Ⅲ. 농업수리시설 관리제도
2. 토지개량구 현황
2.1. 토지개량구 연혁
72.1.1. 메이지유신(明治維新) 이전의 농업수리
○ 일본에서는 기원전 3세기~서기 3세기의 야요이(弥.生) 시대에 중국 남부로
7 이 항은 玉城 哲 외, 水利の社會構造, 東京大學出版會, 1984, pp.7-40의 내용을 요 약한 것이다.
부터 직접 또는 한반도 남부를 경유하여 벼농사가 전해져 보급된 이래 경지 면적의 증가와 함께 농업용수의 확보를 위한 개발이 계속되었다.
- 인구와 경지면적은 900년대의 600만 명과 108만 정보에서 1598년 1,200 만 명과 206만 정보로 2배가 되었고, 1700년대 초에 2,800만 명과 297만 정보로 급증하였다가 1846년 3,200만 명과 400만 정보, 1873년 3,400만 명과 413만 정보를 나타냈다.
- 16세기 후반∼18세기 전반에 인구와 경지면적이 크게 증가하고 하천치수 와 대규모 관개시설의 건설이 급속히 발전하였다.
○ 16세기 후반∼18세기 전반의 치수사업과 관개시설 건설 및 농지 개발은 지 배 권력이 추진한 것이었다. 따라서 용수의 운영에 대해서도 지배 권력의 지배와 통제가 시도되었으나 효과적이지 않았으며, 그 결과 용수 운영은 용 수조합에 의한 자주적 수리질서에 의존하게 되었다.
- 용수조합은 지방마다 명칭은 다양하지만 관개시스템을 관리하고 물의 배 분 통제를 행하는 자치적 단체로서, 촌락조합이라는 데 특징이 있었다. 그 것은 개인이나 가족이 아니라 촌락을 구성원으로 하는 일종의 촌락연합 체였다.
○ 용수조합의 용수 이용에는 다음과 같은 특징이 있었다.
- 첫째, 고답(古畓)우위의 원칙이 용수관행의 일반적 원리로 작용하였다. 오 래 전에 먼저 개발된 논부터 관개하며, 오래된 논에 해당되는 촌락의 대 표가 우월한 발언권을 갖고 총대의 서열에서 선임의 지위를 가졌다.
- 둘째, 분산착포제가 일반적이었기 때문에 용수조합은 개인이 아니라 촌락 을 구성원으로 하는 촌락조합의 성격을 갖게 되었다. 개별 농가의 소규모 경작지가 단지화 되지 못하고 여러 곳에 분산되어 존재하는 반면 이용하 는 물은 분할 점유할 수 없어 촌락 단위로 이용할 수밖에 없었다.
○ 용수조합을 만드는 과정에서 형성된 사회적 규칙이 용수관행으로서, 용수조 합은 용수관행이라는 사회제도를 운영하는 강력한 자치적 주체였다. 용수
관행의 주요 형식과 성격으로는 다음을 들 수 있다.
- 첫째, 취수시설 또는 분수시설의 구조를 확정하여 그 변경을 허용하지 않 았다. 수리시설의 자재는 서일본에서는 석재, 동일본에서는 목재가 많았 는데 어떤 경우에도 자재의 종류와 측정법 및 규모를 엄밀히 규정하여 변 경할 수 없도록 하였다.
- 둘째, 합의에 기초한 규칙으로서 갈수기의 물 배분을 위한 독특한 운영방 식이 형성되었다. 이는 현실적으로 매우 다양하지만 비교적 널리 볼 수 있는 것은 번수(番水)였다. 즉, 갈수기에 지역을 나누어 순번을 정한 다음 순번에 따라 한정된 시간만큼 급수하도록 한 것이다.
○ 용수관행의 형성과 정착을 통해 관습법적 권리로서 ‘용수권’이 고밀도로 형 성되었는데, 용수권의 의미는 중층적이었으며, 지금도 용수권의 주체가 누 구인지는 분명치 않다.
- 용수권의 주체는 용수조합이었다. 같은 하천을 수원으로 하는 다수의 관 개시스템이 존재하는 경우 용수조합의 이해가 대립하여 각각 권리를 주 장하게 되었던 것이다.
- 또한, 하나의 관개시스템 안에서도 다수의 분수점이 필요하였기 때문에 대립되는 지역은 각기 권리를 주장하여 별도의 용수권이 형성되었다. 큰 관개시스템의 경우 분수점이 다층적으로 존재하고 따라서 용수권도 다층 적으로 형성되었는데, 대부분의 경우 최종적인 용수권의 주체는 촌락이었다.
○ 최종적인 용수권이 개인에게 귀속되는가 하는 점인데, 이는 잠재적으로만 그렇고 실제로는 용수권이 독립되어 개인에게 귀속되는 것으로 표면화하기 는 불가능하다고 할 수 있다.
- 분산착포의 토지이용방식에서 개개 논의 관개는 비독립적이고 때로 월답 관개가 실시되었다. 따라서 용수권은 인격에 귀속되는 것이 아니라 토지 에 부속되는 권리라고 할 수 있다.
- 용수권은 다층으로 구성된 집단적 권리였으며, 따라서 그 권리옹호는 개 인행동이 아니라 집단행동을 기본형태로 하지 않을 수 없었다.
○ 촌락은 용수조합의 구성원이자 최종적인 용수권의 주체로서 수리시설의 유 지·관리 사업을 담당하였다.
- 촌락은 촌락의 가구별 세대주 전원에게 매년 1∼2회의 준설과 수초 제거 및 보수에 참가하는 것을 의무로 규정하였다. 이는 부역(夫役) 또는 공역 (公役)으로 불렸는데, 임금이 지불되지 않는 무상노동으로서, 경지면적의 대소나 신분의 차이와는 무관하게 가구 단위로 할당되었다.
- 촌락은 시장경제를 기초로 한 수익자부담과는 다른 원칙에 의해 운영되 었다고 할 수 있다.
2.1.2. 메이지유신(明治維新) 이후 근대화 과정과 농업수리
○ 1868년에 개시된 메이지유신은 일본의 근대화를 촉발한 대변혁으로서, 농 업수리에서도 근대적인 법적·제도적 개혁을 이루었다.
- 1890년에 제정된 ｢수리조합조례｣에 의해 조합원은 토지소유자로 하고 관 개·배수 비용은 민간이 부담한다는 원칙이 확정되었다.
- 1896년에 제정된 ｢하천법｣은 하천이 공적인 것임을 분명히 하고, 치수사 업과 물의 이용을 국가 행정이 통제한다는 것을 제도적으로 확인하였으 며, 허가수리권을 도입하면서 관행수리권을 인정하였다.
- 이 외에 수리조합제도가 아니라 시·정·촌제에 의거하는 사무조합으로서 수리조합이 후쿠오카(福岡)·오카야마(岡山)·시마네(島根)·시즈오카(靜岡) 등지에 생겨났다.
- 1899년에는 ｢경지정리법｣이 공포되어 지주 중심의 토지개량사업에 법적 보증이 부여되었으며, 1909년 개정 법률에서는 경지정리사업의 주체를 법인격이 있는 경지정리조합으로 설립할 수 있도록 하였다.
- 1902년에 홋카이도토공조합법(北海道土功組合法)을 제정하여 국고보조 에 의한 홋카이도의 개답 정책을 강화하였으며, 1908년에 ｢수리조합법｣
을 제정하여 ｢수리조합조례｣를 대체함으로써 수리 행정을 강화하였다.
○ 근대적인 법령에 의해 탄생된 수리조합은 토지소유자를 조합원으로 한 데
반해 용수조합은 촌락의 주민을 조합원으로 하는 촌락조합이었다는 점에 차이가 있다.
- 수리조합에서도 촌락조합적인 운영방식이 유지되었다. 수리조합의 조합 원은 지주·자작농이었지만 이들은 대부분 촌락의 주민이기도 하였기 때 문에 촌락의 이해에 의거하여 행동하지 않을 수 없었던 것이다.
- 수리조합의 임원을 조합원이 선출할 경우 선거구를 조합구역 일원으로 하지 않고 촌락을 기본으로 하여 수로계통별로 분할한 소선거구제를 채 택한 데서 단적인 예를 볼 수 있는데, 이는 현재의 법적 수리단체인 토지 개량구에도 계승되고 있다.
2.1.3. 전후개혁과 토지개량제도의 정비
○ 제2차 세계대전이 끝난 후 일본은 연합군의 군정 하에서 실시된 ‘전후개혁’
을 통해 정치·경제·사회적인 큰 변화를 겪었다. 헌법이 개정되었으며, 재벌 해체·노동개혁·농지개혁 등 3대 개혁에 의해 경제제도의 틀이 바뀌었다.
- 농지개혁은 자본주의 국가에서 행해진 토지개혁으로서는 유례없이 철저 한 것이었다. 전국 평균 약 1ha의 지주 보유지를 인정하고 그 이상의 소작 지는 모두 정부가 매수하여 소작인에게 매도하였는데, 그 가격은 극심한 인플레이션으로 인해 극히 낮은 수준이었다.
- 1952년에 제정된 ｢농지법｣에 의해 자작지와 잔존 소작지의 소유권과 경 작권의 이동은 엄격히 제한되었으며, 소작료도 낮은 수준으로 통제되었 다. 이리하여 현대 일본의 농업구조는 자작농체제로 고착되었다.
○ 자작농체제를 토대로 농업제도의 전면적인 정비가 이루어졌다. 주요 내용은 다음과 같다.
- 첫째, 1947년 ｢농업협동조합법｣에 의해 판매·구매·신용사업 등을 일괄 겸 영할 수 있는 종합농협이 단위농협―부·현연합회―전국연합회 등 3단계 계통조직으로 전국에 걸쳐 설립되었다.
- 둘째, 1942년 전시입법으로 제정된 ｢식량관리법｣에 의해 식량의 확보와 배급을 통제하는 식량관리제도가 극심한 식량 부족 상황에서 제도적으로 유지되게 되었다.
- 셋째, 1949년 제정된 ｢토지개량법｣에 의해 토지개량제도가 정비되었다.
○ ｢토지개량법｣이 제정되기 전에 이미 보통수리조합·경지정리조합·홋카이도 토공조합 등이 있었으며, 농업수리에 관한 법제도는 세밀하게 정비되어 있 었으므로 ｢토지개량법｣은 새로운 제도의 성립을 의미하지는 않았으나 다음 과 같은 특징이 있어 자작농체제를 보강하는 데 큰 역할을 하게 되었다.
- 첫째, 토지개량사업의 실시체제가 체계적으로 정비되었다. 이 법률에 의 해 비로소 국영사업·현영사업이 명시되고 법적 근거가 부여되었다. 1952 년에는 단체영사업도 추가되어 국고보조에 의해 다양한 규모의 토지개량 사업을 적극적으로 추진할 수 있게 되었다.
- 둘째, 법에 의거한 토지개량사업은 원칙적으로 신청사업으로 하게 하였 다. 사업지역 내 유자격자의 2/3 이상의 동의에 기초한 신청에 의해 사업 을 실시하도록 하여 행정이 일방적으로 사업을 실시할 수 없도록 한 것이 다. 이는 민주주의적 제도로서 높이 평가할 만하나 사업비의 일부를 수익 자가 부담하는 수익자부담 원칙이 적용되었다.
- 둘째, 법에 의거한 토지개량사업은 원칙적으로 신청사업으로 하게 하였 다. 사업지역 내 유자격자의 2/3 이상의 동의에 기초한 신청에 의해 사업 을 실시하도록 하여 행정이 일방적으로 사업을 실시할 수 없도록 한 것이 다. 이는 민주주의적 제도로서 높이 평가할 만하나 사업비의 일부를 수익 자가 부담하는 수익자부담 원칙이 적용되었다.
