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근로빈곤층 실태진단과 향후 정책과제: 고용·복지 연계정책을 중심으로

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1. 논의배경

지금 우리사회가 주목해야 할 빈곤문제는 근로빈곤층(working poor) 증가 문제

○생활능력이없는노인이나장애인중심의빈곤층문제가전통적빈곤문제라면,일을하고있음에도불구하고 빈곤상태에노출되어있는근로빈곤층문제는새로운형태의빈곤문제 ○근로연령대집단에서의빈곤율증가는이들이부양하는많은인구의빈곤화를동반한다는점에서빈곤에 따른경제사회적충격이증폭되는문제를내포 ○근로빈곤층의증가는기존중산층의붕괴와밀접한관련이있다는점에서중산층을복원하려는정책방향에 비추어보더라도매우중요한사안

정부는 <일을 통한 빈곤탈출 지원>을 국정과제로 설정하고 다음과 같이 개편방안 준비

○근로장려세제,사회보험료지원,자산형성지원등을확대하여근로빈곤층에게일하는것이유리하도록급여 체계를개편 ○근로능력이 있는 빈곤층은 우선 고용센터(취업성공패키지)에 의뢰하여 일반노동시장에 취업할 수 있도록 지원하고,개인·가구여건등으로취업이어려운빈곤층은특화프로그램(희망리본,자활센터등)을통해 재도전을할수있도록지원

근로빈곤층 실태진단과 향후 정책과제

고용·복지 연계정책을 중심으로

-2011년 현재 한국의 근로빈곤층 규모는 외환위기 직후인 1999년보다 높은 수준 으로 장기간에 걸쳐 근로빈곤 문제가 심각한 수준에 이르렀음을 말해줌 약 143만 명에 달하는 근로능력빈곤층에 대한 소득보장과 취업지원 등 보다 실질적인 지원정책을 마련해야 할 필요성이 증가하고 있음 근로빈곤층 지원정책은 지금까지 분절적으로 작동해 왔던 소득보장제도, 취업촉진 급여, 취업지원제도를 유기적으로 연계한 <고용·복지 연계정책> 수립이 필요 노대명 센터장

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○이러한지원내용을담아<빈곤예방및탈출을위한저소득층자립지원법>제정을준비

위 제도개편 방향은 근로빈곤층 지원정책을 내실화하는 시도라는 점에서 긍정적

○위에언급한제도개편이기대했던성과를거두기위해서는근로빈곤층의실태진단을토대로보다실효성 있는개편방안마련이중요 ○특히고용서비스와복지서비스가일선에서유기적으로연계될수있도록제도를설계하고,전달체계를개편 하는노력이관건

2. 근로빈곤층 개념에 대한 정의

근로빈곤층은‘일하고 있거나 일할 수 있는 잠재력을 가진 빈곤층’을 총칭하는 개념

○근로빈곤층개념에서빈곤가구판별에는큰어려움이없으나,일하고있거나일할수있는잠재력을가진 집단을판별하는기준이다양하다는점이문제 ○취업상태에 따른 정의 = 근로빈곤층(working poor): 경제활동인구가 1인 이상 포함된 빈곤가구의 전체 구성원을지칭하며,협의로는해당빈곤층중경제활동인구(A)를지칭 ○취업가능성에 따른 정의 = 근로능력빈곤층(workable poor): 근로능력자가 1인 이상 포함된 빈곤가구의 전체구성원을지칭하며,협의로는해당빈곤층중근로능력자(A)를지칭1) -근로능력빈곤층에대한구분은아래[그림1]참조 ○그밖에도근로연령빈곤층2),취업빈곤층등다양한유사개념이존재

근로빈곤층 지원정책은 근로능력빈곤층 개념에 천착

○근로빈곤층지원정책은‘일을통해’경제사회적자립이가능한집단에초점을맞추고있다는점에서근로 능력빈곤층이실질적인지원대상이기때문 2 제 193 호 1) 이 글에서 근로능력자는 18~65세 사이의 인구집단 중 장애나 만성질환이 없고, 학업이나 군복무 등에 종사하지 않는 집단, 즉 취업이 가능한 집단을 지칭 2) 근로연령(18~65세)에 속한 집단 중 빈곤층 비율 <근로능력가구> <근로무능력가구> A 근로능력자 B 노인,장애인 아동 등 1 B 노인,장애인 아동 등 2 [그림 1] 근로능력빈곤층에 대한 개념도

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○근로능력빈곤층개념은근로빈곤층개념으로포착하지못하는근로능력을가진미취업자(비경제활동인구)를 포괄할수있다는강점을가짐 -미취업빈곤층에주목하는이유는기존의선행연구에서가구내두번째취업자(secondearner)가해당가구 의빈곤탈출확률에크게기여하는것으로나타났기때문임 ○각국의근로빈곤층지원정책또한취업자와미취업자를포괄하는근로능력빈곤층(A)을정책지원의핵심 대상으로표적화(Targeting)하는경향이있음

정책적 활용을 위해서는 근로빈곤층 개념과 근로능력빈곤층 개념의 결합이 유용

○정책지원대상의범위는근로능력빈곤층으로국한하는것이바람직 ○하지만실제근로능력빈곤층에게고용서비스나복지서비스를연계하기위해서는종사상지위등의취업특성에 따라집단을세분하는방식이필요

3. 근로빈곤층의 규모와 추이

2011년 한국의 근로빈곤층 규모는 외환위기 직후인 1999년보다 높은 수준

○1997년외환위기,2003년신용대란,2008년미국발금융위기등세차례의경기충격은한국의근로빈곤층 문제에결정적영향을미친것으로나타나고있음 ○근로빈곤층문제의심각성은2011년현재근로빈곤층규모가외환위기직후보다높다는점을통해서도 확인할수있음 ○중위소득50%기준근로빈곤층규모는2011년11.1%로외환위기직후인1999년의9.5%보다1.6%포인트 높은수준을나타내고있음 3 제 193 호 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 15.1 16.0 16.5 17.2 16.9 11.3 11.1 6.6 6.8 10.6 6.0 중위 40 9.5 5.0 7.9 3.7 중위 50 중위 60 [그림 2] 1990년 이후 근로빈곤층의 추이 주: 1) 빈곤선은 제곱근으로 균등화된 경상소득의 중위 값을 활용 2) 여기서 말하는 근로빈곤층은 2인 이상 도시 근로자가구의 취업빈곤층을 지칭 자료: 통계청, 가계동향조사, 각년도 원자료

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4 제 193 호

상대빈곤선을 적용한 근로능력빈곤층의 추정 규모

○광의의근로능력빈곤층은근로능력자(A)와해당가구내피부양가구원(B1)의합 ○중위소득50%이하근로능력빈곤층(A+B1)은전체인구의7.3%,292만명(100만가구)규모 ○중위소득50%이하전체빈곤층중근로능력빈곤층비중은약38.3%규모

일을 통한 빈곤탈출 지원정책의 대상인 근로능력빈곤층(A)의 추정 규모

○중위소득50%이하근로능력빈곤층(A)은약143만명규모로추정 ○그중생계급여등의소득보장이필요한중위소득30%이하근로능력빈곤층(A)은39만명규모

4. 근로능력빈곤층의 취업실태 진단

근로능력빈곤층은 고용불안과 저임금에 노출된 빈곤층

○빈곤층을동태적특성에따라유형화하면일시빈곤가구(42%),반복빈곤가구(46%),장기빈곤가구(12%)로 분류가가능3) 3) 노대명·이현주·강신욱(2006), 빈곤의 동태적 특성연구, 한국보건사회연구원 소득기준 재산 및 부양의무 기준 중위 50 (C) 잠재빈곤층 (중위 30% ~ 중위 50%) 전체: 218만 명 (72만 가구) 근로능력자: 114만 명 (A) 극빈층 (중위 30% 이하) 전체: 74만 명 (28만 가구) 근로능력자: 39만 명 P50% 이하 빈곤층 전체: 292만 명 (100만 가구) 근로능력자: 143만 명 중위 30 [그림 3] 상대빈곤선에 따른 근로능력빈곤층 추정 규모 자료: 한국보건사회연구원(2011), 복지실태조사, 원자료 구분 % 천명 가구 인구 가구 인구 구간 누적 구간 누적 구간 누적 구간 누적 중위 30 2.3 2.3 1.9 1.9 278 278 741 741 중위 40 2.3 4.6 2.0 3.9 268 546 808 1,548 중위 50 3.8 8.4 3.4 7.3 450 996 1,371 2,919 중위 60 5.3 13.7 5.0 12.4 626 1,622 2,004 4,923 비빈곤 86.3 100.0 87.6 100.0 10,256 11,878 34,860 39,783 합계 100.0 - 100.0 - 11,878 - 39,783 -<표 1> 상대빈곤선에 따른 근로능력가구 중 빈곤층 추정규모 주: 황빈곤선은 제곱근으로 균등화된 경상소득의 중위 값을 활용 자료: 한국보건사회연구원(2011), 2011년 복지실태조사 원자료

(5)

○근로빈곤층지원정책은반복빈곤층에초점을맞추어지원을강화해야함 -이집단은개인의취업역량이취약할뿐아니라,가구여건또한취업을저해하고있다는점에서고용서비 스와복지서비스의연계가필수적인집단이기때문임

종사상지위에 따른 근로능력자의 빈곤위험률

○근로능력자를종사상지위별로구분한뒤,각집단의빈곤층규모를산출 -종사상지위는각개인의교육수준,취업이력등다양한취업결정요인을내포하기때문 ○근로능력자의종사상지위별빈곤위험률은실업(18.7%)→일용직근로(12.1%)→무급가족종사(10.6%)순 으로나타나고있음 ○이는근로빈곤층지원정책이구직의사를가진실업자에대한취업지원,일용직근로자의소득불안정을해소 할복지지원등에초점을맞출필요가있다는점을말해줌

하지만 정책대상 규모는 소득수준에 따라 상이하게 분포

○중위30%이하근로능력빈곤층(A)은소득보장과취업지원의결합이핵심 -임금근로자17.9%,비임금근로자41.5%,미취업자40.5%로분포하고있어,비임금근로자와미취업 자의비중이매우높기때문 ○중위50%이하근로능력빈곤층(A)은근로장려세제와취업지원이중요 -임금근로자39.2%,비임금근로자16.9%,미취업자43.9%로분포하고있어,미취업자와임금근로자가 가장큰비중을차지하기때문 5 제 193 호 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 상용직 임시직 일용직 고용주자영업자무급종사자 실업자비경활인구 임금근로자비임금근로자취업자경제활동인구 전체 0.9 5.9 12.1 2.8 6.9 10.6 18.7 7.2 3.6 6.7 4.2 4.9 5.5 빈곤위험률 [그림 4] 근로능력자의 종사상지위별·취업상태별 빈곤위험률 주: 1) 빈곤위험률 = 빈곤인구/종사상지위별 근로능력자 총 수 × 100 2) 빈곤선은 경상소득 중위 값의 50%로 설정 자료: 한국보건사회연구원(2011), 2011년 복지실태조사 원자료 <중위 30% 이하 근로능력빈곤층> <중위 50% 이하 근로능력빈곤층> 상용직, 3.41 고용주, 1.5 임시직, 5.4 일용직 9.13 고용주 15.25 자영업자 12.68 무급종자 13.59 실업자 13.91 실업자 13.2 가정주부 11.49 가정주부 17.7 기타 15.14 기타 15.14 임시직 13.6 일용직 19.4 자영업자 10.0 무급종사, 5.4 상용직 6.1 [그림 5] 근로능력빈곤층의 취업특성 자료: 한국보건사회연구원(2011), 2011년 복지실태조사 원자료 (단위: %)

(6)

5. 생애주기의 관점에서 본 근로빈곤층의 특징

각국의 근로빈곤층 문제를 연령집단별로 보면, 한국 근로빈곤층의 특징이 분명하게 드러나게 됨

○상대적으로복지제도가성숙한국가들은17~25세의청년빈곤율이가장높게나타나고,연령이높아질수록 빈곤율이감소하는추세를보이고있음 ○반면에한국은51~65세연령집단의빈곤위험이다른연령집단에비해약두배가량높게나타나고있으며, OECD국가들중에서도가장높은국가군에속하고있음 ○한국의65세이상노인빈곤율이44.9%로OECD국가중가장높은수준이라는점을감안하면,고령층의 근로빈곤문제가노인빈곤문제로이어질위험성이존재 -고령층근로능력빈곤층중여성비율이61.2%에달한다는점또한주목해야할사항

기존 근로빈곤층 대상 취업지원정책의 경험은 생애주기별 접근의 중요성을 시사

○30대이하근로능력빈곤층은취업지원프로그램참여율이저조했다는점에서,인적자본개발등양질의취업 기회를보장하는대책이중요 ○50대이상근로능력빈곤층은취업지원프로그램참여율이높다는점에서,적정한임금을보장하는안정된 취업기회를제공할수있도록프로그램의질개선이필요 ○최근증가하고있는자녀를가진한부모가구등은높은근로의욕에비해가구여건이취약하다는점에서고용 서비스에앞서복지서비스의연계를강화하는대책이필요 6 제 193 호 30 25 20 15 10 5 0 30 25 20 15 10 5 0 Norwa y US UK D enmark Netherlan Swe den

Japan Finland Greece Spain Italy Canada Mexic o German y Feanc e P or tugal Korea B elgium Austria A ustr alia Mexic o US

Spain Italy Japan Greece Canada Swe den B elgium P or tugal A ustr alia German y A ustria Kor ea UK Netherlan Norwa y Feanc e Finland D enmark Spain Mexic o US Japan Greece Italy

P or tugal Canada Austr alia K or ea UK B elgium Feanc e Swe den Netherlan German y

Finland Austria Norwa

y D enmark Mexic o K or ea A ustr alia Japan US Spain G reece Canada Por tugal Italy UK German y A ustria B

elgium Finland Feanc

e Swe den Netherlan Norwa y D enmark 18~25세 9.8 9.4 18.3 7.9 30 25 20 15 10 5 0 26~40세 41~50세 30 25 20 15 10 5 0 51~65세 [그림 6] 연령대별 빈곤율의 국제비교 주: 1) 기준시점은 2010년이며, 일부 국가는 2009년 2) 가처분소득 중위값의 50%를 빈곤선으로 설정 자료: http://stats.oecd.org

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7 제 193 호

6. 각국 <고용·복지 연계정책>의 시사점

2000년대 중반 이후 서구 복지국가의 근로빈곤층 지원정책 개편

○2005년독일의하르츠개혁(HartzIV)은근로빈곤층문제와관련해서소득보장제도와취업지원제도를유기 적으로통합하는방식을채택하였음

○2009년 프랑스의 활동연대수당(Revenu de Solidarit  Active: RSA)은 근로빈곤층 대상 소득보장제도와 취업지원제도그리고취업촉진급여를결합시키는방식을채택하였음 ○2012년영국은새로운근로빈곤층지원제도(UniversalCredit)를통해소득보장제도와취업지원제도그리고 취업촉진급여를통합하는방식을채택하였음

외국 근로빈곤층 지원정책의 시사점

○미국의1996년복지개혁에서시작된근로연계복지(workfare)의실험은많은성과와한계를남겼음.하지만 그정책이강조했던강력한제재조치(sanctions)에대한평가는회의적임 -취업지원을강조하는강력한제재조치는단기적으로복지수급률을감소시키는성과를거두었지만,근로빈곤 층의경제사회적자립을촉진하는효과는크지않았기때문임 ○실제로다른서구복지국가중미국의복지개혁이채택했던수급기간제한등의강력한제재조치를수용한 국가는거의없음.미국복지개혁중외국에의해가장널리수용되었던정책은근로소득공제제도(EITC)였음 ○위에언급한유럽의세복지국가또한기존의소득보장체계를정비하고,이를토대로고용서비스(Public Employment Services)와 취업촉진급여(in-work benefit)를 유기적으로 연계하는 방식을 채택했다는 점이이를말해줌 -서로다른복지시스템과발전경로를가진국가들이근로빈곤층지원정책에서고용서비스와복지서비스를 연계하는패키지정책을도입했다는점은매우시사적임

한국의 근로빈곤층 지원정책 또한 <고용·복지 연계정책 패키지> 구축이 필요

○한국의근로빈곤층은저임금근로자와미취업자(실업자및근로가능한비경제활동인구)가높은비중을차지 하고있으며,비임금근로자비중또한높은상황임 ○문제는근로빈곤층에대한소득보장이취약하고,취업지원서비스또한소수의복지수급자에게집중되어 있으며,지속적인경제활동을장려하는데필요한취업촉진급여또한적용범위가제한적이라는것임 -중위소득40%이하근로빈곤층중기초생활보장제도수급자는약30%수준이며,취업촉진급여인근로장 려세제는기초생활보장제도수급자,비임금근로자,미취업자등제외하고있어사각지대가크고,가구당 연간근로장려금금액또한약77만원수준으로매우낮은상황임.집중적인취업지원서비스또한자활 사업참여자등약8만명에게집중되어있음4) ○근로빈곤층을지원하는다양한정책간의연계가취약한것임.이점에서한국의근로빈곤층지원정책은소득 보장(현금급여와현물급여)과취업촉진급여,그리고고용서비스를유기적으로결합한복합적인<고용·복지 연계정책패키지>를구축하는노력이필요하다고판단됨 4) 물론 다양한 취업지원서비스에 근로빈곤층이 참여할 수 있지만, 그 규모를 추정하기는 곤란함. 더욱이 고용과 복지서비스가 연계된 집중적인 지원을 받는 경우는 매우 적을 것으로 판단됨

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7. 한국 <고용·복지 연계정책>의 향후 과제

현재 정부는 근로빈곤층을 지원하는 주요한 정책의 확대 또는 개편을 준비 중임

○다원화된빈곤층소득보장제도의구축 -근로빈곤층(특히중위소득30%이하)은취업상태측면에서미취업자와비임금근로자가다수를차지하고 있다는점에서소득보장이매우절실한집단 -이들을대상으로생계급여,주거급여,의료급여,교육급여등다원화된소득보장체계를구축하는개편방 안을준비중임.이는근로빈곤층중복지사각지대를해소하는데중요한기여를할수있을것으로예상됨 ○근로빈곤층대상근로인센티브제도의확대 -한국근로빈곤층대부분이저소득근로자와사회보험미가입자라는점을감안하면,현재의근로장려세제 를확대하고사회보험가입을촉진하는조치가중요 -근로장려세제를복지수급자및비임금근로자에게도지원하는조치는근로유인효과를나타낼것으로예상 됨.더불어사회보험료지원사업(두루누리사업)은비공식부문에서일하는근로빈곤층을공식부문으로진입 시키는효과를나타낼수있음.그리고중장기적으로노인빈곤문제를완화하는데도기여할수있을것임 ○근로빈곤층대상취업지원서비스의개편 -근로빈곤층 대상 취업지원정책은 기초생활보장제도의 자활사업에 국한되어 왔으며, 이는 취업성과를 제고하는데많은한계를나타냈다는점에서개편이필요 -고용서비스를필요로하는집단이중위소득50%이하근로빈곤층에광범위하게분포하고있다는점에서 근로빈곤층대상취업지원서비스의적용범위를중위소득50%까지확대하는개편방안또한미취업자의 취업촉진에중요한기여를할것임

하지만 지금부터 주목해야 할 점은 <보다 실질적인 고용·복지 연계>

○근로빈곤층대상소득보장제도,취업촉진급여,취업지원제도를확대하는노력이상으로중요한것은이세 가지제도를유기적으로연계하는일임 ○서구복지국가또한서로다른부처가관리하고있는세가지제도를연계하는데많은시간과비용을허비 하고현재에이르렀다는점에주목해야함 ○최근맞춤형급여체계도입,근로장려세제확대,취업지원제도개편은새로운<고용·복지연계정책>을구축 할수있는중요한기회이기도함.기존의틀을깨는새로운근로빈곤층자립지원법이그전기가되어야할것임 8 제 193 호 집필자Ⅰ노대명 (기초보장연구센터장) 문의Ⅰ02-380-8119 발행인 Ⅰ 최병호 발행처 Ⅰ 한국보건사회연구원

서울특별시 은평구 진흥로 235(122-705) Ⅰ TEL 02)380-8000 Ⅰ FAX 02)352-9129 Ⅰ http://www.kihasa.re.kr

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