 인적 자원 특성 등의 측면에서 어떻게 상이한 성과 를 제출하고 있는지 분석함으로써 보다 효과적인 자활지원사업 수행을 위 한 향후 전달체계 개편의 방향성을 제시하고자 한다. 제7장은 이 연구의 결론으로서 국민기초생활보장제도와 자활사업 도입 10주년을 맞이하여 향후 우리나라 자활사업이 나아가야 할 방향성을 제시 한다.

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K I H A S A

02

자활지원사업의 역사와 평가

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17 제 2 장 자 활 지 원 사 업 의 역 사 와 평 가

제2장

자활지원사업의 역사와 평가

김수현

-제1절 자활지원 개념의 다중성

“자기 힘으로 살아가는 것”을 뜻하는 자활(自活)은 그 자체로서 좋은 의 미이다. 남에게 의지하지 않고 스스로 살아간다는 뜻이기 때문이다. 그러나 실제 ‘자활’이라는 단어를 사용하는 경우는 대개 현재 자기 힘으로 살아가 기 힘든 사람을 대상으로 뭔가 대책을 논할 때이다. 예를 들면 ‘노숙인 자 활’, ‘장애인 자활’, ‘빈곤층 자활’처럼, 현재 어려운 사정에 있거나 사회의 도움이 필요한 사람들이 스스로 살아갈 수 있는 상황을 만들어야 한다고 할 때 주로 ‘자활’이라는 표현이 사용되는 것이다. 그런 만큼 자활이라는 말 속에는 현재 자활하고 있지 못한 사람에 대해 사회가 ‘기대’하는 내용을 함축하고 있다. 나아가 이러한 사회적 ‘기대’는 때로 ‘요구’로 이어지기도 했다. 특히 빈 곤이 개인의 책임이라고 생각하던 시대에는 자기 힘으로 살아가지 못하는 것을 문제시하는 시각이 퍼져있었다. 이는 더 나아가 일하지 않는 것을 부 끄럽게 생각하도록 강요하거나 심지어 벌하는 시대까지 있었다. 인류 역사에 서 ‘일할 수 있는데도’ 자기 힘으로 살지 못하는 사람들을 경원시하거나 배 척한 것은 아주 오래된 전부터다. 심지어 지금까지도, 근로능력이 있는 사람 들이 빈곤에 빠진 경우 전후맥락을 이해하기보다는 일단 이상하게 보는 시 각이 강하게 남아있다. 특히 한국처럼 급속한 경제성장을 경험한 나라들일 수록 근로능력자의 빈곤문제에 대해서는 보수적으로 보는 경향이 강하다.

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18 자 활 정 책 에 대 한 평 가 및 발 전 방 향 그러나 사회가 누군가의 자활을 기대한다 하더라도 사회·경제적 제약조 건이나 오래 누적된 문제를 가지고 있는 사람들에게 자활은 그렇게 단순한 문제가 아니다. 그저 자활하겠다는 마음, 즉 자활의지를 갖는다고 자기 힘 으로 살아갈 수 있게 되는 것은 아니기 때문이다. 특히 후기 자본주의 시 대에 들어와 불안정 고용이 만성화되고, 이른바 근로빈곤층(working poor) 문제가 전면에 등장하면서 자활은 ‘기대’나 ‘요구’로만 되는 것이 아니라는 점을 확인하게 된다. 완전고용, 종신고용은 이제 먼 이야기가 되어버렸을 뿐 아니라, 취업만 하고 있으면 빈곤을 면할 수 있다는 것도 과거의 이야 기가 되었다. 경제의 세계화, 산업구조의 고도화와 함께 고용불안정이 만연 하면서 초래된 필연적인 결과였다. 더구나 이런 사정이 누적되면서 빈곤의 양상도 단순히 소득문제로만 파악되는 것이 아니라 박탈감과 소외 나아가 사회적 배제의 문제로 이어지게 되었다. 근로빈곤과 그에 연관된 다양한 빈 곤현상들이 현대빈곤의 특징이 되어 버린 것이다. 서구에서는 1980년대 말 부터 보편화된 이런 특징들이, 우리도 고도성장기가 끝나고 후기 산업사회 적인 특징을 보이기 시작한 1990년대 초중반부터 본격적으로 나타나기 시 작했다. 이런 상황에서 서구 사회정책에서는 1990년대부터 부쩍 ‘일’이 강조되고 있다. 그만큼 일이 불안정하다는 뜻이기도 하지만, 동시에 빈곤으로 인해 더욱 복지의존이 심화되었다는 뜻이기도 하다. 이 때문에 ‘복지로부터 일로 (welfare to work)’라든가, ‘근로연계형 복지(workfare)’가 사회정책의 핵 심의제가 되었다. 나아가 적극적 노동시장정책(Active Labor Market Policy: ALMP)처럼 적극적으로 직업훈련, 취업알선 및 근로유인을 할 수 있는 정책 패러다임이 강조되고 있다. 각국에서 복지개혁의 일환으로 복지 와 일을 연계하거나, 나아가 복지로부터 일로 전환될 수 있는 프로그램들을 경쟁적으로 내놓고 있는 상황이라고 할 수 있다. 대표적으로 영국의 New Deal, 미국의 TANF, 독일의 노동지원 프로그램(Help towards Work), 덴 마크의 활성화 정책(Activation) 등이다.

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19 제 2 장 자 활 지 원 사 업 의 역 사 와 평 가 과정은 기존과는 다른 복지시스템을 필요로 한다. 즉, 복지혜택에 너무 의 존하지 않도록 제약을 가하는 한편, 복지보다는 일이 더 매력적으로 보이도 록 인센티브를 제공하는 것이 그것이다. 이에 따라 복지수급이나 실업수당 수급이 일정기간을 넘지 못하도록 하고 계속 수급을 위해서는 어떤 형태로 든 일에 참여하도록 하는 한편, 취업을 통해 조기에 복지 및 실업수당 수 급을 종료할 경우 인센티브를 제공하는 방식이 일반화되고 있다. 나아가 계 속 근로할 경우 근로소득에 상응하여 경제적 인센티브를 제공하는 경우도 있다. 말하자면 채찍과 당근이 함께 사용되는 것이다. 그런데 이런 식의 정책전환은 단순히 보수적인 정권에서만 일어나는 일 이 아니라, 1990년대 이후에는 서구의 중도좌파 내에서도 이른바 ‘제3의 길’을 모색하는 차원에서 진행되고 있다. 하지만 이렇게 ‘일’을 강조하는 정책전환에 대해 비판이 따르는 것도 당연하다. 우선 현재의 빈곤층 보호 상황 자체도 불완전·불충분한데 이를 축소하거나 기간을 줄이려는 것은 ‘복 지병’을 핑계로 한 복지축소일 뿐이라는 비판이 가능하다. 이는 더 나아가 근로빈곤 현상은 선진 자본주의 자체의 구조적 문제인데, 이를 당사자의 근 로의지 문제로 보면서 조건부과와 인센티브 제공으로 해결하려는 것은 피 해자를 오히려 비난하는 것(victim blame)이라고 볼 수도 있다. 따라서 이 런 관점에서는 약자를 배제하는 노동시장 구조 자체가 더 문제이며, 양극화 와 사회적 단절이야말로 근로의욕을 떨어뜨리는 주범이다. 어떻든 서구의 이런 정책기조 전환과 함께 우리나라도 1990년대 초반부 터 부쩍 ‘자활’이라는 용어가 자주 등장한다. 빈곤층 밀집지역에서는 빈민지 역운동의 일환으로 시작된 종교인, 지식인들의 활동이 생산공동체와 같은 경 제적 자립을 목표로 하는 사업으로 이어졌다. 특히 1996년에는 정부가 이들 의 활동을 인정하면서 자활지원센터를 시범적으로 설치하기에 이른다. 또한 2000년 기초생활보장제도가 시행되면서, 자활지원사업은 근로능력을 가진 수급자에 대한 조건부과 차원에서 전국적인 의무사업으로 제도화되었다. 이렇게 자활지원사업이 우리나라에서 본격화된 데는 몇 가지 원인이 있 다. 우선 빈곤의 양상이 달라졌기 때문이다. 즉, 1990년대 들어 고도성장기

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20 자 활 정 책 에 대 한 평 가 및 발 전 방 향 가 마무리 되면서 종전 같으면 노동시장에서 생계유지가 가능했던 사람들 이 빈곤상태로 퇴적되기 시작한 것이다. 특히 외환위기와 함께 노동시장 구 조가 급변하면서 근로빈곤층 문제가 구조적 문제로 굳어지기에 이른다. 두 번째 요인은 1970년대부터 빈민지역에서 활동해 온 단체들이 1980년대 철 거반대운동을 거치면서, 빈곤층의 경제적 자립에 주목하기 시작했기 때문이 다. 이들의 시도는 당시 빈곤층의 사정을 감안할 때 신선한 대안으로 수용 되었으며, 특히 지역사회의 참여와 공동체에 대한 강조는 김대중 정부의 가 치와 맞아 들어간 측면도 있었다. 세 번째는 당시 서구 사회정책 변화의 경향이었던 근로연계형 복지를 수용했던 측면이다. 다만 서구의 경우 이미 높은 복지수준을 경험한 다음 ‘일’을 강조하는 과정이었지만, 우리는 사회 안전망 자체가 부실한 가운데 근로연계의 외형을 빌려옴으로써 이후 구조 적인 문제를 야기하기도 한다. 이렇게 다양한 요소들이 결합되어 출발한 자활지원사업은 그만큼 ‘자활’ 을 통해 기대하는 바가 다중적일 수밖에 없다. 실제 빈민지역에서 활동하면 서 빈곤층들의 경제적 자활 뿐 아니라 사회적, 심리적 자활까지 추구했던 지역운동단체들에게 ‘자활’은 개인과 사회의 자발성·책임감, 연대의식이 결 합된 복합적인 개념이었다. 반면 2000년 기초생활보장제도 시행과 함께 ‘자활’은 근로능력자가 복지의존에 빠지는 것을 방지하고, 빈곤탈출(즉, 기 초수급에서 탈피)을 촉진하는 수단이었다. 더구나 우리 경제의 급속한 발전 과정에서 근로능력자의 빈곤현상을 ‘마음으로부터’ 수용하지 못하는 사회 분위기가 남아 있는 상태에서 ‘자활’은 근대화 주역 세대들의 ‘요구’가 반 영된 단어이기도 했다. 그 결과 한편에서는 자활지원사업을 통해 빈곤층의 자발성과 창의성, 더 나아가 엠파워먼트(empowerment)에 주목한다. 더 나아가 이런 입장에서는 근로빈곤의 원인이 후기 산업사회 특유의 불안정한 노동시장 구조에 있기 때문에, 개인을 탓하기보다 다양한 사회적 지원을 체계적, 지속적으로 연계 하는 것이 중요하다. 따라서 자활은 단순히 기초생활보장 대상에서 벗어나 느냐 마느냐의 문제가 아니라, 사회구성원으로서 경제적, 사회적, 심리적,

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21 제 2 장 자 활 지 원 사 업 의 역 사 와 평 가 정치적으로 책임 있는 역할을 할 수 있는 존재로 살아갈 수 있게 하는 것 이 목표가 된다. 반면 다른 한편에서는 자활을 빈곤층 지원에 대한 사회적 안전장치로 보 는 경향이 있다. 특히 기초생활보장제도가 근로능력자에게까지 생계보호를 실시하게 되면서 ‘복지병’ 방지장치로서 자활지원사업이 기능하는 것이다. 이 경우 자활지원사업은 ‘빠른 성과’에 대한 압박이 불가피하다. 특히 기초 생활보장 수급자의 빈곤탈출 실적이 문제가 된다. 국정감사 때만 되면 자활 지원사업 실적이 도마 위에 오르는 것도 이 때문이다. 이러다보니 우리는 자활지원사업을 통해 기대하는 수준이 관점이나 집단 에 따라 차이를 보이고 있다. 엄밀히는 ‘자활’의 개념, 경로, 수준에 대해서 도 서로 다른 판단을 하고 있다. 자활지원에 필요하다고 보는 제도들도 기 초생활보장제도에 머물지 않고, 실업안전망, 취업 알선, 직업능력 개발, 더 나아가 빈곤에 대한 다양한 안전망까지 다양하다. 모두가 합의하는 자활지 원사업에 대한 평가가 쉽지 않은 배경이다. 그런 점에서 이 장이 다루려 하는 자활지원사업의 역사적 평가도 동일한 문제를 겪을 수밖에 없다. 이처 럼 ‘자활’을 정의하고 기대하는 수준이 서로 다르다는 점을 전제로 하고 이 장을 시작한다.

제2절 우리나라 자활지원사업의 역사

1. 시기구분

우리나라에서 ‘자활’이라는 말이 처음으로 정책영역에 등장한 것은 1990 년대부터다. 여기에는 몇 가지 이유가 있는데, 첫째 1980년대까지의 고도 성장이 마무리 되면서 근로빈곤 문제가 부각되었기 때문이다. 그전까지는 실업률도 낮았거니와 어떻든 경제가 계속 팽창하고 있었기 때문에 대개 일 만 한다면 극심한 빈곤에 빠지지는 않았다. 하지만 1990년대 들면서 특히

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22 자 활 정 책 에 대 한 평 가 및 발 전 방 향 빈곤층 밀집지역에서는 불안정 근로로 인해 빈곤에서 벗어나기 어렵다는 문제가 현실의 과제로 다가와 있었다. 두 번째는 1980년대 격렬했던 서울의 철거반대운동이 1990년대 들면서 새로운 모색을 시작했기 때문이다. 1980년대 초까지 서울인구의 10% 이상 이 생활하고 있었던 판자촌은 1983년부터 이른바 합동재개발사업에 따라 대대적인 철거에 직면한 바 있다. 이에 1980년대 중반부터는 이들 지역을 중심으로 격렬한 철거반대운동이 벌어졌고, 이는 때마침 불기 시작한 민주 화운동 열기와 더불어 빈민들의 독립적이고 자주적인 생활문제로까지 인식 을 넓히게 된다. 이에 1990년대 들면서 철거반대운동의 동력을 생활상의 운동으로 연장시키고, 나아가 삶의 현장에서 겪는 모순들을 해결하는 차원 에서 생산공동체운동이 시작된다. 이후 이들 빈민지역 생산공동체 운동은 정부 정책으로 수용되는데, 1996 년 정부는 처음으로 자활지원센터 5군데를 지정하고 시범사업에 들어가게 된다. 그러나 시범사업에 착수한지 얼마 되지 않아 IMF 외환위기를 맞이 하면서 자활지원사업은 새로운 국면을 맞게 된다. 즉, 근로능력이 있는데도 불구하고 빈곤이 만연하는 문제가 가장 화급한 사회적 이슈로 부각되었기 때문이다. 이에 특별취로사업, 공공근로사업 등 사회적 근로가 확대되는 한 편 자활지원과 관련된 다양한 개념들이 검토되기 시작한다. 보호된 고용, 보호된 시장, 사회적 기업, 자활지원은행(마이크로 크레딧) 등이 논의되었 고, 자활지원센터도 단계적으로 늘어났다. 그런데 2000년에 기초생활보장제도가 도입되면서 자활지원사업은 외형 은 비슷할지 모르지만 작동원리는 근본적으로 변하게 된다. 즉, 종전까지 자활지원사업은 기존 공공부조제도(생활보호제도)에 대한 보완적 성격으로, 참여자들의 자발성에 기초하고 있었다. 그러나 기초생활보장제도에 포함된 자활지원사업은 기본적으로 “근로능력이 있으나 충분한 근로활동에 참여하 고 있지 않은 경우”에 대한 조건이행의 방법으로 성격이 변한다. 자활지원 사업이 그저 ‘참여하면 좋은 사업’이 아니라, 어떤 사람들에게는 ‘참여하지 않으면 안 되는 사업’이 된 것이다.

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23 제 2 장 자 활 지 원 사 업 의 역 사 와 평 가 이후 자활지원사업은 프로그램이나 운영방식은 종전 시범사업 단계의 연장선상에서 설계되었지만, 실제 운영원리는 근본적으로 바뀌게 된다. 자 활지원센터 역시 전국적인 기초생활보장제도의 조건부과 이행 기관으로서, 이름도 자활후견기관(현재는 지역자활센터)으로 바꾸고 전국의 지방자치단 체를 대상으로 지정하게 된다. 그러나 이러한 자활지원사업의 성격변화 과 정에서 근로능력 판정과 조건부과 방식, 자활지원사업 전달체계 등이 논란 이 되었고, 곧 이어 최저생계비를 지급하는 기초생활보장제도에 조건부과를 하는 것이 타당한가 하는 문제로 쟁점이 확장된다. 이에 2001년 무렵부터 는 기초생활보장제도 하에서는 자활지원사업이 제 기능을 하기 어렵다는 취지에서, 기초생활보장제도 자체를 욕구와 특성에 따라 차별화해야 된다는 ‘개별급여’ 논의가 제기된다. 이후 자활지원사업은 초기단계의 활력은 둔화되지만, 그 활로를 모색하 는 과정에서 논의되었던 사회적 일자리, 사회적 기업, 마이크로 크레딧 등 은 오히려 별도의 프로그램으로 더욱 확대된다. 노무현 정부 기간 중에는 사회서비스 일자리가 대폭 늘었으며, 이명박 정부 기간에는 사회적 기업이 제도화되면서 각광받고 있다. 또한 노무현 정부 기간 중에 맹아를 보였던 마이크로 크레딧 사업은 최근 ‘미소금융’ 등으로 확대되면서 우리 사회의 중요한 저소득층 자활지원 인프라로 자리매김하게 된다. 따라서 이 장에서는 자활지원사업의 역사를 크게 3시기로 나눠서 살펴보 고자 한다. 각각 ①주민운동시기(~1995년까지), ②시범사업과 외환위기 시 기(1996년부터 2000년까지), ③기초생활보장제도 도입이후의 자활지원사업 (2000년 이후)으로 나누는데, 각 시기의 대체적인 흐름은 위에서 설명한 바와 같다. 또 이들 과정과 쟁점을 그림으로 나타내면 다음과 같다(그림 2-1 참조).

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24 자 활 정 책 에 대 한 평 가 및 발 전 방 향 〔그림 2-1〕자활지원사업 전개과정 흐름도

2. 주민운동단계

가. 1990년대 초반의 빈곤상황 변화

1980년대까지 우리나라의 빈곤대책이란 생활보호법에 따른 1종 또는 2 종 생활보호대상자 지정이 가장 중요한 수단이었다. 근로능력이 없는 경우 는 현금급여를 포함하는 1종, 근로능력이 있는 경우 교육, 의료비 지원 등 을 중심으로 한 2종으로 나뉘었다. 1종은 대체로 30만 명 정도였으며, 대 부분 무의탁 독거노인이거나 중증장애인이었다. 여기에 덧붙여 월 10~20 만 원 정도 수입을 얻을 수 있는 취로사업이 정부 지원의 전부였다.

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25 제 2 장 자 활 지 원 사 업 의 역 사 와 평 가 기초생활보장 대상자가 150만 명에 이르는 지금의 시각에서 보면 당시 빈곤층들이 어떻게 최저생활을 유지할 수 있었을까가 궁금하겠지만, 놀랍게 도 그 무렵의 상대빈곤율은 지금보다 낮았다. 이는 취약계층들이 그나마 저 임금 노동시장에서 취업이라도 가능했으며 건설노동도 지금보다 사정이 나 았기 때문이다. 아직 우리나라가 고도성장의 와중에 있었던 것이다. 실제 1980년대 초반은 ‘단군 이래 최대호황’이었다 해도 과언이 아니다. 이른바 3저 호황을 바탕으로 1983년부터 5년 간 경제성장률은 연평균 9.5%로 역 대 최고치를 기록했다. 특히 민주화운동이 격렬했고, 노동자 대투쟁이 이어 졌던 1986, 1987년에도 연 10% 이상씩 경제가 성장했다. 이후 노태우 정 부 기간에도 이러한 성장기조는 이어져 연평균 8.4%의 경제성장을 이어갔 다. 이에 따라 빈곤층의 사정도 현격히 개선된다. 이른바 절대빈곤의 극복 이 가시화된 것이다. 최저생계비 수준 이하의 인구는 1982년 8.7%에서 1984년 6.4%, 1989년 5.3%로 개선된다(임창호, 1989: 183). 실업률 역시 1980년의 5.2%에서 1987년에는 3.1%로 낮아지고, 특히 빈곤층 20대 중 무직자의 비율은 1981년 14.8%에서 1990년 2.5%로 개선된다(박순일 외, 1991: 48). 그러나 1990년대에 들면 사정은 달라지기 시작한다. 1997년 외환위기를 겪기 이전인 1992년부터 성장률이 최하 5%대로 하락하면서 저성장 시대 의 그림자가 드리우기 시작했다. 더구나 김영삼 정부의 ‘세계화’ 전략은 자 본자유화와 함께 산업구조 변화를 촉진하게 된다. 그만큼 국내의 재래식 산 업들은 사양 산업화되면서 다른 개발도상국가로 이전하거나 외국인 노동자 를 고용해야 겨우 한계 채산성을 유지할 수 있는 수준이 되었다. 결국 전반적으로 빈곤율이 하락했다고는 하나, 이미 산업구조가 급속히 변하는 과정에 있었기 때문에 비숙련 중고령층의 사정은 구조적으로 불리 한 조건에 들어가 있었다. 이제 일할 의지만 있으면 빈곤에서 벗어날 수 있던 시대가 지난 것이다. 이는 1990년대 들어 빈곤층의 자활문제가 제기 되는 구조적 배경이 된다.

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26 자 활 정 책 에 대 한 평 가 및 발 전 방 향

나. 철거반대운동을 넘어 생산공동체운동으로

1960년대 이후 서울의 빈곤층들은 대개 특정한 지역에 모여서 거주했다. 서울이 급속히 성장하고, 이농인구가 밀집되는 과정에서 정상적인 주거를 마련할 수 없었기 때문이다. 무허가 정착지, 판자촌 또는 산동네로 불린 곳 이 이들의 주거지였으며, 이는 동시에 일자리를 찾고 이웃끼리 돌보며 사는 공동체 공간이었다. 말하자면 ‘도시 속의 농촌’이었던 것이다. 1980년대 초 에는 서울시내에 이런 곳이 100여 곳 이상 있었으며, 여기에 거주하는 주 민들은 약 100만 명이 이를 정도였다. 그러나 이들 지역이 1983년부터 시작된 이른바 합동재개발사업을 통해 급격히 해체되기 시작한다. 판자촌이 아파트로 바뀌기 시작한 것이다. 물론 원주민들이 들어가기는 어려웠고, 대체로 5~15%만이 재입주할 수 있을 정도였다. 더구나 판자촌에 살던 세입자들은 소액의 현금 보상 외에는 사실 상 대책이 없었기 때문에, 대부분 이미 올라버린 전월셋값을 무릅쓰고 인근 지역으로 떠날 수밖에 없었다. 따라서 세입자들을 중심으로 철거반대운동이 격렬히 일어났고, 이 과정에서 많은 희생까지 따르게 된다. 이후 1990년, 정부가 재개발지역 세입자들에게 임대주택 입주를 약속하면서, 이 갈등은 급격히 완화되기 시작한다. 이후 빈민지역에서 주민운동에 관계하던 종교인, 학생 등은 철거반대운 동을 넘어 빈민들이 일상생활에서 실천하고 참여할 수 있는 운동을 고민하 게 된다. 특히 먹고 사는 문제에 있어 보다 나은 조건을 쟁취하는 것이 과 제였다. 무엇보다 건설일용노동은 가장 중요한 빈곤층의 생계수단이었지만, 가장 많은 모순을 가지고 있는 직종이었다. 지금도 마찬가지지만, 건설일용 노동은 전형적인 불안정 노동이며 원청 업체가 위험을 전가시키는 노동이 었다. 실제 원청업체의 수주액이 100이라면 시공을 맡는 하청업체는 30∼ 40 정도만 가지고 공사를 하게 되며, 이 공사에 참여하는 노동자들은 1년 에 200일 내외만 일을 할 수 있을 뿐이다. 더구나 건설일용노동자들은 퇴 직금도 없을뿐더러 연금이나 건강보험의 직장가입 대상이 되지도 않았다.

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27 제 2 장 자 활 지 원 사 업 의 역 사 와 평 가 또한 노동시장이 비공식적인 상태에 놓여있기 때문에 노동조합을 만들거나 단결권을 행사하는 것도 사실상 불가능한 상태였다. 이런 모순적인 상황을 개선하려는 데 빈민운동의 관심이 모아진 것이다(김수현, 2010). 이에 건설노동자들이 스스로 공동체 기업을 만들어 건축주와 직거래 하 려는 운동이 시작된다. 1990년 허병섭 목사 등이 시작한 월곡동의 ‘일꾼 두레’는 처음에는 노동조합을 생각했다가 건축주와 직거래하는 방식의 노동 자 공동체를 결성한다. 도화동 철거민인 정을진은 1990년 마포인력센터를 설치하여 인력소개, 직업교육, 법률상담 등을 하다가, 1992년 ‘마포건설’을 설립하고 건설업 공동체를 만들게 된다. 또 1993년 봉천동에서는 성공회 송경용 신부를 중심으로 ‘나섬건설’이 설립되었는데, 이후 월곡동의 ‘일꾼 두레’와 합쳐 ‘나레건설’로 확대된다. ‘나레건설’은 1996년에 자활지원센터 시범사업이 시작될 때, 집수리 사업 자활공동체의 모델이 되기도 한다. 이와 함께 건설업 이외의 공동작업장과 생산공동체가 추진되기도 한다. 인천 사랑방 교회의 박종렬 목사는 1990년 주민들의 부업공동체를 설립하 여 ‘두레협업사’로 이름 붙인다. 또 1991년 서울 월곡동에서는 지역 활동 가 유미옥 등이 중심이 되어 화장수를 생산하는 여성공동체를 만들게 된다. 이전부터 어머니 학교 등을 만들어 주민들과 함께 호흡한 결과 가능했던 일이다. 또 비슷한 시기인 1992년, 상계동 성공회 나눔의 집 김홍일 신부 가 중심이 되어 봉제생산 공동체인 ‘실과 바늘’이 구성된다. 또 1995년에 는 구로지역의 여성봉제 노동자들이 참여하는 협동조합 ‘한백’이 결성되기 도 한다(이문국, 2009). 이처럼 남성들을 대상으로 건설노동자 공동체가 추진되고, 여성들은 봉 제나 부업 등 자신들이 익숙하고 기능을 발휘할 수 있는 분야에서 생산공 동체를 만들어 갔다. 빈민지역에서 이런 활동이 일어날 수 있었던 데는 앞 에서 설명한 대로, 철거반대운동만으로 빈곤층의 삶의 조건이 개선될 수 없 다는 현실 인식, 철거반대운동 과정에서 성숙된 주민지도자 역량, 빈곤층의 노동시장 자체가 변하면서 새로운 모색이 필요하다는 요구, 그리고 당시 소 개된 스페인 몬드라곤 공동체 등 대안적 노사관계와 생산공동체 논의 등이

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28 자 활 정 책 에 대 한 평 가 및 발 전 방 향 영향을 끼쳤다고 할 수 있다. 또한 이러한 활동을 확산시키고, 평가하며 객관화시키려는 시도도 이루 어지는데, KDI의 권순원 등은 1993년, “빈곤대책의 재조명 : 협동조합을 통한 탈빈곤운동의 활성화를 중심으로”(「한국개발연구」 제15권 제2호)라는 원고를 통해 일꾼 두레, 실과 바늘, 나섬건설, 마포건축 등의 사례를 조명 했다. 또 김성오·김규태는 1993년 󰡔일하는 사람들의 기업󰡕(나라사랑 출판 사)이라는 책을 통해 일꾼 두레, 실과 바늘 등 노동자 생산협동조합의 사례 를 소개했다. 이런 과정을 반영하여 보건사회연구원의 노인철 등은 1995년, 「저소득층의 실태변화와 정책과제 : 자활지원을 중심으로」라는 보고서를 통 해 자활지원센터 설치의 필요성과 모형을 제시했다. 이 시기의 생산공동체 운동은 이후 정부가 빈곤층의 자활지원을 실제 정 책으로 채택하는 계기가 되었는데, 특히 성공회가 빈민지역에 설치한 ‘나눔 의 집’과 다양한 생산공동체 활동은 자활지원센터의 직접적인 모델이 된 바 있다. 그런 점에서 당시 협동조합 등 제3의 대안에 대한 사회운동의 관 심, 빈민지역 운동의 새로운 모색, 성공회 등 종교단체들의 적극적인 모델 개발 등이 결합되어 다음 단계의 제도화된 자활지원 시범사업을 가능케 했 다고 할 수 있다.

3. 시범사업 실시와 외환위기 시기

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가. 자활지원센터 시범사업의 시작

1990년대 초부터 시작된 몇몇 지역의 생산공동체 운동은 빈민지역운동 의 새로운 모델이자 대안적 빈곤극복 운동으로 많은 관심을 모으기 시작했 다. 그러나 현실에서 이들 공동체 활동은 그렇게 성공적이지 못했다. 협동 조합의 정신을 살린 생산공동체를 추구했으나, 실제 이들이 경쟁해야 되는 1) 이 항의 1), 2), 3)을 작성할 때 김승오(2009)의 원고를 기본 자료로 활용했다. 잘 정리 된 자료에 감사드린다.

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29 제 2 장 자 활 지 원 사 업 의 역 사 와 평 가 대상은 일반 상품생산 및 서비스 시장이었다. 저임금과 중층적 하층구조를 특징으로 하는 이들 시장에서 ‘좋은 가치’만으로 성공하기는 어려웠다. 더 구나 기술력과 자본력이 약한 상태에서 경쟁력을 가지기도 쉽지 않았다. 따 라서 이러한 활동에 대한 보다 적극적인 사회적 지원이 절실하다는 것을 확인하게 된다. 정부 역시 생산공동체와 자구적 자활노력에 관심을 기울이게 되는 계기 가 나타난다. 앞에서 설명한 KDI, 보건사회연구원 등의 연구자들이 이 문 제에 관심을 가졌을 뿐 아니라, 김영삼 정부의 ‘삶의 질 세계화를 위한 국 민복지 구상’과 결합되었기 때문이다(표 2-1 참조). 김영삼 정부는 1995년 국민복지기획단을 구성하고, 새로운 사회복지 정책의 이념과 목표를 정립하 고자 했는데, KDI의 권순원은 이 과정에서 개최된 공청회에서 생산공동체 모형을 도입한 생산적·예방적 복지정책을 본격적으로 제기한다. 〈표 2-1〉‘삶의 질 세계화’를 위한 국민복지의 기본구상 중 자활지원 관련 내용 자립지원을 위한 생산적 복지시스템의 구축 영세민 자활공동체 결성 제도화 근로능력은 있으나 교육,기술,자본 등 자활여건이 취약한 영세민 들이 자영업이나 생산공동체, 근로공동체 활동을 통해서 자활할 수 있도록 제도적 지원 영세민 밀집지역에 자활후견기관(자활지 원센터) 지정·운영 공공작업실과 회의실 등 작업공간, 노동시장 정보·일감 정보 등을 제공하며, 영세민들의 자영업 창업지원, 생산공동체 활동을 지원 1996년 상반기 중 영세민 밀집지역 2~3곳에 종교단체, 사회복 지관 등을 중심으로 시범적으로 지정 운영하고, 점차적으로 확대 설치 민간주도의 자활지원재단 설치 영세민에 대한 생업자금융자사업과 공동체 자활사업 금융지원, 영 세민 자녀 대학 학자금 장기저리 융자사업 등 실시 자료: 보건복지부(1996). 김승오(2009:32)에서 재인용 특히 국민복지기획단 회의에는 성공회 송경용 신부가 참가해서 발제까지 했는데, “시혜가 아닌 참여로 복지의 개념을 변화시켜 가난한 사람들의 자 발성을 이끌어내야 하며, 빈민지역 활동가 및 단체들의 잠재력과 헌신성을 인정하여 민관협력 체계를 갖춰야 하고, 고용과 교육활동을 함께 펼쳐나갈

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30 자 활 정 책 에 대 한 평 가 및 발 전 방 향 지역공동체 시스템으로 발전시켜야 한다”는 등의 내용(김승오, 2009: 33) 이었다. 이런 과정을 거쳐 1996년에는 그동안 빈민지역에서 생산공동체 운동을 벌여왔던 성공회 나눔의 집을 중심으로 ‘자활지원센터’가 시범적으로 지정 된다. 당시 지원액은 개소 당 연간 약 1억 원으로 예산 범위 내에서 상근 자를 4~7명까지 자율적으로 채용할 수 있었다. 이후 기초생활보장제도가 시행되는 2000년 이전까지 모두 20개의 자활지원센터가 지정된다(표 2-2 참조). 〈표 2-2〉초기(1996~1999) 자활지원센터 지정 현황 연도 지역 운영 법인(단체) 대표자 1996 서울 관악 성공회 봉천동 나눔의 집 송경용 서울 노원 성공회 상계동 나눔의 집 김홍일 서울 마포 성산 종합사회복지관 김성이 인천 동구 성공회 송림동 나눔의 집 조흥식 대전 동구 성공회 성남동 나눔의 집 유낙준 1997 서울 성북 성공회 성북 나눔의 집 이재복 부산 사상 모라 종합사회복지관 박영규 대구 북구 산격 종합사회복지관 김선황 광주 남구 인애 종합사회복지관 김인제 경기 광명 하안 종합사회복지관 김승의 1998 부산 동구 동구 종합사회복지관 김상도 대구 남구 불교 사회복지회 김경도 울산 남구 남구 종합사회복지관 김용호 울산 북구 참여자치연대 황미영 충남 천안 성공회 쌍용 나눔의 집 문상윤 전북 전주 성공회 전주교회 허종현 전남 해남 해남 종합사회복지관 서정복 1999 경기 성남 한국 참사랑 봉사회 김창배 강원 태백 태백사회복지회 백윤구 경북 포항 열린 가람 김지찬 자료: 보건복지부 생활보호과 내부자료(2000). 김승오(2009: 39)에서 재인용.

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31 제 2 장 자 활 지 원 사 업 의 역 사 와 평 가

나. 초기 자활지원센터 주요 활동

시범사업 초기에는 자활지원센터 사업의 출발점이 되었던 생산공동체 활 동이 주를 이루었다. 청소용역업, 봉제, 도배, 건설업, 간병인, 공동부업장 등 이 1996년 지정된 자활지원센터들의 주요 활동이었으며, 이외에도 취업알선, 주민교육 등도 병행했다. 그리고 1997년부터 추가로 지정된 자활지원센터들 역시 선배 센터들의 모델을 따라 비슷한 사업을 지역실정에 맞추어 확대하 기 시작한다. 음식물 찌꺼기 재활용, 재활용품 수선 및 판매, 두부공장, 베이 비시터 파견 등이 새로 항목에 포함된 사업들이다(표 2-3 참조). 〈표 2-3〉초기 자활지원센터들의 주요 활동 센터명 주요 사업 현황 1차 년도 지정 1996 서울 관악 공동부업장, 푸른환경 코리아(청소용역협동조합), 비젼(건설일용직협동조 합), 나눔물산(봉제협동조합), 생업자금융자, 취업알선 등 서울 노원 실과 바늘, 우리품새(봉제협동조합), 늘푸른 사람들(청소용역협동조합), 생업자금융자, 지역조사, 주민교육, 취업알선 등 서울 마포 마포푸른환경(청소용역공동체), 그림같은 집(건축공동체), 아름다운 세탁 나라(공동작업장), 사라미(봉제공동체), 약손엄마회(간병공동체), 주민 교육, 취업알선 등 인천 동구 풀비(도배용역), 다산건설(건설사업단), 공동작업장, 부업사업, 창업지도, 기술교육(산후조리인, 텔레마케터, 디자인 등) 취업알선 등 대전 동구 청소하기 좋은 날(청소용역공동체), 성원건축(건설공동체), 간병인공동체, 공동작업장 및 부업장, 생업자금융자, 고용지원, 지역공동체 사업 등 2차 년도 지정 1997 서울 성북 두레건축(건설일용협동조합), 늘푸른 사람들(청소용역협동조합), 음식물 찌꺼기 재활용사업, 실업자 한마당, 취업정보 제공 및 알선 등 부산 사상 다솔용역(청소용역협동조합), 창조하는 사람들(집수리 건축팀), 공동부업 장, 주민교육, 취업정보 제공 및 알선, 생업자금융자 등 대구 북구 녹색마을(건설용역 공동체), 풀비(도배용역 공동체), 공동부업장, 공동작 업장 등 광주 남구 우리드리(건설일용협동조합), 창업지원, 공동작업장(두부공장), 생업자금 융자, 직업교육(간병인, 컴퓨터 수리, 요리교육), 신용협동조합, 취업정보 제공 및 알선 등 경기 광명 참사랑간병인회(용역사업), 세상꾸미기(도배사업단), 베이비시터(아동보 육), 공동부업장, 창업지원, 고용지원사업 등 자료: 김승오(2009: 48, 49)

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32 자 활 정 책 에 대 한 평 가 및 발 전 방 향 그러나 이들 초기단계 사업이 성공하기에는 여러 가지 어려움이 있었다. 정부가 센터운영비를 지원하기는 했지만, 그것만 가지고 취약한 노동력들을 가진 사람들이 경쟁력 있는 생산공동체를 정착시키는 것이 쉽지 않았다. 창 업자금을 구하기 어렵기도 마찬가지였다. 특히 1990년대 초부터 생산공동 체 운동을 벌여왔던 창설 멤버들과 달리 1997년 이후 지정기관들 중에는 사업정착에 어려움을 겪는 곳들이 많았다. 이에 1998년 초, 자활지원센터협회 준비위원회에서는 자활지원사업에 참 여하는 사람들에 대한 한시적인 특별취로사업 지원을 요구하게 된다. 특별 취로사업은 생산공동체를 만들기 위한 준비기간(직업능력 개발, 판로개척 등에 필요한 견습기간) 동안 임금지원을 통해 기초자금(손익분기점에 도달 할 때까지의 운영자금)을 확보할 수 있는 방안이었다. 또 이를 계기로 빈곤 층 자활지원을 위해서는 보호된 시장과 고용이 필요하다는 논의가 활성화 되기도 했다.

다. 외환위기와 자활지원사업의 성장

1998년 초까지의 자활지원센터 활동은 종전의 생산공동체 모델을 기초 로, 참여자의 헌신성과 노력만으로 성공사례를 만들려는 과정이었다고 할 수 있다. 그러나 앞에서 설명한 바와 같은 이유로 자활지원사업이 성과를 내기는 쉽지 않았다. 그나마 성공적이었던 일부 지역의 모델을 복제하기 위 해 노력했지만 시장여건은 결코 간단치 않았던 것이다. 이에 자활지원센터 협회 차원에서 특별취로지원사업을 요구했는데 이는 때마침 불어 닥친 외 환위기 대책을 계기로 대폭 수용된다. 즉, 건강하고 기능수준이 높은 사람 들까지 심각한 실업난에 시달리는 상황에서, 누적된 빈곤과 불안정 노동을 겪은 사람들의 자활을 위해서는 사회적 지원이 불가피하다는 인식이 수용 된 것이다. 이와 함께 공익적으로 필요하지만 사회적으로 공급되기 어려운 서비스를 제공하는 제3의 영역(제3섹터)에 대한 논의도 활성화된다. 이에 따라 자활지원센터는 특별취로사업을 이용하여 무료 청소·도배사업이나 도

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33 제 2 장 자 활 지 원 사 업 의 역 사 와 평 가 시락 제공, 영세민들에 대한 간병서비스 제공 등을 실시할 수 있었다(표 2-4 참조). 〈표 2-4〉자활지원센터 특별취로사업 사례 기관명 사업명 관악 무공해비누제작/복지시설지원/경로당 등 청소/세탁사업/공공시설 환경정비/지 역복지 도우미/무료간병인/결연사업 도우미 노원 임대아파트 무료청소/생보자 환경개선사업/무료 간병인/무료 세탁지원/ 무료 도배사업 마포 공공시설 청소, 소독/무료 간병/무료 세탁/무료 간식제공 등 인천 청소 및 정비/간병인사업/노숙자실태조사/사회복지관 청소/집수리/도배/거리청소 등 대전동구 음식물 쓰레기 재활용/헌옷 재활용/가정 도우미/푸트뱅크/농수산물시장 청소/ 간병인사업/지역자원조사 등 부산동구 의류재활용/환경정비/장애인 공동작업장/도배지원/사회복지시설 업무지원/농촌 인력지원 등 성북 헌옷 재활용/음식물 찌꺼기 재활용/간병인/컴퓨터 재활용/청소도우미/집수리/ 청소년 재활용품사업 등 광명 간병인/파지정리/베이비시터/홈케어/세차/환경개선/콩나물재배 등 대구남구 집수리/간병인파견/헌옷 재활용/특수 청소/간병 가사도우미/청소용역 등 대구북구 무료도배/수리 및 점검/무료간병/헌옷 재활용/집수리사업 등 천안 재활용/무공해 먹거리/집수리/복지시설 지원/간병인/청소대행/헌옷 재활용/공 동부업장 등 울산남구 간병인/재가봉사/도배·페인트/물탱크청소/임대아파트 청소/재활용품 수거/헌옷 재활용/특수 청소 등 울산북구 청소용역/도배/음식물 재활용/컴퓨터 재활용/폐지·헌옷 재활용/무공해 비누 등 포항 건축개보수/간병인/가사도우미/김치 배달 태백 소외가정 지원/나무나라 자활지원 해남 도배지원/재활용/청소/등산로정비/벌초/수해복구 및 방역/재활용 의류/특수청소 광주남구 무등산 가꾸기/재활용비누 제작/독거노인 간병/무료 간병/도배/의류 재활용 사상 공원변 환경정비/학교도서관 환경정비/건물개보수/간병인 파견/도배/집수리 등 전주 무료집수리/간병/헌옷,헌신발 재활용/음식물 재활용/폐목재 활용 등 성남 간병인 자료: 김승오(2009: 50)

참조

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