역(逆)피라미드형 인구구조의 도래와 연금제도의 미래

역(逆)피라미드형 인구구조의 도래와 연금제도의 미래

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피라미드형 인구구조는 지난 20세기 동안 부과방식 공적연금의 관대성을 높여 노후 빈곤을 효과적으로 해소하는 것을 가능하게 했지만, 저출산과 기대여명 상 승으로 인한 인구구조 변화는 이러한 부과방식 공적연금의 재정적 지속가능성 에 근본적인 의문 제기 World Bank는 인구구조 변화 속에서도 노후 빈곤을 효과적으로 해소하는 동시 에 재정적으로 지속 가능한 연금제도를 구축하는 방안으로 사망까지의 공적연금 수급 기간이 15년 정도가 되도록 은퇴 연령을 조정하는 방안 제시 우해봉 연금연구센터장

1. 역(逆)피라미드형 인구구조의 도래

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지난 20세기 동안 유럽에서 이루어진 가장 중요한 사회적 진전 중의 하나는 노후 빈곤의 효과적인 축소

○노후빈곤의효과적인축소는공적연금의적용범위가확대되는동시에생산가능인구또한지속적으로증가 하는상황에서이루어짐 ○19세기후반에등장한공적연금은대체로20세기중반까지부과방식으로전환되었으며,공적연금과인구모두 기저(base)에대규모의젊은연령층(연금가입자)이존재하는반면정점에소규모의노인층(연금수급자)이 존재하는피라미드형구조를취함 ○부과방식연금제도에서가입자-수급자구조가피라미드형을취할경우소수의노인층(연금수급자)에게 관대한급여를지급하는것이상대적으로용이 -노인층을대상으로한관대한연금급여의지급은지난세기동안선진복지국가들에서노후빈곤을효과적 으로축소하는중요한기제로작용

* 본 원고는 World Bank(Schwarz et al., 2014)의‘The Inverting Pyramid: Pension Systems Facing Demographic Challenges in Europe and Central Asia’의 주요 내용을 요약하고 시사점을 정리한 것임

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그러나 연금제도가 도입된 지 백년 이상 지난 현재 연금제도와 인구구조 모두 변화되었으며, 이에 따라

유럽의 연금제도 또한 불확실한 미래에 직면

○연금제도가성숙됨으로써공적연금의신규가입자공급이한계점에도달 - 초기공식부문근로자의일부분만을대상으로하던연금제도의적용범위는공식부문근로자전체그리고 더나아가자영자,농어업종사자,여성등으로확대됨 - 연금제도의적용범위가지속적으로확대되어수급자에비해가입자의규모가매우클경우(인구구조변화 에도불구하고)연금제도는피라미드형태유지가능 - 그러나현재상당수유럽국가들의경우생산가능인구의대부분이연금제도에가입된관계로연금제도가 인구구조변화에민감하게반응하는상황에직면 - 특히,동유럽과중앙아시아체제전환국들의경우과거중앙계획경제의특성으로인해이미1960년대에 여성을포함한대부분의생산가능인구가연금제도의적용을받게됨으로써다른유럽국가들에비해연금 제도가인구구조변화에매우민감하게반응 - 이러한상황에서,지난세기와달리21세기의경우생산가능인구가감소할것으로전망됨에따라연금 제도또한본격적으로가입자감소현상에직면할것으로전망 ○특히,동유럽과중앙아시아체제전환국들의경우1990년대시장경제로전환되는과정에서출산율이급감 하는동시에공식부문의급격한고용감소및이로인한노동력의국외유출로인해연금제도가이미역피라 미드형구조를닮아가기시작함 - 공적연금의재정적지속가능성에근본적인의문이제기됨에따라이들체제전환국들은1990년대와2000 년대초에걸쳐시장경제로의전환에따른대규모혼란으로부터연금제도의재정적지속가능성을높이려는 일련의개혁을단행 - 그러나개혁초기의예상과달리경제가조기에회복되고성장세를보임에따라2000년대중반에이르러 연금개혁의긴급성을주장하는논의가사라지는한편재정안정화개혁을철회하고기존의관대한제도로 회귀하고자하는일련의조치들이이루어짐 - 2000년대중반의경기회복후얼마되지않은2008년에또다시경제위기를경험함으로써연금개혁의 필요성이대두되었지만, - 정치적반발로인해2000년대중반경제회복기에이루어진연금급여상향조정조치들을철회하는데 어려움을겪었으며,이에따라연금급여지출증가에필요한재원을충당하기위해다른분야의예산을 삭감하는조치를단행

2. 공적연금의 역사

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오늘날 유럽에서 공적연금은 노후 빈곤을 성공적으로 해소하고 노후에도 은퇴 이전의 생활수준을 가능

하게 하는 데 있어서 중추적인 역할을 담당하고 있음

○초기의공적연금은‘근로능력이제약된’저소득‘고령자’의근로소득을‘보충’하고자하는제한된목적으로 출발함 2 제 239 호

○그러나시간이지남에따라공적연금은대부분의노인들을대상으로한제도로확대되는동시에급여의 관대성또한크게높아짐 - 첫째,근로능력을상당부분상실한고령근로자를대상으로하던초기제도는근로능력과관계없이특정 연령에도달하는모든개인들에게급여를지급하는방식으로전환 - 둘째,근로소득을‘보충’하는초기의역할에서벗어나근로활동없이도노인층에게충분한은퇴소득을 제공하는방식으로전환 - 셋째,경제활동인구의생산성증가에상응하도록연금급여를상향조정하는연동방식의도입 - 마지막으로,기대여명의상승에도불구하고공적연금지급개시연령을하향조정함으로써연금수급기간 을확대

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공적연금의 역사는 현 노인세대가 향유하는 급여의 관대성이, 현 노인세대가 경제활동기 동안 축적했던

기여를 통해 스스로 그 권리를 획득한 것이 아니라,

○생산가능인구의증가그리고공적연금(부과방식)수급자대비가입자규모의지속적인확대(+기여율인상)로 인해발생한사회적잉여재원을현노인세대에게관대하게적용한정치적과정의결과임을보여줌 ○그러나저출산현상으로인한생산가능인구의감소그리고공적연금의성숙으로인한대규모신규가입자 충원의어려움으로인해더이상과거와같은관대한공적연금의운영은구조적으로불가능하게됨

3. 과거 20년 연금 개혁의 재정안정화 효과 평가

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과거 20여 년 동안 공적연금의 재정적 지속가능성을 높이기 위한 다양한 개혁들이 추진되었는데,‘점

진적’방식의 연금 개혁을 추진한 국가들의 경우 대체로 다음과 같은 4가지 방식의 재정안정화 조치들

을 단행함

○연금수급조건강화:지급개시연령,최소가입기간,장애/유족연금수급조건등강화 ○급여수준인하:평균소득산정기간확대,연금급여연동방식변경(임금상승률→물가상승률)등 ○기여율조정 ○자동조정장치도입

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과거 재정안정화 개혁의 효과

○연금수급기간 - 기대여명이지속적으로상승함으로인해,공적연금지급개시연령상향조정폭에상응하는수준으로연금 수급기간(은퇴기간)이감소하지않음 3 제 239 호

4 제 239 호 ○연금급여의관대성 - 1인당GDP대비노인1인당연금지출액(2009년기준)은여전히높은상황이며(그림상단),2001~2009년 기간동안평균적으로도큰변화를보이지않음(그림하단) - 2008년금융위기로GDP가급감한아이슬란드,포르투갈,아일랜드의경우정치적으로공적연금지출 축소가어려웠던관계로GDP대비공적연금지출은오히려크게상승 6 4 2 0 -2 -4 High-Income Generous Spenders High-Income Moderate Spenders Lower-Spending Transition Countries 스위스 이탈리아 그리스 키프로스 프랑스 스페인 몰타 슬로베니아 벨기에 노르웨이 덴마크 핀란드 영국 아일랜드 포르투갈 독일 오스트리아 스웨덴 네덜란드 아이슬란드 크로아티아 라트비아 에스토니아 헝가리 슬로바키아 체코 리투아니아 폴란드 불가리아 루마니아

Change in effective retirement age Change in life expectancy at effective retirement age

Year s [그림 1] 은퇴 연령과 은퇴 연령에서의 기대여명 변화(2001~2009년) 140 120 100 80 60 40 20 0 노르웨이 아일랜드 독일 아이슬란드 스웨덴 덴마크 핀란드 영국 포르투갈 네덜란드 오스트리아 스페인 키프로스 슬로베니아 몰타 벨기에 그리스 스위스 이탈리아 프랑스 그루지아 라트비아 불가리아 에스토니아 알바니아 리투아니아 크로아티아 벨라루스 체코 루마니아 러시아 몰도바 헝가리 아르메니아 슬로바키아 폴란드 보스니아-헤르체고비나 마케도니아 세르비아 몬테네그로 우크라이나 카자흐스탄 코소보 아제르바이잔 타지키스탄 터키 키르기즈공화국 High-Income Generous Spenders High-Income Moderate Spenders Lower-Spending Transition Countries High-Spending Transition Countries Young Countries P ension sp ending p er elderly as % of GDP p er capita [그림 2] 1인당 GDP 대비 노인 1인당 연금 지출액(2009년, 상단)과 변화(2001~2009년, 하단)

자료: Schwarz et al.(2014). The Inverting Pyramid: Pension Systems Facing Demographic Challenges in Europe and Central Asia.

자료: Schwarz et al.(2014). The Inverting Pyramid: Pension Systems Facing Demographic Challenges in Europe and Central Asia.

100 80 60 40 20 0 -20 -40 -60 High-Income Generous Spenders High-Income Moderate Spenders Lower-Spending Transition Countries High-Spending Transition Countries Young Countries 슬로베니아 스위스 이탈리아 스페인 그리스 벨기에 프랑스 키프로스 독일 오스트리아 네덜란드 핀란드 영국 덴마크 노르웨이 스웨덴 아이슬란드 포르투갈 아일랜드 라트비아 크로아티아 폴란드 불가리아 리투아니아 슬로바키아 벨라루스 체코 에스토니아 루마니아 헝가리 러시아 아르메니아 몰도바 몬테네그로 마케도니아 알바니아 세르비아 카자흐스탄 터키 키르기즈공화국 아제르바이잔 타지키스탄 Gr owth in p ension sp ending p er elderly as % of gr owth in GDP p er capita

○연금급여지출 - 최근까지이루어진연금개혁조치들의효과를모두반영하더라도상당수국가들의경우GDP대비연금 지출의축소는쉽지않은것으로전망됨 - 또한,2010~2060년기간동안연금지출이감소할것으로전망되는일부국가들의경우(예컨대,폴란드) 급여감소폭이매우크다는점에서정치적지속가능성관련불확실성상존

4. 인구구조 변화에 대응한 향후 정책 방안

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생산가능인구가 정체되고 대부분의 경제활동인구가 이미 연금제도에 가입한 국가들의 경우 재정적 지속

가능성을 확보하기 위해서는 관대한 급여를 축소시킬 필요가 있음

○그러나과거의연금개혁으로인해이미연금의관대성이크게축소된국가들의경우추가적인급여축소는 추진하기매우어려운재정안정화방안임 ○이에대한대안으로,1970년대처럼연금수급기간이대략15년정도가되도록제도를조정한다면공적연금은 오늘날과같이빈곤방지및은퇴이전의소비수준보전가능 ○그러나생산가능인구가이미감소하여인구구조가역전되는국가들의경우이러한연금수급기간조정과함께 신규재원확보,지출구조조정등과같은추가적인재정안정화조치들도고려될필요

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연금 수급 기간(은퇴 기간) 조정 조치는 노후 빈곤 해소처럼 지난 20세기 동안 이루었던 노후소득보장

에서의 중요한 진전을 포기하는 것이 아니라 단지 1970년대 수준의 연금 수급 기간으로 되돌아가는 것을

의미

○은퇴연령(지급개시연령)상향조정조치가다른재정안정화조치들과병행될경우은퇴기간을15년이상 으로유지하는것또한가능 5 제 239 호 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 High-Income Generous

Spenders High-Income ModerateSpenders Lower-Spending TransitionCountries High-Spending Transition Countries Young Countries 2010 2060 P ension sp ending as % of GDP 이탈리아 프랑스 그리스 스페인 몰타 벨기에 슬로베니아 키프로스 룩셈부르크 덴마크 포르투갈 스웨덴 영국 오스트리아 독일 핀란드 네덜란드 아일랜드 노르웨이 크로아티아 라트비아 아르메니아 폴란드 에스토니아 러시아 알바니아 불가리아 체코 헝가리 리투아니아 루마니아 슬로바키아 세르비아 BiH 연합 벨라루스 스르프스카공화국 카자흐스탄 아제르바이잔 키르기즈공화국 터키 [그림 3] GDP 대비 연금 급여 지출액: 2010년, 2060년

6 제 239 호 ○공적연금의관대성이크게높아지기이전인1970년대만하더라도평균적으로사망까지의연금수급기간이 대략15년인시점에서은퇴가이루어짐 ○사망까지의연금수급기간이15년정도가되는연령까지,현40~44세연령대의경제활동참가율을유지한 다면,상당수국가들은현재의GDP대비비중과유사하거나낮은수준의지출을통해현재와유사한수준의 연금급여지급가능 ○2050년기준으로연금수급기간이15년이되는은퇴연령은고소득국가들은대략74세그리고체제전환 및신생국들의경우70세수준으로전망

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사망까지의 연금 수급 기간을 15년 정도로 조정하는 방안이 성공적으로 이루어지기 위해서는 조기은퇴

유인을 억제할 필요가 있으며, 이를 위해 노동시장에서의 조정 또한 필요

○고령층의노동시장체류연장으로인해청년층의일자리가줄어든다는태도는지양 ○고령근로자친화적인근로환경및훈련프로그램구축필요 ○연금급여를부분적으로수급하면서근로활동을지속할수있는유연한급여제도설계필요

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종합적으로, 급여 수준과 지급 대상에 대한 재설계 그리고 1970년대와 유사한 수준의 은퇴 기간으로

되돌아간다면 인구구조 변화 속에서도 노후 빈곤을 효과적으로 해소하면서 재정적으로 지속 가능한

연금제도의 구축 가능

5. 종합 및 시사점

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연금 개혁 초기의 목표와 달리 경제가 회복됨에 따라 원래의 개혁 조치들을 수정하여 과거로 회귀한

것은 유럽과 중앙아시아 체제전환국들에서 이루어진 연금 개혁 논의가 사회적 합의에 기초하지 않고

추진되었음을 보여 줌

○인구구조변화에대한체계적인대응의부재는비자발적인형식의연금개혁조치로이어질개연성이높지 만,유럽과중앙아시아체제전환국들의경험처럼사회적합의가결여된연금개혁조치는경제가다시회복 되는시점에서연금수급자들의저항등으로인해정치적으로지속되기어려울수있음 80 70 60 50 40 30 20 프랑스 이탈리아 몰타 벨기에 그리스 스페인 노르웨이 핀란드 오스트리아 독일 네덜란드 덴마크 포르투갈 영국 아일랜드 스웨덴 러시아 벨라루스 크로아티아 헝가리 루마니아 폴란드 몰도바 슬로바키아 불가리아 체코 라트비아 아르메니아 알바니아 리투아니아 BiH 연합 세르비아 터키 아제르바이잔 키르기즈공화국 카자흐스탄 High-Income

Generous Spenders Moderate SpendersHigh-Income Transition CountriesLower-Spending Spending High Transition Countries High Spending Transition Countries Young Countries

Age at which life expectancy =15 in 2050

Age

Effective retirement age in 2010

[그림 4] 현 은퇴 연령(2010년)과 연금 수급 기간이 15년인 은퇴 연령(2050년)

7 제 239 호 ○최근그리스의경우도경제위기로인해상당히급진적인연금개혁조치들을추진한바있지만,향후경제가 회복될경우사회적합의에기초하지않은이러한개혁조치들이유지될수있을것인지지켜볼필요가있음 ○우리나라또한인구구조변화에직면하여성공적으로공적연금의재정적지속가능성을확보하기위해서는 장기적인안목과사회적합의에기초한선제적인대응이필요

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과거 20여 년에 걸쳐 유럽과 중앙아시아에서 이루어진 광범위한 연금 개혁 조치들에도 불구하고 연금

재정의 지속가능성이 유의미하게 제고되었다고 평가하기는 어려우며, 이에 따라 추가적인 개혁 조치들

이 필요한 상황임

○유럽과중앙아시아국가들의사례는‘적절한급여수준’을제공하지못하는연금개혁조치는정치적지속 가능성을확보하기쉽지않음을보여줌 ○연금개혁이추진된다고하더라도경기회복과같은상황변경발생시정치적과정을거쳐사후적으로이러한 개혁조치들을후퇴시킴으로써최종적으로연금개혁이실패하는상황을초래 ○결국,성공적인연금개혁을이루기위해서는지속적인교육과사회적토론을통해,재정적지속가능성과 급여의적정성간에존재하는불가피한상충관계(trade-off)를일반국민들에게명확히이해시킬필요가 있으며, ○연금제도를통해지급될필요가있는‘적정한급여수준’에관한사회적합의마련과함께이러한합의에대한 적극적수용이필요 ○특히,우리나라의경우유럽과중앙아시아국가들과달리현노인계층의빈곤문제가매우심각한상황이기 에이에대한고려필요 -공적연금재정안정화조치의일환으로급여의추가적인인하가논의되기도하지만,기본적으로국민연금 과기초(노령)연금을통해노후빈곤을효과적으로해소해야하며, -이를위해서는공적연금(국민연금+기초(노령)연금)을통해빈곤을방지할수준이상으로급여가설정 될필요 -공적연금을통해빈곤해소가어려운계층의경우공공부조가보완 ○부과방식에기초한대부분의서구국가들에비해국민연금의경우상당한수준의기금을적립함으로써인구 고령화에대응한재정적신축성을일정부분확보하고있지만, -서구국가들에비해더욱급격히진행되고있는인구구조변화가국민연금의불균형기여-급여구조와상승 작용함으로써재정불안정문제를심화시킬것으로전망되고있음 -특히,국민연금의재정방식으로현재와같은부분적립방식을장기적으로유지할것인지아니면부과방식 으로전환할것인가에관한합의의부재로인해구체적인장기재정안정화방안의수립과관련된많은혼란이 제기되고있음 -이에따라국민연금의장기재정안정성을제고하기위해서는,무엇보다도,재정방식에관한사회적합의 도출이필요한상황이며,이에기초하여적정기여-급여체계확보와같은구체적인재정안정화계획을수립 할필요가있음

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비록 연금 수급 기간을 일정 수준(예컨대, 15년)으로 조절하자는 World Bank의 제안이 연금제도의 재정적

지속가능성을 높일 수 있는 매우 효과적인 방안이기는 하지만,

○우리나라의노동시장상황을고려할때제반여건이성숙되는중장기적인안목에서그적용가능성을검토 할필요가있음 ○연금제도가성숙한서구국가들의경우공적연금의수급과은퇴가밀접히연계되어있지만, -우리나라의경우국민연금지급개시연령보다훨씬이른시기에생애주된일자리에서이탈하기에연금 지급개시연령만의상향조정은노후소득보장리스크를크게높일수있음 -동시에,이른시기에생애주된일자리를이탈하지만,실질은퇴연령은다른OECD국가들에비해상당 히높은수준이며,1) -고령근로자의상당수가비공식부문에종사하는관계로근로활동과국민연금가입간연계가충실히이루 어지지못하고있는상황임 -이에따라,정년연장등의논의를통해은퇴와국민연금수급시점간의적절한연계그리고고령근로자의 근로활동연장이국민연금가입기간의실질적인증가로이어질수있는방안에대한검토필요 ○또한,제반여건이갖추어졌다고하더라도공적연금지급개시연령의일률적인상향조정조치는기대여명이 낮은계층의소득보장에매우불리한함의를지니고있기에상대적으로기대여명이낮은저소득층의기대여명 변동패턴을면밀히관찰할필요가있음 8 제 239 호 집필자Ⅰ우해봉 (연금연구센터장) 문의Ⅰ02-380-8271 발행인 Ⅰ 최병호 발행처 Ⅰ 한국보건사회연구원

(122-705)서울특별시 은평구 진흥로 235 Ⅰ TEL 02)380-8000 Ⅰ FAX 02)352-9129 Ⅰ http://www.kihasa.re.kr

한국보건사회연구원 홈페이지의 발간자료에서 온라인으로도 이용하실 수 있습니다. http://www.kihasa.re.kr/html/jsp/publication/periodical/focus/list.jsp

1) OECD(2011)에 의하면 2004-2009년 기간에 걸친 우리나라의 실질 은퇴 연령은 OECD 30개 국가 중 멕시코 다음으로 높은 70.3세이며, 여성은 69.8세로 OECD 국가 중 가장 높은 것으로 나타남.