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새 정부가 들어서면 항상 새로운 국정철학을 설정하는 경향을 갖고 있 고, 사회복지분야에서도 새로운 복지철학을 설정하여 정책을 추진하려는 의욕을 갖는다. 이러한 양상은 과거정부에서도 나타난 것으로 ｢생산적 복 지｣, ｢참여복지｣ 등이 복지철학의 측면에서 명명(命名)된 것이라 하겠다. 그렇지만 이와 같은 중요한 의미를 갖는 복지철학이 정권초기에 그 개념 이 명확히 설정되어 있지 않았을 뿐만 아니라 개념정립을 위한 노력이 나 중에 이루어짐으로써 복지철학의 국정반영이 제대로 이루어지지 않았고, 복지철학은 선언적, 허구적 개념으로 이해되기도 하였다. 이명박 정부는 ｢능동적 복지｣를 국정철학으로 표방하고, 이를 강력히 추진하려는 의지를 확고히 하고 있다. 따라서 역대정부와 달리 정권초기 에 신정부가 표방한 ｢능동적 복지｣의 개념을 정치화하고, 국민의 복지요 구를 충족하기 위한 지속적이고 한 단계 향상된 복지정책을 추진함으로써 복지국가로서의 위상을 정립할 필요가 있다. 이를 위해서 본 연구는 제1과제에서 제시되는 능동적 복지에 대한 개념 정립, 기본방향 및 추진전략에 의하여 사회복지서비스 측면에서 능동적 복지를 어떻게 구체화할 것인가를 논의하는 제4과제로서 수행되었다. 사 회복지서비스는 아동‧청소년복지, 장애인복지, 여성복지, 노인복지, 가족복 지 등을 핵심으로 논의한다. 본 연구는 당원 김승권 선임연구위원의 책임으로 원내‧외 연구진에 의 하여 수행되었다. 전체 연구진의 노고에 깊이 감사드리며, 연구진의 구체 적 역할분담은 다음과 같이 제시된다.
제1장 서 론 (김승권) 제2장 능동적 복지 측면에서의 사회복지서비스 고찰 (조흥식) 제3장 아동‧청소년복지의 추진전략 및 실천방안 (김승권‧이주연) 제4장 장애인복지의 추진전략 및 실천방안 (이성은) 제5장 여성복지의 추진전략 및 실천방안 (신은주) 제6장 노인복지의 추진전략 및 실천방안 (최혜지) 제7장 가족복지의 추진전략 및 실천방안 (김유경) 제8장 결 론 (김승권) 본 연구의 내용을 검토해 준 당원의 김태완 부연구위원과 윤상용 부연구 위원에게 감사한다. 마지막으로 본 연구결과가 이명박 정부의 복지정책 추진에 중요한 기초자료가 되고, 아울러 ｢제3차 사회보장장기발전방향｣의 수립에 귀중한 자료로 활용되기를 기대한다. 2008년 12월 한국보건사회연구원 원장 김 용 하
"CTUSBDU ÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂ ૬ઊ ÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂ ୪ୋছߨ ÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂ 제1절 연구의 필요성 및 목적 ··· 21 제2절 연구의 내용 및 방법 ··· 22 ୪ୋۇܛୡ࣫౸ছଭॷฎ࣫ছणਆճఝ ÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂ 제1절 능동적 복지와 사회복지서비스의 관계 논의 ··· 25 제2절 사회복지서비스의 현황과 과제 ··· 36 제3절 능동적 복지의 사회복지서비스에의 적용 ··· 43 제1절 능동적 복지와 아동‧청소년복지서비스의 관계 논의 ··· 63 제2절 아동‧청소년복지서비스의 현황 및 문제점 ··· 66 제3절 외국의 아동‧청소년관련 능동적 복지 사례 ··· 70 제4절 능동적 복지 구현을 위한 아동‧청소년복지서비스 실천방안 ··· 77 ୪ୋୋ࣫ଭୢ߃ࢫਓవࢺੲ ÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂ 제1절 능동적 복지와 장애인복지서비스의 관계 논의 ··· 89 제2절 장애인복지서비스의 현황과 문제점 ··· 91 제3절 외국의 능동적 복지 사례 ··· 96 제4절 능동적 복지 구현을 위한 장애인복지서비스 실천방안 ··· 103
제2절 여성복지서비스의 현황 및 문제점 ··· 120 제3절 외국의 능동적 복지 사례 ··· 126 제4절 능동적 복지 구현을 위한 여성복지서비스의 실천방안 ··· 129 ୪ୋڋ࣫ଭୢ߃ࢫਓవࢺੲ ÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂ 제1절 능동적 복지와 노인복지서비스의 관계 논의 ··· 141 제2절 노인복지서비스의 현황 및 문제점 ··· 146 제3절 외국의 능동적 복지 사례 ··· 148 제4절 능동적 노인복지서비스의 실천방안 ··· 156 ୪ୋԧ࣫ଭୢ߃ࢫਓవࢺੲ ÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂ 제1절 능동적 복지와 가족복지서비스의 관계 논의 ··· 169 제2절 가족복지서비스의 현황 및 문제점 ··· 172 제3절 외국의 능동적 복지 사례 ··· 175 제4절 능동적 복지 구현을 위한 가족복지서비스 실천방안 ··· 187 ୪ୋէߨ ÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂ ఞճࢂෝ ÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂÂ
〈표 1-1〉 전문가 초점집단 면담조사 문항 ··· 24 〈표 2-1〉 사회복지서비스 전달의 통합과 전문화의 방법 비교 ··· 33 〈표 2-2〉 신 사회위험에 대한 새로운 복지국가의 역할 ··· 61 〈표 2-3〉 구 사회위험과 신 사회위험에 대한 새로운 국가의 역할 ··· 62 〈표 3-1〉 아동‧청소년복지분야 중요서비스에 대한 일반국민의 의견 ·· 79 〈표 4-1〉 장애인복지분야 중요서비스에 대한 의견 ··· 104 〈표 5-1〉 과거의 사회적 위험과 새로운 사회적 위험의 비교 ··· 117 〈표 5-2〉 새로운 사회적 위험과 새로운 복지국가의 역할 ··· 118 〈표 5-3〉 여성복지분야 중요서비스에 대한 의견 ··· 130 〈표 5-4〉 여성장애인 통합상담소 사업 예산(예시) ··· 137 〈표 6-1〉 노인복지서비스 현황 ··· 146 〈표 6-2〉 노인복지분야 중요서비스에 대한 의견 ··· 157 〈표 7-1〉 가족복지분야 중요서비스에 대한 의견 ··· 190
〔그림 3-1〕 생태학적 체계 모델 ··· 67
〔그림 5-1〕 여성복지서비스의 체계도 ··· 121
〔그림 6-1〕 능동적 노인복지서비스의 비전 ··· 147
Active Welfare and Practical Welfare Services
The government proposed the active welfare as a new welfare paradigm to increase the effectiveness of welfare services and to remedy the inconsistency of service delivery. However, the discourse of active welfare has been left stalled at the conceptual level or at existing government programs at best, unable to proceed to address such issues as how to move on to a new height and how best to link varied services. Premised on the paradigm of active welfare, this study looks into ways to develop practical welfare services for various target groups, including children, the disabled, the aged, women and families. Each chapter reviews the limitations of current welfare services that are meant for each target population and, based on focus group interviews, moves on to discuss ways to bring improvement to existing programs. For children and youth population, this study recommends, among many other things, an extension of Child Development Accounts (CDA), the introduction of an extension of various welfare services for each population group, the introduction of Youth Development Support Program, the establishment of networking of Health Promoting Schools and Pre-schools, a nationwide extension of Dream Start programs to provide equal opportunities to socially underprivileged children, the introduction of financial support for family child care. The proposed action plan for the welfare for the handicapped include the introduction of a basic disability pension, a
strengthening of job placement and business incubator programs, an increase in the effectiveness of transition education for disabled children and youth, improvement in the delivery of welfare services for the disabled, provision of support for families with disabled members, and activation of the assistive devices industry. The recommendations made in this study for women's welfare are about government support for the cost of infant and child care, raising the effectiveness of "back-to-work" services for women with interrupted careers, school-based education on the prevention of domestic violence, media-based effort to foster a gender-equal culture, one-stop counseling service for disabled women, and home-visit service for immigrant women by marriage. The discussion on the welfare of the elderly is centered on the peer health carer system, community-based case management, the prevention and rehabilitation of stroke and dementia cases, selective post-discharge care services, a "credit point system" for elderly volunteers and self-organized consultation service. Lastly, this study discusses ways to improve the welfare of the family. The suggestions made for the welfare of the family have to do with ways to promote familial relationships, develop family models, foster a culture of family and local communities, develop family-oriented village models, establish a comprehensive management and networking of care services, establish family counseling network, strengthen mentor services, introduce the individual development account (asset-building program) for low-income families, provide life-cycle services for multi-cultural families, and strengthen social safety net programs for at-risk families.
제1장 서론
□ 연구의 필요성 및 목적
— 정부예산에서 사회복지관련 예산의 비중은 참여정부 기간 동안 지속 적으로 증가하였으나, 복지정책의 효과는 한계를 나타냄. ∙ 극심한 빈부격차의 심화(사회양극화), 국민의 복지욕구 증대에 부 응하지 못하는 등의 문제점이 존재함. — 이명박 정부는 5대 국정지표의 하나로 능동적 복지를 설정함으로써 보건복지의 새로운 발전체제를 마련함. ∙ 능동적 복지의 구현으로 사회복지정책의 내재된 모순과 비효율성 을 개선하고자 함. — 본 연구는 능동적 복지를 사회복지서비스 분야에 적용하여 사회복지 서비스의 현황 및 문제점을 진단하고 이를 해소할 수 있는 대상별 사회복지서비스 실천방안을 모색하고자 함.□
연구의 내용 및 방법
— 본 연구는 8장으로 구성되어 능동적 복지 측면에서 사회복지서비스 정책고찰 및 능동적 복지의 개념을 각 대상별 사회복지서비스에 적 용하여 사회복지서비스 정책방안을 제시함. — 문헌연구, 국외사례분석, 전문가 초점집단 면담조사 등으로 이루어짐.제2장 능동적 복지 측면에서의 사회복지서비스 고찰
□ 능동적 복지의 개념
— 능동적 복지국가란 능동적사람에 의한 능동적사회를 만들기 위한 능 동적 정책을 수행하는 국가임.□ 능동적 복지의 기본방향
— 생애주기별 통합적 복지, 수요자 중심의 맞춤형 복지, 예방적 복지, 국가책임과 가족, 기업, 사회 책임의 균형, 역량강화를 위한 기회 확 대, 사회복지서비스의 성장 동력화, 중첩된 구 사회위험과 신 사회 위험에 대한 대응 등 7개 기본방향이 제시됨.□ 능동적 복지의 사회복지서비스에의 적용 필요성
— 현재 우리나라 사회복지서비스는 특히 사후치료 위주의 서비스가 주 류를 이루고 있으며 예방 프로그램은 제한적이므로 능동적 복지의 기본방향을 적용한 사회복지서비스 실천방안 마련이 시급함.□ 능동적 복지의 사회복지서비스에의 적용
— 생애주기별 통합적 복지 ∙ 사회적 보육, 수요자의 유연안정성을 확보하는 정책, 고령자의 고용 촉진 및 재정효율성을 높이는 사회복지서비스 구축이 중요함. ∙ 이를 위하여 포괄적 사례관리 서비스 체제를 갖추어야 함. — 수요자 중심의 맞춤형 복지 ∙ 복지대상자의 다층적 욕구를 동시에 고려한 다층 안전망을 확립함.— 예방적 복지 ∙ 예방적 복지서비스를 제공하기 위하여 풍부한 재정과 사회복지 전 문인력, 그리고 서비스 프로그램이 필요함. — 국가책임과 가족, 기업, 사회 책임의 균형 ∙ 사회복지서비스 수요자의 생태체계성을 적극 고려하고 연계함. — 역량강화를 위한 기회 확대 ∙ 수요자의 결점보다 강점에 초점을 두어 수요자 개인의 힘 혹은 통 제력을 증대할 수 있도록 함. — 사회복지서비스의 성장 동력화 ∙ 사회복지서비스 영역에서의 일자리를 확대 공급함으로써 ‘일자리 증대 및 성장 동력의 확보’와 수요측면에서는 ‘사회복지서비스 욕 구 충족’을 도모함. — 중첩된 구 사회위험과 신 사회위험에 대한 대응 ∙ 구 사회위험에 대한 대응을 위하여 사회안전망을 지속적으로 확충 하도록 함. ∙ 신 사회위험 요소인 아동 및 노인에 대한 전반적인 돌봄의 급격한 약화, 사회적 약자에 대한 가족보호 기능의 약화, 단절적이고 불안 정한 고용, 비정형적인 직업경력미숙련, 장기간의 실업, 한부모 가 정의 증가 등의 문제를 동시에 해결하도록 함.
제3장 아동‧청소년복지의 추진전략 및 실천방안
□
능동적 복지와 아동‧청소년복지서비스의 관계 논의
— 능동적 복지 구현을 위한 아동‧청소년복지서비스 정책방향 ∙ 주요 정책방향으로 아동‧청소년정책의 통합 및 전달체계 개편, 아동‧청소년 대상의 생애단계별 정책 수립, 생태학적 접근방식의 정책 구사, 보육‧교육 및 역량강화, 지역사회 및 학교의 제반 활동에 아동 ‧청소년이 자발적 참여할 수 있는 기회 보장 등이 제시됨.
□
아동‧청소년복지서비스의 현황 및 문제점
— 아동‧청소년의 절대빈곤율 및 소득계층 간 교육기회 격차 증가 — 아동‧청소년의 안전 및 정신적‧신체적 건강 위해요인 증가 — 학습에 대한 낮은 흥미, 낮은 교육경쟁력 및 청소년 직업역량 강화 를 위한 여건이 미흡함.□
외국의 아동‧청소년관련 능동적 복지 사례
— 벨기에의 청소년 역량강화 프로그램인 로제타플랜, 미국의 포괄적 아동발달서비스인 헤드스타트, 캐나다의 교육저축프로그램, 영국의 아동신용기금, 미국의 아동발달투자계좌, 싱가포르의 에듀세이브제 도 등이 있음.□
능동적 복지 구현을 위한 아동‧청소년복지서비스 실천방안
— 실천방안으로서의 주요 사업을 다음과 같이 제시함. ∙ 아동발달계좌사업(CDA) 확대 ∙ 자기주도적 청년발달지원사업(YDA) 도입 ∙ ‘건강증진 어린이집’ 및 ‘건강증진 학교’ 네트워크 구축 ∙ 취약아동의 균등한 기회보장을 위한 드림스타트 사업 전국 확대 ∙ 가족 내 영유아 돌봄비용 지원 등이 제시됨.제4장 장애인복지의 추진전략 및 실천방안
□ 능동적 복지와 장애인복지서비스의 관계 논의
— 능동적 복지 구현을 위한 장애인복지서비스 정책방향으로 소득보장 의 확충, 근로능력이 있는 장애인의 자립 및 재활, 예방‧맞춤‧통합형 복지의 구현, 효율적 복지서비스 제공 등이 제시됨.□ 장애인복지서비스의 현황 및 문제점
— 저소득층 장애인에 대한 기본적 소득보장 수준이 미흡함. — 장애인 고용률은 아직 낮은 상황임. — 장애인의 다양한 욕구에 부응하는 통합적 전달체계가 미흡함.□ 외국의 능동적 복지 사례
— 영국의 장애인 소득보장정책 및 직접지불제, 스웨덴의 소득보장정책, 고용정책, 미국의 소득보장정책, 고용정책, 교육정책 등이 있음.□ 능동적 복지 구현을 위한 장애인복지서비스 실천방안
— 실천방안으로서의 주요 사업을 다음과 같이 제시함. ∙ 기초장애연금 도입 ∙ 취업 및 창업지원서비스 내실화 ∙ 장애청소년 전환교육 내실화 ∙ 장애인복지서비스 전달체계 개선 ∙ 장애인 가족지원서비스 제공 ∙ 장애인 보조기구산업 활성화제5장 여성복지의 추진전략 및 실천방안
□ 능동적 복지와 여성복지서비스의 관계 논의
— 능동적 복지를 구현하기 위하여 아동이 있는 가족의 돌봄과 건강, 일-가족 양립을 위하여 돌봄의 탈가족화를 이루는 것이 중요함. — 전체 여성의 평생복지 안전망 확충을 위하여 양성 평등한 기회 제 공, 육아 및 보육의 공동체 책임 강화, 여성의 경제활동 참가 여건 조성, 일-가정 양립 가능한 사회 환경 조성 등에 초점을 맞춤.□ 여성복지서비스의 현황 및 문제점
— 여성경제활동 참여율은 OECD국가 중 최하위이며 공적연금 제도의 사각지대에 위치한 여성비율이 상당히 높음. — 가족의 유형 및 특성에 따라서 아동돌봄 욕구가 차별적이며 보편적 돌봄서비스 욕구도 증대되고 있음. — 여성폭력의 경제적 비용이 상당한 수준임. — 여성결혼이민자가 급증하고 있음.□ 외국의 능동적 복지 사례
— 미국의 적극적 고용개선조치, 영국의 돌봄 크레딧제도, 덴마크의 성매 매 피해자 지원시스템, 일본의 여성결혼이민자 정책 등이 있음.□ 능동적 복지 구현을 위한 여성복지서비스의 실천방안
— 실천방안으로서의 주요 사업을 다음과 같이 제시함. ∙ 영유아 및 아동 돌봄비용 지원∙ 경력단절 여성을 위한 ｢여성다시일하기센터｣ 운영 내실화 ∙ 학교기반 가정폭력예방교육(통합적 폭력예방교육) ∙ 미디어를 통한 성 평등 문화 구축 ∙ 여성장애인 통합상담소 설치 ∙ 여성결혼이민자를 위한 ‘찾아가는 서비스’
제6장 노인복지의 추진전략 및 실천방안
□ 능동적 복지와 노인복지서비스의 관계 논의
— 노인이 지역사회의 주류로 주체적이고 행복한 삶을 창조해 나가도록 지원하는 모든 종류의 사회적 서비스로 정의됨.□ 노인복지서비스의 현황 및 문제점
— 대부분의 노인복지서비스는 저소득 노인을 대상으로 제한하여 일반 노인의 복지욕구는 충족되지 못하고 있는 실정임. — 현 노인복지서비스는 단순보호와 요양제공을 통한 생활상을 안정에 집중되어 노인의 생산자적 특성은 외면됨. — 사회적 주체로서 노인의 사회참여를 촉진하고 생산적 주체로서 노인 의 인적자원 개발을 다른 사회적 서비스는 전무함.□ 외국의 능동적 복지 사례
— 독일의 고령노동자를 위한 인적개발 및 취업프로그램, 자원봉사자훈 련프로그램, 노르웨이의 역량개발 프로그램, 재가돌봄서비스 프로그 램, 핀란드의 고령노동자 근로능력 개발 프로그램, 오스트리아 고령 자 심화교육프로그램, 호주 보호조정자제도 등임.□ 능동적 노인복지서비스의 실천방안
— 실천방안으로서의 주요 사업을 다음과 같이 제시함. ∙ Peer 건강관리사 서비스 ∙ 지역사회기반 사례관리 ∙ 중풍과 치매 예방 및 재활 서비스 ∙ 퇴원노인을 위한 제한적 보호서비스 ∙ 노인 가족수발자를 위한 포괄적 지원서비스 ∙ 노인 고등교육 지원서비스 ∙ 노인 자원봉사 적립서비스 ∙ 노인 자조조직 구성 자문서비스제7장 가족복지의 추진전략 및 실천방안
□ 능동적 복지와 가족복지서비스의 관계 논의
— 미래의 가족환경에 대응하고 사회적 위험에 대비하는 통합적 가족 서비스로 예방적, 포괄적, 보편적 가족서비스로 규정됨.□ 가족복지서비스의 현황 및 문제점
— 돌봄기능의 약화 등 가족지원망의 해체에 대응한 보편적인 가족정책 이 미흡함. — 지원이 취약계층에 편중되어 새롭게 출현하는 다양한 가족의 출현에 따른 복지서비스공급이 미흡함. — 사후치료적 지원에 편중되어 사전예방적 기능이 취약함.□ 외국의 능동적 복지 사례
— 영국의 한부모가족 부모를 위한 신고용협약, 국가아동양육전략, 슈어 스타트, 프랑스의 가족지원수당, 가족수당(AF), 한부모수당(API), 가 족내 보육수당, 미국의 빈곤가족 일시부조제도, 자산형성적 성격의 개인개발계좌 제도, 사례관리서비스 등이 있음.□ 능동적 복지 구현을 위한 가족복지서비스 실천방안
— 실천방안으로서의 주요 사업을 다음과 같이 제시함. ∙ 가족관계 증진 제도 도입 및 가족모델 개발‧보급 ∙ 가족과 지역사회의 공동체 문화 형성 ∙ 가족형 마을 모델 개발‧보급 ∙ 돌봄서비스의 통합적 관리 및 네트워크 조성 ∙ 가족상담망 구축 및 멘토링서비스 강화 ∙ 빈곤가족 자산형성지원 프로그램(IDA) 도입 ∙ 다문화가족의 생애주기별 서비스 강화 ∙ 건강가정지원센터의 확대 및 기능 재정립 ∙ 위기가족 사회안전망 구축‧운영제8장 결론
— 제안된 분야별 능동적 사회복지서비스를 구현하기 위하여 정책의 통 합 및 전달체계 개편, 정책대상의 주변환경을 모두 포괄하는 생태학 적 접근방식의 정책을 구현함. — 정책수혜자들이 자발적이고 능동적으로 참여할 수 있는 기회보장 및 정책적 지원 강화 등이 병행 추진되어야 함.제 1 절 연구의 필요성 및 목적
정부예산에서 사회복지관련 예산의 비중은 참여정부 기간 동안 지속적 으로 증가하여 2002년 19.9%에서 2006년 27.9%까지 증가하였다. 참여정부 기간(’02~’06년)의 복지증가율 내역(통합재정기준)을 보면, 복지지출 증가 는 국민주택기금규모, 사회보장연금지출, 일반복지지출 등 세 부문의 지출 증가에 기인하는 것으로 보인다. 특히 국가로부터 최저생활을 보장받는 기초생활보장 수급자 수는 2002년에 감소하였다가 참여정부에 들어와 다 시 증가하여 2006년에는 1,534,950명으로 역대 최대치를 기록하였으며, 이 는 당초 국가보호가 필요한 빈곤층이 부양의무자, 소득기준 완화 등으로 실질적으로 저소득층에 대한 국가의 지원노력을 최대한 강화한 데에 따른 것이다. 그럼에도 불구하고 복지정책의 효과는 한계를 나타나는 것으로 파악되 고 있으며, 극심한 빈부격차의 심화(사회양극화), 국민의 복지욕구 증대에 부응하지 못하는 등의 문제점이 존재하고 있다. 이러한 원인은 최근의 고 (高) 유가, 선진국의 경기침체, 고(高) 환율 등 복지정책 외적인 면에서 찾 아볼 수도 있으나, 사회복지정책의 내재된 모순과 비효율성에서도 원인을 찾을 수 있다. 이명박 정부는 5대 국정지표의 하나로 능동적 복지를 설정함으로써 보 건복지의 새로운 발전체제를 마련하였다. 능동적 복지란 사회적 위험에 처하지 않도록 사전에 예방하고, 자립과 재기할 수 있는 디딤돌을 제공하 며, 도움이 절실한 사람에게는 따뜻한 손길을 찾아가서 제공하는 복지를말한다. 능동적 복지의 4대 전략으로서 ‘평생복지기반 마련’ ‘예방‧맞춤‧통합형 복지’ ‘시장기능을 활용한 서민생활 안정’ 그리고 ‘사회적 위험으로부터 안전한 사회’ 등을 제시하고 있으며 이에 상응하는 구체적인 추진이 잘 되려면 무엇보다도 사회복지서비스의 확충이 대단히 중요하다. 참여정부 후반기에 들어서 ‘사회서비스 확충을 통한 일자리 창출’이라 는 대명제에 따라 사회서비스와 각종 바우처사업, 지역사회서비스혁신사 업 등이 추진되고 있으나 효율적 측면에서 많은 문제점을 안고 있다. 과 도한 경쟁에 따른 민간복지기관들의 기관운영의 불안정성 문제, 서비스제 공 전문인력의 고용과 근로조건인 임금, 근무시간, 직장분위기의 불안정성 문제, 그리고 무엇보다도 제공되는 서비스의 가격 조절문제와 서비스 질 관리문제의 적절한 해결 및 보장 여부가 능동적 복지를 실현하는 데에 있 어서 관건이 되고 있다. 따라서 본 연구에서는 “태아에서 노후까지 현장 밀착형, 맞춤형, 예방적 성격의 복지”라는 의미를 갖는 능동적 복지를 사회복지서비스 분야에 적 용하여 사회복지서비스의 현황 및 문제점을 진단하고 이를 해소할 수 있 는 대상별 사회복지서비스 실천방안을 모색하고자 한다.
제 2 절 연구의 내용 및 방법
1. 연구내용
본 연구는 전체 8개장으로 구성되었으며, 서론을 제외하면 7개 핵심영 역으로 구성되어 있다. 이들 영역의 주요 내용을 살펴보면 다음과 같이 요약된다. 제2장은 능동적 복지 측면에서 사회복지서비스 정책고찰로 능 동적 복지와 사회복지서비스 관계정립을 통하여 사회복지서비스의 개선방안을 모색하였으며 제3장부터 제7장까지는 능동적 복지의 개념을 각 대상 별(아동‧청소년, 장애인, 여성, 노인, 가족 등) 사회복지서비스에 적용하여 서비스 현황 및 문제점 분석과 국외 사례분석 등을 실시하였다. 아울러 각 분야별 능동적 복지 구현을 실천방안을 제시하였다. 마지막으로 제8장 에서는 능동적 복지 구현을 위한 정책방안을 전반적으로 정리하였다.
2. 연구방법
본 연구의 방법은 크게 세 가지로 이루어졌다. 첫째, 문헌연구이다. 능 동적 복지의 개념 및 각 대상별 사회복지서비스와 관련된 국내 정책동향 을 분석하였으며 국내외 선행연구를 고찰하였다. 둘째, 국외사례 분석이 다. 능동적 복지와 관련된 국외 정책사례를 아동청소년, 장애인, 여성, 노 인 및 가족 등 각 대상별로 검토 및 분석하였다. 셋째, 전문가 초점집단 면담조사이다. 사회복지서비스 확충을 위한 다양 한 프로그램 개발을 위하여 5대 사회복지서비스 분야별(아동청소년, 장애 인, 여성, 노인 및 가족)로 전문가초점집단 면담조사를 실시하였다. 초점 집단은 각 분야별로 10명(공공부문 6명, 민간부문 2명 및 학자 2명)으로 구성되었으며 분야별 면담시간은 2시간~2시간 30분 정도 소요되었다. 공 공부문 전문가는 보건복지가족부 공무원, 광역지자체 공무원 및 기초지자 체 공무원 등으로 구성되었으며, 민간부문 전문가는 각 분야별 주요 민간 단체장 및 실무자로 그리고 학자는 사회복지 각 분야별 대학교 교수 등으 로 구성되었다. 면담조사문항은 아래와 같이 7개로 구성되었다. 전문가가 해석하는 능동 적 복지의 주관적 개념정의, 각 복지서비스 분야별로 밀착형‧맞춤형‧예방형 복지서비스의 종류 및 내용, 능동적 복지서비스의 성공요인 및 저해요인, 사회복지서비스 실천방안 그리고 인프라구축 등의 내용이 포함되었다.〈표 1-1〉 전문가 초점집단 면담조사 문항 주제 조사문항 능동적 복지의 이해 —능동적 복지 개념을 어떻게 정의할 수 있겠는가?(주관적인 개념) 능동적 복지의 내용 —복지대상자에게 다가가는 밀착형 복지서비스에는 어떤 것들이 있는가? ∙현재 및 앞으로 실시하는 서비스 종류와 내용 —복지대상자의 욕구에 맞는 맞춤형 복지서비스에는 어떤 것들이 있는가? ∙현재 및 앞으로 실시하는 서비스 종류와 내용 —복지대상자의 출현을 막기 위한 예방적 복지서비스에는 어떤 것 들이 있는가? ∙현재 및 앞으로 실시하는 서비스 종류와 내용 능동적 복지의 실천방안 —능동적 복지의 개념을 사회복지서비스에 적용하고자 할 때 성공 요소와 저해요소는 무엇인가? —능동적 복지의 개념을 사회복지서비스에 적용하고자 할 때 실천 방안은 무엇인가? —능동적 복지의 개념을 사회복지서비스에 적용하고자 할 때 인프 라 구축은 어떻게 하는가? ∙어떤 인프라가 구축되어야 한다고 생각하는가? ∙사회복지서비스에의 능동적 복지 활성화를 위한 중앙정부-지 방자치민간의 partnership을 위해 각각 어떤 노력과 역할분담 이 필요한가?
제 1 절 능동적 복지와 사회복지서비스의 관계 논의
1. 능동적 복지의 개념과 기본방향 및 추진 전략
가. 능동적 복지의 개념
능동적 복지(Active Welfare)의 근거는 반덴브르크(Frank Vanden broucke) 의 능동적 복지국가(Active Welfare State)의 개념에서 찾을 수 있다. 능동 적 복지국가 개념은 벨기에의 전 사회연금부장관 프랑크 반덴브르크 (Frank Vandenbroucke)가 주창한 복지국가 모델로서 1999년 7월 정권을 잡 은 벨기에의 자유, 사회, 녹색당 연합정부 사회정책의 기조가 되었다. 이 모델에 의하면, 능동적 복지국가는 전통적인 복지국가의 사회보장제도가 적절히 운영될 수 있도록 유지하면서도 능동적인 사람(Active people)에 의 한 능동적 사회(Active society)를 만들기 위한 능동적인 정책(Active policy) 을 수행하는 국가이다.
따라서 능동적 복지국가의 핵심요소는 다음과 같이 세 가지로 요약될 수 있다. 첫째, 능동적 사람으로, 이는 모든 시민이 사회적, 경제적 삶의 주류에 충분히 참여하도록 하는 것을 말한다. 둘째, 복지국가 체제 유지 (Still welfare state)로서, 이는 능동적 참여가 어려운 사람들, 즉 사회적 약 자, 장애인 및 퇴직자 등에 대한 사회보장을 제공하는 전통적 복지국가의 기능을 유지하는 것을 말한다. 셋째, 현명한 능동적 국가(Intelligently active state)로서, 국가가 복지의 대상과 목표를 신중하게 확인하여 개인별 맞춤 형 복지의 매커니즘이 작동될 수 있도록 사회정책을 관리, 운영하는 것을
말한다. 그리고 이러한 능동적 복지국가는 다음의 네 가지 목적을 달성하고자 함을 강조한다(Vandenbroucke, 2002). 첫째, 능동성을 바탕으로 하여 현재의 사회보장제도 내의 사람들이 능 동적으로 사회에 참여하지 못하도록 기능하는 요인을 제거하여 사회안전 망이 ‘비능동성의 덫’이 되지 않도록 한다. 둘째, 사회투자를 바탕으로 하여 개인이 갖는 약점 부분을 훈련과 교육 의 기회에 의해 사람들이 능동적으로 사회에 참여할 수 있도록 한다. 셋째, 맞춤형 복지를 바탕으로 하여 사회복지서비스를 제공한다. 넷째, 참여와 위임을 바탕으로 하여 일방적으로 부과하는 복지에서 탈 피하여 사회적 파트너를 개발하며 참여를 독려한다. 따라서 능동적 복지국가의 정책방향은 첫째, 남성 및 여성의 고용 확대, 둘째, 새로운 사회위험과 사회적 욕구에의 적절한 대응, 셋째, 개개인의 개별적 욕구와 상황을 배려한 적극적인 노동시장정책의 질적, 양적 강화 등을 중심으로 한다. 이와 함께, 능동적 복지의 또 다른 근거는 기든스(Anthony Giddens, 1998)의 적극적 복지(Positive Welfare) 개념에서 찾을 수 있다. 적극적 복 지의 목적은 인적자본에 대한 투자를 통하여 시민들의 자아의 발전과 자 율성을 보장하고, 기회의 평등을 통하여 사회적으로 배제된 사람을 포용 하여 자조적인 삶을 영위하도록 추구하는 것에 있다. 따라서 적극적 복지 는 비버리지가 제기한 5대 사회악인 궁핍 대신에 자율성을, 질병이 아니 라 활력적인 건강을, 무지 대신에 지속적인 삶의 일부로서의 교육을, 불결 보다는 안녕을, 그리고 나태 대신에 진취성을 추구하도록 한다. 이러한 적극적 복지의 정책방향을 갖고서 블레어 신노동당은 다음과 같 은 성격의 사회복지정책을 수행하였다. 즉 근로능력이 있는 사람들이 일 할 수 있도록 돕고 장려하는 정책, 예측 가능한 위험으로부터 국민을 보
호하기 위한 공공부문과 민간부문의 긴밀한 협조 정책, 정부의 복지지출 수준은 낮추지 않고, 국가가 시민생활에 대해 지속적으로 책임을 지는 정 책, 복지의존을 조장하는 각종 급여의 제공으로부터 자조를 가능하게 하 는 교육 및 직업훈련 중심의 정책 등을 수행하였다. 또한 능동적 복지의 또 다른 근거는 역량강화(Empowerment)의 개념에서 찾을 수 있다. 역량강화의 핵심요소는 양방향 정보(지식) 접근성 제고, 사 회통합과 참여, 사회적 책임, 그리고 지역공동체의 조직역량 등이다. 이에 따르면, 정부-시민 간 양방향의 전달통로가 보장되어 있어야 하며, 책임있 는 시민과 민감하게 반응하는 정부가 동시에 존재한다는 것을 의미하므로 역량강화는 능동적 복지의 필수적인 요소이다. 역량강화는 사회복지대상자에게 의사결정과 자원배분 등을 조정할 수 있는 역량을 강화하고, 이들이 사회복지서비스 전달과정에 직접 참여할 수 있도록 하여 제한된 사회복지 자원이 사회복지대상자의 개별적인 이해 와 우선순위에 따라서 재배치될 수 있도록 하는 것이다. 그리고 사회적 책임은 정부 정책입안 및 수행자, 복지서비스 제공자 등이 정책수행과 복 지재정의 사용에서 부정이 발생하였을 때에 그들을 추궁할 수 있도록 하 는 메커니즘이 된다. 따라서 역량강화의 정책방향은 다음과 같다. 첫째, 빈곤자들이 가난에서 벗어날 수 있도록 교육 및 훈련의 기회를 제공하고 근로능력을 향상시켜 자립할 수 있도록 하며, 사회적, 인종적 소외계층이 사회적으로 배제되지 않도록 참여를 장려하고 그들의 참여가 가능할 수 있도록 사회적 분위기 를 만든다. 둘째, 정책의 입안 및 전달과정에서 정책대상자들이 충분히 참 여할 수 있도록 유도한다.
나. 능동적 복지의 기본방향과 추진전략
능동적 복지의 기본 방향으로 생애주기별 통합적 복지, 수요자 중심의 맞춤형 복지, 예방적 복지, 국가책임과 가족, 기업, 사회 책임의 균형, 역 량강화(empowerment)를 위한 기회 확대, 사회복지서비스의 성장 동력화, 중첩된 구 사회위험(traditional social risks)과 신 사회위험(new social risks) 에 대한 대응 등 7가지를 들 수 있다. 첫째, 생애주기별 통합적 복지를 들 수 있다. 영아기로부터 노년기에 이 르기까지의 전 생애단계에서의 통합적 복지를 제공함으로써 효율적이고 효과적인 복지를 제공한다. 또한 비효율적, 중복적, 낭비적 요인을 제거하 는 복지정책을 구사한다. 둘째, 수요자 중심의 맞춤형 복지를 들 수 있다. 수요자의 제반 특성과 요구에 부응하는 맞춤형 복지를 제공함으로써 복지 체감도를 극대화 할 수 있다. 즉, 필요한 서비스를 적재적소에 제공함으로써 사각지대를 최소 화하고 중복을 방지한다. 셋째, 예방적 복지를 들 수 있다. 고비용의 사후치료적 서비스를 최소화 하고, 반대로 저비용의 사전 예방적 서비스를 최대화하는 방향으로 나아 간다. 이는 국민의 고통을 완화하고 복지재정의 건전성을 확보할 수 있는 체계로의 전환을 의미한다. 넷째, 국가 책임과 가족‧기업‧사회책임의 균형을 들 수 있다. 사회복지 에 대한 국가의 책임을 증대시키면서, 가족, 기업 및 사회가 적극적으로 복지에 참여토록 유도함으로써 복지자원을 극대화하는 것이다. 그리하여 모든 사회주체들이 함께 공동체적 참여의식을 고취하고, 가족‧기업‧사회 의 능동적인 대응을 유도한다. 다섯째, 역량강화를 위한 기회 확대를 들 수 있다. 국민 개개인의 역량 을 극대화할 수 있도록 자립과 자활 능력을 배양하는데 최선을 다하는 복
지를 추진한다. 즉, 출발선에서 공평성을 강조하고, 기회를 균등하게 제공 함으로써 빈곤의 악순환을 조기에 차단하는 등 능력개발을 중시한 서비스 를 제공한다. 여섯째, 사회복지서비스의 성장 동력화를 들 수 있다. 사회복지서비스 관련 산업의 발전 및 활성화를 통한 국가발전을 도모한다. 즉 국가발전에 사회복지서비스 분야가 동참함으로써 복지투자가 개인발전, 사회발전, 국 가발전에 긍정적 역할을 할 수 있도록 한다. 일곱째, 중첩된 구 사회위험과 신 사회위험에 대한 대응을 들 수 있다. 빈곤, 실업, 질병 및 장애, 노령화 등이 구 사회위험이라면, 새로운 신 사 회위험은 미숙련, 장기간의 실업 혹은 바람직하지 못한 취업 현실, 한부모 가정의 증가, 저출산고령문제, 일과 가정, 교육의 양립욕구 등이다. 따라서 보다 빠르고 체계적으로 신‧구 사회위험 모두에 대응한다.
다. 능동적 복지의 추진 전략
위의 기본방향에 따라 능동적 복지의 추진전략을 다음과 같이 제시된 다. 첫째, 사회복지와 경제성장의 선순환체계를 확립한다. 둘째, 사회복지 서비스 전달체계를 효율적으로 구축하여 통합적, 원스톱(one-stop) 형태의 복지서비스를 제공한다. 셋째, 개별화된 현장밀착형 전문서비스를 제공한 다. 넷째, 실질적 자립지원을 위한 ‘교육-고용(노동)-복지’의 연계를 강화한 다. 다섯째, 민관 네트워크 구축을 통한 복지참여를 활성화한다.2. 사회복지서비스의 성격과 유형
가. 사회복지서비스의 개념
일찍이 칸(Kahn) 교수는 “사회복지서비스는 현대인의 상호관계 및 역할에 대한 욕구를 충족시키려는 사회적 고안(social inventions)으로써 가족생 활을 보호하거나 회복케 하고, 개인이 그의 외적 내적 문제를 대처하도록 도우며, 개인의 성장 발달을 돕고, 정보제공과 안내, 옹호, 구체적 도움을 통하여 사회자원에 접근을 촉진시키는 기능을 하는 것(Kahn, 1973)”이라 정의 내렸다. 그러나 사회복지서비스라는 단어는 그것이 너무나 다양한 의미와 해석을 가져온다는 데에서 분명 혼란스럽다. 그럼에도 불구하고, 적어도 다음의 세 가지 차원을 포함하는 개념이라 할 수 있다. 즉 서비스, 공급자, 수급자 등이 그것이다(Douglas & Philpot, 1998). 첫째, 서비스는 특별히 그런 일을 하도록 교육된 사람들, 즉 전문가들의 실천을 통해 어떤 재화를 다른 사람들에게 전달하려는 의도적이고, 조직 화된 계속적인 노력이며, 사회적 욕구를 가진 구성원들이 삶의 질을 개선 하도록 제공되는 것이다. 서비스라는 이름 아래에서 제공될 수 있는 것들 을 살펴보면, ① 문제를 예방하도록 돕는 정보를 제공하는 것, ② 심각한 문제에 빠져있는 사람을 돕는 전문화된 서비스를 제공하는 것 등으로 나 눌 수 있다. 둘째, 공급자는 크게 조직과 서비스 제공 전문가 차원으로 이루어진다. 일반적으로 사회복지서비스의 공급자 가운데 조직 차원은 중앙정부, 지방 정부 수준의 정부조직과 민간조직에 의해서 이루어진다. 반면에, 서비스 제공 전문가 차원은 사회복지서비스 전문직의 구성원들인 사회복지사뿐만 아니라 상담 및 심리사, 카운슬러, 의사, 간호사, 법률전문가, 교사, 종교 인, 그리고 자원봉사자 등으로 이루어진다. 셋째, 수급자는 누가 서비스를 받는가라는 점과 관련된다. 사회복지서비 스를 제공받는 사람들에게 명명하고 있는 이름들을 살펴보면, 의료서비스 분야에서는 환자(patient) 혹은 클라이언트(client), 학교나 교육서비스 분야 에서는 학생(student) 혹은 학습자(learner), 레크리에이션서비스 분야에서는
시민(citizen), 재정지원 관련서비스 분야에서는 클라이언트(client), 교정서 비스 분야에서는 재소자(inmate), 범인(criminal), 범죄인(offender), 법위반자 (law violator), 집단가정(group home)에 사는 발달장애인이나 요양원(nursing house)에 사는 노인에게 상담서비스를 제공하는 경우 수용인(resident), 그 리고 위기개입 서비스를 받는 경우 희생자(victim)로 불리어진다. 이러한 내용들을 살펴보면서 한 가지 중요한 이슈로 제시할 수 있는 것 은 우리가 사회복지서비스의 수혜자를 어떻게 인식할 것인가 라는 문제이 다. 다시 말하여 그들에게 사회적 낙인을 줄 수 있다는 점을 명심해야 한 다. 이런 점에서 오늘날 수급자를 소비자(consumer, customer) 혹은 시민 (citizen)으로 명명하고 있음은 시사하는 바가 크다. 한편, 사회복지서비스는 변화될 필요가 있는 어떤 상실의 고통 속에 있 거나 개인적 기능과 적응 상에 문제가 있는 가족과 개인에게 원조를 제공 하는 등 사후적 성격에 초점을 두고 있다(장인협, 1988). 그리고 우리나라 에서 사회복지서비스에 대한 법적 개념은 ‘사회복지사업법’에서 찾을 수 있으며, 사회복지사업이 바로 사회복지서비스라 할 수 있다. 이렇게 볼 때, 사회복지서비스는 국민의 생존권을 보장하기 위한 국가 의 사회보장제도의 하나로서, 일반 국민은 물론 사회적으로 불우한 환경 에 놓여있는 빈민, 영유아, 아동, 노인, 장애인, 한부모, 여성, 부랑인 및 노숙인 등에 대한 상담 등과 같은 정서적, 심리적 도움을 중심으로 하여 이와 관련된 자원봉사활동 및 사회복지시설의 운영 또는 지원 등을 포괄 한다고 할 수 있다. 한편, 사회복지서비스의 범위, 양, 접근방법은 각 나라의 발전정도와 국 민소득에 따라, 그리고 그 사회의 사회문화적이고 정치적인 요인에 따라 다르다. 사회발전이 지체된 국가에서는 발생된 구호대상자를 원조하는 사 후적 성격에 치중하지만, 사회발전이 앞선 국가에서는 특별한 도움이나 보호의 욕구에 있는 사람들을 위한 서비스에 한정하지 않고 기능의 범위
를 더욱 넓혀서 사회복지서비스가 보편적으로 이용된다. 또한 공적인 재 정원조(공공부조)와의 분리가 일어나고 빈곤하거나 문제가 있는 개인이나 가족만이 아니고 모든 시민에 대한 서비스 적용의 인식이 일반화되는 경 향을 갖는다(Kahn, 1973).
나. 사회복지서비스의 성격
오늘날 사회복지서비스는 하나의 사회제도로 인식된다. 따라서 사회복 지서비스가 갖는 복잡한 본질적 성격에도 불구하고, 단일한 사회제도로서 의 사회복지서비스는 ① 프로그램 영역이라는 측면에서, ② 기능의 영역 이라는 개념에 의해서, ③ 기관들의 망이라는 의미에서, ④ 서비스 전달 접근에 의해서, ⑤ 소비자 대중의 입장에서 각각 달리 이해되는 성격을 갖고 있다(Halley, Kopp & Austin, 1998).첫째, 프로그램 영역이라는 측면에서 볼 때, 프로그램이란 서비스의 분 류항목으로서 그것은 다양한 부분에서 장기적으로 나타난다. 프로그램 차 원에서 볼 때 일반적으로 사회복지서비스는 건강, 정신건강, 교육, 상담, 범죄교정, 재활 등 중요한 프로그램 요소 혹은 하부체계로 이루어져 있다 고 할 수 있다. 둘째, 기능 영역이라는 측면에서 볼 때, 이러한 관점은 사람들이 살아가 고 기능하는 환경을 중심으로 사회복지서비스의 성격을 규정짓는 것이다. 여기에는 주로 물리적, 정서적, 교육과 고용, 교통, 가족, 주택, 치안, 영적 이고 미적인 부분, 여가와 레크리에이션 등이 그 요소가 된다. 셋째, 사회복지서비스를 기관들의 조직망으로 볼 때, 사회복지서비스는 공공기관, 민간기관, 자발적 조직들의 혼합물이라고 할 수 있다. 이러한 기관들과 서비스 제도들은 사회복지서비스 전달을 위해 넓은 조직망을 구 성하게 된다. 주로 중앙정부, 지방정부 차원에서의 구분이 주된 요소가 되 며, 이외에도 사적인 사회복지서비스 기관, 종교에서 창설한 사회복지서비
스 등이 존재한다. 넷째, 서비스 전달에의 접근이라는 측면에서 볼 때, 서비스 제공을 조직 화하는 데에는 두 가지 방법이 있다. 그것은 포괄적인 통합의 방법과, 개 별적이고 독립된 전문화의 방법 등이 그것이다. 이 두 가지 방법을 구분 해 보면 다음 <표 2-1>과 같다. 〈표 2-1〉 사회복지서비스 전달의 통합과 전문화의 방법 비교 목표 통합 전문화 요소 ∙다양한 서비스 제공기관들이 하 나의 센터 안에 들어와 있다. ∙특정한 사회적 욕구 해결을 목표로 하는 서비스가 제공된다. 관계 ∙일반적으로 서로 다른 서비스 기 관을 대변하고 협력시켜줄 책임 을 갖는 사람이 있다. ∙기관 내외에서 실천가들은 서로 다 른 프로그램에서 서로 다른 책임을 갖고 일한다. 다섯째, 사회복지서비스를 소비자 대중의 입장에서 볼 때, 이 관점에서 사회복지서비스는 아동, 노인, 여성, 가족, 장애인, 알코올 혹은 약물중독 자, 부랑인 혹은 노숙자 등 분류로 나누어질 수 있다. 앞의 네 가지 관점 이 사회제도에 중점을 맞추는데 비해 이 관점은 처음으로 서비스를 받는 사람들에 강조점을 두고 있다. 이것은 한 가지 중요한 시사점을 제공한다. 그것은 사회복지서비스를 제공받는 사람들은 사회복지서비스 제도의 네 가지 국면들과 많은 상호작용을 한다는 것이다. 그 상호작용은 긍정적인 방향이 될 수도 있고, 종종 갈등의 형태로 나타나기도 한다. 최근 서비스 제공기관들에서 시민참여위원회를 조직하려는 노력들이 나타나는 것은 사 회복지서비스 제도의 적용에 소비자 참여의 중요성이 점차 인식되고 있음 을 나타낸다고 할 수 있다. 한편, 석재은 외(2006)는 발(Bahl)의 견해를 인용하여 사회복지서비스의 특징을 다음 다섯 가지로 정리하여 제시하고 있다. 첫째, 사회복지서비스 는 사회적 관계에 기초한 사회적 상호작용에 의해 수행된다. 둘째, 사회복
지서비스 활동은 도구적인 임무와 정서적 관계를 포괄하는 활동이며, 이 는 특히 핵심영역인 돌봄 노동(care work)의 성격에서 잘 나타난다. 셋째, 사회복지서비스는 공공성과 아울러 개별성이 혼재되어 있으며 다른 현금 급여 제도들과 달리 표준화에 어려움이 있다. 넷째, 복지혼합(welfare mix) 이 활성화된다. 다섯째, 사회복지서비스에 대해 국가의 개입형태는 다양하다. 따라서 사회복지서비스는 모든 시민들뿐만 아니라 특히 불우하고 열세 한 위치에 있는 아동, 노인, 여성 및 장애인 등을 우선 대상으로 이들의 제반 문제를 해결하여 정상적인 사회인으로 복귀시키는데 목적을 두고 있 기 때문에 재정적인 부조와는 달리, 사회복지전문가에 의한 전문서비스만 이 소기의 성과를 거둘 수 있는 성격을 갖는다고 할 수 있다.
다. 사회복지서비스의 유형
사회복지서비스 영역을 보면, 첫째, 서비스를 제공할 인적 대상으로 보 아 가족서비스 영역, 아동, 청소년서비스 영역, 장애인서비스 영역, 노인서 비스 영역 등으로 구분할 수 있다. 둘째, 서비스가 이루어지는 기관이나 장소에 따라 의료서비스 영역, 정신건강서비스 영역, 산업사회복지 영역, 교정사회복지 영역, 학교사회사업 영역, 군대사회복지 영역, 종교사회복지 영역, 그리고 정부의 공공사회복지 영역 등으로 구분할 수 있다. 이러한 구분이 어떻든 각 사회복지서비스 영역에서 이루어지는 실천영역은 각각 사회복지실천분야와 직결된다. 한편, 사회변화에 따른 사회복지서비스의 유형을 기능상의 특성에 따라 크게 세 가지로 구분할 수 있다. 첫째, 인간의 사회화와 발달(socialization and development) 촉진, 둘째, 치료, 원조와 재활(therapy, help and rehabili- tation), 셋째, 접근, 정보와 충고(access, information and advice) 제공 등이 사회복지서비스의 주된 기능이기 때문에 이러한 기능들을 실천할 수 있는 각각의 프로그램들을 제시할 수 있다(Kahn, 1973).첫째, 사회화와 발달촉진 서비스 유형을 들 수 있다. 이는 가족과 이웃 또는 친척이 담당했던 교육, 아동양육, 가치관 전달, 오락 활동 등을 맡는 것이다. 목적은 사회에서 요구되는 공통가치로의 사회화, 개인적인 발달수 준의 향상이다. 여기에는 학습의 인지적, 정서적인 측면이 포함된다. 프로 그램 예로는 탁아 프로그램, 아동발달 프로그램, 청소년 센터와 호스텔 프 로그램, 캠프, 가족계획, 학교와 사회복지기관의 급식사업, 노인센터 프로 그램, 부모 집단교육 프로그램, 가족휴가 프로그램 등을 들 수 있다. 둘째, 치료‧원조‧재활 서비스 유형을 들 수 있다. 대리보호라는 용어가 이 범주에 속한 서비스의 의미를 대표적으로 설명한다. 가족 및 일차집단 의 지지를 대신하거나 보충함으로써 문제를 가진 개인을 도와주는 것이 다. 환경적이거나 상황적, 대인적, 정신내적 문제를 대상으로 하는 프로그 램을 가지고 집중적으로 또는 간결하게 개인을 도와주는 데 초점을 둔다. 이 프로그램들의 목표는 가능한 한 정상적으로 개인의 기능을 회복하게 하는 것인데, 완전한 회복에 이르지 못하더라도 개인, 집단, 사회 환경 사 이에 합리적인 관계조정을 이루도록 노력한다. 도움을 제공하면서 한편 위험하거나 받아들일 수 없는 일탈에 대한 사회통제를 담당하는 것이 과 업의 하나이기도 하다. 예를 들면, 가족치료, 가족상담, 위탁양육, 입양, 시 설수용보호, 보호관찰, 집단치료 및 상담, 노인, 장애인, 환자 재가서비스, 치료캠프, 비행교정 프로그램, 학교사회복지사업, 의료사회복지사업, 상담 서비스, 노인보호 프로그램 등을 들 수 있다. 셋째, 접근‧정보‧충고서비스 유형을 들 수 있다. 현대의 관료적 복잡성, 그리고 권리, 자격, 자원의 가치, 서비스로부터의 혜택 등에 관한 시민들 의 이해부족 및 차별대우, 대상자와 서비스 사이의 지리적 간격 등으로 접근서비스 제공의 필요성은 점차 증가하고 있다. 사회복지실천 전문가는 연결요원으로서, 중개인으로서, 대변자로서 프로그램이 그 대상자들에게 도달되고 활용되도록 정보를 제공하고, 의뢰하고, 연결시켜 주도록 노력한
다. 정보에 능통한 시민, 교육받은 사람, 넉넉한 사람은 서비스에 관해서 알거나 찾기 쉽지만, 빈곤자, 일탈자, 문제로 고통을 당하는 사람들은 이 러한 면에 어둡기 때문에 특히 이런 사람들에게 사회복지서비스를 안내할 장치가 필요한 것이다. 외국의 예로서, 시민고충위원회(Citizens' Advice Bureau), 근린정보센터(Neighborhood Information Center), 긴급전화(Hot Lines) 등을 들 수 있다. 이러한 각 프로그램을 실시하는 실천영역은 사회복지실 천분야가 되며, 또한 각각 사회복지서비스 유형이 된다.
제 2 절 사회복지서비스의 현황과 과제
1. 사회복지서비스의 현황과 문제
현재 우리나라 사회복지서비스 여건의 변화를 살펴보면, 첫째, 사회복지 서비스의 보편화를 들 수 있다. 복지환경은 현재 급격한 변화를 겪고 있 다. 양극화 문제 등으로 다양한 집단의 복지서비스 욕구가 등장하고 있다. 예를 들면, 저출산, 고령화 사회로의 진입 등으로 복지대상이 확대되고 서 비스의 종류도 다양해지고 있다. 그리고 핵가족화, 이혼율 증가, 여성의 사회참여 확대, 가족의 부양기능 약화 등은 통합적인 가족복지서비스 욕 구를 증대시키고 있다. 또한 보육, 청소년, 가족해체, 노인부양 등 생애주 기를 기반으로 하는 복지욕구를 제기하고 있다. 둘째, 정부예산 집행에서 효율성과 경쟁원리를 강조한다는 점이다. 효율 성과 투명성 강조와 관련하여 빈곤의 함정(poverty trap), 도덕적 해이 (moral hazard) 문제를 제기하고 있다. 그리고 성과에 따른 차등보조 등 경 쟁원리를 도입하여 국고보조금의 포괄보조금 형태로 전환을 추진하고 있 으며, 지방자치단체의 성과를 평가제도와 연계하여 엄정하게 다루고 있다. 셋째, 지방분권적인 복지시스템을 짜고 있다는 점이다. 구체적으로 보면, 우선 국고보조사업의 지방이양이 진행된 점을 들 수 있다. 중앙정부의 의존적인 복지시대를 지나 지역사회 중심적인 복지시대에 돌입하고 있다. 2005년부터 67개 국고보조사업의 지방이양이 이루어졌다. 아울러 지방교 부세법에 분권교부세를 신설하였고, 분권교부세는 경상적 수요와 비경상 적 수요로 구분하여 경상적 수요인 경우 일종의 포괄보조금 형태로 11개 산정항목으로 나누고, 보건복지부 관련 산정항목은 노인복지, 장애인복지, 기타 복지로 구분하고 있다. 이러한 분권교부세는 2010년부터는 보통교부 세에 통합될 예정이다. 넷째, 국민들의 의사결정과정에의 참여가 증대되고 있다는 점이다. 복지 서비스 수요자의 욕구를 토대로 하는 지역 특성에 맞는 복지정책을 수립‧ 집행토록 함으로써 수요자 중심의 복지서비스를 제공해 가고 있다. 이와 같이 우리나라 사회복지서비스 실태는 최근에 양적 확대와 방법의 변화가 일어나고 있지만 아직도 열악한 수준이다. 우리나라의 현재 사회 복지서비스 현황을 간략하게 지적한다면 다음과 같은 두 가지 문제를 안 고 있다고 할 수 있다. 즉 ‘사회복지서비스에 대한 공공 책임의 결여’와 ‘사회복지서비스 분야 일자리 창출의 미흡’을 들 수 있다. 오랫동안 우리나라의 공공복지체계는 소득보장 위주로만 확대되어 사회 복지서비스의 발전이 저조하였고, 치료중심의 서비스에 머물러 사전 예방 적 활동이 부진하였으며, 전 국민을 대상으로 보편적인 서비스를 제공하 기보다는 저소득 취약계층에 대해서만 선별적으로 서비스를 제공해 왔다. 이와 같은 점들은 사회복지서비스에 대한 공공책임의 결여와 관련이 있다 는 판단이다. 그리고 사회복지서비스 관련 일자리 창출 미흡과 관련해서는 근본적으 로 사회복지서비스 시장 형성이 제대로 되고 있지 않다는 점과 연관된다. 다시 말하여 아직도 서민과 중산층이 사회복지서비스에 대한 구매력이 낮 아 유효수요가 부족하고, 그 결과 다양하고 경쟁력 있는 공급자 형성의
여건이 형성되지 않고 있다는 점, 그리고 서비스 품질관리체계와 사회복 지서비스 전문인력 충당 등에 의한 효과적인 서비스 전달체계가 적절히 구축되어 있지 않다는 점 등과 관련된다. 이러한 상황에서 최근 사회복지서비스의 현황과 문제점들을 살펴보면 다음과 같다.
가. 아동, 노인, 장애인에 대한 돌봄(보호) 영역의 사업 확대
복지국가에서는 아동, 노인, 장애인 영역은 사회복지서비스 혹은 사회적 인 돌봄 활동에서 가장 핵심적으로 부각되는 영역이다. 우리나라에서도 최근 아동과 노인, 장애인에 대한 돌봄과 사회복지서비스 영역은 여러 가 지 제도의 도입과 예산 증액 등으로 인해 확대되고 있다. 아동보육과 지역아동센터의 확충과 아동복지교사 배치, 교육복지사업 의 활성화 등과 노인장기요양보험제도를 통한 중산층 이하 중증 노인에 대한 보호, 그리고 장애인 일부와 저소득층 출산모에 대한 보호 지원이 조금씩 늘어나고 있다. 이는 저출산고령화사회에 대한 대책과 그로부터 파생되는 새로운 사회위험에 대한 대응으로서 나타나지 않으면 안 되기 때문이다(남기철, 2008).나. 새로운 사회복지서비스의 대두
최근에는 전통적인 가족관과 상당히 다를 수 있는 새로운 사회복지서비 스가 대두되고 있다. 이러한 서비스는 주로 여성주의자들의 운동에 의해 서 개발되어 왔는데, 대표적인 것이 성폭력피해자, 가정폭력 피해자와 가 해자를 위한 서비스, 그리고 한부모가족과 다문화가족 관련 서비스이다. 그 동안 유명무실하거나 효과가 적었던 이러한 서비스들은 여성단체의 지 속적인 노력에 힘입어 사회에 부각되었던 것이다.이러한 이유 때문에 이들 사회복지서비스 영역은 사회복지사업법의 체 계 속에 있음에도 불구하고, 사회복지 분야보다는 오히려 여성 분야에서 상당히 독자적으로 이루어지고 있는 실정이다.
다. 사회복지서비스 영역 일자리
최근 사회복지서비스 영역에서의 일자리 창출에 대해 관심이 크다. 2000년 국민기초생활보장제도 시행과 함께 자활사업으로 제도화된 사회적 일자리 논의는 2004년 노인일자리사업으로 확대되었고 이미 존재해왔던 장애인 직업재활, 노동부 사회적 일자리 사업과 관련되어 왔다. 사회복지서비스 영역 일자리는 사회적 취약계층인 노인, 장애인, 여성 혹은 청소년의 교육훈련과 일자리를 연계하여 인적 자원을 개발하며 동시 에 일자리를 제공하는 것이다. 과거 보호된 고용과 노동의 형태로 국한되 어 실시되어온 일부 직업재활(장애인, 노인 등)보다는 훨씬 적극적인 형태 로 진행되고 있지만 그 기회와 양은 많지 않다. 사회복지서비스 분야 일자리의 상당부분은 여성과 노인 등 사회적 취약 계층 대상의 일자리이지만 어떤 경우에는 청년층 대상의 일자리이기도 하 다. 서비스 공급기관은 전문인력 확대를 필요로 하기 때문에 사회복지서 비스 관련 사업을 담당하는 전문인력 양성에 대한 부분도 중요하다(남기 철, 2008).라. 서비스이용권(voucher) 활용 사업
보건복지부는 최근 사회서비스 확충과 관련하여 가장 많은 사업내용과 전략을 발표하고 있다. 그런데 이 중에서도 가장 눈에 띠는 점은 바우처 (voucher)를 활용한다는 것이다. 즉, 2006년부터 시작된 산모‧신생아도우미 바우처 사업에 2007년부터는 세 가지 사업을 추가하여 노인돌보미, 중증장애인활동보조인, 지역사회서비스혁신사업(CSI) 등 네 가지 사업을 기본 적으로 바우처 방식으로 시행하고 있다. 이후 사회복지시설 이용에 대해 서도 단계적인 바우처 방식 도입을 계획하고 있다. 그러나 바우처 사업의 확대가 민간 기관 간의 과잉경쟁을 유발하고 있 으며, 지역사회복지서비스의 질도 보장하지 못하는 문제가 나타나고 있다. 바우처 사업은 바우처를 발급받은 이용자가 자율적으로 자신의 선호에 따 라 공급기관을 선택하여 서비스를 받을 수 있어 소비자 만족과 공급자들 간의 시장 경쟁이 강화될 수 있다. 또한 다양한 형태의 자부담과 서비스 의 내용 및 수준들이 상품의 형태로 시장에 유통되면서 사회복지서비스 시장 활성화와 관련 분야에서의 새로운 시장 일자리들이 창출될 수 있는 장점을 가지고 있다. 반면에, 사회복지 이용시설의 과잉경쟁체제의 유발이나, 바우처 카드에 대한 부정사용, 그리고 한정된 예산 범위 내에서 신청자가 많을 경우 소 득수준을 기준으로 우선순위를 설정하면 일부 저소득층들에게 서비스가 집중되어 의도하지는 않지만 잔여적 복지 특성을 그대로 답습하게 되는 문제가 있다. 따라서 사회복지서비스 이용자들의 계층 다양성을 확보할 수 있는 제도적 방안들을 모색해야 한다.
마. 분권화
2005년부터 본격적으로 사회복지 분야의 예산은 지방으로 이양되어 재 정분권화를 맞고 있다. 사실상 국민기초생활보장제도의 경직성 예산을 제 외한다면 실질적으로 사회복지서비스 분야 사업은 지방화되었다고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 중앙부처, 지방자치체, 민간기관 간의 유기적인 협력 체계가 미흡하여 사회복지서비스의 효과성 및 효율성이 떨어지고 있다는 점을 들 수 있다. 특히 공공과 민간 영역의 복지서비스에 관한 정보들이분산되어 있고 서비스 전달 과정이 복잡·불편하여 주민들의 접근성이 떨 어지고 있다. 또한 현재 사회복지 민·관 협력체계를 대표하는 지역사회복 지협의체의 구성 및 운영이 미흡하여 향후 활성화가 필요한 실정이다. 최근에는 이러한 지방화가 상당히 무리가 있고 재정분권에 대한 과도한 집착은 제도설계에서의 실패(백종만, 2007)라고 보아 일부분은 다시 국고 보조 방식으로의 환수가 되기도 한다. 이렇듯 사회복지서비스 영역의 상 당수 사업은 많은 논란과 한계 속에서 재정분권화의 길을 걸어 왔다고 할 수 있다.
