均衡的 福祉國家
(成長, 分配, 情緖福祉의 均衡政策)
20세기 중반기를 풍미하였던 복지국가의 황금기가 경제의 장기적 침체, 국 가재정적자, 세계화에 의한 무한경쟁 시대로 진입하면서 소득격차의 심화와 소외계층의 증가 때문에 복지국가의 정책기조가 변질되고, 새로운 형태의 정 치적 실험이 여러 국가에서 이루어지고 있다. 북유럽의 사회민주주의 복지국가는 공공부문의 일자리 창출을 통하여 실업 문제 해결을 시도하고 있으나, 분배를 지나치게 강조하여 저축동기, 근로동기 를 저해하게 되어서 성장의 동력을 침체시키고 재정악화를 심화시켰다는 비판 을 받고 있으며, 영‧미식 자유주의 복지국가는 규제완화 및 민영화로 노동시 장의 유연성과 실업감소, 높은 성장률을 성취하였으나, 시장경제의 효율성을 지나치게 강조하여 불평등과 사회적 배제의 심각한 부작용을 안고 있다. 시장경제를 통한 효율만을 강조하면 불평등 심화, 사회적 배제로 결국 공동 체적 삶의 기반을 저해하며, 분배를 통한 평등을 강조하면 근로동기의 저하로 사회적 효율을 침해하게 된다. 효율성에 기반한 經濟成長과 평등성에 기반한 所得分配, 그리고 연대성에 기반한 情緖福祉의 결합체로써 성장과 분배, 그리 고 정서적 공동체가 결합된 균형적 복지국가야말로 선진 복지국가의 위기를 넘어서 우리가 추구해 나가야 할 이상사회인 것이다. 균형적 복지국가는 공정경쟁의 원리에 입각한 경제성장과 도덕적 연대의 원 리에 입각한 분배정의가 균형을 이루는 사회로, 분배정의는 기본적인 생계보 장과 안정적 경제성장의 사회적 기초로 작동하고, 경제성장은 분배의 원천이 며, 분배는 또한 성장의 동력을 제공함으로써 공동체의 삶의 질 향상에 기여 하는 상호보완적 관계를 가진다.
인간의 행복증가의 충분조건이 못된다. 그런 의미에서 경제적‧물질적 공급 못 지 않게 삶의 질에 대한 서비스 공급이 중요할 것이다. 이를 위해 정서복지, 가정같은 사회를 구축해야 한다. 정서복지는 연대성에 기반한 따뜻한 돌봄이 다. 사회변화의 흐름속에서 가족형태가 다양화됨에 따라 가족이 전통적으로 수행해온 역할을 온전히 담당하는 데는 한계가 있더라도, 사회적 지원을 통하 여 가족의 기능을 보완·지지함으로써 ‘사랑', ‘애정', ‘보살핌' 등 가족구성원간 에 특별히 누릴 수 있는 특별한 정서적 유대감은 유지될 수 있도록 하여야 할 것이다. 가정같은 사회를 조성하기 위해서는 다층적이면서 유기적인 사회적 지원체계를 마련함으로써 가족자조(family self-care)체계를 조성하는 한편, 사회 적으로 보호가 필요한 개인에 대하여는 사회 전체가 공동체의 연대감속에서 가족과 같이 돌보는 체계를 마련하는 것이 필요하다. 본 보고서는 세계화라는 거대한 흐름속에서 선진 복지국가의 시행착오를 거 울삼아 이를 넘어설 균형적 복지국가를 설계하고자 하였다. 동시에 균형적 복 지국가를 구성할 각 분야의 사회복지정책의 프로그램은 정책 담당자, 관련 연 구자 및 학자들에게 도움을 주고자 노력 하였다. 마지막으로 여기에 수록된 모든 내용은 연구자의 개인 의견이며, 연구원의 공식 견해가 아님을 밝혀 둔다. 2002年 6月 韓國保健社會硏究院 院 長 鄭 敬 培
第 1 部 均衡的 福祉의 基本構想
Ⅰ. 福祉國家의 發展的 均衡模型 ··· 17
1. 새로운 福祉國家 模型 ··· 17
2. 均衡指向的 資源配分 ··· 19
3. 發展的 價値創出(Generating Quality of Life) ··· 21
4. 發展的 均衡政策(Generative Balancing Policies) ··· 26
5. 生産的 福祉 프로그램과 評價 ··· 32 6. 結 論 ··· 38 Ⅱ. 均衡的 福祉의 哲學的 基礎 ··· 40 1. 福祉國家 類型 ··· 42 2. 새로운 길의 摸索 ··· 47 3. 社會民主主義, 新自由主義, 第3의 길의 比較 ··· 50 4. 우리가 가야 할 길: 均衡的 福祉經濟 ··· 60 Ⅲ. 福祉國家의 基礎保障 展開過程 ··· 65 1. 序 論 ··· 65 2. 基礎保障槪念의 歷史的 展開過程 ··· 67 3. 우리나라 基礎保障制度의 展開過程 ··· 93 參考文獻 ··· 98
1. 問題提起 ··· 102 2. 脫貧困政策의 誕生背景과 理念的 形態 ··· 105 3. 脫貧困政策의 體系 ··· 109 4. 積極的 勞動市場政策과 社會的 일자리 創出 ··· 126 5. 結 論 ··· 142 參考文獻 ··· 148
第 2 部 社會保障政策과 均衡的 福祉의 設計
Ⅴ. 均衡的 福祉: 基礎保障과 生産的福祉 ··· 153 1. 低所得層의 實態 ··· 153 2. 社會安全網으로서 基礎保障制度 ··· 156 3. 國民基礎生活保障法의 主要內容 ··· 161 4. 改善方向 ··· 165 5. 基礎保障 死角地帶의 縮小 ··· 1686. 緊急食品券(Food Exchange Coupon) 制度 導入 ··· 178
7. 所得認定額制度의 導入 ··· 180 8. 勤勞誘因 및 脫貧困 ··· 183 9. 韓國 自活事業에 대한 評價와 展望 ··· 203 參考文獻 ··· 234 Ⅵ. 年金保險의 均衡的 發展 ··· 237 1. 經濟社會的 與件의 變化 ··· 237 2. 年金制度 改善의 基本方向 ··· 246
參考文獻 ··· 276 Ⅶ. 健康保險의 財政安定化 方案 ··· 280 1. 健康保險 財政現況 ··· 280 2. 慢性退行性疾患과 醫療費 增加 ··· 281 3. 醫藥分業과 保險財政 ··· 282 4. 多層體系의 健康增進型 財政安定 方案 ··· 284 5. 老人 長期療養과 福祉看病에 의한 費用 節減 ··· 287 6. 健康指數 導入方案과 自己管理 ··· 288 7. 健康保險과 醫療給與制度 統合 ··· 291 8. 生涯週期別 健康增進 프로그램 ··· 292 9. 期待效果 ··· 293
第 3 部 家庭 같은 社會의 造成과 均衡的 福祉의 設計
Ⅷ. 家庭 같은 社會의 造成 ··· 297 1. 均衡的 福祉와 ‘家庭 같은 社會’ ··· 297 2. 家族과 國家의 協同的 政策 ··· 301 3. ‘家庭 같은 社會’ 造成을 위한 推進原則 ··· 304 4. ‘家庭 같은 社會’ 造成을 위한 政策方案 ··· 308 5. 맺음말 ··· 323 參考文獻 ··· 3241. 序 論 ··· 326 2. 女性關聯 社會的 및 家族 環境의 變化 ··· 328 3. 女性福祉政策의 基本方向 ··· 341 4. 女性福祉政策의 政策方案 ··· 346 5. 結 論 ··· 364 參考文獻 ··· 366 Ⅹ. 均衡的 老人福祉政策 ··· 368 1. 政策 樹立背景 ··· 368 2. 均衡的 老人福祉政策의 基本方向 ··· 373 3. 現行 老人福祉政策의 問題點과 改善方向 ··· 374 4. 均衡的 老人福祉를 위한 具體的 實踐方案 ··· 377 Ⅺ. 均衡的 障碍人福祉政策 ··· 397 1. 均衡的 障碍人福祉의 背景 ··· 397 2. 均衡的 障碍人福祉의 方向 ··· 404 3. 均衡的 障碍人福祉政策의 方案 ··· 414 參考文獻 ··· 427 Ⅺ. 均衡的 社會福祉서비스 傳達體系 ··· 429 1. 均衡的 福祉와 社會福祉서비스 傳達體系 ··· 429 2. 社會福祉서비스의 需要와 供給 現況 ··· 431 3. 社會福祉 傳達體系 改善을 위한 旣存 論議의 展開 ··· 442 4. 均衡的 社會福祉서비스 傳達體系의 摸索: 效率的 均衡의 指向 ··· 446 5. 均衡的 社會福祉 傳達體系 實現을 위한 課題 ··· 453 參考文獻 ··· 458
〈表 Ⅰ-1〉 均衡國家의 制度的 裝置 ··· 20
〈表 Ⅰ-2〉 發展動力化 政策 ··· 23
〈表 Ⅰ-3〉 發展的(Generative) 現象과 退步的(Degenerative) 現象 ··· 25
〈表 Ⅰ-4〉 發展的 均衡政策 ··· 27
〈表 Ⅰ-5〉 發展的 均衡國家(Generative Balanced State) ··· 32
〈表 Ⅰ-6〉 生産的 福祉 프로그램 評價 ··· 37 〈表 Ⅱ-1〉 Furniss-Tilton의 福祉國家 模型 (사회복지에 대한 정부개입의 형태에 따른 구별) ··· 43 〈表 Ⅱ-2〉 Esping-Andersen 福祉國家의 模型(탈상품화 정도에 따른 구별) ··· 45 〈表 Ⅱ-3〉 21世紀의 社會變化 ··· 49 〈表 Ⅱ-4〉 社會民主主義, 新自由主義, 第3의 길의 福祉經濟 構造 比較 ··· 50 〈表 Ⅱ-5〉 韓國型 福祉經濟 模型의 構成要素 ··· 63 〈表 Ⅲ-1〉 유럽共同體 13個國의 平均社會保障適用率 (適用者/全國民) 變化 推移 ··· 80 〈表 Ⅲ-2〉 OECD 主要國의 失業率(1987～1996年) ··· 88 〈表 Ⅲ-3〉 基礎保障槪念의 時代別 變遷過程 比較 ··· 91 〈表 Ⅳ-1〉 4個國 脫貧困政策의 理念과 政策 比較 ··· 111 〈表 Ⅳ-2〉 各國의 失業給與, 失業扶助, 社會扶助 體系 ··· 114
〈表 Ⅳ-3〉 1999/2000年度 뉴딜(New Deal Program) 豫算 및 事業 參加者 ··· 122
〈表 Ⅳ-4〉 1996/97～2001/02의 JSA-IB 投入豫算 ··· 123
〈表 Ⅳ-5〉 1998～2000年 프랑스 反疏外法 投入豫算 ··· 124
〈表 Ⅳ-6〉 1998～2000年 프랑스 自活事業 參與人員 ··· 124
〈表 Ⅳ-10〉 社會的 일자리 創出의 主體 ··· 134 〈表 Ⅳ-11〉 一般企業과 社會的 企業의 特性 ··· 139 〈表 Ⅳ-12〉 參與對象에 따른 社會的 企業의 目的 ··· 141 〈表 Ⅴ- 1〉 低所得層 區分別 政策目標와 政策手段 ··· 155 〈表 Ⅴ- 2〉 經濟危機 以後 失業率 推移 ··· 157 〈表 Ⅴ- 3〉 社會安全網 프로그램別 月 保護者(失業者 基準) ··· 158 〈表 Ⅴ- 4〉 經濟危機 前後의 貧困率 ··· 159 〈表 Ⅴ- 5〉 生活保護法과 國民基礎生活保障法의 比較 ··· 162 〈表 Ⅴ- 6〉 2000年 最低生計費(中小都市 基準) ··· 166 〈表 Ⅴ- 7〉 主要國의 GDP對比 公共扶助 支出費의 比重(1992年) ··· 168 〈表 Ⅴ- 8〉 扶養義務者基準關聯 條項比較 (國民基礎生活保障法 vs. 生活保護法) ··· 169 〈表 Ⅴ- 9〉 生活保護制度上 扶養義務者 適用 例外規程 ··· 169 〈表 Ⅴ-10〉 日本 民法上의 扶養義務 ··· 171 〈表 Ⅴ-11〉 扶養義務者(家口)의 扶養能力 判別基準案 ··· 175 〈表 Ⅴ-12〉 所得控除 對象 및 水準 ··· 185 〈表 Ⅴ-13〉 美國의 所得控除 ··· 186 〈表 Ⅴ-14〉 調整後 勤勞所得 水準別 給與 및 假處分 所得 ··· 202 〈表 Ⅴ-15〉 프로그램別 自活事業 參與者 現況(2002年 7月末 基準) ··· 213 〈表 Ⅴ-16〉 自活事業을 통한 受給 脫皮者 現況 (2001年 1月～2002年末 7月) ··· 214 〈表 Ⅴ-17〉 條件附 受給者의 年齡代別 健康狀態 ··· 219 〈表 Ⅴ-18〉 條件附 受給者의 年齡代別 學歷水準 ··· 219 〈表 Ⅴ-19〉 條件附 受給者의 雇傭狀態 ··· 220 〈表 Ⅴ-20〉 地域別 自活共同體 月平均 1人當 投入費用(修正) ··· 222 〈表 Ⅴ-21〉 自活共同體의 業種別 分布現況 ··· 223
〈表 Ⅵ- 3〉 巨視經濟變數 ··· 271 〈表 Ⅵ- 4〉 男女 生存率 ··· 272 〈表 Ⅵ- 5〉 保險料率 調整計劃 ··· 273 〈表 Ⅵ- 6〉 國民年金의 財政收支 및 積立基金 展望(保險料率 9% 維持) ·· 274 〈表 Ⅵ- 7〉 國民年金의 財政收支 및 積立基金 展望 (保險料率 13.5%까지 段階的 上昇) ··· 275 〈表 Ⅶ- 1〉 健康保險 財政推移 ··· 281 〈表 Ⅶ- 2〉 疾病으로 인한 經濟的 損失 ··· 283 〈表 Ⅶ- 3〉 醫藥分業 前後 醫療酬價 變動 ··· 283 〈表 Ⅶ- 4〉 人口老齡化에 따른 醫療費 增加 ··· 284 〈表 Ⅶ- 5〉 健康保險 財政安定 方案(健康增進型 多層體系) ··· 286 〈表 Ⅶ- 6〉 健康增進事業의 經濟的 效果 ··· 290 〈表 Ⅶ- 7〉 醫療給與의 財政推移 ··· 291 〈表 Ⅶ- 8〉 生涯週期別 主要健康增進事業 ··· 294 〈表 Ⅷ- 1〉 傳統的 家族模型, 社會民主主義, 韓國型 家族模型 ··· 302 〈表 Ⅷ- 2〉 韓國, 美國, 英國의 扶養義務 比較 ··· 311 〈表 Ⅷ- 3〉 扶養義務 移行强制化 方案의 比較 ··· 312 〈表 Ⅷ- 4〉 家庭 같은 社會(Home-like Society) 均衡政策 ··· 322 〈表 Ⅸ- 1〉 合計出産率의 變化 ··· 329 〈表 Ⅸ- 2〉 25歲 以上 人口의 性別 學歷 構成比(1970∼1995年) ··· 330 〈表 Ⅸ- 3〉 解體家族類型別 家族解體의 發生原因 ··· 331 〈表 Ⅸ- 4〉 家族解體率에 基礎한 解體家族 推定 ··· 332 〈表 Ⅸ- 5〉 家族週期別 女性의 平均年齡 ··· 333 〈表 Ⅸ- 6〉 家族週期中 子女養育期間과 女子老人만의 生活期間 ··· 335 〈表 Ⅸ- 7〉 性別 經濟活動參加率의 變化(1963～2000年) ··· 336 〈表 Ⅸ- 8〉 婚姻狀態別 女性就業者 構成比(1980～2000年) ··· 337
〈表 Ⅸ-11〉 女性經濟活動參加率 變化 ··· 343 〈表 Ⅸ-12〉 韓國人의 參與 및 奉仕活動 項目의 生活時間量 ··· 349 〈表 Ⅹ- 1〉 老人 適合職種 ··· 376 〈表 Ⅹ- 2〉 老人을 위한 住居福祉 프로그램 ··· 384 〈表 Ⅹ- 3〉 老人을 위한 基礎保障 ··· 390 〈表 Ⅹ- 4〉 老人創業의 類型(A타입) ··· 394 〈表 Ⅹ- 5〉 老人創業의 類型(B타입) ··· 394 〈表 Ⅹ- 6〉 老人創業의 類型(C타입) ··· 395 〈表 Ⅹ- 7〉 老人創業의 類型(D타입) ··· 396 〈表 Ⅹ- 8〉 老人創業의 類型(E타입) ··· 396 〈表 Ⅺ- 1〉 障碍人의 經濟活動 및 非經濟活動 規模 ··· 400 〈表 Ⅺ- 2〉 未就業 또는 求職하지 않는 理由 ··· 401 〈表 Ⅺ- 3〉 就業希望障碍人의 希望職場 類型 ··· 403 〈表 Ⅺ- 4〉 學齡期 推定 障碍兒童數(5～17歲) ··· 407 〈表 Ⅺ- 5〉 障碍人과 國民 全體의 就學‧進學率 比較 ··· 407 〈表 Ⅺ- 6〉 非就業障碍人의 職種別 追加的 就業需要規模 ··· 417 〈表 Ⅺ- 7〉 重症障碍人의 職業領域 ··· 425 〈表 Ⅺ- 8〉 視覺‧聽覺障碍人의 適合職種 ··· 426 〈表 Ⅻ- 1〉 社會福祉專擔公務員의 配置 現況 ··· 435
〔그림 Ⅳ-1〕 英國 自活事業 推進‧管理體系 ··· 119 〔그림 Ⅳ-2〕 프랑스 自活事業 推進‧管理體系 ··· 120 〔그림 Ⅳ-3〕 積極的 勞動市場政策의 類型 ··· 128 〔그림 Ⅴ-1〕 2000年 低所得家口의 構成 ··· 154 〔그림 Ⅴ-2〕 扶養義務者 扶養能力 判定 體系案 ··· 173 〔그림 Ⅴ-3〕 生活保護法上의 選定方式 ··· 182 〔그림 Ⅴ-4〕 國民基礎生活保障法上의 選定方式 ··· 182 〔그림 Ⅴ-5〕 自活事業의 目標와 論理 ··· 206 〔그림 Ⅴ-6〕 2000年 10月 以後 受給者 및 條件附 受給者 推移 ··· 212 〔그림 Ⅴ-7〕 自活共同體 創業支援體系 ··· 227 〔그림 Ⅴ-8〕 脫貧困 促進을 위한 勤勞誘引體系 ··· 233 〔그림 Ⅵ-1〕 老齡所得保障의 基本構造(案) ··· 269 〔그림 Ⅵ-2〕 國民年金의 財政收支 및 積立基金 展望 (保險料率 9% 維持) ··· 274 〔그림 Ⅵ-3〕 國民年金의 財政收支 및 積立基金 展望 (保險料率 13.5%까지 段階的 上昇) ··· 275 〔그림 Ⅶ-1〕 慢性疾患者數의 增加(1989～1998年) ··· 282 〔그림 Ⅸ-1〕 解體家族의 類型別 構成比 ··· 332 〔그림 Ⅸ-2〕 ｢女性福祉政策의 基本方向｣ 흐름도 ··· 342 〔그림 Ⅹ-1〕 老人福祉施設의 서비스 再定立 方案 ··· 389 〔그림 Ⅹ-2〕 老人人力뱅크 Network 構成圖 ··· 392 〔그림 Ⅻ-1〕 地域社會福祉協議體 構成 基本 模型 ··· 451
鄭敬培
현 한국보건사회연구원장 / 서울대 사범대학, 행정대학원 석사, 미국 핏츠버그대 경제학 박사 / 한국사회보장학회장, 대통령자문정책기획위원 / 저술: 사회복지종합 계획, 국민연금 재정추계 수리모형 등朴淩厚
현 한국보건사회연구원 연구조정실장 / 서울대학교 대학원 정치학 석사, 미국 버 클리대 사회복지학 박사 / 노사정위원회 경제사회소위위원, 국무총리실정책평 가 전문위원 / 저술: Activating the Unemployed: A Comparative Appraisal of Work-Oriented Policies, 근로연계복지 프로그램 운용모델 연구 등金美坤
현 한국보건사회연구원 기초보장‧자활정책평가센터 소장 / 성균관대학교 사회복 지학 박사과정 / 기초생활보장위원회 전문위원, 대통령직 인수위원회 전문위원 / 저술: 최저생계비계측 조사연구, 국민기초생활보장법 시행방안에 관한 연구(Ⅰ) 등卞在寬
현 한국보건사회연구원 노인‧장애인정책개발센터 소장 / 일본 쓰쿠바대 대학원 석사, 사회학 박사 / 국무총리실 노인보건복지대책 실무위원회 위원, 대통령직 인 수위원회 자문위원 / 저술: 한국의 사회보장과 국민복지기본선, 참여형 지역복지 체계론 등金勝權
현 한국보건사회연구원 인구가족팀장, 한국가족학회 이사 / 미국 하와이 주립대학 사회학 박사 / 숙명여대 법학과 및 경기대 사회복지학과 외래교수 / 저술: 한국 가 족의 변화와 대응방안, 저출산의 사회경제적 영향과 장단기 정책방안 등石才恩
현 한국보건사회연구원 책임연구원 / 이화여자대학교 사회복지학 박사 / 노인보건 복지정책위원회 위원, 제16대 인수위원회 자문위원 / 저술: 노인 소득실태분석 및 소득보장체계 개선방안 연구, 국민연금 재정안정화 방안 연구 등李善雨
전 한국보건사회연구원 연구위원, 현 인제대 사회복지학과 교수 / 서울대학교 대 학원 사회복지학 석사, 미국 버클리대학교 사회복지학 박사 / 보건복지부 자체평 가위원 / 저술: 장애유형별 고용현황과 직업재활방안, 장애인직업재활기금사업 수 행기관 평가李賢珠
현 한국보건사회연구원 책임연구원 / 서울대학교 사회복지학 박사 / 저술: 지역단 위 사회복지 관련 서비스 연계체계 모형개발, 공공복지 전달체계에 대한 새로운 대안 모형의 모색 등魯大明
현 한국보건사회연구원 자활지원팀장 / 프랑스 파리 제 2대학 정치사회학 박사 / 저술: Le Politique de la Metaphilosophie, 2001년도 자활지원사업 추진 기본계획 등均衡的 福祉의 基本構想
- 균형적 복지국가는 물질적복지와 정서복지가 균형을 이루는 사회 ＝ 경제성장(효율성) ＋ 분배(평등성) ＋ 정서복지(연대성) - 발전적 균형은 성장의 동력이 추진되어 소득분배가 증가하고, 삶의 질이 향상되어 사회가 건강하게 발전하는 상태가 지속됨. - 정서복지는 인간의 심리적욕구가 충족되어 정서적인 안정감이 유지되는 상태로서 인간의 행복감은 정서복지의 충족에 의해서 이루어짐. - 균형적 복지는 총자원의 수급균형이 되는 총체적 시스템의 적정화 과정으로, 재 정안정, 인력개발 적극 활성화, 인력관리망에 의한 성장동력을 제공
1. 새로운 福祉國家 模型
종래 복지국가는 실업 및 빈부격차 축소문제를 해소하지 못한 채 과다한 복 지지출로 국가재정이 적자위기에 시달려왔다. 또한 이들 국가들의 관대한 복 지급여는 수혜자들의 복지 의존적 생활양식과 근로동기 저하를 가져왔다는 지 적이 있어왔다. 따라서 이러한 문제들을 좀더 집중적이고 포괄적으로 대처하 기 위해 복지경제 모형의 새로운 시도가 필요하며 새로운 복지국가모형을 설 계하는데 있어서 특히 고려할 사항은 실업문제의 심각성, 소득분배의 악화, 재 정위기와 경제 침체, 그리고 근로동기 저하 등이 해결될 수 있는 포괄적인 정 책연계가 필요하다. 기존의 복지경제 모형으로서 사회민주주의는 평등성 향상을 위해서 국가가 적극적으로 개입하기 때문에 정부의 기능이 비대화되어 관료주의, 비효율성을 낳고 있으며, 근로동기 감퇴 및 부담능력을 고려하지 않은 관대한 급여로 인 한 심각한 재정불균형으로 지속가능한 발전을 기약할 수 없는 복지모형으로서한계를 보이고 있다. 반면에 신자유주의는 자유시장경제를 바탕으로 국가의 간 섭을 최소화하고 효율성을 최우선 가치로 추구하지만, 한편으로 대량실업, 심각 한 빈부격차, 사회적 배제 등의 사회문제를 낳고 있다. 이와 같이 두 복지경제 모형은 뚜렷이 상반된 정책적 지향을 가지고 복지경제를 이끌어 왔지만, 두 모 형 모두 여전히 실업문제, 빈부격차 문제를 해결하지 못하고 있다. 서구 선진국의 복지는 단계별로 충분한 기간을 갖고 발전되어 왔음에도 불 구하고 복지 의존적이며 비생산적 복지지출의 과다 등 문제를 노출하였으나 복지수혜자들의 저항과 정치적 이유로 복지축소의 어려움을 경험하고 있다. 선진국과 달리 압축성장을 해온 우리나라의 경우 급속한 소득증대 및 빠른 복 지수요 증가로 서구 선진국보다 더욱 심각한 복지팽창의 상황에 처할 가능성 이 있다는데 주목해야 한다. 따라서 복지제도 설계시 서구 복지제도 문제점들 을 사전에 예방할 수 있도록 인간개발과 노동시장 참여를 활성화하고 복지가 궁극적으로 국가경쟁력을 강화하며, 나아가 복지영역을 문화 및 환경으로까지 넓힘으로써 보편적 복지를 통한 삶의 질 향상을 그 목표로 둔다는 점이 생산 적 복지의 기본 취지이다. 생산적 복지는 평등성의 복지이념을 바탕으로 경제적 가치 창출을 통해 사 회적 생산성을 높이려는 적극적인 복지정책을 의미한다. 즉, 생산적 복지는 인 간은 누구나 사회구성원으로서 최소한의 인간다운 기초생활의 권리가 있다는 전제에서 출발하였으며 인간은 교육이나 일을 통한 능력개발과 자기실현으로 사회의 생산성에 공헌하는 것이 바람직하다는 이념을 접목시킨 것으로서 평등 성과 효율성을 조화시키려는 우리나라 복지정책의 기본이념이다. 종래의 사회복지가 선별적이고 시혜적이며, 구빈적 특성이 강했다면, 생산적 복지는 시민권에 기반한 보편적 복지를 지향하며 동시에 인간개발을 통한 자 활, 일자리 창출 등 생산 기여적 복지를 지향함으로써 종래 사회복지의 문제 점을 극복하고자 한 것이다. 또한 복지지출을 생산적 투자로 보고 일자리 알 선과 평생교육을 강화하여 지속적인 인간개발을 지원하며 근로연계복지에 기
반하여 체계적으로 자활을 지원하여 일자리 창출을 도모한다는 것이다. 본 연구에서는 생산적 복지정책을 발전적(generative) 그리고 균형적(balanced) 인 측면에서 검토하고 보완책을 마련하는 것이 그 목적이다. 이를 위해 제2장 에서는 균형적 자원배분, 제3장에서는 발전적 가치창출, 제4장은 발전적 균형 정책에 대하여 논의하고 제5장에서 생산적 복지프로그램과 평가에 대하여 논 의하려고 한다.
2. 均衡指向的 資源配分
가. 均衡秩序의 共存體系
균형질서는 자원공급의 제약조건 범위 내에서 자원수요가 결정되는 적정배 분상태를 말한다. 자원의 공급은 축적된 재화 및 용역의 총량을 말하며 축적 된 국민소득 및 국부의 총합계이다. 인간은 무한한 욕망을 충족시키기 위해서 한정된 자원을 과잉소비하는 경향이 있다. 그러나 다음 세대의 자원까지 현 세대가 써버리는 것은 퇴보(degenerative)의 길을 걷게 되는 시발점이다. 제약조 건 없는 무한한 사용에는 합리적인 질서가 작용하지 못하고 적정수준에서 벗 어나게 된다. 그러므로 균형(자원공급=자원수요)의 개념에서 자원의 공급을 한 정하고 그 범위 내에서 인간의 욕망을 만족시키는 질서가 필요하다. 균형질서의 가치체계는 개인의 이익이 가족공동체의 공존범위 내에서 허용 되고, 가족의 이익은 기업이나 소속단체의 집단이익 범위 내에서 허용되며, 집단이익은 국가이익의 범위 내에서 허용되고, 국가이익을 넘어서는 집단이 익은 존재할 수가 없다. 개별국가의 국익은 다른 나라의 국가이익을 존중하 는 범위 내에서만 허용될 것이며 만약 다른 나라의 국익을 침범하게 되면 전쟁이 발생하게 될 것이다. 그러므로 세계는 서로 공존하기 위해서 국제협 약을 준수하는 것이 상호간에 이익이 되는 것을 이해하게 된다.세계공동체가 공존한다 할지라도 인간의 욕망이 무한하기 때문에 자연을 개발하고 생태계를 파괴하며 탈선한 열차와 같이 인간들은 내닫고 있는 것 이다. 그러나 자연의 고갈과 생태계의 파괴는 우리 인간의 생존을 위협하게 되고 극심한 경우에 이르면 문명의 파국에 직면할 수도 있을 것이다. 그러므로 균형질서는 개인이익과 생존으로부터 시작하여 최상위에는 자연공 존의 제약조건 속에서만이 유지될 수가 있는 것이다. 다시 말하면 개인이익이 나 집단이익은 국가공동체 이익에 의해서 통제되고, 국가이익은 다른 나라와 공존범위 내에서 추구되며, 결국은 인간은 자연과 조화롭게 공존하고 그 균형 질서를 존중할 때만이 살아남을 수가 있을 것이다.
나. 均衡國家와 不均衡國家
균형국가는 균형질서를 유지하는 제도적 장치가 있고 경제성장과 분배가 균 형 되고 정서적복지가 보장되는 국가 이다. 균형질서의 가치체계가 파괴되거 나 존중하지 않는 국가는 불균형 국가로써 인류역사상 수많은 집단과 국가와 생명체들이 멸망하고 살아진 것은 균형질서가 파괴되었기 때문이다. 〈表 Ⅰ-1〉 均衡國家의 制度的 裝置 균형형태 균형목표 제도적 장치 ① 분배균형 ② 재정균형 ③ 세대균형 ④ 정서균형 ⑤ 생태균형 ․사회적 위험방지 ․재정안정 ․세대간 균형배분 ․따뜻한 보살핌 ․생태보존 ․재분배정책 ․재정균형정책 ․재산상속세 ․‘가정같은 사회’ ․환경협약 인간의 윤리질서와 국가의 정당성 근거도 이런 균형질서 속에서 허용될 뿐, 이를 파괴하는 불균형국가는 영속될 수가 없는 것이다. 균형질서의 제도적 장치 는 재정균형을 유지하는 예산제도, 분배균형을 유지하는 사회보장제도, 자원효율적 분배를 이루는 시장제도, 국제평화공존을 유지하는 국제협약, 생태계와 자연자 원을 보존하는 환경협약, 세대간의 자원배분 균형을 유지하는 재산법률 등이다. 한편 불균형국가는 빈부격차가 심화되고, 실업이 발생하며, 경제는 침체되 고, 물가는 불안정하게 된다. 소득재분배의 사회보장장치가 미비하여 사회적 위험에 노출되어 있으며, 국가의 부채는 증가하고 국제분쟁에 개입되며, 자원 고갈과 생태파괴 현상이 나타날 것이다. 사회복지분야에서 균형적 배분(balanced distribution)이 달성되기 위해서는 매 년 사회복지지출이 당해 연도의 가용자원 범위 내에서 허용되어야 함. 특히 연금보험, 의료보험, 고용보험, 산재보험 등 사회보험이 재정균형을 유지해야 하며, 다음 세대로부터 차용(borrowing)해서 현세대의 욕구(need)를 충족하게 되면 세대간 자원배분의 균형이 파괴되어서 경제는 점차로 침체되고 사회는 쇠락하게 될 것이다. 선진복지국가의 가장 어려운 문제점은 사회복지급여로 발생하는 재정부담이 국가재정 부담으로 이어진다는 것이다. 발전균형모형에서는 사회복지지출이 포함 되는 총자원수요(RD)가 총자원공급(RS)과 균형을 이루고 정서적으로 안정된 물질 적균형과 정서복지가 보장 되는 것을 목표로 하기 때문에 가용자원의 범위 내에 서 모든 부분의 균형을 유도해야 할 것이다.
3. 發展的 價値創出(Generating Quality of Life)
발전적(generative)의 개념은 경제발전과 생활의 질의 창출을 뜻한다. 경제발 전은 양적 성장과 질적 향상을 의미한다. 삶의 질 향상이란 만족감의 주는 요 소들인 안정감(security)‧인격존중(self-respect)‧자기성취(self-actualization), 환경요 소, 행정서비스 등의 향상을 말하며 인간의 정서적 만족감을 충족 시키는 정 서복지를 의미한다. 후자는 정서적인 요소이고 전자는 물질적 요소로서, 물질 적 요소가 많아진다고 해도 인간이 안정감이 없거나, 인격적으로 존중을 못
받거나, 자존심의 상처를 입을 때는 행복할 수가 없는 것이다. 발전적 가치 창출(generating value)에 있어서 가치는 인간을 만족시키는 유용 성으로서 물질이나 대상간에 상호관계로 표현할 수 있다. 여기서 유용성을 주는 가치는 물질적인 재화나 의식구조에 만족감을 주는 질적인 요소들로 구성된다. 가치의 총공급은 물질적으로 재화나 용역의 형태인 것과 정신적 만족감을 주는 삶의 질에 관한 요소 등의 총자원공급량을 의미한다. 한편 물질적인 가치는 결 국은 인간의 정신적인 욕구충족에 기여할 때만 만족감을 주는 것이기 때문에 전자는 후자를 달성하기 위해서 존재한다고 볼 수 있다. 그런 의미에서 경제적‧ 물질적 공급 못지 않게 삶의 질에 대한 서비스공급 으로써 정서적복지가 중요 한 의미를 갖게 되는 것이다.
복지국가(welfare state)에서는 평등성(equality)의 달성이 지고의 목표(Titmuss, Giddens)로 되어 있으나 사회복지제도의 결과로 얻어지는 평등성은 인간을 수동 적 수혜자로 만들기 때문에 주어진 기회를 활용하여 자기성취(self-actualization)를 이루는 만족감이 훼손된다. 그 결과 능동적으로 빈곤탈출을 시도하기 어려울 뿐만 아니라, 근로동기를 저해하게 된다. 그러므로 평등성을 사회제도의 궁극 적인 가치로 두는 것은 자기선택에 대한 제약이 과도하게 따르게 되어 자기성 취에서 얻는 만족감의 가치에 비하면 훨씬 열등한 상태일 것이다. 여기서 발 전적 가치창출은 물질적 소득창출과 정신적 삶의 질의 생성을 동시에 추구하 기 때문에 복지국가의 물량적 접근에서 삶의 질의 향상을 위한 총량적 접근이 필요할 것이다. 사회복지는 국가에 의한 복지수혜를 수동적으로 제공받게 되므로 수혜자들 은 피동형의 무기력 상태이거나 근로동기를 상실하게 되는 경우가 많다. 서구 복지국가들이 생산성이 저하되고 경제가 침체되며, 빈부격차가 여전히 심하고, 실업문제가 발생하는 것은 이와 같은 복지수혜자의 ｢피동적 심리상태｣ 때문이 다. 인간도 자연상태로 부터 먹이를 찾기 위하여 생존경쟁을 벌여 왔으며, 소 득이 보장된 상태에서는 경쟁력을 상실하고, 적극성(vitality)이 없어지며, 많은
사회주의 사회에서처럼 사회구조가 침체상태로 몰입하게 된다. 이를 ‘사회복 지의 발전동인 부족현상’이라 할 수 있다. 새로운 복지개념은 ｢발전동력화 제도｣가 필요하다. 사회발전의 동인(generating force)은 발전혁신(innovation)1)으로서 신기술‧신시장‧신자원‧신정보‧새로운 서 비스 등으로 새로운 생산력 증대와 삶의 질의 향상을 가져오는 요소들이다. 발전혁신을 대별하면 물질적 혁신과 삶의 질을 개선하는 편익서비스, 정보 지식서비스, 문화체육, 오락관광 등이며, 제도적 혁신을 통하여 효율성을 증대 시키는 것으로서 제도개혁, 새로운 경영기법을 들 수가 있다. 새로운 복지국가 는 성장침체에서 벗어나기 위해서 ｢발전동력화 제도｣의 도입이 필요하다. ｢발전동력화 제도｣는 투자동기, 기술개발, 능력개발, 사회봉사, 삶의 질 개선 을 위한 관련 법체계를 정비하여 재정정책, 금융정책, 행정지원서비스 지원을 유기적으로 연계될 수 있도록 통합적인 제도적 장치를 마련해서 이윤동기를 자극해야 하며 이에 따라서 투자가 증가하고 생산요소의 투입이 증가함으로서 고용증대와 자본재 수요가 증가할 것이며, 국민총생산이 증가하게 된다. 〈表 Ⅰ-2〉發展動力化 政策 발전 동인 정책 목표 정책 수단 ① 투자유발정책 ② 기술개발정책 ③ 인력개발정책 ‧ 이윤창출(income generating) ‧ 생산성향상(productivity) ‧ 능력향상(capacity improvement) ‧ 이자율정책 ‧ 이윤보장 정책 ‧ 지식정보화, 교육훈련 ④ 근로동기유발 ⑤ 사회봉사 동기 ⑥ 삶의질 향상 (문화·체육·여가·교육) ‧ 자기성취(self-actualization) ‧ 사회통합(social integration) ‧ 복지향상(quality of life) ‧ 자활저축, 빈곤탈출 ‧ 봉사시간 비축제 ‧ 평생교육, 문화발전 1) 발전혁신 물질적 혁신 → 신기술‧신시장‧신자원 삶의 질 혁신 → 편익서비스, 정보‧지식서비스, 문화‧체육‧오락‧관광 ... 제도적 혁신 → 제도혁신, 신경영 ...
사회공동체는 사회계약에 의해서 국가법질서를 만들고 주어진 룰(rule)에 의 해서 개인의 이익을 부분적으로 양보하여 공공이익을 형성하고 있다. 그러나 개인이익이나 특정집단이익이 공공이익이나 국가이익을 우선하여 집단의 이익 만을 강요하거나 법질서를 무시한다면 사회발전이 이루어질 수가 없으며, 그 사회는 퇴보화(degenerative)가 가속될 것이다. 집단이익에 의해서 법질서가 파 괴되고, 형평성이 깨지기 때문에 합리적인 결정이나 사회적 효율이 발생할 수 가 없게 된다. 국가나 조직의 쇄락과정에서 나타나는 공통된 현상은 구성원의 집단이익이 공동체이익에 우선할 때 발생한다. 우리 사회에서 집단이익 팽배, 지역갈등, 정치 적 갈등, 부정부패, 법질서 훼손, 사회기초질서 파괴 등으로 공동체의 기초규범이 흔들리게 되면 결국 구조적 비효율을 제거할 수 없으며, 사회적 비용으로 첨가되 어서 국가경쟁력을 상실하고, 이어 국내경제 침체로 연결되어 경제위기를 반 복하게 됨으로써 경제후퇴와 사회적 퇴보화 과정을 밟게 될 것이다2). 사회퇴보화 과정(Degenerative Process) 〈요인〉 ∙집단이익‧부정부패‧윤리파괴‧안정훼손‧환경파괴‧근로기피‧법질서훼손 〈퇴보화 과정〉 ∙집단이익 → 공익파괴 → 법질서 교란 → 안정파괴 → 비효율·고비용 → 경쟁력 상실 → 투자기피 → 소득감소 → 퇴행침체 2) 이익조정 삼심제(Three-Tier Coordination): 사회적 퇴보화 과정을 차단하기 위해서는 사회구성 집단간의 이해를 조정할 수 있는 제도적 장치가 필요함. 현재의 노사정위원회(corporatism)와 같은 이익조정위원회들에서 1차적인 조정을 거쳐, 미결된 부분은 헌법재판소에 공익부를 신 설하고, 2차적인 조정을 거치게 함. 그래도 갈등이 조정불가능할 때는 국민투표에 의해서 최 종적으로 결정하여 법제화하고 분쟁을 종결함〔Ⅰ심(노사정 위원회) → Ⅱ심(헌법재판소) → Ⅲ심(국민투표)〕.
〈表 Ⅰ-3〉發展的(Generative) 現象과 退步的(Degenerative) 現象 Degenerative 현상 Generative 현상 Ⅰ. 정책목표의 혼선 ⇒ Ⅰ. 정책목표의 명확성 ∘사회불안정(사회갈등, 생활의 질 훼손) ∘경제성장‧안정의 불균형‧경제침체 ∘빈부격차 심화‧실업격증 ∘사회안정(사회복지의 삶의 질 향상) ∘균형성장(경제성장과 안정의 균형) ∘빈부공존‧자원절약‧생태보호 Ⅱ. 수동적 복지경제 ⇒ Ⅱ. 생산적 복지경제 1) 기초보장의 미달성‧사회안전망 불비 - 소득보장(국가 의존적) - 의료보장(자기부담 과중) 2) 빈곤의 함정, 생활환경 열악 - 피동적인 복지급여에 의존 - 교육‧훈련이 형식적 3) 혁신투자의 미약 - 기술혁신 투자기회 빈약 - 사회적 투자 미약 4) 재정고갈에 의한 재정위기 - 사회보험재정의 확정급여 방식 - 기초소득보장의 근로동기 저해 5) 경제침체‧경제불안정 - RD ≫ RS - 실업증가, 물가상승 1) 기초보장정책(사회안전망) - 소득보장(자생적 노력과 연계) - 의료보장(완비됨) 2) 빈곤탈출의 적극적 프로그램 - 자생적 향상(사회적 일자리 연계망) - 능력배양 정책(평생기능발전망) 3) 혁신(innovation) 투자의 역동성 - 기술혁신투자, 경영혁신 - 사회적 투자, 삶의 질 향상 4) 재정균형화 정책 - 사회보험의 기여확정방식 - 기초소득보장의 generative化 5) 경제균형의 달성 - 총자원수요(RD) ＝ 총자원공급(RS) - 실업‧물가‧분배의 안정 Ⅲ. 사회제도의 역기능 ⇒ Ⅲ. 사회제도의 효율성 1) 기초질서의 미확립 - 기초생활질서 혼란 - 법치주의의 미비 2) 집단이기의 팽배 - 공공이익 추구 미약 - 집단이익의 우선 3) 관료주의의 비능률 - 관료의 비능률 - 관료의 부정부패 4) 사회의 비효율 - 사회제도의 비효율 - 비능률에 의한 고비용구조 1) 기초질서의 효율적 운영 - 기초생활질서 정돈 - 법치주의의 존중 2) 집단이기의 조정(이익조정 3심제도) - 집단간 이해 조정능력 - 공공이익의 우선 3) 관료주의의 효율화 - 관료의 능률성, 서비스 우선 - 관료의 청렴, 투명성 4) 사회제도의 효율화, 삶의 질 향상 - 사회제도의 효율적 연계 - 능률에 의한 비용절감(경쟁력 향상)
우리 사회는 기초질서가 확립되지 못하여 모든 분야가 비능률구조화 되어가 고 있으며, 사회구성원의 ‘집단이기주의가 국가이익이나 공공이익을 압도’하여 ‘타협과 조정이 불가능한 사회’, ‘질서의 존중과 자기 차례를 기다리는 것이 손해’라는 무질서와 쫓기는 피해심리 때문에 반칙이 지속되고 있는 것이다. 따라서 우리는 오랜 외침에 시달리고, 권위주의 지배에 의한 질서파괴, 외환위 기에 의한 실직 등으로 인한 병리적 사회심리 현상을 치유하고 안정시키며, 합리성을 회복하게 하는 균형된 질서를 모색해야 한다. 퇴보적 사회가 발전적으로 전환하기 위해서는 첫째로 정책목표가 명확해야 하며, 둘째로 수동적 복지경제 정책이 적극적이고 생산적인 정책으로 전환되 어야 하며, 셋째로 사회제도의 비능율‧역기능 현상으로부터 능동적으로 순기 능할 수 있도록 개선되어야 한다.
4. 發展的 均衡政策(Generative Balancing Policies)
가. 發展的 均衡政策 프로그램
발전적 균형정책은 자원배분의 균형성과 발전동인이 생산적으로 작용하여 상승효과를 발생시킴으로써 분배의 평등성과 생산의 효율성을 높이고자 하는 것이다. 발전적 균형정책 ＝ 균형적 배분 ＋ 발전적 동인 + 정서복지 균형적 배분은 자원의 공급과 자원의 수요가 균형을 이루는 상태이며 이 상 태에서는 자원의 최적 배분이 이루어진다. 균형은 공급과 수요와 같은 양적인 일치상태와 힘의 균형과 같은 밸런스의 상태가 있을 수가 있다. 발전적 요소 들은 사회발전의 동인으로써 투자‧기술‧인력개발 등이며, 그 크기에 따라 소득창출과 고용수준이 결정된다. 발전적 균형정책 프로그램으로서는 빈곤탈출, 인력개발, 고용정책, 재정안정, 투자촉진 등의 정책목표를 달성하기 위하여 발전적 요소와 균형적 요소, 그리 고 정서복지로 구분하여 설명하기로 한다. 사회발전안전망은 빈곤탈출정책으로서 복지수혜자에 기초보장을 제공하고 자활저축을 지원함으로써 근로를 증가시키고, 그 결과 임금수준이 낮아져서 투자유치가 가능하여 발전의 동력화가 시작된다. 인력개발망은 교육훈련을 통하여 근로자의 능력을 향상시키고 생산성을 놓 이는데 목적이 있다. 인력개발에 의해서 빈곤을 탈출하게 하고 생산성 향상에 의해서 국가경쟁력을 높일 수가 있다. 교육기간 중에는 기초생활보장을 제공 하며 노동수요현장에 적응하는 교육이 필요할 것이다. 〈表 Ⅰ-4〉 發展的 均衡政策 목표 발전적 균형정책 ＝ (균형요소) ＋ (발전요소) 상승효과 ① 빈곤탈출 ․사회발전안전망 ＝ 기초보장 ＋ 생산복지망 ․자기성취‧자활저축 (근로증가↑→(임금)→투지유치) ② 인력개발 ․인력개발망 ＝ 기초보장 ＋ 교육훈련망 ․생산현장교육 (첨단기술‧기능전환) ③ 투자촉진 ․재정투융자 ＝ 장기재정균형 ＋ 투자‧융자 ․장기투융자 (첨단기술‧SOC) ④ 재정안정 ․사회보험재정 ＝ 확정기여 ＋ 적립금투자 ․적립금 수익성 증대 (적립금으로 실물투자) ⑤ 고용정책 ․적극적 고용정책 ＝ 기초보장 ＋ 취업지원 ․생산성비례보조금 (임금－생산성＝보조금) 적극적 고용정책은 실직자로 하여금 기업에 취업시 생산성과 임금의 차이를 국가가 보조함으로서 적극적으로 취업을 장려하고 발전적인 제도이다. 사회보험재정안정장치는 가입자의 보험금에 비례하여 급여가 결정되는 확정
기여 방식을 선택하고, 적립기금은 실물투자에 참여하여 장기안정적인 수익성 보장이 필요할 것이다.
나. 社會發展安全網(Social Generative Safety Net: SGSN)
사회안전망(Social Safety Net)은 사회보험을 중심으로 1차 안전망, 사회부조 를 중심으로 2차 안전망, 공공근로와 사회적 일자리, 긴급구호를 포함하는 3차 안전망의 개념으로 분류할 수 있다. 사회안전망에 의해서 기초보장(basic security)이 제공되지만, 근로능력이 있는 실직자이거나 건강하고 경험있는 노 인들은 기초보장뿐만 아니라 근로를 통하여 자기성취를 하고자 하는 삶의 질 에 관한 욕구가 강하다. 그러나 사회안전망이 수혜자들을 피동적으로 만드는 현상 때문에 수혜자들은 근로동기가 적어지고, 또한 근로소득 발생시에 사회 부조 대상에서 제외되는 우려를 가지게 된다. 저소득 근로자의 저축공제 제도를 통하여 자활근로를 함으로써 자기성취 동 기를 만족할 수 있도록 ｢발전동력화 제도｣에 의해서 임금보조, 교육보조, 기능 전환, 유급사회봉사, 자활공동체 등에 집중지원하고 연계하여야 한다. 사회안전망에 발전동력화 제도를 가미하여 기초보장의 수동적 수혜자들로 하여금 적극적 참여자로 전환시키는 사회발전안전망이 필요하며, 이렇게 해서 사 회를 균형적으로 발전하고 삶의 질을 향상시키는 ｢발전적 균형모형｣(Generative Balanced Model)이 완성될 수가 있다. 자기성취(self-actualization): 인간이 근로에서 추구하는 것은 소득창출뿐만 아 니라 근로를 통한 자기만족(self-satisfaction), 자기존중(self-respect), 자기성취(self- actualization)를 통해서 만족감을 극대화하는 것이다. 실업상태에 있는 전문적 노동력(Ls)이 일자리를 찾지 못하고 방황하는 것보다는 하위기능일자리(Lu)에 서 조금 낮은 임금으로 선택하는 것은 근로를 통한 자기만족감의 증대를 가져 온다. 은퇴한 노인들이 사회봉사(Lv)에 나서는 것은 소득창출 때문이 아니고 봉사를 통한 자기만족감의 창출(generate self-satisfaction)때문일 것이다.
총노동공급 L＝Ls(전문노동)＋Lu(낮은 기술)＋LD(단순노동)＋Lv(사회봉사) 국가에 의한 기초생활보장이 제공될 경우에 한 국가경제 단위 속에는 무수 한 낮은 기술일자리(Lu), 사회적 일자리, 혹은 사회봉사(Lv)의 일자리가 존재하 고 있으며, 기능상호간에 이동하도록 유인책(incentive)을 주는 것은 사회 전체 적으로 노동총량(L)을 증가시키며, 소득창출과 의식적 만족감의 증대를 가져 올 것이다. 서구복지국가의 평등성 이념은 수혜자의 ｢피동화 현상｣을 조장하여 경제침 체를 유발하므로, 경제발전의 동인을 자극함으로써 국가경쟁력을 높이기 위한 ｢발전과 균형｣의 조화가 필요하다. 이것이 바로 사회발전안정망이다. 사회발전안전망 ＝ 사회안전망 ＋ 생산적 복지망 ＋ 발전 동력화 + 정서복지 - 사회안전망(기초보장‧사회보험‧긴급구호) - 생산적 복지망(노동취업망‧사회적 일자리망‧노령인력망‧사회봉사망) - 발전동력화(투자동기·기술혁신·인력개발‧근로동기·삶의질 개선) - 정서복지( 따뜻한 보살핌, ‘가정같은 사회’ , 복지서비스망) ※ 사회안전망→생산적복지망→노동공급 증가→임금수준 하락→투자동기자극→ 발전동력화
다. 社會發展安全網의 所得創出過程
사회안전망에 의해서 기초생활보장이 제공되면 인력수급망(network)에 의해 서 실직자, 노인, 여성, 장애인 등의 취업을 촉진하고 이들을 교육훈련을 통해 서 기능을 향상시킴으로써 인력개발을 도모한다. 저임금으로 일할 수 있고, 여 기서 발생하는 소득은 자활준비저축제도에 의해서 적립되고, 소득공제제도로 서 보호한다. 총노동증가로 임금은 하락하고, 따라서 물가수준도 하락하기 때 문에 실질소득은 증가하게 된다. 소득증가는 소비증가로 나타나고, 이는 생산을 자극하는 한편, 임금과 물가하락은 이윤기회를 넓혀서 투자여건이 조성되 고, 그 결과로 투자증대를 가져와서 고용증대와 아울러 고급기능인력의 수요 가 증가하게 된다. 사회안전망 인력수급망 인력개발 ․기초보장 ․자활지원 ⇒ ․인력망 (실업‧노인‧여성‧장애‧자원봉사) ⇒ ․교육훈련망 ․생산성향상 ⇒ 투자여건 투자증가 소득증가 ․임금하락↓ ․비용절감↓ ⇒ ․민간투자↑ ․사회투자↑ ⇒ ․생산증가 ․고용증가 사회안전망에 의한 지원은 저기능근로자의 증가로 나타나고, 소득이 증가되 면서 중간관리자와 젊은 청년노동수요가 증가하고, 노동공급의 증가 때문에 임금은 하락하고 투자가 증대하며, 고용증가와 고급기능인력의 수요가 증가하 는 발전적 과정(generative process)을 진행하게 된다. 노령화사회의 노령인력과 장기실직 문제도 같은 정책으로 해결가능할 것이다.
라. 發展的 均衡國家(Generative Balanced State)
새로운 복지국가는 소득창출과 삶의 질의 향상을 생성시키고, 자원의 균형 적 배분을 도모하여 효율성과 평등성의 조화를 이루고자 하는 발전적 균형모 형을 지향하고 있다. 첫째, 발전적 균형모형은 정체된 균형이 아니라 사회발전의 동인이 작동하 는 ‘역동적’인 개념을 내재하고 있다. 즉 끊임없이 변화하고 발전하는 환경조건 (예컨대, 기술혁신, 인구고령화, 가족해체 등)에 따라 복지부문에의 자원배분의 규모와 양상을 변화시켜 나가며 특정사회와 특정시대의 제한성을 초월하는 개 념으로, 범사회적‧범시대적으로 적용될 수 있는 총체적 분석(holistic approach) 이며 메타철학적3) 접근이다.
둘째, 발전적 균형모형은 인류가 더불어 공존할 수 있는 유용한 자동안정장 치이다. 인간사회도 자연과 마찬가지로 경쟁(상극)과 공존(상생)을 통한 균형 의 질서가 필요하다. 효율성을 강조하는 경쟁만으로, 혹은 평등성을 강조하는 나눔만으로 인간의 공동체는 유지될 수 없다. 따라서 인류공동체가 존속해 나 가기 위해서는 한 근원에서 출발한 사회적 가치인 ‘평등’과 경제적 가치인 ‘효 율’이 적정한 균형을 이루어야 한다. 셋째, 발전적 균형모형은 각각 상반되는 이해관계를 균형시키기 위한 사회 적 합의를 이루어내는 제도적 장치를 필요로 한다. 즉, 변화하는 환경 하에서 공존하기 위한 ‘적정균형점’의 결정은 결국 그 사회의 구성원이 하는 가치판 단이므로 각기 다른 입장에서 최적의 균형점을 조율해 나가기 위한 제도적 장 치(예컨대, 노사정 조합주의)가 원활하게 작동될 수 있어야 균형적 복지의 실 질적 현실화가 가능하다. 넷째, 발전적 균형모형은 인간의 자기성취 욕구를 지원함으로써 복지급여계 층을 수동적인 복지수혜대상으로서 머물기보다 이들의 자기성취를 최대한 자 극함으로써 능동적이고 생동감있는 적극적 복지를 실현하며, 궁극적으로 사회 복귀를 목표로 하는 인큐베이터로서의 복지기능 수행을 중요시한다. 더불어 잘사는 건강한 사회를 만들기 위해서는 자원을 균형적으로 배분하 고, 인간의 능력을 개발하며, 자기성취 기회의 보장을 통해 생산성을 높여야한 다. 또한 국가간에는 물론 자연과도 친화적으로 공존할 수 있는 약속을 만들 고 지킴으로서 평화롭게 모두가 함께 번영함을 목표로 한다.
3) 참고문헌: Henri Lefebvre(1965), La Metaphilosophie, Ed. de Minuit ; 메타철학(노대명 참조). 인 간의 행동을 결정한 궁극적 요소로서 實踐(Praxis) - 生産(Poiesis) - 模倣(Mimesis)를 들고 있 다. 이 셋은 사회구성의 三元素인 政治 - 經濟 - 文化이며, 國家 - 市場 - (市民)社會란 사회 가 존재하는데 필수적인 메타構造이다.
〈表 Ⅰ-5〉發展的 均衡國家(Generative Balanced State)1) 자원배분3) 가치창출4) 불균형(Unbalanced) 균형적(Balanced) 2) 발전적 (Generative) ∘자원공급 ≷ 자원수요 ∘불균형성장‧물가불안‧빈부갈등 ∘비효율적 사회안전망 ∘GUB(유럽, 한국, 미국, 일본) ➡ ➡ ∘자원공급 = 자원수요 ∘균형발전(경제성장, 삶의 질) ∘사회발전안전망 ∘GBS 퇴보적 (Degenerative) ∘자원공급 ≪ 자원수요 ∘장기침체, 실업‧물가, 빈부격차 ∘복지의존적 사회안전망 ∘DGUB(남미, 소련, 북한) ∘자원공급 ≤ 자원수요 ∘경제침체‧적자누적 ∘소극적 사회안전망 ∘DGB(쿠바, 이란, 이라크) 註: 1) 발전동력화 과정(generative process): 적극적 소득창출과 삶의 질 생성 2) 자원 ＝ 물질 ＋ 삶의 질 3) 자원배분: 균형적(balanced) ⇒ 자원공급 ＝ 자원수요 ⇒ 물질수요＋삶의 질 수요 불균형적(unbalanced) ⇒ 자원공급 ⋛ 자원수요 4) 가치창출: 발전적(generative) ⇒ 소득창출 ＋ 삶의 질 생성= 생산적 퇴보적(degenerative) ⇒ 퇴보적 요인에 의한 구조적 침체 이를 달성하기 위한 제도적 장치로서 1) 배제된 자 없이 함께 사는 기초보 장제도, 2) 더불어 잘 사는 공존‧공영을 위해서 사회발전안전망, 3) 자원공급 의 범위 내에서 자원수요를 충족하는 자원절약적인 균형개발, 4) 사회침체를 방지하고 발전시키는 발전동인, 5) 인간능력을 배양하여 생산성을 높이는 인 간개발, 6) 국가간에도 평등하게 공존하는 국제협약, 7) 생태계를 보존하는 자 연친화적인 환경협약 등이 제도화되어야 한다.
5. 生産的 福祉 프로그램과 評價
생산적 복지 프로그램은 크게 4가지 축으로 구성되어 있다. 그 하나는 모든 국민의 기본적 생활을 보장하기 위한 기초사회안전망의 구축이다. 두 번째는 취약계층의 빈곤탈출을 돕기 위한 자활자립을 지원하는 것이다. 세 번째는 사회적 투자를 통하여 지속적인 인간개발과 일자리를 창출하는 것이다. 마지막으로 네 번째는 사회보장 제도의 관리운영과 전달체계의 효율성을 제고하는 것이다. 이와 같은 생산적 복지를 구현해 나갈 4가지 프로그램은 서로 독립적으로 추진되는 것이 아니라 상호 보완적인 관계로 유기적으로 연계되어 있다. 예컨 대, 기초사회안전망이 완벽하게 구축된 위에서 자활지원이 효과적으로 이루어 질 수 있고, 인간개발과 일자리 창출이 원활하게 이루어질 수 있다. 또한 자립 자활, 인간개발과 일자리 창출, 제도의 효율화는 궁극적으로 사회적 부담의 감 소를 가져올 뿐만 아니라 생산기반을 건실하게 하는 동력으로 작용함으로써 모든 국민의 기초생활의 보장을 더욱 강화할 수 있는 여건을 제공한다. 이와 같이 4가지의 생산적 복지 프로그램은 상호 유기적으로 연계되어 시너지(synergy) 효과를 창출함으로써 국민의 삶의 질을 보장하는 데에서 더 나아가 국가의 생 산성 제고에도 기여할 수 있는 것이다. 즉, 4가지 프로그램들이 각기 제 역할 을 다하여 작동할 때 사회의 발전을 이끌면서도 사회적 수요와 공급이 균형되 는 본래적 의미의 생산적 복지의 실현이 가능할 것이다. 기초사회안전망의 구축은 생산적 복지를 뒷받침하는 가장 기본적인 필요조 건으로, 사회연대성에 기초하고 있다. 기초사회안전망의 핵심요소는 기초생활 보장, 기본적 복지서비스 제공, 사회안전망의 정비 등이다. 기초생활보장의 목 적은 사람들의 기초생활을 보장하는데 있어 필수적인 기초소득, 기초의료, 기 초주거, 기초교육 등을 보장하는 것이다. 이를 위하여 한국은 2000년 10월 기 존의 생활보호제도를 전면적으로 개편하여 국민기초생활보장제도를 도입하였 다. 이를 통하여 근로능력 여부에 관계없이 빈곤선 이하의 모든 국민들이 기 초적인 생활을 보장받을 수 있도록 하였다. 그 결과 현재 전체인구의 약 3%인 155만 명이 기초생활보장제도의 수급자이며, 이는 제도 도입 이전보다 3배 가 량 증가한 것이다. 기본적 복지서비스 제공의 목적은 “가정과 같은 사회”의 조성에 있다. 가정
과 같은 사회를 조성하기 위해서는 다층적이면서 유기적인 사회적 지원체계를 마련함으로써 가족자조(family self-care)체계를 조성하는 한편, 사회적으로 보호 가 필요한 개인에 대하여는 사회 전체가 공동체의 연대감속에서 가족과 같이 돌보는 체계를 마련하는 것이 필요하다. 이를 위하여 다양한 가족출현으로 인 한 가족기능을 보완‧대체하는 보육서비스, 재가보호서비스 등 가족지원서비스 를 대폭 확충하는 한편, 가족기능의 강화를 위하여 가족의 보호동기를 자극하 는 세제혜택 및 보호제공자 수당의 도입도 적극 검토할 것이다. 사회안전망은 3가지 층으로 마련되어 있다. 제1층은 질병, 노령, 실업, 재해 등 제반 사회적 위험에 대하여 보험의 원리에 입각하여 마련되어 있는 각종 사회보험제도로 구성된다. 건강보험제도, 국민연금 등 공적연금제도, 고용보험 제도, 산재보험제도가 그것이다. 우리 나라는 4대 사회보험제도가 모두 도입되 어 있으며, 급속한 적용확대 과정을 거쳐 전국민 사회보험제도의 면모를 갖추 고 있다. 제2층은 빈곤선 이하로 떨어진 사람들을 위한 사회부조제도로 구성 된다. 우리 나라는 국민기초생활보장제도의 도입으로 빈곤계층 누구나가 수급 자격을 얻을 수 있는 제2층 안전망이 정비되었다. 마지막으로 제3층은 천재지 변, 전쟁, 경제위기, 대량실업 등 긴급한 상황에 신속히 안전망을 깔기 위한 긴급구호이다. 긴급급식, 긴급의료 등이 이에 해당한다. 자활자립 지원정책은 빈곤계층의 탈빈곤정책으로서의 자활자립 지원정책과 노인, 여성, 장애인 등 취약계층의 자활자립 지원정책으로 대별된다. 현재 탈 빈곤정책으로 자활창업, 공공근로, 지역봉사 등의 자활지원 프로그램들이 이루 어지고 있음에도 불구하고, 아직은 여러 가지 측면에서 보완할 점이 많다. 보 다 적극적이고 전향적인 자활지원 제도가 마련되어야 빈곤계층의 실질적인 빈 곤탈출이 가능할 것으로 보여진다. 노령계층을 위한 생산적 복지는 그들의 삶의 과정에서 축적된 지혜, 경험, 기술을 활용하는데 목적을 두고 있다. 연장되는 노년기를 노인창업, 노인취업 알선, 유급자원봉사 등을 통하여 생산적이고 활기차게 보내는 것이 사회적 부
양부담의 경감은 물론 노인 개개인의 삶의 만족도도 제고하는 길이 될 것이 다. 이를 위하여 노인인력 정보망을 구축하는 것이 필요하다. 여성을 위한 생 산적 복지는 여성노동력을 충분히 활용할 수 있도록 지원하는 방향이 되어야 할 것이다. 여성인력개발, 여성인력 정보망의 구축과 함께 여성의 경제활동참 여를 지원할 수 있는 보육의 사회화 등이 뒷받침되어야 한다. 장애인의 재활 과 자립을 지원하기 위해서는 재활사업의 내실화와 함께 직업훈련교육과 창업 지원 프로그램의 활성화가 필요하다. 생산적 복지의 요체는 경제발전에 궁극적으로 기여하는 복지를 의미한다. 그런 의미에서 인력개발, 일자리 창출을 위한 사회적 투자는 바로 생산적 복 지 프로그램의 꽃이라 할 수 있다. 인력개발은 노동력의 자질을 향상하는 것 이다. 직업훈련, 현장훈련, 계속교육, 평생교육을 통하여 인간의 능력을 개발하 여 궁극적으로 경제발전에 기여할 수 있는 좋은 자질의 노동력으로 재상품화 하는 것이다. 교육‧훈련과 노동시장과의 밀접한 정보공유와 연계하에서 노동 시장 수요에 맞춘 맞춤훈련 등의 신속하고 정확한 대응이 요구되고 있다. 우리 나라는 정보의 비대칭을 해소하고 노동인력과 일자리를 원활히 연결해 주기 위하여 고용연계망이 구축되어 있다. 또한 고용주에게 인센티브를 주기 위하여 임금보조제도를 통한 일자리 창출도 유도하고 있다. 정규 노동시장에 진입하기 어려운 계층에게 사회적 일자리를 창출하는 것은 매우 긴요하다. 즉, 정규 노동시장에서 노동력이 원활히 공급되지 않는 영역이 면서도 사회에 꼭 필요하고 상당한 편익을 주는 일자리들을 많이 개발하여 노동경쟁력이 약간 떨어지는 계층에게 일할 기회를 제공하는 것이 필요하다. 가정봉사서비스, 간병사업, 청소, 환경사업 등이 그 예이다. 또한 틈새시장을 개 발하여 협동조합식으로 사회적 기업을 만드는 것도 일자리 창출의 한 방법이다. 예방적 건강투자도 건강한 노동력을 유지‧재생산하고 사회적 비용을 경감할 수 있는 생산적 복지 프로그램이다. 구체적 프로그램으로 건강교육센터의 설치, 건강박람회, 건강지역의 설치 등이 이루어지고 있다.
보건복지산업은 의학기술과 유전공학의 발전과 함께 고부가가치산업으로 부 상하였다. 따라서 이에 대한 사회적 투자는 인적 자질의 향상과 함께 경제발 전에 직접적으로 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 제도의 효율화는 자원의 효율적 활용을 통한 투입자원의 경감은 물론 이미 투입된 자원의 효과성을 최대화하는 것이다. 제도의 효율화는 사회보험제도의 재정안정화, 사회보험 정보체계의 구축, 전달체계의 개선, 책임경영체제의 도 입을 통하여 달성될 수 있다. 사회보험제도의 재정건실화는 제도의 지속적 발전을 보장할 뿐만 아니라 현 세대 및 미래세대 국민의 부담을 합리화하는 길이다. 이를 위하여 국민연금제 도와 건강보험의 장기적인 재정안정화 대책이 마련되어야 할 것이다. 제도의 효율화는 정보화 기술의 발전으로 더욱 실현 가능해졌다. 정보화 기 술 발전의 혜택을 사회보장 관리운영에도 끌어들여 사회보험 정보체계 구축을 통하여 수급자의 편의성과 관리의 효율성을 동시에 도모할 수 있을 것이다. 사회복지 전달체계의 개선을 통하여 생산적 복지에 투입된 자원을 보다 효 과적으로 실현할 수 있는 방안의 모색이 필요하다. 또한 사회복지부문에도 현 행 평가체계를 안정적으로 정착시켜 책임경영체계를 확립해 나가는 것이 필요 할 것이다.
〈表 Ⅰ-6〉 生産的 福祉 프로그램 評價 정 책 목 표 프로그램 평가 Ⅰ. 기초사회안전망 ◦기초생활보장 ∙기초보장 ∙기초 소득‧의료‧주거‧교육 ∙급여의 동시성‧규모성 필요 ∙제도완비 (155만명 수혜) ◦기초서비스 제공 ∙가정과 같은 사회 ∙재가복지서비스, 가족기능회복 ∙보호제공자 수당 도입 ∙서비스전달체계 보완 ◦사회안전망 정비 ∙사회통합 ∙1차안전망(사회보험)－2차안전망 (사회부조)－3차안전망(긴급구호) ∙제도완비 100% Ⅱ. 자활자립‧탈빈곤정책 ◦빈곤탈출 대책 ∙빈곤탈출의 적극지원∙지역봉사‧자활사업‧사회적 일자리 창출 ∙빈곤탈출의 적극정책 보완 ◦노인의 생산적복지 ∙노인 전문성 활용 ∙노인인력망, 노인창업‧취업 지원 ∙유급봉사원 ∙노인인력망 구축 필요 ◦여성의 생산적복지 ∙여성노동력 활용 ∙여성인력망, 여성인력개발, 보육사업의 공개념 도입 ∙여성인력망 구축 필요 ◦장애인 재활복지 ∙장애인 자활 ∙장애인인력망, 장애인 교육· 장애인 직업재활‧장애인 창업 ∙재활사업 내실화 Ⅲ. 인간개발‧사회투자(보건의료‧교육‧주택‧문화 등) ◦인간개발 ∙기능‧능력 향상 ∙직능교육, 사회교육/평생교육∙보건‧복지 전문인력의 재교육 ∙교육훈련 취업연계 필요 ◦고용연계망 ∙고용증대‧근로동기 ∙고용연계망, 생산적 복지망 ∙임금보조 취업 ∙실업연계망 완성 ◦사회적 일자리 창출 ∙공공성의 사회적 일자리 ∙가정봉사원, 지역봉사, 청소, 환경보호, 공공사업, 사회적 기업(협동조합) ∙사회투자 후견기관 확충 ◦보건복지산업 ∙신지식·고부가가치 산업 ∙의료기기, 신약개발, 식품산업, 화장품, BT, IT ∙보건산업, BT 집중투자 Ⅳ. 사회보험제도의 효율‧재정안정 ◦사회보험 재정안정 ∙재정균형화 ∙국민연금 재정안정화 ∙의료보험 재정안정화 ∙재정안정 장기대책 수립 ◦사회보험 정보체계 ∙정보접근성 ∙개인별 보건‧복지카드제 도입 ∙보건‧복지정보의 인프라 구축 ∙정보화 계획 추진 중 ◦사회보험제도 연계 ∙관리운영 효율성 ∙4대 사회보험의 제도적 연계 ∙사회보험제도 연계 추진 중 ◦전달체계·책임경영 ∙책임경영효율성 제고 ∙보건‧복지서비스 평가제 ∙사회보험의 일선 조직단위별 책임경영 ∙제도도입 필요
