(1) 평가체계 구축의 필요성
주택부문에 대한 정부의 정책은 당초 의도한 정책목표가 제대로 달성되었는 지, 투입에 비하여 그 효과는 어느 정도 나타나는지, 그리고 혜택받는 자의 경제 적 여건 등이 감안되었는지 하는 차원에서 평가되어야 하며, 이는 다시 정책 목 표 및 수단에 환류(feedback)되어야 한다. 이와 같은 정책의 적합성은 효과성, 효 율성, 형평성의 기준으로 평가해 볼 수 있다. 효과성은 일반적으로 목표 대비 실 적으로 평가하고, 효율성은 일반적으로 투입 대비 산출로 평가하며, 형평성은 각 주택부문 지원정책의 경제적 결과에 대한 분배의 형평성으로 평가할 수 있다.
특히, 주택정책의 효율성과 분배의 형평성을 측정하기 위해서는 먼저 정책지 원 프로그램에 의한 정책적 지원금액과 수혜자의 경제적 편익이 추정되어야 한 다. 즉, 정책지원 프로그램에 대한 택지, 금융 및 조세지원 등 지원정책의 화폐가 치를 측정하고, 이들 정책적 지원이 궁극적으로 수혜자에게 얼마만큼 전달되었 는지를 파악할 수 있는 수혜자 편익이 화폐가치로 측정되어야 한다.
과거 주택부문에 대한 연구들에서도 이미 일부 주택사업에 대한 평가방법 및 실증분석들이 제시되고 있다. 그러나 주택부문 지원정책 전반에 대한 평가체계 는 없는 실정이다. 따라서 다음에서 제시하는 방법론을 기초로 하여 종합적인 정 책평가체계를 구축할 필요가 있다.54)
(2) 정책적 지원금액의 추정방법
주택부문에 대한 정책적 지원수단으로는 택지염가 공급에 의한 택지지원, 재 정지원 및 국민주택기금 저리융자에 의한 금융지원, 비과세 및 조세감면에 의한 조세지원, 저소득층에 대한 주거보조금 지급, 분양가격 및 임대료 규제 등이 있 다. 정책적 지원금액은 이들 지원정책의 직접적인 가치와 이들이 창출하는 외부 경제 및 불경제를 포함한 외부효과를 합하여 측정할 수 있다. 다만, 분양가격 및 임대료에 대한 규제는 입주자에게 이익을 줄 뿐 정부의 입장에서 추가적인 비용 이 발생하는 것이 아니므로 정책적 지원금액에 포함되지 않는다.
공공택지의 염가공급에 의한 택지지원은 공공개발에 의한 택지를 시장가격보 다 낮은 수준인 조성원가 이하 또는 감정가격 등으로 공급하는 경우에 발생하며, 택지지원액의 크기는 공급된 택지의 시가와 공급가격의 차이로 측정할 수 있다.
조세지원은 중소형주택에 대한 조세의 비과세 및 감면혜택으로 인하여 발생하 며, 조세지원액의 크기는 토지취득 및 개발단계, 주택건설 및 공급단계, 주택구 입단계의 조세감면액의 합으로 추정할 수 있다.
정책지원 프로그램에 대한 정부의 금융지원은 재정지원 및 국민주택기금의 장 기저리 지원에 따라 발생하며, 금융지원액은 주택건설(임대주택사업 포함)단계, 주택구입(또는 임차)단계로 구분하여 추정할 수 있다.
저소득층에 대한 주거보조금 지급은 확정적인 금액으로 표시되므로 정책적 지 원금액과 수혜자의 편익의 크기가 일치한다. 따라서 추정을 위한 별도의 절차가 불필요하다.
(3) 수혜자편익의 추정방법
주거보조금 지급과 같은 대인지원은 확정적 금액으로 지급되므로 수혜자의 편
54) 김근용. 「주택사업 유형별 지원정책 평가에 관한 연구(2002)」. pp79-110.
익을 측정하기 위한 별도의 절차가 불필요하며 지급액이 곧 수혜자의 편익이 된 다. 따라서 수혜자 편익을 별도로 추정이 필요한 정책지원은 주택사업 프로그램 에 대한 정부의 지원이 입주자에게 얼마만큼 전달되는가 하는 것이다. 이러한 수 혜자의 경제적 편익을 화폐단위로 측정하는 방법은 크게 시장가격 접근방법과 소비자 행태론적 접근방법으로 나눌 수 있다.
먼저, 시장가격 접근방법은 시장가격(또는 시장임대료)에서 실제 지불가격(또 는 규제임대료)을 차감하여 수혜자의 경제적 편익을 구한다. 이 방법은 1960년대 에 Prescot(1967), Smolensky(1968), Bish(1969) 등이 이용한 접근법이며, 국내의 연 구로는 김정호‧박헌주‧손경환 외(1994)가 대표적이다. 이 방법은 개별주택의 특 성과 개별가구의 효용수준을 고려하지 못한다는 비판을 받고 있다. 즉, 개별주택 의 특성을 고려하지 못한 채 주변지역 유사주택의 시장가격과 공공주택의 실제 지불가격을 비교하는 한계가 있으며, 개별가구의 효용수준이 서로 다른 경우 동 일한 금액에 대하여 서로 다른 가치평가를 하게 되는 점을 간과하고 있다.
다음으로 소비자 행태론적 접근법이 있으며, 이는 다시 두 가지 유형으로 분류 된다. 첫째는 지불용의 가격(또는 임대료)에서 실제 지불가격(또는 임대료)을 차 감한 A. Marshall의 소비자잉여(consumer's surplus)를 이용하여 수혜자의 경제적 편익을 측정하는 방법이다. 이는 Kraft & Kraft(1979), 고철 외(1996) 등에 의해 사 용되었다. 이 방법은 가격변화에 따른 소득효과를 무시하고 있다는 비판을 받고 있다. 둘째는 효용함수(utility function)를 이용한 측정방법으로 공공주택 수혜자 의 경제적 편익 측정시 가장 일반적으로 사용되고 있다. 이 방법에서는 수혜자의 경제적 편익을 대등변화(EV; Equivalent Variation) 또는 보상변화(CV;
Compensating Variation)로 측정하며, 측정된 편익은 ‘염가로 공급된 공공주택에 입주함으로써 얻게 되는 추가적인 소득’으로 정의된다. 관련된 외국의 연구는 De Salvo(1975), Olsen & Barton(1983), De Borger(1986, 1987) 등이 대표적이며, 국내 연구로는 염돈민(1989, 1990, 1991, 1993), 박병식(1991), 김혜천(1992), 윤주현‧김 혜승(1997) 등이 있다.
그러나 이들 선행 연구들이 지니는 가장 중요한 문제는 현실적으로 공공임대 주택의 소비규모가 제한되어 있다는 사실을 간과하고 있다는 점이다. 즉, 공공임 대주택의 수혜자 편익을 측정하는 과정에서 현실적으로 공공임대주택의 소비규 모가 제한된 사실을 간과하고 소비규모에 제약이 없다는 전제에서 수혜자 편익 을 측정함으로써 수혜자 편익을 과대평가(overestimating)하는 문제를 안고 있다.
소비규모의 제약을 감안하여 수혜자의 편익을 추정한 연구로는 김근용(2002)이 있다.
주택사업 프로그램별로 수혜자의 경제적 편익을 구체적으로 추정하는 경우, 주택의 유형에 따라 그 추정방법이 상이하다. 분양전환되는 공공임대주택의 수 혜자 편익은 다음 세 가지 편익의 합으로 구성된다. 즉, 임대기간 동안 EV의 현 재가치, 분양전환시 염가분양으로 인한 차익의 현재가치, 분양전환 이후 수혜자 에게 대환된 국민주택기금 저리지원에 의한 금융지원액의 현재가치의 합으로 수 혜자 편익을 정의하기로 한다. 국민임대주택과 같은 임대전용주택은 임대기간 동안 EV의 현재가치로 수혜자 편익을 추정할 수 있다. 공공분양주택 및 중형분 양주택의 수혜자 편익은 시장가격 접근법에 의하여 수혜자 편익을 추정하는 것 이 일반적이다. 구체적으로는 주택의 시장가격과 분양가격간의 차액에 분양이후 국민주택기금 저리지원에 의한 금융지원액의 현재가치를 합한 금액을 수혜자 편 익으로 정의할 수 있다.
(4) 정책효과의 평가방법
(가) 효율성 평가
앞에서 살펴보았듯이 주택부문에서의 대표적인 지원 및 규제정책 수단으로는 택지염가 공급, 비과세 및 감면에 의한 조세지원, 재정지원 및 국민주택기금의 저리융자에 의한 금융지원, 저소득층에 대한 주거보조급의 지급, 그리고 주택공 급가격에 대한 규제 등이 있다. 이 중 공급가격 규제는 수혜자의 입장에서는 지
원정책 수단이지만, 주택사업주체의 입장에서는 규제수단이 된다.
정부가 시행한 이러한 정책수단이 얼마나 효율적인지를 평가하고 개선방안을 모색하는 것은 매우 중요한 일이다. 효율성은 기본적으로 투입 대비 산출에 의해 측정할 수 있다. 투입은 주택부문에 대한 정책지원금액으로, 산출은 주택부문에 대한 정책지원에 따라 혜택을 받은 가구가 얻는 경제적 편익으로 측정할 수 있 다. 따라서 주택부문에 대한 지원정책의 효율성은 정책지원금액을 분모로 하고 수혜자의 경제적 편익을 분자로 하는 효율성지수로 나타낼 수 있다. 이 경우 효 율성지수가 1이면 주택부문에 대한 정책지원금액만큼 수혜자가 편익을 얻는 셈 이다. 효율성지수가 1보다 크면 수혜자의 편익이 정책지원금액보다 크기 때문에 상대적으로 효율적이라고 평가할 수 있고, 반대로 1보다 작으면 상대적으로 비 효율적인 것으로 평가할 수 있다.
(나) 형평성 평가
주택부문에 대한 지원정책의 형평성은 지원정책의 경제적 결과에 대한 분배의 형평성으로 측정한다. 지원정책의 경제적 결과는 정책적 지원금액과 수혜자의 경제적 편익의 형태로 나타난다. 정책적 지원금액은 택지, 조세 및 금융, 주거비 보조 등과 관련된 제도에 의해서 결정된 제도적 편익이며, 수혜자의 경제적 편익 은 수혜자가 여기에 참여하여 얻는 편익이다. 정책적 지원금액과 수혜자의 경제 적 편익에 대한 분배의 형평성은 본질적으로 소득수준이 낮은 계층에는 많이 분 배되고 소득수준이 높은 계층에는 적게 분배되며 소득소준이 동일한 계층에 대 해서는 동일하게 분배되었을 때 달성된다.
(다) 효과성 평가
주택사업에 대한 지원정책의 효과성은 각 주택사업이 당초에 의도한 정책목표 의 달성 정도를 의미한다. 즉, 주택사업 관련 정책지원이 당초 계획한 목표집단 에 적절히 전달되었는지, 정책적 지원으로 인하여 수혜자의 주거수준 향상 및 주
거비 부담 완화의 효과가 나타났는지를 측정하는 것이다. 지원정책의 효과성을 평가할 때는 효율성 및 형평성 평가와 달리 정책지원금액의 크기는 고려하지 않 는다. 주택부문 지원정책의 효과성은 일반적으로 목표집단에 대한 배분의 적절 성, 수혜자의 주거수준 향상 정도, 수혜자의 주거비 부담 완화 등으로 측정된다.
목표집단에 대한 배분의 적절성은 각 주택사업에 대한 정책적 지원이 정부가 당 초 계획한 목표집단에 제대로 전달되었는지를 평가하는 것이다. 그 방법으로는 주택사업별 목표계층과 해당주택에 실제 거주하고 있는 입주자가 동일한 계층인 지를 분석‧검토함으로써 적절성 여부를 판단할 수 있다. 정부의 정책지원이 주 어지고 있는 주택사업 프로그램에 입주한 가구들의 주거수준이 입주 이전에 비 하여 어느 정도 향상되었는지는 주거규모의 변화, 점유형태의 변화, 만족도의 변 화 등으로 측정할 수 있다. 수혜자의 주거비 부담 완화 정도는 소득 대비 주택가 격 비율(PIR), 소득 대비 임대료 비율(RIR) 등의 변화에 의하여 측정할 수 있다.